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SISTEMA DE ENSINO
DIREITO 
FINANCEIRO
Introdução ao Direito Financeiro
Livro Eletrônico
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Introdução ao Direito Financeiro
DIREITO FINANCEIRO
Natalia Riche
Sumário
Apresentação .....................................................................................................................................................................3
Introdução ao Direito Financeiro ............................................................................................................................5
1. Ponto de Partida: o que é a Atividade Financeira do Estado? ...........................................................5
2. Entendendo o Direito Financeiro .....................................................................................................................12
2.1. O que é o Direito Financeiro? ..........................................................................................................................12
2.2. Como diferenciar o Direito Financeiro da Ciência das Finanças e dos outros Ramos 
do Direito? ..........................................................................................................................................................................13
2.3. Quais Princípios Gerais são Aplicáveis ao Direito Financeiro? .................................................15
2.4. A quem Compete Legislar sobre Direito Financeiro? .....................................................................23
2.5. Quais Normas Disciplinam o Direito Financeiro? ..............................................................................27
2.6. Quais são as Fontes do Direito Financeiro? .........................................................................................34
3. Jurisprudência ...........................................................................................................................................................36
Resumo ...............................................................................................................................................................................38
Questões de Concurso ...............................................................................................................................................45
Gabarito ..............................................................................................................................................................................57
Gabarito Comentado ...................................................................................................................................................58
Referências ....................................................................................................................................................................... 87
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Introdução ao Direito Financeiro
DIREITO FINANCEIRO
Natalia Riche
ApresentAção
Olá, querido aluno!
Meu nome é Natália Riche e leciono Direito Financeiro e Econômico no Gran Cursos Carrei-
ras Jurídicas. Será um prazer acompanhá-lo durante essa árdua (e recompensadora) trajetória. 
Minha história no ramo dos concursos públicos é concisa, após me formar em direito fui apro-
vada no concurso de analista do MPU, e antes de ser convocada, fui aprovada no concurso de 
procurador da fazenda nacional (PGFN).
Atuo na PGFN há mais de seis anos, três deles na divisão de defesa da 1a instância da Pro-
curadoria Regional da Fazenda Nacional da 1 região, em Brasília (onde exerço o cargo de chefe 
há mais de 2 anos).
A primeira observação que quero deixar registrada é que no “mundo” dos concursos cada 
trajetória é única, mas o objetivo final é sempre o mesmo e por isso você deve se preparar com 
antecedência, perseverança e muita dedicação. Sempre gosto de dizer que não importa quan-
tos concorrentes você tem, o maior desafio é vencer a si mesmo. Cansaço, desânimo, falta de 
tempo, e principalmente, falta de um material adequado são os maiores percalços no caminho 
de quem busca a aprovação.
Por essa razão, nós trazemos o material em PDF com todo o conteúdo cobrado nas provas 
mais recentes de Magistratura, Ministério Público e Procuradorias, incluindo COMENTÁRIOs 
detalhados e explicação sobre os temas abordados e os assuntos que os tangenciam.
Vamos estudar com detalhes tudo que será cobrado na disciplina Direito Financeiro, deba-
ter questões atuais e importantes para memorização e compreensão da matéria. Além disso, 
vamos verificar como é feita a abordagem das bancas nas questões de Direito Financeiro, 
quais os temas recorrentes e qual o enfoque dado pelos examinadores.
No que se refere à nossa matéria, os editais dos concursos de carreiras jurídicas geral-
mente são semelhantes, por isso elaborei um cronograma separado por tema e baseado nos 
últimos editais, abordando tudo que pode ser cobrado.
O Direito Financeiro não é uma disciplina muito conhecida pelos alunos, mas é cobrado 
em todos os concursos para Procuradorias, Magistraturas e Ministério Público e, por isso, não 
pode ser menosprezado pelos candidatos. Pelo contrário, a matéria pode servir como diferen-
cial na hora da prova, já que não é extensa e não existe muita jurisprudência a respeito.
Pela análise de inúmeras provas da matéria, fica muito claro que nosso estudo deverá se 
pautar basicamente em três pontos: Finanças Públicas na Constituição Federal, Lei 4.320 e Lei 
de Responsabilidade Fiscal (LRF).
A boa notícia é que as provas de nossa matéria_ em termos percentuais e independente da 
banca examinadora_ concentram-se muito mais na lei seca (ao contrário do que acontece com 
a maioria das outras matérias). A título exemplificativo, verifiquei que o percentual de jurispru-
dência e doutrina nas provas de Direito Financeiro não chega a 10%.
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DIREITO FINANCEIRO
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Por essa razão você notará que alguns temas exigem que se transcreva artigos das referi-
das leis (a intenção é que você realmente decore os principais), em outras aulas recorreremos 
à documentos que exemplificam e facilitam a compreensão de temas específicos (como as 
leis orçamentárias).
Diante dessas informações, peço que você leia as aulas, faça (e refaça) os exercícios, fo-
que nos COMENTÁRIOs e confie no material, pois lhe garanto que valerá a pena. A qualidade 
do material apresentado, a preparação da equipe, o comprometimento dos professores e do 
curso serão aliados para a obtenção do tão sonhado objetivo. Juntos, iniciaremos e terminare-
mos essa jornada.
Por fim, lembre-se que o tamanho dos editais, a dificuldade das questões e a concorrên-
cia não devem assustar os candidatos, ninguém precisa saber tudo ou ser o melhor para ser 
aprovado, pois os que permanecem no caminho muitas vezes são os mais persistentes e que 
acreditam em si mesmos.
Cronograma
O cronograma apresentado abaixo, baseado nos editais dos principais concursos, nos per-
mitirá cobrir todo o conteúdo de Direito Financeiro, enfatizando sempre os aspectos mais im-
portantes e as questões atuais acerca do tema.
1-Introdução ao Direito Financeiro e à atividade financeira do Estado.
2-Introdução ao Orçamento Público. Ciclo e execução orçamentária.
3-Princípios aplicáveis ao orçamento público
4- Leis orçamentárias:PPA,LDO e LOA.
5-Elaboração das leis orçamentárias.
6-Conceito e disciplina dos créditos adicionais. Orçamento Público na Constituição Fede-
ral: vedações orçamentárias
8-Despesa Pública: conceitos, classificações e disciplina normativa
9-Receita Pública: conceitos, classificações e disciplina normativa
10-Dívida Ativa. Disciplina, conceitos e classificações da Dívida Pública e do Crédi-
to Público.
11-Controle e fiscalização financeira. O Tribunal de Contas.
Encerrada a apresentação, vamos iniciar nossos estudos.
Analise o material, e encontre a sua melhor forma para fixar o conteúdo. Sugiro que utilize 
nosso resumo para revisar cada aula. Ao ler cada um dos tópicos, tente lembrar tudo que vi-
mos a respeito e se notar que esqueceu, tente reler apenas a parte correspondente no material, 
já que muitas vezes falta tempo para revisar tudo exaustivamente.
Desde já me coloco à disposição para ajudá-lo não só com a matéria, mas também com 
dicas de estudo e memorização.
Agora vamos ao que interessa!
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INTRODUÇÃO AO DIREITO FINANCEIRO
1. ponto de pArtidA: o que é A AtividAde FinAnceirA do estAdo?
Vamos dar início às nossas aulas trazendo um conceito chave que é o ponto de partida 
para entender e compreender definitivamente a disciplina do Direito Financeiro.
Trata-se da atividade financeira do Estado e é a partir daqui que desdobraremos todos os 
temas a serem tratados em nossa matéria
Por meio da atividade financeira é que o Estado obtém e despende recursos, com a finalida-
de de satisfazer as necessidades públicas. Essa atividade é considerada um meio para atingir 
os objetivos estatais e por essa razão entende-se que seu caráter é notadamente instrumental.
Portanto, ao realizar diversas ações voltadas à criação, gestão e gasto dos recursos públi-
cos a fim de atender necessidades coletivas de natureza pública, o Estado estará exercendo a 
atividade financeira.
Nesse momento você deve estar se perguntando: e no que consiste essa necessidade 
pública? Como ela será definida pelo Estado?
Pois bem, em linhas gerais a necessidade pública é considerada tudo aquilo que o Estado, 
se incumbiu de prestar, com base em uma decisão política contida em um instrumento norma-
tivo. Veja que, claramente, existe uma submissão do Estado ao princípio da legalidade.
Também é importante que você saiba que as necessidades públicas tratadas aqui são 
aquelas de interesse geral, consideradas primárias.
Obs.: � A realização dessas necessidades pode ocorrer por meio da prestação de serviços 
públicos delegáveis ou não a particulares.
 � Nesse sentido a Constituição Federal trata de vários temas relevantes: segurança, edu-
cação, saúde e alimentação ( art. 3º da CF).
 � Como exemplo concreto da atuação do Estado, temos a construção de prédios públi-
cos, monumentos, manutenção de sistemas de transporte, rodovias, praças, hospitais 
prestação jurisdicional, cultura etc.
Antigamente, as atividades estatais que buscam atender as necessidades públicas, eram 
realizadas por meio de uma das seguintes formas:
i)apossamento de bens decorrentes de guerra;
ii)requisição de bens e serviços dos súditos;
iii)colaboração honorífica.
Atualmente, tais atividades são realizadas por meio do regime de despesas públicas.
É nesse contexto que se verifica o conceito de atividade financeira do Estado tal qual de-
lineado no início desse tópico. Caberá, portanto, ao poder público escolher as necessidades 
coletivas que serão consideradas necessidades públicas e prover sua disciplina legal e cons-
titucional.
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A redemocratização realizada a partir da Constituição Federal de 1988 influenciou nitida-
mente essa forma de atuação do poder público por meio de sua função financeira, demons-
trando a existência e a convivência de ideais liberais e sociais.
ATIVIDADE 
FINANCEIRA
instrumental
satisfação das 
necessidades 
coletivas
criar, gerir e 
despender 
recursos
NECESSIDAD
E PÚBLICA
interesse geral
regime de 
direito público
princípio da 
legalidade
Outra pergunta que pode surgir nesse início é a seguinte: existe outra atividade que pode 
ser exercida pelo Estado para obtenção de receitas públicas que cubram os custos com a 
prestação de serviços públicos?
A resposta é afirmativa. É possível, por exemplo, que os entes atuem na ordem econômica. 
Além da possibilidade de intervenção no domínio econômico, por meio do poder normativo 
estatal, o exercício do poder de polícia também permite a obtenção de receitas.
COMO O 
ESTADO 
REALIZA AS 
NECESSIDADE
S PÚBLICAS?
prestação de 
serviços 
públicos, 
delegáveis ou 
não
poder 
normativo: 
intervenção no 
domínio 
econômico
poder de polícia 
regime de 
despesas
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Para facilitar a compreensão do tema e tendo em conta que já foi objeto de prova, cito 
o autor Ricardo Lobo Torres1 que divide a evolução da atividade financeira estatal nas se-
guintes fases:
i)Estado Patrimonial: baseado no patrimonialismo financeiro e na confusão entre o patri-
mônio público e privado. Nas palavras do autor:
A característica patrimonialista, porém, não decorre apenas dos aspectos quantitativos, 
posto que o fundamental é que o tributo ainda não ingressava plenamente na esfera da publi-
cidade, sendo apropriado de forma privada, isto é, como resultado do exercício da jurisdictio e 
de modo transitório, sujeito à renovação anual.
ii)Estado de Polícia: baseado no paternalismo e no intervencionismo estatais. Nas pala-
vras do autor:
O Estado de Polícia (...)visa sobretudo à garantia da ordem e da segurança e administração 
do bem-estar e da felicidade dos súditos e do Estado.
iii)Estado fiscal: baseado no liberalismo, capitalismo e na diminuição do intervencionismo, 
com forte influência do Estado de Direito. Nas palavras do autor:
o que caracteriza o surgimento do Estado Fiscal, como específica figuração do Estado de 
Direito, é o novo perfil da receita pública, que passou a se fundar nos empréstimos, autorizados 
e garantidos pelo legislativo, e principalmente no tributos - ingressos derivados do trabalho e 
do patrimônio do contribuinte - ao revés de se apoiar nos ingressos originários do patrimônio 
do príncipe. (...) Com o Estado Fiscal se aperfeiçoam-se os orçamentos Públicos, substitui-se 
a tributação do campesinato pela dos indivíduos,minimiza-se a intervenção estatal, tudo o que 
representa uma nova Constituição Financeira.
O Estado Fiscal é subdividido em três fases:
• Estado Fiscal Minimalista: restrição do poder de polícia, prestação de poucos serviços 
públicos.
• Estado Social Fiscal, Estado do Bem Estar Social, Estado Distribuidor ou Estado Provi-
dencial: maior intervenção do Estado na economia e na área social, influência das ideias 
de Keynes.
A atividade financeira baseia-sena receita de tributos mas a principal finalidade dos impos-
tos passa a ser o desenvolvimento dos setores da economia.
Há uma expansão exacerbada do orçamento, gerando uma crise financeira.
• Estado Democrático e Social de Direito: diminuição do intervencionismo social e eco-
nômico, e utilização dos tributos como principal fonte de receitas. A privatização de 
empresas gera uma redução de receitas patrimoniais e extrafiscais.
Busca-se diminuir as desigualdades sociais, prestação de políticas públicas etc.
1 Lobo Torres, Ricardo. Curso de Direito Financeiro e Tributário, 18 ed. Renovar.
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iv)Estado Socialista (neopatrimonialista): a renda é baseada no rendimento de empresas 
estatais e os impostos não tem grande relevância.
A utilização desse modelo diminuiu após a extinção da União Soviética e persiste em pou-
cos países, a exemplo de Cuba. Nas palavras do autor:
Pretendia ser o momento final do Estado Financeiro, substituindo o Estado Fiscal. Hoje 
retorna rapidamente à economia de mercado e à atividade financeira lastreada nos impostos, 
reaproximando-se do Estado Fiscal.
Patrimonial Polícia Fiscal Socialista
001. (PREFEITURA DO RIO DE JANEIRO/PROCURADOR/CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE 
JANEIRO/2014) A forma pela qual os Estados obtêm receitas e realizam despesas vem assu-
mindo e assume diferentes aspectos ao longo do tempo, no que se convencionou chamar de 
“evolução da atividade financeira do Estado”. Nesse sentido, pode-se afirmar que:
a) o denominado Estado Patrimonial é aquele em que a receita se funda nos empréstimos e 
principalmente nos tributos, desvinculando-se a figura do Estado soberano.
b) no chamado Estado de Polícia, são característicos o forte intervencionismo e a centraliza-
ção da atividade financeira pelo Estado.
c) no chamado Estado Social Fiscal, o Estado realiza poucos e restritos gastos, não havendo 
necessidade de um sistema de obtenção de receitas mais desenvolvido e complexo.
d) no denominado Estado Democrático e Social Fiscal, o aporte de recursos se dá basicamente 
por meio das receitas patrimoniais e parafiscais.
A questão baseia-se na divisão elaborada por Ricardo Lobo Torres, que estudamos na 
aula de hoje.
a) Errada. O Estado Patrimonial é baseado no patrimonialismo financeiro e na confusão entre 
o patrimônio público e privado.
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b) Certa. O Estado de Polícia de fato baseia-se no intervencionismo e na centralização estatais.
c) Errada. No estado social fiscal existe uma maior intervenção do Estado na economia e 
na área social, com forte influência das ideias de Keynes. Os gastos não são restritos, como 
afirma o item.
d) Errada. No Estado Democrático e Social Fiscal há diminuição do intervencionismo social e 
econômico e utilização dos tributos como principal fonte de receitas. A privatização de empre-
sas gera uma redução de receitas patrimoniais e extrafiscais, ao contrário do que afirma o item.
Letra b.
Nesse ponto de nossa matéria, é importante dar destaque a diferenciação entre atividade 
financeira em sentido estrito, que está relacionada ao exercício do poder da soberania e ao 
poder de império estatais e atividade financeira em sentido amplo, que admite como atividade 
financeira a atuação do setor privado, já que os agentes privados estão incluídos no Sistema 
Financeiro Nacional por expressa disposição constitucional.
Atividade financeira em 
sentido estrito soberania do Estato
Atividade financeira em 
sentido amplo
atuação no setor 
privado
Em relação aos órgãos da administração indireta que atuam no setor privado (empresas 
públicas e sociedades de economia mista), o Supremo Tribunal Federal admite a ampla fisca-
lização pelo Tribunal de Contas, mesmo que não ocorra dano ao erário:
JURISPRUDÊNCIA
(...)I. – Ao Tribunal de Contas da União compete julgar as contas dos administradores 
e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e 
indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público 
federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade 
de que resulte prejuízo ao erário (CF, art. 71, II; Lei 8.443, de 1992, art. 1º, I). II. – As empre-
sas públicas e as sociedades de economia mista, integrantes da administração indireta, 
estão sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas, não obstante os seus servidores esta-
rem sujeitos ao regime celetista. (...)
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SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA – TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO – FISCALIZAÇÃO. 
Ao Tribunal de Contas da União incumbe atuar relativamente à gestão de sociedades 
de economia mista. Nova inteligência conferida ao inciso II do artigo 71 da Constitui-
ção Federal, ficando superada a jurisprudência que veio a ser firmada com o julgamento 
dos Mandados de Segurança n 23.627-2/DF e 23.875-5/DF. (STF – MANDADO DE SEGU-
RANÇA: MS 25.092/DF).
Espero que agora você já tenha conseguido compreender o ponto de partida de nossa 
matéria. Para que não reste qualquer dúvida, vamos abordar o tema de uma forma diferente, 
destacando os quatro conceitos fundamentais que compõem a atividade financeira estatal: a 
receita, a despesa, o orçamento e o crédito público.
a) receita:
Trata-se da obtenção de receitas/recursos financeiros para fazer frente aos gastos do es-
tado. Aqui estarão incluídas tanto as receitas originárias (decorrentes do patrimônio estatal) 
como as receitas derivadas (decorrentes do poder coercitivo estatal).
E como exemplificar esses dois tipos de receitas?
Simples. A exploração do patrimônio do estado ocorre, por exemplo, por meio de aluguel de 
um prédio de sua propriedade. Por sua vez, o poder coercitivo é exercido mediante a cobrança 
de impostos.
b) crédito público:
Aqui também tratamos da obtenção de recursos financeiros, mas de modo diverso. Basica-
mente, o Estado obterá ingressos financeiros/empréstimos que posteriormente serão devolvi-
dos, com pagamento de juros e encargos correspondentes.
O recebimento desses recursos gera, portanto, uma obrigação de pagamento para o Esta-
do, que é denominada endividamento público (teremos aula específica sobre o tema).
c) Despesa:
Trata-se da aplicação dos recursos recebidos para satisfação de um objetivo do estados, 
sendo necessária autorização legal.
d) Orçamento:
Trata-se do gerenciamento dos recursos recebidos, a fim de se estabelecer condições, limi-
tes e formas de controle do gasto.
002. (CONSULTOR LEGISLATIVO/CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL/2018) 
No âmbito da doutrina relativa à gestão pública nacional, o Direito Financeiro e a Ciência das 
Finanças têm como objeto a atividade financeira do estado, que, como regra, consiste
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DIREITO FINANCEIRO
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a) na requisição pura e simples, pelo Estado, de coisas e serviços dos administrados, sem ne-
cessidade de qualquer contraprestação.
b) na colaboração gratuita e honorífica dos administrados nas funções governamentais, em 
prol do bem comum.
c) no deslocamento apenas do setor público para o setor privado de recursos e serviços, para 
atendimento das necessidades essenciais da população e para o fomento das atividades 
econômicas.
d) em não ter nenhuma essência política, porque os juristas concordam que não existe caráter 
político na atividade financeira do Estado, a ser estudado pelo Direito Financeiro ou pela Ciên-
cia das Finanças.
e) em obter, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o 
Estado assumiu.
A explicação que vimos acerca da atividade financeira do estado já é suficiente para demons-
trar o erro dos demais itens.
A atividade financeira nada mais é que o conjunto de ações desempenhadas pelo Estado, com 
o fim de criar, adquirir, gerir e despender recursos para suprir as necessidades humanas cole-
tivas, de natureza pública.
Em outras palavras, são os meios utilizados pelo Estado para obtenção de valores pecuniários 
e realização de gastos, visando à execução de necessidades públicas.
Letra e.
Por fim, também é necessário registrar que a atividade financeira do Estado pode ter focos/
naturezas diversas.
O foco fiscal, que tem como principal objetivo a arrecadação e o foco extrafiscal ou regu-
latório, que tem como principal objetivo intervir na economia, induzindo o comportamento de 
agentes privados ou fomentando determinado setor econômico. Exemplo: controle da infla-
ção, redistribuição de riquezas.
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ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
Conceito => ações voltadas à criação, gestão e gasto dos recursos públicos a fim de atender necessidades coletivas de natureza pública.
Evolução
=>Estado Patrimonial: patrimonialismo financeiro e confusão entre 
patrimônio público e privado.
=>Estado de Polícia: paternalismo e intervencionismo estatais.
iii)Estado fiscal: liberalismo, capitalismo e diminuição do intervencionismo
O Estado Fiscal é subdividido em três fases:
=>Estado Fiscal Minimalista: restrição do poder de polícia, prestação de 
poucos serviços públicos.
=>Estado Social Fiscal, Estado do Bem Estar Social, Estado Distribuidor ou 
Estado Providencial: maior intervenção do Estado na economia e na área 
social.
Há uma expansão exacerbada do orçamento, gerando uma crise financeira.
=>Estado Democrático e Social de Direito: diminuição do intervencionismo 
social e econômico, e utilização dos tributos como principal fonte de receitas.
=> Estado Socialista (neopatrimonialista): a renda baseada no rendimento 
de empresas estatais e os impostos não tem grande relevância.
Pontos 
fundamentais
=>receita/obtenção de recursos financeiros
=>crédito público/obtenção de recursos financeiros
=>despesa/aplicação de recursos
=> orçamento/gerenciamento de recursos
Foco =>fiscal: arrecadação=>extrafiscal ou regulatório: intervenção no domínio econômico
Formas de 
realização
=>regime de despesas públicas
=>poder normativo (intervenção no domínio econômico)
=>poder de polícia
2. entendendo o direito FinAnceiro
2.1. o que é o direito FinAnceiro?
Acabamos de aprender sobre a atividade financeira do Estado. Por isso, fica fácil entender-
mos qual o campo de atuação do Direito Financeiro, que busca justamente regular, disciplinar 
a analisar tal atividade.
Agora ficou claro porque eu afirmei no tópico passado que a atividade financeira do estado 
é o conceito chave para nossa matéria, certo?
Para facilitar ainda mais, cito o conceito trazido pelo autor Ricardo Lobo Torres2, que define 
o Direito Financeiro como:
o conjunto de normas e princípios que regulam a atividade financeira, incumbindo-lhe dis-
ciplinar a constituição e a gestão da fazenda pública, estabelecendo as regras e os procedimentos 
2 Lobo Torres, Ricardo. Curso de Direito Financeiro e Tributário, 18 ed. Renovar.
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para a obtenção da receita pública e a realização dos gastos necessários à consecução dos 
objetivos do Estado.
2.2. como diFerenciAr o direito FinAnceiro dA ciênciA dAs FinAnçAs e 
dos outros rAmos do direito?
Identificamos qual o conteúdo e o objetivo de nossa matéria, agora temos que diferenciá-
-la de outras que possuem algumas semelhanças e podem acabar gerando alguma confusão. 
Esse tema já apareceu em algumas provas, inclusive para a Magistratura Federal.
A primeira distinção se refere à Ciência das Finanças, que é uma atividade anterior à nor-
ma, de caráter especulativo e que aborda os fenômenos financeiros sobre aspectos teóricos 
diversos: sociológico, político e econômico (como já afirmado, mesmo que inexista lei).
Em outras palavras, seu objetivo consiste em estudar os elementos que influenciam a ob-
tenção de recursos, sendo orientada por três vertentes:
• economia financeira: estuda fatores da riqueza e recursos que podem ser obtidos pelo 
estado por meio da exploração de seu patrimônio ou do particular.
• política financeira: estabelece as finalidades do estado e os meios financeiros para su-
pri-las
• técnica financeira: estabelece a atuação do estado a partir das conclusões fornecidas 
pelas duas anteriores.
Já o Direito Financeiro preocupa-se com os fenômenos financeiros pós normativos, po-
sitivados, e abarca justamente as normas jurídicas que disciplinam a atividade financeira do 
estado, como já vimos anteriormente.
Repare que tanto na Ciência das Finanças quanto no Direito Financeiro o objeto de estudo é 
a atividade financeira do estado, entretanto, o que as diferencia é a forma de estudo e análise: 
especulativa e teórica x normativa e prática, respectivamente.
No que se refere ao Direito Tributário, as questões de concursos são ainda mais recor-
rentes e é fundamental que você saiba diferenciar o campo de atuação desses dois ramos do 
direito para que a nossa matéria fique cada vez mais clara. Então vamos lá!
Na aula de hoje falamos que o Estado pode atuar de diferentes formas na atividade finan-
ceira e citamos brevemente a existência de uma classificação que divide as receitas em – ori-
ginária (decorrente da exploração do patrimônio do Estado) e derivada (decorrente do poder 
de império estatal).
Antigamente, a receita originária e a derivada eram tratadas pela nossa matéria, juntamen-
te com os outros pontos que já mencionamos: despesa, orçamento e crédito público. Repare 
que inicialmente não havia que se falar em Direito Tributário.
Porém, a publicação da Lei 4.320/64 deu início a uma primeira distinção entre normas de 
tributação e as normas de finanças públicas, que foi seguida e reforçada após a publicação do 
Código Tributário Nacional.
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DIREITO FINANCEIRO
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A Constituição Federal também deixou nítida a diferenciação entre as matérias por meio 
das seguintes disposições:
=>novos artigos para o capítulo do Sistema Tributário Nacional
=> novas artigos para o capítulo referente às Finanças Públicas
=> previsão de competência da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre 
Direito Financeiro e Direito Tributário.
Nesse contexto, as receitas derivadas passaram a ser tratadas por normas e princípios 
autônomos, tornando-se parte do ramo específico do Direito Tributário.
Nesse contexto, o objeto da nossa disciplina abarca a atividade financeira do estado, in-
cluindo as receitas públicas, juntamente com o crédito público, as despesas e o orçamento 
público. Em outras palavras, o Direito Financeiro contempla a arrecadação em sentido amplo, 
bem como a gestão e gasto dos recursos, a execução e elaboração do orçamento e a disciplina 
da dívida pública.
Por outro lado, o Direito Tributário abarca uma relação jurídica específica, que se forma entre 
o particular e o estado e estuda apenas parte da receita pública: a receita tributária (derivada).
Em síntese, o direito financeiro é mais amplo que o direito tributário, pois cuida de todas 
as receitas públicas, sejam elas tributárias ou não.
Por fim, é salutar estabelecer a relação do direito financeiro com outros ramos do direito:
Direito Administrativo: regula a administração pública e a relação entre órgãos, agentes 
e coletividade. Como a atividade financeira é realizada por agentes públicos, os princípio do 
direito administrativo devem ser rigorosamente observados.
Direito Penal: regula crimes contra as finanças públicas, punindo condutas que lesem a 
administração financeira e também a sonegação fiscal.
Direito Processual Civil: regula as relações entre estado e particular quando existe conflito 
de interesses. Um exemplo clássico é a disciplina da cobrança de dívidas fiscais pela lei de 
execução fiscal (Lei 6.830/80) e a disciplina dos direitos dos cidadãos durante o processo ad-
ministrativo fiscal (Código de Processo Civil, Lei do Mandado de Segurança etc).
Direito Internacional: disciplina contratação de empréstimos externos e contratos in-
ternacionais.
Passaremos agora à análise dos princípios e da disciplina jurídica que norteiam nos-
sa matéria.
Direito Financeiro Direito Tributário Ciências das finanças
=>atividade pós normativa
=>arrecadação em sentido amplo 
(todas as receitas)
=>gestão e gasto dos recursos
=>execução e elaboração do 
orçamento
=>disciplina da dívida pública.
=>relação jurídica 
específica, que se forma 
entre o particular e o estado
=>parte da receita pública: 
a receita tributária 
(derivada).
=> atividade pré-normativa, 
especulativa =>fenômenos 
financeiros sobre aspectos 
teóricos: sociológico, 
político e econômico, 
independente de haver 
regulamentação legal.
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DIREITO FINANCEIRO
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2.3. quAis princípios GerAis são Aplicáveis Ao direito FinAnceiro?
Nessa parte da aula, vamos tratar dos princípios gerais que se aplicam à atividade financei-
ra do Estado e que podem ser encontrados de forma esparsa na Constituição Federal e na LRF.
a)Legalidade
Tenho certeza de que você já estudou esse princípio algumas vezes, mesmo que relaciona-
do a outro ramo do direito. A conhecida determinação de que o Estado somente poderá exigir 
que o Administrado faça ou deixe de fazer algo, se houver previsão legal é estudada no Direito 
Constitucional, Administrativo etc.
No âmbito da nossa disciplina, o princípio da legalidade toma forma em duas situações 
distintas: quando impede que as despesas públicas sejam realizadas sem autorização da lei e 
também quando determina regras a serem observadas na aprovação do orçamento.
Na primeira situação, o dispêndio do dinheiro público exige prévia autorização legislativa. 
Assim, os valores que são arrecadados e os valores que saem dos cofres públicos devem ori-
ginar de um ato normativo primário oriundo do Poder Legislativo.
Veja que inúmeros dispositivos da Constituição Federal trazem a exigência de previsão 
legal em matéria financeira:
Art. 167. São vedados:
I – o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orça-
mentários ou adicionais;
III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressal-
vadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, apro-
vados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indica-
ção dos recursos correspondentes;
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de progra-
mação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
VIII – a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da 
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclu-
sive dos mencionados no art. 165, § 5º;
A necessidade da observância do princípio da legalidade na realização de despesas tam-
bém é reconhecida pelo Código Penal, ao dispor que será considerado crime contra as finan-
ças públicas a despesa que for ordenada sem autorização legal.
Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei: (Incluído pela Lei n. 10.028, de 2000)
Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos. (Incluído pela Lei n. 10.028, de 2000)
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A delegação contida na lei orçamentária para que o poder executivo transfira recursos de uma 
dotação para outra não fere o princípio da legalidade.
Existem exceções à exigência de lei para realização das despesas públicas?
Sim, a abertura de crédito adicional extraordinário será feita por medida provisória, dado 
seu caráter imprevisível e urgente (que exige uma maior celeridade no trâmite).
Veja o que diz a Constituição Federal sobre o tema:
Art. 167, § 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas 
imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, 
observado o disposto no art. 62.
CRÉDITO 
EXTRAORDINÁRIO
guerra
comoção interna
calamidade pública
despesas imprevisíveis 
e urgentes
Essas situações imprevisíveis e urgentes previstas no art. 167 podem ser analisadas com a 
mesma discricionariedade que as situações de urgência e relevância previstas no art. 62 (que 
trata das medidas provisórias)?
O STF entendeu que não!!! No caso do art. 167, as expressões “guerra”, “comoção interna” 
e “calamidade pública” devem direcionar a interpretação/aplicação da norma, diminuindo a 
discricionariedade. Além disso, entende o STF que a abertura de crédito extraordinário só podeocorrer se a situação de enquadrar em uma das três hipóteses legais.
Vamos conferir?
JURISPRUDÊNCIA
(...) III. Limites constitucionais à atividade legislativa excepcional do Poder Executivo na 
edição de medidas provisórias para abertura de crédito extraordinário. Interpretação do 
art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea “d”, da Constituição. Além dos requisitos 
de relevância e urgência (art. 62), a Constituição exige que a abertura do crédito extraor-
dinário seja feita apenas para atender a despesas imprevisíveis e urgentes. Ao contrário 
do que ocorre em relação aos requisitos de relevância e urgência (art. 62), que se subme-
tem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da República, os 
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DIREITO FINANCEIRO
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requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, § 3º) recebem densificação normativa 
da Constituição. Os conteúdos semânticos das expressões “guerra”, “comoção interna” 
e “calamidade pública” constituem vetores para a interpretação/aplicação do art. 167, § 
3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea “d”, da Constituição. “Guerra”, “comoção interna” e 
“calamidade pública” são conceitos que representam realidades ou situações fáticas de 
extrema gravidade e de consequências imprevisíveis para a ordem pública e a paz social, 
e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a adoção de medidas singulares e 
extraordinárias. A leitura atenta e a análise interpretativa do texto e da exposição de moti-
vos da MP n. 405/2007 demonstram que os créditos abertos são destinados a prover 
despesas correntes, que não estão qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgência. A 
edição da MP n. 405/2007 configurou um patente desvirtuamento dos parâmetros cons-
titucionais que permitem a edição de medidas provisórias para a abertura de créditos 
extraordinários. (STF-ADI 4048-DF)
Outra situação interessante julgada pelo STF é a impossibilidade de o Judiciário analisar 
o atendimento dos requisitos de relevância e urgência das medidas provisórias que tratem de 
situações tipicamente tributárias e financeiras. Nesse caso, a corte entende que deve prevale-
cer a discricionariedade do administrador público:
JURISPRUDÊNCIA
(...) Nesses termos, no caso da MP 427/94, não cabe ao Poder Judiciário perscrutar a 
respeito do atendimento dos requisitos da relevância e urgência, pois se trata de situa-
ção tipicamente financeira e/ou tributária, na qual deve prevalecer, em regra, o juízo do 
administrador público. Entendo apenas que, afastada hipótese de abuso, no caso em tela, 
deve-se adotar orientação já consolidada por esta Corte e, portanto, rejeitar a alegação 
de inconstitucionalidade por afronta ao art. 62 da Constituição Federal. (STF-ADI 1055/
DF- DJ em 01/08/17)
A segunda hipótese de aplicação do princípio da legalidade diz respeito à aprovação do 
orçamento. Exige-se que os objetivos e metas a serem seguidos, bem como a distribuição dos 
recursos públicos devem ser precedidos de aprovação legislativa.
Confira um exemplo de previsão constitucional que contempla esse aspecto de aplicação 
do princípio:
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta 
para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, 
especialmente sobre:
II – plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública 
e emissões de curso forçado;
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Para finalizar o tema, destaco interessante julgado do STF que entendeu que as decisões 
judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação, para satisfação de créditos traba-
lhistas, de receitas públicas violam o princípio da legalidade orçamentária:
JURISPRUDÊNCIA
Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação, para satisfação de 
créditos trabalhistas, de receitas públicas oriundas do Fundo Estadual de Saúde objeto 
de contratos de gestão firmados entre o Estado-membro e entidades de terceiro setor, 
violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF/88), o preceito da sepa-
ração funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF/88), o princípio da eficiên-
cia da Administração Pública (art. 37, caput, da CF/88) e o princípio da continuidade dos 
serviços públicos (art. 175 da CF/88). STF. Plenário. ADPF 664/ES, Rel. Min. Alexandre de 
Moraes, julgado em 16/4/2021 (Info 1013).
b) Transparência
Esse princípio visa operacionalizar a publicidade e possibilitar um maior controle dos gas-
tos públicos.
Apesar de não estar expresso na Constituição (isso já foi perguntado diversas vezes em 
provas) ele pode ser inferido dos arts. 37 e 165, §3 que preveem a publicidade como um dos 
princípios aplicáveis à Administração Pública. Já a Lei de Responsabilidade Fiscal, prevê ex-
pressamente sua aplicação.
Constituição Federal
Art. 31, § 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de 
qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos 
termos da lei.
Art. 74, § 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na 
forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Art. 162. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios divulgarão, até o último dia do mês 
subsequente ao da arrecadação, os montantes de cada um dos tributos arrecadados, os recursos 
recebidos, os valores de origem tributária entregues e a entregar e a expressão numérica dos crité-
rios de rateio.
Art. 165, § 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, 
relatório resumido da execução orçamentária.
Lei de Responsabilidade Fiscal
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, 
inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orça-
mentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execu-
ção Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
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§1º A transparência será assegurada também mediante: (Redação dada pela Lei Complementar n. 
156, de 2016)
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de 
elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei 
Complementar n. 131, de 2009).
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informa-
ções pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso 
público; e (Redação dada pela Lei Complementar n. 156, de 2016)
III– adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mí-
nimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído 
pela Lei Complementar n. 131, de 2009) (Vide Decreto n. 7.185, de 2010)
§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizarão suas informações e 
dados contábeis, orçamentários e fiscais conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos 
pelo órgão central de contabilidade da União, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de 
amplo acesso público. (Incluído pela Lei Complementar n. 156, de 2016)
§ 3º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios encaminharão ao Ministério da Fazenda, nos 
termos e na periodicidade a serem definidos em instrução específica deste órgão, as informações 
necessárias para a constituição do registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas públicas 
interna e externa, de que trata o § 4º do art. 32. (Incluído pela Lei Complementar n. 156, de 2016)
§ 4º A inobservância do disposto nos §§ 2º e 3º ensejará as penalidades previstas no § 2º do art. 
51. (Incluído pela Lei Complementar n. 156, de 2016)
§ 5º Nos casos de envio conforme disposto no § 2º, para todos os efeitos, a União, os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios cumprem o dever de ampla divulgação a que se refere o caput. (In-
cluído pela Lei Complementar n. 156, de 2016)
§ 6º Todos os Poderes e órgãos referidos no art. 20, incluídos autarquias, fundações públicas, 
empresas estatais dependentes e fundos, do ente da Federação devem utilizar sistemas únicos de 
execução orçamentária e financeira, mantidos e gerenciados pelo Poder Executivo, resguardada a 
autonomia. (Incluído pela Lei Complementar n. 156, de 2016)
No mesmo sentido, o art. 48-A complementa a aplicação do princípio da transparência, 
ao determinar que os entes disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a 
informações referentes a:
• despesa: incluindo todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da 
execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima 
dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao 
serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o 
caso, ao procedimento licitatório realizado;
• receita: incluindo o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gesto-
ras, inclusive referente a recursos extraordinários.
Acerca das contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo, dispõe o art. 49 da LRF 
sobre a disponibilidade durante todo o exercício para consulta e apreciação pelos cidadãos e 
instituições da sociedade.
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Introdução ao Direito Financeiro
DIREITO FINANCEIRO
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A publicização dos atos que impliquem gastos e recebimento de receitas [e objeto de al-
guns dispositivos legais específicos, a e exemplo do portal da transparência (www.portalda-
transparencia.gov.br) que contém pagamentos de servidores, gastos e também pelo Siga Bra-
sil (Senado Federal).
Os entes que descumprirem os artigos 48, II e III e 48-A nos prazos assinalados no art. 73-B 
ficarão impedidos de receber transferências voluntárias.
Por sua vez, a Lei de acesso à informação (Lei 12.527/11) também contribui para a concre-
tização do princípio, pois autoriza que o cidadão requisite aos poderes públicos informações 
de seu interesse particular (salvo dados confidenciais) a respeito da política e dos gastos pú-
blicos, independente de justificativa.
A lei é aplicada para todos os órgãos públicos dos três poderes nas esferas federal, estadu-
al e municipal, incluindo Tribunal de Contas e MP e, no que couber, também serão abrangidas 
as entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos públicos.
O STF já se manifestou acerca da legitimidade dessas publicações:
JURISPRUDÊNCIA
CONSTITUCIONAL. PUBLICAÇÃO, EM SÍTIO ELETRÔNICO MANTIDO PELO MUNICÍPIO 
DE SÃO PAULO, DONOME DE SEUS SERVIDORES E DO VALOR DOS CORRESPONDENTES 
VENCIMENTOS. LEGITIMIDADE.
1. É legítima a publicação, inclusive em sítio eletrônico mantido pela Administração 
Pública, dos nomes dos seus servidores e do valor dos correspondentes vencimentos e 
vantagens pecuniárias. (STF-ARE 652777- DJE em 01/07/15)
c) Responsabilidade fiscal
Nos termos do art. 11 da LRF são requisitos de uma gestão fiscal responsável a institui-
ção, previsão e efetiva arrecadação de tributos da competência do ente federativo. O ente que 
descumprir essa previsão em relação aos impostos, ficará impedido de receber transferências 
voluntárias.
Existem vários outros artigos da LRF que tratam da uma gestão fiscal responsável, deter-
minando que o gasto público cumpra limites e regras legais, envolvendo uma ação planejada e 
transparente e almeje o equilíbrio das contas públicas.
Nesse contexto, todos os gastos públicos devem observar limites previstos na lei: fixação 
de metas de resultado fiscal, limites e condições para execução de despesas, renúncia de re-
ceitas, contratações de operação de crédito e concessão de garantias.
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DIREITO FINANCEIRO
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A desobediência das disposições acima pode acarretar sanções ao ente público que as 
descumprir.
LRF
Art. 73. As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão punidas segundo o Decreto-Lei 
2.848/1940 - (Código Penal); Lei 1.079/1950 (Crimes de Responsabilidade); Decreto-Lei 201/1967 
- (Crimes de responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores); Lei 8.429/1992 - (Lei de Improbidade 
Administrativa) e demais normas da Legislação Pertinente.
Art. 359-A. Ordenar, autorizar ou realizar operação de crédito, interno ou externo, sem prévia autori-
zação legislativa. Parágrafo Único - Incide na mesma pena quem ordena, autoriza ou realiza opera-
ção de crédito, interno ou externo: I - com inobservância de limite, condição ou montante estabeleci-
do em lei ou resolução do Senado Federal; II - quando o montante da dívida consolidada ultrapassa 
o limite máximo autorizado por lei.
Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscrição em restos a pagar, de despesa que não tenha sido pre-
viamente empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei (...)
003. (PGR/PROCURADOR DA REPÚBLICA/PGR/2015/ADAPTADA) O princípio da responsa-
bilidade na gestão fiscalproíbe, em qualquer hipótese, renúncia tributária.
O princípio da responsabilidade na gestão fiscal, como vimos, pressupõe que o gasto público 
seja realizado com a observância de limites e regras legais, envolvendo uma ação planejada e 
transparente, zelando sempre pelo equilíbrio das contas públicas.
Nesse sentido, a lei de Responsabilidade Fiscal prevê a responsabilidade fiscal e estabelece a 
necessidade de cumprimento de metas de resultado e obediência a limites relativos às renún-
cias de receitas e às despesas públicas.
Portanto, poderá ocorrer a renúncia de receita, desde que obedecidas as normas de responsa-
bilidade na gestão fiscal estabelecidas na LRF:
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra 
renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro 
no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de 
diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições (...)
Errado.
d) Economicidade
Esse princípio é de fácil compreensão, basta recordar da necessidade de se buscar sempre 
o melhor custo benefício na realização das necessidades públicas e na alocação dos recur-
sos públicos.
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A finalidade desse princípio é, em última análise, a busca de uma maior eficiência econômica.
A previsão constitucional está no art. 70:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das 
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, apli-
cação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante 
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
e)Especialidade dos incentivos fiscais
Esse princípio se aplica à concessão de incentivos fiscais, buscando evitar abusos e ile-
galidades e conferir maior transparência à gestão dos recursos públicos. Assim, os incenti-
vos fiscais dependerão sempre de lei específica, salvo a concessão e revogação de incenti-
vos de ICMS.
Art. 150, § 6º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito pre-
sumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido 
mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias aci-
ma enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, 
§ 2º, XII, g. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 3, de 1993)
f) Outros princípios gerais
Alguns princípios estudados de forma mais específica em outras matérias também são 
aplicáveis ao Direito Financeiro, a exemplo da impessoalidade, moralidade, publicidade e efi-
ciência. Aqui são desnecessárias maiores considerações no âmbito da nossa disciplina.
Legalidade
Transparência
Especialidade dos 
incentivos fiscais
Impessoalidade, 
Moralidade, 
Publicidade e 
Eficiência 
Responsabilidade Fiscal
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Princípios Gerais 
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Introdução ao Direito Financeiro
DIREITO FINANCEIRO
Natalia Riche
2.4. A quem compete leGislAr sobre direito FinAnceiro?
Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito 
financeiro e orçamento (art. 24, I-CF)
E os municípios? Não estão incluídos no artigo?
Não! Por isso, pela interpretação literal, eles não possuem competência concorrente para 
legislar sobre direito financeiro.
Os autores que defendem essa tese também se utilizam de outros argumentos além da 
literalidade da norma:
• art. 24,§3 estabelece que as normas somente poderão ser federais ou estaduais, por 
isso não cabe legislação suplementar municipal. Disso decorre a conclusão de que se 
a competência do município visa suplementar uma lei prévia da União ou dos estados, 
não pode ser considerada autônoma.
• uma das condições para que o município exerça competência suplementar é o interesse 
local, isso decorre da expressão “no que couber “ mencionada no artigo.
Nesse ponto, chamo a atenção de vocês para outra posição doutrinária que defende a pos-
sibilidade de os municípios exercerem a competência suplementar. Essa tese é baseada na 
interpretação sistemática do art. 30, II, da CF, que assim dispõe:
Compete aos municípios suplementar a legislação federal e estadual, no que couber
Outro argumento utilizado é a possibilidade de o Executivo e o Legislativo municipal elabo-
rarem e aprovarem suas próprias leis orçamentárias.
A segunda tese é a mais seguida pelas bancas examinadoras.( Cespe, FCC e FGV). Mas 
como você sabe, existem questões divergentes elaboradas pela mesma banca, por isso, fique 
sempre atento e lembre-se da divergência doutrinária.
Nessa parte de nossa matéria, não podemos deixar de citar as normas gerais. Nos termos 
do §1 do art. 24 a União estabelecerá normais gerais no âmbito da legislação concorrente.
Em relação às competências dos municípios e do DF, a previsão constitucional está nos 
arts. 30,II e 32,§1, respectivamente.
E qual a função dessas normas gerais?
É possibilitar que seja dado o mesmo tratamento à matéria por todos os entes, ou seja, 
garantir a unidade federativa para as matérias previstas no artigo 24.
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DIREITO FINANCEIRO
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Mas atenção!!! Isso não é empecilho para que algumas matérias sejam reguladas de forma 
específica no âmbito federal.
Conclusão: a União tem competência para editar normas gerais, mas também tem com-
petência para suplementar tais normas, no âmbito de sua atuação funcional e territorial.
É aqui que surgem os conceitos de lei federal (com aplicação exclusiva na União, da mes-
ma forma que existem leis estaduais e municipais que se aplicam especificamente em seus 
âmbitos restritos) e lei nacional (com aplicação a todos os entes, mantendo a unidade federa-
tiva e fundamentando as leis específicas dos entes).
Outra observação importante é que a competência da União não exclui a competência su-
plementar dos estados e do DF (art. 24, § 2º).
Isso quer dizer que os entes poderão estabelecer normas específicas de Direito Financeiro?
Sim! Nesse caso, haverá uma situação de “condomínio legislativo”, de modo que os es-
tados exercerão a competência concorrente não cumulativa ou suplementar (atribuição do 
poder de legislar a mais de um titular).
E se não existirem normas gerais estatuídas pela União?
Nesse caso, os estados e o DF exercerão a competência legislativa plena, nos termos do 
art. 24, § 3 (competência concorrente cumulativa).
EXEMPLO
Um exemplo clássico de exercício dessa competência pelo estado é o caso do ITCMD (Impos-
to sobre transmissão causa mortis ou doação. Nessa situação, inexiste lei federal que estabe-
leça normas gerais demodo que os estados fazem uso de sua competência legislativa plena.
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. 
IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES. AUSÊNCIA DE LEI COMPLE-
MENTAR NACIONAL QUE DISPONHA SOBRE O TRIBUTO NOS TERMOS DO ART. 146, III, A, DA 
CONSTITUIÇÃO. EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA PLENA PELOS ESTADOS MEM-
BROS COM AMPARO NO ART. 24, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO. PRECEDENTES. PREVISÃO DE ALÍ-
QUOTAS DIFERENCIADAS EM RAZÃO DO TIPO DE VEÍCULO. POSSIBILIDADE. AGRAVO IMPRO-
VIDO. I – Ante a omissão do legislador federal em estabelecer as normas gerais pertinentes 
ao imposto sobre a doação de bens móveis, os Estados-membros podem fazer uso de sua 
competência legislativa plena com fulcro no art. 24, § 3º, da Constituição. II – A jurisprudência 
do STF firmou orientação no sentido de que, mesmo antes da EC 42/03 – que incluiu o § 6º, II, 
ao art. 155 da CF –, já era permitida a instituição de alíquotas de IPVA diferenciadas segundo 
critérios que não levem em conta a capacidade contributiva do sujeito passivo, por não ensejar 
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a progressividade do tributo. É o que se observa no caso dos autos, em que as alíquotas do 
imposto foram estabelecidas em razão do tipo e da utilização do veículo. III – Agravo regimen-
tal improvido. (STF-RE 601247 AgR/RS)
E o que acontece se posteriormente a União editar a norma geral?
Haverá suspensão da eficácia da lei estadual ou distrital, no que lhe for contrária. (art. 
24, § 4º).
O artigo fala de suspensão e não de revogação, por isso, caso a lei federal sofra alteração 
que elimine o conflito, o dispositivo da lei estadual ou distrital voltará a ter eficácia. Essa ques-
tão, embora simples, continua aparecendo em muitas provas de concursos.
Em relação a organização dos estados e municípios, temos os artigos 25 e 29 a 32 da CF, 
respectivamente.
Em ambos os casos deve haver observância à Constituição Federal, com base no princípio 
da simetria, o que também está expresso no art. 11 do ADCT. Confira:
Art. 11. Cada Assembléia Legislativa, com poderes constituintes, elaborará a Constituição do Esta-
do, no prazo de um ano, contado da promulgação da Constituição Federal, obedecidos os princípios 
desta.
Parágrafo único. Promulgada a Constituição do Estado, caberá à Câmara Municipal, no prazo de 
seis meses, votar a Lei Orgânica respectiva, em dois turnos de discussão e votação, respeitado o 
disposto na Constituição Federal e na Constituição Estadual.
Pelo exposto acima, verifica-se claramente que a Constituição Federal atribuiu autonomia 
aos entes para dispor sobre sua atividade financeira, seja por meio de Constituições estaduais 
ou leis orgânicas, mas consagrou a necessidade de observância de suas normas e princípios 
(simetria).
No que se refere a iniciativa das leis orçamentárias, temos a iniciativa privativa do Chefe do 
Executivo, nos termos do art. 84 e 165 da CF. Vale lembrar que, em relação ao direito tributário, 
a iniciativa é concorrente tanto do Legislativo quanto do Executivo.
Embora sejam objeto de estudo mais detalhado nas aulas posteriores, é importante men-
cionar os arts. 48 e 52 da CF que tratam das competência do Congresso Nacional e do Sena-
do Federal.
Nos termos do art. 48 cabe ao Congresso Nacional, com sanção presidencial, dispor sobre:
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta 
para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, 
especialmente sobre:
II – plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública 
e emissões de curso forçado;
XIII – matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas operações;
XIV – moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobiliária federal
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Por sua vez, o art. 52 traz competências privativas do Senado:
V – autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do 
Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
VI – fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida conso-
lidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII – dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades 
controladas pelo Poder Público federal;
VIII – dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de 
crédito externo e interno;
IX – estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios;
Competência legislativa
=>concorrente: União, estados e DF
=>União: normas gerais (lei nacional)
=>estados, DF: suplementar (municípios, por 
interpretação sistemática, existe divergência)
=> União: suplementar (no âmbito de sua atuação 
funcional e geográfica, lei federal)
=> estados e DF: competência plena (ausência de 
normas gerais federais)
Iniciativa: privativa do Chefe do Executivo
Congresso Nacional (com sanção 
presidencial) art. 48-CF
=>plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento 
anual, operações de crédito, dívida pública e emissões de 
curso forçado;
=> matéria financeira, cambial e monetária, instituições 
financeiras e suas operações;
=> moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida 
mobiliária federal
Competência privativa do Senado 
art. 52-CF
=> autorizar operações externas de natureza financeira, 
de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, 
dos Territórios e dos Municípios;
=> fixar, por proposta do Presidente da República, 
limites globais para o montante da dívida consolidada 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios;
=> dispor sobre limites globais e condições para as 
operações de crédito externo e interno da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas 
autarquias e demais entidades controladas pelo Poder 
Público federal;
=> dispor sobre limites e condições para a concessão 
de garantia da União em operações de crédito externo e 
interno;
=> estabelecer limites globais e condições para o 
montante da dívida mobiliária dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios;O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para Nome do Concurseiro(a) - 000.000.000-00, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
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2.5. quAis normAs disciplinAm o direito FinAnceiro?
Vamos iniciar esse tema com um dos artigos da CF mais cobrados em provas. Trata-se do 
art. 163 que estabelece reserva de lei complementar para determinadas matérias:
I – finanças públicas;
II – dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades con-
troladas pelo Poder Público;
III – concessão de garantiaspelas entidades públicas;
IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V – fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;
VI – operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Fe-
deral e dos Municípios;
VII – compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as 
características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
VIII – sustentabilidade da dívida, especificando: (Incluído pela Emenda Constitucional n. 109, de 
2021)
a) indicadores de sua apuração; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 109, de 2021)
b) níveis de compatibilidade dos resultados fiscais com a trajetória da dívida; (Incluído pela Emenda 
Constitucional n. 109, de 2021)
c) trajetória de convergência do montante da dívida com os limites definidos em legislação; (Incluído 
pela Emenda Constitucional n. 109, de 2021)
d) medidas de ajuste, suspensões e vedações; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 109, de 2021)
e) planejamento de alienação de ativos com vistas à redução do montante da dívida. Parágrafo 
único. A lei complementar de que trata o inciso VIII do caput deste artigo pode autorizar a aplicação 
das vedações previstas no art. 167-A desta Constituição. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 
109, de 2021)
Esse artigo aparece nas provas de forma literal ou com algum “peguinha”. Por exemplo, já 
vi examinadores afirmando que no item II não estão incluídas as entidades controladas pelo 
poder público.
O Supremo Tribunal Federal entende que os dispositivos do art. 163 podem ser regulados 
por diferentes leis complementares, de maneira fragmentada. (STF,ADI 2.238-MC).
004. (TRF4/JUIZ FEDERAL/TRF -4ª REGIÃO/2010/ADAPTADA) As disposições legislativas 
relativas às Finanças Públicas deverão ser feitas mediante lei complementar.
Conforme previsto no art. 163, I.
Certo.
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O art. 165, §9 da CF também dispõe sobre outras matérias que deverão ser reguladas por 
lei complementar.
• exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano pluria-
nual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
• normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como 
condições para a instituição e funcionamento de fundos.
• critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quan-
do houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação 
das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 
do art. 166.
A LC prevista no art. 165,§9 ainda não foi aprovada, por essa razão alguns pontos são tratados 
pelo art. 35, §2 do ADCT.
Ao contrário da norma citada acima, o caput do art.165 dispõe que lei ordinária irá tratar de 
normas gerais:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais
Diante do cenário traçado acima, podemos chegar a duas conclusões sobre as leis que 
tratam de direito financeiro:
Primeiro, podemos afirmar que existem normas gerais de direito financeiro veiculadas tan-
to por meio de lei ordinária quanto por meio de lei complementar. Entretanto, desde que espe-
cificamente exigido pela Constituição, algumas normas gerais devem observar a reserva de lei 
complementar.
A segunda conclusão é de que dentro do art. 165 temos as leis orçamentárias que devem 
ser veiculas por lei ordinária e alguns pontos específicos dessas leis que deverão ser veicula-
dos por meio de lei complementar.
Vamos visualizar melhor essa questão, com o auxílio da tabela abaixo:
Lei Ordinária Lei Complementar
Art. 165, caput:
plano plurianual;
diretrizes orçamentárias;
orçamentos anuais
Art. 165, 9º:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, 
os prazos, a elaboração e a organização do plano 
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da 
lei orçamentária anual;
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O art. 62, da Constituição Federal veda a edição de medidas provisórias referentes à planos 
plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, bem 
como à matérias reservadas à lei complementar.
A intenção desse artigo é garantir a democracia fiscal, por meio da participação do Poder Le-
gislativo no processo de elaboração e aprovação das leis orçamentárias.
A redação do art. 68,§1 da CF tem o mesmo objetivo, na medida em que proíbe a utilização de 
leis delegadas sobre planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Acabamos de tratar de normas constitucionais que disciplinam o direito financeiro, mas 
falta falar da Lei 4.320/64 e da LC 101/00 (LRF), que também são imprescindíveis para nossa 
disciplina. Vamos lá!
A Lei 4.320/64 é uma lei federal que foi editada como lei ordinária, mas recepcionada, em 
grande parte, pela nossa Constituição como lei complementar (ADI 1726-STF). Portanto, sua 
alteração só pode ser feita por meio de outra lei complementar.
Vale lembrar que, nos termos do RE 377457/PR, o STF já se manifestou no sentido de que 
não existe hierarquia entre leis complementares e ordinárias, mas apenas uma diferença de 
distribuição material entre ambas as espécies legais.
A lei 4.320/64 tem abrangência nacional, aplicando-se à União, aos estados, ao DF e aos 
municípios.
Devido à relevância da Lei 4.320/64 para nossos estudos, elaborei uma síntese de seu 
conteúdo. Desde já observo que cada um dos itens será estudado posteriormente nas aulas 
específicas sobre cada tema:
• classificação das receitas e despesas quanto à categoria econômica ou natureza legal.
• definição das etapas da despesa públicas.
• disciplina dos créditos adicionais.
• positivação dos princípios da unidade de tesouraria, exclusividade, orçamento bruto, uni-
dade, universalidade e anualidade.
• definição dos regimes de caixa para as receitas públicas e de competência para as des-
pesas públicas.
• conceituação dos restos a pagar.
• disciplina dos fundos especiais.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/2000) é, sem dúvida, a preferida das bancas 
examinadoras.
Acerca de seu alcance, ressalto que também atinge todos os entes federados, adminis-
tração direta e parte da administração indireta. A lei detalha todos os órgãos e poderes que 
devem se submeter aos seus preceitos:
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