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SISTEMA DE ENSINO
DIREITO 
FINANCEIRO
Introdução ao Direito Financeiro
Livro Eletrônico
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Natalia Riche
Introdução ao Direito Financeiro
DIREITO FINANCEIRO
Sumário
Apresentação .................................................................................................................3
Cronograma ...................................................................................................................4
Introdução ao Direito Financeiro .....................................................................................6
1. Ponto de Partida: o que é a Atividade Financeira do Estado? .......................................6
2. Entendendo o Direito Financeiro ............................................................................... 15
2.1. O que é o Direito Financeiro? ................................................................................. 15
2.2. Como Diferenciar o Direito Financeiro da Ciência das Finanças e dos outros 
Ramos do Direito? ........................................................................................................ 15
2.3 Quais Princípios Gerais são Aplicáveis ao Direito Financeiro? ................................. 18
2.4. A quem Compete Legislar sobre Direito Financeiro ...............................................27
2.5. Quais Normas Disciplinam o Direito Financeiro? ....................................................32
2.6. Quais são as Fontes do Direito Financeiro? .......................................................... 40
Resumo ........................................................................................................................43
Jurisprudência .............................................................................................................. 51
Questões de Concurso ..................................................................................................53
Gabarito .......................................................................................................................67
Gabarito Comentado .................................................................................................... 68
Referências ................................................................................................................ 102
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Introdução ao Direito Financeiro
DIREITO FINANCEIRO
ApresentAção
Olá, querido(a) aluno(a)!
Meu nome é Natália Riche e leciono Direito Financeiro e Econômico no Gran Cursos Car-
reiras Jurídicas. Será um prazer acompanhá-lo durante essa árdua (e recompensadora) tra-
jetória. Minha história no ramo dos concursos públicos é concisa: após me formar em direito, 
fui aprovada no concurso de analista do MPU e, antes de ser convocada, fui aprovada no 
concurso de procurador da fazenda nacional (PGFN).
Atuo na PGFN há mais de seis anos, três deles na divisão de defesa da 1a instância da 
Procuradoria Regional da Fazenda Nacional da 1 região em Brasília (onde exerço o cargo de 
chefe há mais de dois anos).
A primeira observação que quero deixar registrada é que, no “mundo” dos concursos, cada 
trajetória é única, mas o objetivo final é sempre o mesmo e por isso você deve se preparar 
com antecedência, perseverança e muita dedicação. Sempre gosto de dizer que não importa 
quantos concorrentes você tem, o maior desafio é vencer a si mesmo. Cansaço, desânimo, 
falta de tempo e, principalmente, falta de um material adequado são os maiores percalços no 
caminho de quem busca a aprovação.
Por essa razão, nós trazemos o material em PDF com todo o conteúdo cobrado nas pro-
vas mais recentes de Magistratura, Ministério Público e Procuradorias, incluindo comentários 
detalhados e explicação sobre os temas abordados e os assuntos que os tangenciam.
Vamos estudar com detalhes tudo que será cobrado na disciplina Direito Financeiro, de-
bater questões atuais e importantes para memorização e compreensão da matéria. Além dis-
so, vamos verificar como é feita a abordagem das bancas nas questões de Direito Financeiro, 
quais os temas recorrentes e qual o enfoque dado pelos examinadores.
No que se refere à nossa matéria, os editais dos concursos de carreiras jurídicas geral-
mente são semelhantes, por isso elaborei um cronograma separado por tema e baseado nos 
últimos editais, abordando tudo que pode ser cobrado.
O Direito Financeiro não é uma disciplina muito conhecida pelos alunos, mas é cobrado 
em todos os concursos para Procuradorias, Magistraturas e Ministério Público e, por isso, 
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não pode ser menosprezado pelos candidatos. Pelo contrário, a matéria pode servir como 
diferencial na hora da prova, já que não é extensa e não existe muita jurisprudência a respeito.
Pela análise de inúmeras provas da matéria, fica muito claro que nosso estudo deverá se 
pautar basicamente em três pontos: Finanças Públicas na Constituição Federal, Lei 4.320 e 
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
A boa notícia é que as provas de nossa matéria — em termos percentuais e independente 
da banca examinadora — concentram-se muito mais na lei seca (ao contrário do que aconte-
ce com a maioria das outras matérias). A título exemplificativo, verifiquei que o percentual de 
jurisprudência e doutrina nas provas de Direito Financeiro não chega a 10%.
Por essa razão, você notará que alguns temas exigem que se transcreva artigos das refe-
ridas leis (a intenção é que você realmente decore os principais), em outras aulas recorrere-
mos à documentos que exemplificam e facilitam a compreensão de temas específicos (como 
as leis orçamentárias).
Diante dessas informações, peço que você leia as aulas, faça (e refaça) os exercícios, 
foque nos comentários e confie no material, pois lhe garanto que valerá a pena. A qualidade 
do material apresentado, a preparação da equipe, o comprometimento dos professores e do 
curso serão aliados para a obtenção do tão sonhado objetivo. Juntos iniciaremos e termina-
remos essa jornada.
Por fim, lembre-se de que o tamanho dos editais, a dificuldade das questões e a concor-
rência não devem assustar os candidatos; ninguém precisa saber tudo ou ser o melhor para 
ser aprovado, pois os que permanecem no caminho muitas vezes são os mais persistentes e 
que acreditam em si mesmos.
CronogrAmA
O cronograma apresentado abaixo, baseado nos editais dos principais concursos, nos 
permitirá cobrir todo o conteúdo de Direito Financeiro, enfatizando sempre os aspectos mais 
importantes e as questões atuais acerca do tema:
• Introdução ao Direito Financeiro e à atividade financeira do Estado;
• Introdução ao Orçamento Público. Ciclo e execução orçamentária;
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• Princípios aplicáveis ao orçamento público;
• Leis orçamentárias: PPA, LDO e LOA;• Elaboração das leis orçamentárias;
• Conceito e disciplina dos créditos adicionais. Orçamento Público na Constituição Fede-
ral: vedações orçamentárias;
• Despesa Pública: conceitos, classificações e disciplina normativa;
• Receita Pública: conceitos, classificações e disciplina normativa;
• Dívida Ativa. Disciplina, conceitos e classificações da Dívida Pública e do Crédito Pú-
blico;
• Controle e fiscalização financeira. O Tribunal de Contas.
Encerrada a apresentação, vamos iniciar nossos estudos.
Analise o material e encontre a sua melhor forma para fixar o conteúdo. Sugiro que utili-
ze nosso resumo para revisar cada aula. Ao ler cada um dos tópicos, tente lembrar tudo que 
vimos a respeito e se notar que esqueceu, tente reler apenas a parte correspondente no ma-
terial, já que muitas vezes falta tempo para revisar tudo exaustivamente.
Desde já, coloco-me à disposição para ajudá-lo não só com a matéria, mas também com 
dicas de estudo e memorização.
Agora vamos ao que interessa!
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DIREITO FINANCEIRO
INTRODUÇÃO AO DIREITO FINANCEIRO
1. ponto de pArtidA: o que é A AtividAde FinAnCeirA do estAdo?
Vamos dar início às nossas aulas trazendo um conceito chave que é o ponto de partida para 
entender e compreender definitivamente a disciplina do Direito Financeiro.
Trata-se da atividade financeira do Estado e é a partir daqui que desdobraremos todos os 
temas a serem tratados em nossa matéria
Por meio da atividade financeira é que o Estado obtém e despende recursos, com a fina-
lidade de satisfazer às necessidades públicas. Essa atividade é considerada um meio para 
atingir os objetivos estatais e, por essa razão, entende-se que seu caráter é notadamente 
instrumental.
Portanto, ao realizar diversas ações voltadas à criação, gestão e gasto dos recursos públi-
cos a fim de atender necessidades coletivas de natureza pública, o Estado estará exercendo 
a atividade financeira.
Nesse momento, você deve estar se perguntando:
E no que consiste essa necessidade pública? Como ela será definida pelo Estado?
Pois bem, em linhas gerais, a necessidade pública é considerada tudo aquilo que o Es-
tado se incumbiu de prestar, com base em uma decisão política contida em um instrumento 
normativo. Veja que, claramente, existe uma submissão do Estado ao princípio da legalidade.
Também é importante que você saiba que as necessidades públicas tratadas aqui são 
aquelas de interesse geral, consideradas primárias.
Obs.: � a realização dessas necessidades pode ocorrer por meio da prestação de serviços 
públicos delegáveis ou não a particulares.
 � Nesse sentido, a Constituição Federal trata de vários temas relevantes: segurança, 
educação, saúde e alimentação (art. 3º da CF).
 � Como exemplo concreto da atuação do Estado, temos a construção de prédios públi-
cos, monumentos, manutenção de sistemas de transporte, rodovias, praças, hospi-
tais prestação jurisdicional, cultura etc.
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Antigamente, as atividades estatais que hoje buscam atender às necessidades públicas 
eram realizadas por meio de uma das seguintes formas:
• apossamento de bens decorrentes de guerra;
• requisição de bens e serviços dos súditos;
• colaboração honorífica.
Atualmente, tais atividades são realizadas por meio do regime de despesas públicas.
É nesse contexto que se verifica o conceito de atividade financeira do Estado tal qual de-
lineado no início desse tópico. Caberá, portanto, ao poder público escolher as necessidades 
coletivas que serão consideradas necessidades públicas e prover sua disciplina legal e cons-
titucional.
A redemocratização realizada a partir da Constituição Federal de 1988 influenciou nitida-
mente essa forma de atuação do poder público por meio de sua função financeira, demons-
trando a existência e a convivência de ideais liberais e sociais.
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Outra pergunta que pode surgir nesse início é a seguinte:
Existe outra atividade que pode ser exercida pelo Estado para obtenção de receitas públi-
cas que cubram os custos com a prestação de serviços públicos?
A resposta é afirmativa. É possível, por exemplo, que os entes atuem na ordem econômica. 
Além da possibilidade de intervenção no domínio econômico, por meio do poder normativo 
estatal, o exercício do poder de polícia também permite a obtenção de receitas.
Para facilitar a compreensão do tema e tendo em conta que já foi objeto de prova, cito o 
autor Ricardo Lobo Torres1 que divide a evolução da atividade financeira estatal nas seguin-
tes fases...
Estado Patrimonial: baseado no patrimonialismo financeiro e na confusão entre o patri-
mônio público e privado. Nas palavras do autor:
A característica patrimonialista, porém, não decorre apenas dos aspectos quantitativos, posto que 
o fundamental é que o tributo ainda não ingressava plenamente na esfera da publicidade, sendo 
apropriado de forma privada, isto é, como resultado do exercício da jurisdictio e de modo transi-
tório, sujeito à renovação anual.
Estado de Polícia: baseado no paternalismo e no intervencionismo estatais. Nas palavras 
do autor:
O Estado de Polícia (...)visa sobretudo à garantia da ordem e da segurança e administração do 
bem-estar e da felicidade dos súditos e do Estado.
1 Lobo Torres, Ricardo. Curso de Direito Financeiro e Tributário, 18 ed. Renovar.
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Estado fiscal: baseado no liberalismo, capitalismo e na diminuição do intervencionismo, 
com forte influência do Estado de Direito. Nas palavras do autor:
O que caracteriza o surgimento do Estado Fiscal, como específica figuração do Estado de Di-
reito, é o novo perfil da receita pública, que passou a se fundar nos empréstimos, autorizados e 
garantidos pelo legislativo, e principalmente no tributos - ingressos derivados do trabalho e do 
patrimônio do contribuinte - ao revés de se apoiar nos ingressos originários do patrimônio do prín-
cipe. (...) Com o Estado Fiscal se aperfeiçoam-se os orçamentos Públicos, substitui-se a tributação 
do campesinato pela dos indivíduos, minimiza-se a intervenção estatal, tudo o que representa uma 
nova Constituição Financeira.
O Estado Fiscal é subdividido em três fases:
• Estado Fiscal Minimalista: restrição do poder de polícia, prestação de poucos serviços 
públicos;
• Estado Social Fiscal, Estado do Bem-Estar Social, Estado Distribuidorou Estado Pro-
videncial: maior intervenção do Estado na economia e na área social, influência das 
ideias de Keynes. A atividade financeira baseia-se na receita de tributos, mas a princi-
pal finalidade dos impostos passa a ser o desenvolvimento dos setores da economia.
Há uma expansão exacerbada do orçamento, gerando uma crise financeira;
• Estado Democrático e Social de Direito: diminuição do intervencionismo social e eco-
nômico, e utilização dos tributos como principal fonte de receitas. A privatização de 
empresas gera uma redução de receitas patrimoniais e extrafiscais.
Busca-se diminuir as desigualdades sociais, prestação de políticas públicas etc.
Estado Socialista (neopatrimonialista): a renda é baseada no rendimento de empresas 
estatais e os impostos não tem grande relevância.
A utilização desse modelo diminuiu após a extinção da União Soviética e persiste em pou-
cos países, a exemplo de Cuba. Nas palavras do autor:
Pretendia ser o momento final do Estado Financeiro, substituindo o Estado Fiscal. Hoje retorna 
rapidamente à economia de mercado e à atividade financeira lastreada nos impostos, reaproxi-
mando-se do Estado Fiscal.
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questão 1 (PREFEITURA DO RIO DE JANEIRO/CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO 
PROCURADOR/2014) A forma pela qual os Estados obtêm receitas e realizam despesas vem 
assumindo e assume diferentes aspectos ao longo do tempo, no que se convencionou cha-
mar de “evolução da atividade financeira do Estado”. Nesse sentido, pode-se afirmar que:
a) o denominado Estado Patrimonial é aquele em que a receita se funda nos empréstimos e 
principalmente nos tributos, desvinculando-se a figura do Estado soberano.
b) no chamado Estado de Polícia, são característicos o forte intervencionismo e a centraliza-
ção da atividade financeira pelo Estado.
c) no chamado Estado Social Fiscal, o Estado realiza poucos e restritos gastos, não havendo 
necessidade de um sistema de obtenção de receitas mais desenvolvido e complexo.
d) no denominado Estado Democrático e Social Fiscal, o aporte de recursos se dá basicamen-
te por meio das receitas patrimoniais e parafiscais.
Letra b.
A questão baseia-se na divisão elaborada por Ricardo Lobo Torres, que estudamos na aula 
de hoje.
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O item A está incorreto. O Estado Patrimonial é baseado no patrimonialismo financeiro e na 
confusão entre o patrimônio público e privado.
O item correto é a letra B, pois o Estado de Polícia, de fato, baseia-se no intervencionismo e 
na centralização estatais.
O item C está incorreto. No Estado Social Fiscal existe uma maior intervenção do Estado na 
economia e na área social, com forte influência das ideias de Keynes. Os gastos não são res-
tritos, como afirma o item.
O item D está incorreto. No Estado Democrático e Social Fiscal, há diminuição do intervencio-
nismo social e econômico e utilização dos tributos como principal fonte de receitas. A priva-
tização de empresas gera uma redução de receitas patrimoniais e extrafiscais, ao contrário 
do que afirma o item.
Nesse ponto de nossa matéria, é importante dar destaque à diferenciação entre atividade 
financeira em sentido estrito, que está relacionada ao exercício do poder da soberania e ao 
poder de império estatais e atividade financeira em sentido amplo, que admite como atividade 
financeira a atuação do setor privado, já que os agentes privados estão incluídos no Sistema 
Financeiro Nacional por expressa disposição constitucional.
Em relação aos órgãos da administração indireta que atuam no setor privado (empresas 
públicas e sociedades de economia mista), o Supremo Tribunal Federal admite a ampla fisca-
lização pelo Tribunal de Contas, mesmo que não ocorra dano ao erário:
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DIREITO FINANCEIRO
I – Ao Tribunal de Contas da União compete julgar as contas dos administradores e 
demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e 
indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público 
federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade 
de que resulte prejuízo ao erário (CF, art. 71, II; Lei 8.443, de 1992, art. 1º, I).  II. – As 
empresas públicas e as sociedades de economia mista, integrantes da administração 
indireta, estão sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas, não obstante os seus servi-
dores estarem sujeitos ao regime celetista. (...)
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA – TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO – FISCALIZAÇÃO. 
Ao Tribunal de Contas da União incumbe atuar relativamente à gestão de sociedades 
de economia mista. Nova inteligência conferida ao inciso II do artigo 71 da Constituição 
Federal, ficando superada a jurisprudência que veio a ser firmada com o julgamento dos 
Mandados de Segurança n 23.627-2/DF e 23.875-5/DF. (STF – MANDADO DE SEGU-
RANÇA: MS 25.092/DF).
Espero que agora você já tenha conseguido compreender o ponto de partida de nossa 
matéria. Para que não reste qualquer dúvida, vamos abordar o tema de uma forma diferente, 
destacando os quatro conceitos fundamentais que compõem a atividade financeira estatal: a 
receita, a despesa, o orçamento e o crédito público.
Receita: Trata-se da obtenção de receitas/recursos financeiros para fazer frente aos gas-
tos do Estado. Aqui estarão incluídas tanto as receitas originárias (decorrentes do patrimônio 
estatal) como as receitas derivadas (decorrentes do poder coercitivo estatal).
E como exemplificar esses dois tipos de receitas?
Simples. A exploração do patrimônio do Estado ocorre, por exemplo, por meio de aluguel 
de um prédio de sua propriedade. Por sua vez, o poder coercitivo é exercido mediante a co-
brança de impostos.
Crédito público: Aqui também tratamos da obtenção de recursos financeiros, mas de 
modo diverso. Basicamente, o Estado obterá ingressos financeiros/empréstimos que poste-
riormente serão devolvidos, com pagamento de juros e encargos correspondentes.
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Introdução ao Direito Financeiro
DIREITO FINANCEIRO
O recebimento desses recursos gera, portanto, uma obrigação de pagamento para o Esta-
do, que é denominada endividamento público (teremos aula específica sobre o tema).
Despesa: trata-se da aplicação dos recursos recebidos para satisfação de um objetivo do 
Estado, sendo necessária autorização legal.
Orçamento: trata-se do gerenciamentodos recursos recebidos, a fim de se estabelecer 
condições, limites e formas de controle do gasto.
questão 2 (CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL/CONSULTOR/2018) No âmbito 
da doutrina relativa à gestão pública nacional, o Direito Financeiro e a Ciência das Finanças 
têm como objeto a atividade financeira do estado, que, como regra, consiste
a) na requisição pura e simples, pelo Estado, de coisas e serviços dos administrados, sem 
necessidade de qualquer contraprestação.
b) na colaboração gratuita e honorífica dos administrados nas funções governamentais, em 
prol do bem comum.
c) no deslocamento apenas do setor público para o setor privado de recursos e serviços, para 
atendimento das necessidades essenciais da população e para o fomento das atividades 
econômicas.
d) em não ter nenhuma essência política, porque os juristas concordam que não existe cará-
ter político na atividade financeira do Estado, a ser estudado pelo Direito Financeiro ou pela 
Ciência das Finanças.
e) em obter, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o 
Estado assumiu.
Letra e.
A explicação que vimos acerca da atividade financeira do Estado já é suficiente para demons-
trar o erro dos demais itens.
A atividade financeira nada mais é que o conjunto de ações desempenhadas pelo Estado, 
com o fim de criar, adquirir, gerir e despender recursos para suprir as necessidades humanas 
coletivas, de natureza pública.
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Introdução ao Direito Financeiro
DIREITO FINANCEIRO
Em outras palavras, são os meios utilizados pelo Estado para obtenção de valores pecuniá-
rios e realização de gastos, visando à execução de necessidades públicas.
Por fim, também é necessário registrar que a atividade financeira do Estado pode ter fo-
cos/naturezas diversas.
O foco fiscal, que tem como principal objetivo a arrecadação, e o foco extrafiscal, ou regu-
latório, que tem como principal objetivo intervir na economia, induzindo o comportamento de 
agentes privados ou fomentando determinado setor econômico.
Exemplo: controle da inflação, redistribuição de riquezas.
ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
Conceito => ações voltadas à criação, gestão e gasto dos recursos públicos a fim de aten-der necessidades coletivas de natureza pública.
Evolução
=>Estado Patrimonial: patrimonialismo financeiro e confusão entre patrimônio 
público e privado.
=>Estado de Polícia: paternalismo e intervencionismo estatais.
iii) Estado fiscal: liberalismo, capitalismo e diminuição do intervencionismo.
O Estado Fiscal é subdividido em três fases:
=>Estado Fiscal Minimalista: restrição do poder de polícia, prestação de poucos 
serviços públicos.
=>Estado Social Fiscal, Estado do Bem-Estar Social, Estado Distribuidor ou 
Estado Providencial: maior intervenção do Estado na economia e na área social.
Há uma expansão exacerbada do orçamento, gerando uma crise financeira.
=>Estado Democrático e Social de Direito: diminuição do intervencionismo social 
e econômico, e utilização dos tributos como principal fonte de receitas.
=> Estado Socialista (neopatrimonialista): a renda baseada no rendimento de 
empresas estatais e os impostos não tem grande relevância.
Pontos fundamentais
=>receita/obtenção de recursos financeiros.
=>crédito público/obtenção de recursos financeiros.
=>despesa/aplicação de recursos.
=> orçamento/gerenciamento de recursos.
Foco =>fiscal: arrecadação.=>extrafiscal ou regulatório: intervenção no domínio econômico.
Formas de realização
=>regime de despesas públicas.
=>poder normativo (intervenção no domínio econômico).
=>poder de polícia.
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Introdução ao Direito Financeiro
DIREITO FINANCEIRO
2. entendendo o direito FinAnCeiro
2.1. o que é o direito FinAnCeiro?
Acabamos de aprender sobre a atividade financeira do Estado. Por isso, fica fácil enten-
dermos qual o campo de atuação do Direito Financeiro, que busca justamente regular, disci-
plinar a analisar tal atividade.
Agora ficou claro por que eu afirmei no tópico passado que a atividade financeira do Esta-
do é o conceito chave para nossa matéria, certo?
Para facilitar ainda mais, cito o conceito trazido pelo autor Ricardo Lobo Torres2, que de-
fine o Direito Financeiro como:
O conjunto de normas e princípios que regulam a atividade financeira, incumbindo-lhe disciplinar 
a constituição e a gestão da fazenda pública, estabelecendo as regras e os procedimentos para a 
obtenção da receita pública e a realização dos gastos necessários à consecução dos objetivos do 
Estado.
2.2. Como diFerenCiAr o direito FinAnCeiro dA CiênCiA dAs FinAnçAs e 
dos outros rAmos do direito?
Identificamos qual o conteúdo e o objetivo de nossa matéria, agora temos que diferenciá-
-la de outras que possuem algumas semelhanças e podem acabar gerando alguma confusão. 
Esse tema já apareceu em algumas provas, inclusive para a Magistratura Federal.
A primeira distinção se refere à Ciência das Finanças, que é uma atividade anterior à nor-
ma, de caráter especulativo e que aborda os fenômenos financeiros sobre aspectos teóricos 
diversos: sociológico, político e econômico (como já afirmado, mesmo que inexista lei).
Em outras palavras, seu objetivo consiste em estudar os elementos que influenciam a 
obtenção de recursos, sendo orientada por três vertentes.
Economia financeira: estuda fatores da riqueza e recursos que podem ser obtidos pelo 
estado por meio da exploração de seu patrimônio ou do particular.
2 Lobo Torres, Ricardo. Curso de Direito Financeiro e Tributário, 18 ed. Renovar.
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DIREITO FINANCEIRO
Política financeira: estabelece as finalidades do Estado e os meios financeiros para supri-
-las
Técnica financeira: estabelece a atuação do Estado a partir das conclusões fornecidas 
pelas duas anteriores.
Já o Direito Financeiro preocupa-se com os fenômenos financeiros pós normativos, po-
sitivados, e abarca justamente as normas jurídicas que disciplinam a atividade financeira do 
Estado, como já vimos anteriormente.
Repare que tanto na Ciência das Finanças quanto no Direito Financeiro o objeto de estudo 
é a atividade financeira do Estado, entretanto, o que as diferencia é a forma de estudo e análise: 
especulativa e teórica x normativa e prática, respectivamente.
No que se refere ao Direito Tributário, as questões de concursos são ainda mais recorrentes e é 
fundamental que você saiba diferenciar o campo de atuação desses dois ramos do direito para que 
a nossa matéria fique cada vez mais clara. Então vamos lá!
Na aula de hoje, falamos que o Estado pode atuar de diferentes formas na atividade fi-
nanceira e citamos brevemente a existência de uma classificação que divide as receitas em 
– originária (decorrente da exploração do patrimônio do Estado) e derivada (decorrente do 
poder de império estatal).
Antigamente, a receita originária e a derivada eram tratadas pelanossa matéria, juntamente 
com os outros pontos que já mencionamos: despesa, orçamento e crédito público. Repare que 
inicialmente não havia que se falar em Direito Tributário.
Porém, a publicação da Lei n. 4.320/1964 deu início a uma primeira distinção entre nor-
mas de tributação e as normas de finanças públicas, que foi seguida e reforçada após a pu-
blicação do Código Tributário Nacional.
A Constituição Federal também deixou nítida a diferenciação entre as matérias por meio 
das seguintes disposições:
• novos artigos para o capítulo do Sistema Tributário Nacional;
• novas artigos para o capítulo referente às Finanças Públicas;
• previsão de competência da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre 
Direito Financeiro e Direito Tributário.
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Introdução ao Direito Financeiro
DIREITO FINANCEIRO
Nesse contexto, as receitas derivadas passaram a ser tratadas por normas e princípios 
autônomos, tornando-se parte do ramo específico do Direito Tributário.
Nesse contexto, o objeto da nossa disciplina abarca a atividade financeira do Estado, in-
cluindo as receitas públicas, juntamente com o crédito público, as despesas e o orçamento 
público. Em outras palavras, o Direito Financeiro contempla a arrecadação em sentido amplo, 
bem como a gestão e gasto dos recursos, a execução e elaboração do orçamento e a disci-
plina da dívida pública.
Por outro lado, o Direito Tributário abarca uma relação jurídica específica, que se forma 
entre o particular e o Estado e estuda apenas parte da receita pública: a receita tributária (de-
rivada).
Obs.: � em síntese, o Direito Financeiro é mais amplo que o Direito Tributário, pois cuida de todas as 
receitas públicas, sejam elas tributárias ou não.
Por fim, é salutar estabelecer a relação do Direito Financeiro com outros ramos do Direito:
Direito Administrativo: regula a administração pública e a relação entre órgãos, agentes e co-
letividade. Como a atividade financeira é realizada por agentes públicos, os princípios do Direito 
Administrativo devem ser rigorosamente observados.
Direito Penal: regula crimes contra as finanças públicas, punindo condutas que lesem a 
administração financeira e também a sonegação fiscal.
Direito Processual Civil: regula as relações entre Estado e particular quando existe conflito 
de interesses. Um exemplo clássico é a disciplina da cobrança de dívidas fiscais pela Lei de 
Execução Fiscal (Lei 6.830/80) e a disciplina dos direitos dos cidadãos durante o Processo 
Administrativo Fiscal (Código de Processo Civil, Lei do Mandado de Segurança etc.).
Direito Internacional: disciplina contratação de empréstimos externos e contratos inter-
nacionais.
Passaremos agora à análise dos princípios e da disciplina jurídica que norteiam nossa 
matéria.
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Introdução ao Direito Financeiro
DIREITO FINANCEIRO
Direito Financeiro Direito Tributário Ciências das finanças
=>atividade pós normativa.
=>arrecadação em sentido amplo 
(todas as receitas).
=>gestão e gasto dos recursos.
=>execução e elaboração do orça-
mento.
=>disciplina da dívida pública.
=>relação jurídica específica, 
que se forma entre o particular e 
o Estado.
=>parte da receita pública: a 
receita tributária (derivada).
=> atividade pré-normativa, 
especulativa. =>fenômenos 
financeiros sobre aspectos teóri-
cos: sociológico, político e eco-
nômico, independentemente de 
haver regulamentação legal.
2.3 quAis prinCípios gerAis são ApliCáveis Ao direito FinAnCeiro?
Nessa parte da aula, vamos tratar dos princípios gerais que se aplicam à atividade finan-
ceira do Estado e que podem ser encontrados de forma esparsa na Constituição Federal e 
na LRF.
Legalidade
Tenho certeza de que você já estudou esse princípio algumas vezes, mesmo que relacio-
nado a outro ramo do direito. A conhecida determinação de que o Estado somente poderá 
exigir que o Administrado faça ou deixe de fazer algo, se houver previsão legal é estudada no 
Direito Constitucional, Administrativo etc.
No âmbito da nossa disciplina, o princípio da legalidade toma forma em duas situações 
distintas: quando impede que as despesas públicas sejam realizadas sem autorização da lei e 
também quando determina regras a serem observadas na aprovação do orçamento.
Na primeira situação, o dispêndio do dinheiro público exige prévia autorização legislativa. 
Assim, os valores que são arrecadados e os valores que saem dos cofres públicos devem ori-
ginar de um ato normativo primário oriundo do Poder Legislativo.
Veja que inúmeros dispositivos da Constituição Federal trazem a exigência de previsão 
legal em matéria financeira:
Art. 167. São vedados:
I – o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orça-
mentários ou adicionais;
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III  – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, 
ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, 
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indica-
ção dos recursos correspondentes;
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de progra-
mação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
VIII – a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da 
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, in-
clusive dos mencionados no art. 165, § 5º.
A necessidade da observância do princípio da legalidade na realização de despesas tam-
bém é reconhecida pelo Código Penal, ao dispor que será considerado crime contra as finan-
ças públicas a despesa que for ordenada sem autorização legal.
Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei: (Incluído pela Lei n. 10.028, de 2000)
Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos. (Incluído pela Lei n. 10.028, de 2000).
A delegação contida na lei orçamentária para que o poder executivo transfira recursos de uma 
dotação para outra não fere o princípio da legalidade.
Existem exceções à exigência de lei para realização das despesas públicas?
Sim, a abertura de crédito adicional extraordinário será feita por medida provisória, dado 
seu caráter imprevisível e urgente (que exige uma maior celeridade no trâmite).
Veja o que diz a Constituição Federal sobre o tema:
Art. 167, § 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas 
imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, 
observado o disposto no art. 62.
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Essas situações imprevisíveis e urgentes previstas no art. 167 podem ser analisadas com 
a mesma discricionariedade que as situações de urgência e relevância previstas no art. 62 
(que trata das medidas provisórias)?
O STF entendeu que não!!! No caso do art. 167, as expressões “guerra”, “comoção interna” 
e “calamidade pública” devem direcionar a interpretação/aplicação da norma, diminuindo a 
discricionariedade. Além disso, entende o STF que a abertura de crédito extraordinário só 
pode ocorrer se a situação de enquadrar em uma das três hipóteses legais.
Vamos conferir?
(...) III. Limites constitucionais à atividade legislativa excepcional do Poder Executivo na 
edição de medidas provisórias para abertura de crédito extraordinário. Interpretação do 
art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea “d”, da Constituição. Além dos requisitos 
de relevância e urgência (art. 62), a Constituição exige que a abertura do crédito extra-
ordinário seja feita apenas para atender a despesas imprevisíveis e urgentes. Ao con-
trário do que ocorre em relação aos requisitos de relevância e urgência (art. 62), que 
se submetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da 
República, os requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, § 3º) recebem densi-
ficação normativa da Constituição. Os conteúdos semânticos das expressões “guerra”, 
“comoção interna” e “calamidade pública” constituem vetores para a interpretação/apli-
cação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea “d”, da Constituição. “Guerra”, 
“comoção interna” e “calamidade pública” são conceitos que representam realidades ou 
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situações fáticas de extrema gravidade e de consequências imprevisíveis para a ordem 
pública e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a adoção de 
medidas singulares e extraordinárias. A leitura atenta e a análise interpretativa do texto 
e da exposição de motivos da MP n. 405/2007 demonstram que os créditos abertos são 
destinados a prover despesas correntes, que não estão qualificadas pela imprevisibili-
dade ou pela urgência. A edição da MP n. 405/2007 configurou um patente desvirtua-
mento dos parâmetros constitucionais que permitem a edição de medidas provisórias 
para a abertura de créditos extraordinários. (STF-ADI 4048-DF).
Outra situação interessante julgada pelo STF é a impossibilidade de o Judiciário analisar o 
atendimento dos requisitos de relevância e urgência das medidas provisórias que tratem de si-
tuações tipicamente tributárias e financeiras. Nesse caso, a corte entende que deve prevalecer a 
discricionariedade do administrador público:
[...] Nesses termos, no caso da MP 427/94, não cabe ao Poder Judiciário perscrutar a 
respeito do atendimento dos requisitos da relevância e urgência, pois se trata de situa-
ção tipicamente financeira e/ou tributária, na qual deve prevalecer, em regra, o juízo do 
administrador público. Entendo apenas que, afastada hipótese de abuso, no caso em 
tela, deve-se adotar orientação já consolidada por esta Corte e, portanto, rejeitar a ale-
gação de inconstitucionalidade por afronta ao art. 62 da Constituição Federal. (STF-ADI 
1055/DF- DJ em 01/08/17)
A segunda hipótese de aplicação do princípio da legalidade diz respeito à aprovação do orça-
mento. Exige-se que os objetivos e metas a serem seguidos, bem como a distribuição dos recur-
sos públicos devem ser precedidos de aprovação legislativa.
Confira um exemplo de previsão constitucional que contempla esse aspecto de aplicação 
do princípio:
Art.  48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigi-
da esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência 
da União, especialmente sobre:
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II – plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida públi-
ca e emissões de curso forçado;
Transparência: esse princípio visa operacionalizar a publicidade e possibilitar um maior 
controle dos gastos públicos.
Apesar de não estar expresso na Constituição (isso já foi perguntado diversas vezes em 
provas) ele pode ser inferido dos arts. 37 e 165, §3, que preveem a publicidade como um dos 
princípios aplicáveis à Administração Pública. Já a Lei de Responsabilidade Fiscal prevê ex-
pressamente sua aplicação.
Constituição Federal
Art. 31, § 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de 
qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos 
termos da lei.
Art. 74, § 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na 
forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Art. 162. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios divulgarão, até o último dia do mês 
subsequente ao da arrecadação, os montantes de cada um dos tributos arrecadados, os recursos 
recebidos, os valores de origem tributária entregues e a entregar e a expressão numérica dos cri-
térios de rateio.
Art. 165, § 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, 
relatório resumido da execução orçamentária.
Lei de Responsabilidade Fiscal
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, 
inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orça-
mentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execu-
ção Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
§ 1º A transparência será assegurada também mediante: (Redação dada pela Lei Complementar 
n. 156, de 2016)
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de 
elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei 
Complementar n. 131, de 2009).
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II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamentoda sociedade, em tempo real, de infor-
mações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de 
acesso público; e (Redação dada pela Lei Complementar n. 156, de 2016)
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mí-
nimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído 
pela Lei Complementar n. 131, de 2009) (Vide Decreto n. 7.185, de 2010)
§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizarão suas informações e 
dados contábeis, orçamentários e fiscais conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos 
pelo órgão central de contabilidade da União, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico 
de amplo acesso público. (Incluído pela Lei Complementar n. 156, de 2016)
§ 3º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios encaminharão ao Ministério da Fazenda, nos 
termos e na periodicidade a serem definidos em instrução específica deste órgão, as informações 
necessárias para a constituição do registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas pú-
blicas interna e externa, de que trata o § 4º do art. 32.  (Incluído pela Lei Complementar n. 156, 
de 2016)
§ 4º A inobservância do disposto nos §§ 2º e 3º ensejará as penalidades previstas no § 2º do 
art. 51. (Incluído pela Lei Complementar n. 156, de 2016)
§ 5º Nos casos de envio conforme disposto no § 2º, para todos os efeitos, a União, os Estados, 
o Distrito Federal e os Municípios cumprem o dever de ampla divulgação a que se refere o caput. (In-
cluído pela Lei Complementar n. 156, de 2016)
§  6º  Todos os Poderes e órgãos referidos no art.  20, incluídos autarquias, fundações públicas, 
empresas estatais dependentes e fundos, do ente da Federação devem utilizar sistemas únicos de 
execução orçamentária e financeira, mantidos e gerenciados pelo Poder Executivo, resguardada a 
autonomia. (Incluído pela Lei Complementar n. 156, de 2016)
No mesmo sentido, o art. 48-A complementa a aplicação do princípio da transparência, 
ao determinar que os entes disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a 
informações referentes a:
• Despesa: incluindo todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da exe-
cução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos 
dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servi-
ço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, 
ao procedimento licitatório realizado;
• Receita: incluindo o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gesto-
ras, inclusive referente a recursos extraordinários.
Acerca das contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo, dispõe o art. 49 da LRF 
sobre a disponibilidade durante todo o exercício para consulta e apreciação pelos cidadãos 
e instituições da sociedade.
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DIREITO FINANCEIRO
A publicização dos atos que impliquem gastos e recebimento de receitas e objeto de alguns 
dispositivos legais específicos, a e exemplo do portal da transparência (www.portaldatranspa-
rencia.gov.br) que contém pagamentos de servidores, gastos e também pelo Siga Brasil (Sena-
do Federal) estão disponíveis pra consulta.
Os entes que descumprirem os artigos 48, II e III e 48-A nos prazos assinalados no art. 73-B 
ficarão impedidos de receber transferências voluntárias.
Por sua vez, a Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/11) também contribui para a con-
cretização do princípio, pois autoriza que o cidadão requisite aos poderes públicos informa-
ções de seu interesse particular (salvo dados confidenciais) a respeito da política e dos gas-
tos públicos, independente de justificativa.
A lei é aplicada para todos os órgãos públicos dos três poderes nas esferas federal, esta-
dual e municipal, incluindo Tribunal de Contas e MP e, no que couber, também serão abrangi-
das as entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos públicos.
O STF já se manifestou acerca da legitimidade dessas publicações:
CONSTITUCIONAL. PUBLICAÇÃO, EM SÍTIO ELETRÔNICO MANTIDO PELO MUNICÍPIO DE 
SÃO PAULO, DONOME DE SEUS SERVIDORES E DO VALOR DOS CORRESPONDENTES 
VENCIMENTOS. LEGITIMIDADE.
1. É legítima a publicação, inclusive em sítio eletrônico mantido pela Administração 
Pública, dos nomes dos seus servidores e do valor dos correspondentes vencimentos e 
vantagens pecuniárias. (STF-ARE 652777- DJE em 01/07/15).
Responsabilidade fiscal
Nos termos do art. 11 da LRF, são requisitos de uma gestão fiscal responsável a institui-
ção, previsão e efetiva arrecadação de tributos da competência do ente federativo. O ente que 
descumprir essa previsão em relação aos impostos ficará impedido de receber transferências 
voluntárias.
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DIREITO FINANCEIRO
Existem vários outros artigos da LRF que tratam da uma gestão fiscal responsável, deter-
minando que o gasto público cumpra limites e regras legais, envolvendo uma ação planejada 
e transparente que almeje o equilíbrio das contas públicas.
Nesse contexto, todos os gastos públicos devem observar limites previstos na lei: fixação de 
metas de resultado fiscal, limites e condições para execução de despesas, renúncia de receitas, 
contratações de operação de crédito e concessão de garantias.
A desobediência das disposições acima pode acarretar sanções ao ente público que as 
descumprir.
Art. 73. As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão punidas segundo o Decre-
to-Lei 2.848/1940 - (Código Penal); Lei 1.079/1950 (Crimes de Responsabilidade); Decreto-Lei 
201/1967 - (Crimes de responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores); Lei 8.429/1992 - (Lei de Im-
probidade Administrativa) e demais normas da Legislação Pertinente.
Art. 359-A. Ordenar, autorizar ou realizar operação de crédito, interno ou externo, sem prévia au-
torização legislativa. Parágrafo Único - Incide na mesma pena quem ordena, autoriza ou realiza 
operação de crédito, interno ou externo: I - com inobservância de limite, condição ou montante 
estabelecido em lei ou resolução do Senado Federal; II - quando o montante da dívida consolidada 
ultrapassa o limite máximo autorizado por lei.
Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscrição em restos a pagar, de despesa que não tenha sido 
previamente empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei (...)
questão 3 (PGR/PROCURADOR DA REPÚBLICA/2015/ADAPTADA) O princípio da respon-
sabilidade na gestão fiscal proíbe, em qualquer hipótese, renuncia tributária.
Errado.O princípio da responsabilidade na gestão fiscal, como vimos, pressupõe que o gasto público 
seja realizado com a observância de limites e regras legais, envolvendo uma ação planejada e 
transparente, zelando sempre pelo equilíbrio das contas públicas.
Nesse sentido, a Lei de Responsabilidade Fiscal prevê a responsabilidade fiscal e estabelece 
a necessidade de cumprimento de metas de resultado e obediência a limites relativos às re-
núncias de receitas e às despesas públicas.
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DIREITO FINANCEIRO
Portanto, poderá ocorrer a renúncia de receita, desde que obedecidas as normas de respon-
sabilidade na gestão fiscal estabelecidas na LRF:
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra 
renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro 
no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de 
diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições [...].
Economicidade
Esse princípio é de fácil compreensão, basta recordar da necessidade de se buscar sem-
pre o melhor custo benefício na realização das necessidades públicas e na alocação dos 
recursos públicos.
A finalidade desse princípio é, em última análise, a busca de uma maior eficiência econô-
mica.
A previsão constitucional está no art. 70:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das 
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, 
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante 
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Especialidade dos Incentivos Fiscais
Esse princípio se aplica à concessão de incentivos fiscais, buscando evitar abusos e ile-
galidades e conferir maior transparência à gestão dos recursos públicos. Assim, os incentivos 
fiscais dependerão sempre de lei específica, salvo a concessão e revogação de incentivos 
de ICMS.
Art. 150, § 6º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito pre-
sumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido 
mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias aci-
ma enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, 
§ 2º, XII, g. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 3, de 1993)
Outros Princípios Gerais
Alguns princípios estudados de forma mais específica em outras matérias também são 
aplicáveis ao Direito Financeiro, a exemplo da impessoalidade, moralidade, publicidade e efi-
ciência. Aqui são desnecessárias maiores considerações no âmbito da nossa disciplina.
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DIREITO FINANCEIRO
2.4. A quem Compete legislAr sobre direito FinAnCeiro
Compete à União, aos estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direi-
to financeiro e orçamento (art. 24, I-CF)
E os municípios? Não estão incluídos no artigo?
Não! Por isso, pela interpretação literal, eles não possuem competência concorrente para 
legislar sobre Direito Financeiro. 
Os autores que defendem essa tese também se utilizam de outros argumentos além da 
literalidade da norma:
• Art. 24, § 3º, estabelece que as normas somente poderão ser federais ou estaduais, por 
isso não cabe legislação suplementar municipal. Disso decorre a conclusão de que se 
a competência do município visa suplementar uma lei prévia da União ou dos estados, 
não pode ser considerada autônoma;
• Uma das condições para que o município exerça competência suplementar é o interes-
se local, isso decorre da expressão “no que couber “ mencionada no artigo.
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DIREITO FINANCEIRO
Nesse ponto, chamo a atenção de vocês para outra posição doutrinária que defende a 
possibilidade de os municípios exercerem a competência suplementar. Essa tese é baseada 
na interpretação sistemática do art. 30, II, da CF, que assim dispõe: “Compete aos municípios 
suplementar a legislação federal e estadual, no que couber. ”
Outro argumento utilizado é a possibilidade de o Executivo e o Legislativo municipal ela-
borarem e aprovarem suas próprias leis orçamentárias.
A segunda tese é a mais seguida pelas bancas examinadoras. (Cespe, FCC e FGV). Mas, 
como você sabe, existem questões divergentes elaboradas pela mesma banca, por isso fique 
sempre atento e lembre-se da divergência doutrinária.
Nessa parte de nossa matéria, não podemos deixar de citar as normas gerais. Nos termos 
do § 1º do art. 24, a União estabelecerá normais gerais no âmbito da legislação concorrente.
Em relação às competências dos municípios e do DF, a previsão constitucional está nos 
arts. 30, II e 32, § 1º, respectivamente.
E qual a função dessas normas gerais?
É possibilitar que seja dado o mesmo tratamento à matéria por todos os entes, ou seja, 
garantir a unidade federativa para as matérias previstas no artigo 24.
Isso não é empecilho para que algumas matérias sejam reguladas de forma específica no 
âmbito federal.
Conclusão: a União tem competência para editar normas gerais, mas também tem compe-
tência para suplementar tais normas, no âmbito de sua atuação funcional e territorial.
É aqui que surgem os conceitos de lei federal (com aplicação exclusiva na União, da mesma 
forma que existem leis estaduais e municipais que se aplicam especificamente em seus âmbitos 
restritos) e lei nacional (com aplicação a todos os entes, mantendo a unidade federativa e funda-
mentando as leis específicas dos entes).
Obs.: � outra observação importante é que a competência da União não exclui a competência 
suplementar dos estados e do DF (art. 24, § 2º).
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DIREITO FINANCEIRO
Isso quer dizer que os entes poderão estabelecer normas específicas de Direito Financei-
ro?
Sim! Nesse caso, haverá uma situação de “condomínio legislativo”, de modo que os es-
tados exercerão a competência concorrente não cumulativa ou suplementar (atribuição do 
poder de legislar a mais de um titular).
E se não existirem normas gerais estatuídas pela União?
Nesse caso, os estados e o DF exercerão a competência legislativa plena, nos termos do 
art. 24, § 3 (competência concorrentecumulativa).
Um exemplo clássico de exercício dessa competência pelo estado é o caso do ITCMD 
(Imposto sobre transmissão causa mortis ou doação. Nessa situação, inexiste lei federal que 
estabeleça normas gerais de modo que os estados fazem uso de sua competência legislativa 
plena.
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁ-
RIO. IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES. AUSÊNCIA DE LEI 
COMPLEMENTAR NACIONAL QUE DISPONHA SOBRE O TRIBUTO NOS TERMOS DO ART. 
146, III, A, DA CONSTITUIÇÃO. EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA PLENA PELOS 
ESTADOS MEMBROS COM AMPARO NO ART. 24, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO. PRECEDENTES. 
PREVISÃO DE ALÍQUOTAS DIFERENCIADAS EM RAZÃO DO TIPO DE VEÍCULO. POSSIBI-
LIDADE. AGRAVO IMPROVIDO. I – Ante a omissão do legislador federal em estabelecer 
as normas gerais pertinentes ao imposto sobre a doação de bens móveis, os Estados-
-membros podem fazer uso de sua competência legislativa plena com fulcro no art. 24, 
§ 3º, da Constituição. II – A jurisprudência do STF firmou orientação no sentido de que, 
mesmo antes da EC 42/03 – que incluiu o § 6º, II, ao art. 155 da CF –, já era permitida a 
instituição de alíquotas de IPVA diferenciadas segundo critérios que não levem em conta 
a capacidade contributiva do sujeito passivo, por não ensejar a progressividade do tri-
buto. É o que se observa no caso dos autos, em que as alíquotas do imposto foram esta-
belecidas em razão do tipo e da utilização do veículo. III – Agravo regimental improvido. 
(STF-RE 601247 AgR/RS).
E o que acontece se posteriormente a União editar a norma geral?
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Haverá suspensão da eficácia da lei estadual ou distrital, no que lhe for contrária (art. 24, 
§ 4º).
O artigo fala de suspensão e não de revogação, por isso, caso a lei federal sofra altera-
ção que elimine o conflito, o dispositivo da lei estadual ou distrital voltará a ter eficácia. Essa 
questão, embora simples, continua aparecendo em muitas provas de concursos.
Em relação à organização dos estados e municípios, temos os artigos 25 e 29 a 32 da CF, 
respectivamente.
Em ambos os casos, deve haver observância à Constituição Federal, com base no princí-
pio da simetria, o que também está expresso no art. 11 do ADCT. Confira:
Art. 11. Cada Assembleia Legislativa, com poderes constituintes, elaborará a Constituição do Es-
tado, no prazo de um ano, contado da promulgação da Constituição Federal, obedecidos os prin-
cípios desta.
Parágrafo único. Promulgada a Constituição do Estado, caberá à Câmara Municipal, no prazo de 
seis meses, votar a Lei Orgânica respectiva, em dois turnos de discussão e votação, respeitado o 
disposto na Constituição Federal e na Constituição Estadual.
Pelo exposto acima, verifica-se claramente que a Constituição Federal atribuiu autonomia 
aos entes para dispor sobre sua atividade financeira, seja por meio de Constituições estadu-
ais ou leis orgânicas, mas consagrou a necessidade de observância de suas normas e prin-
cípios (simetria).
No que se refere à iniciativa das leis orçamentárias, temos a iniciativa privativa do Chefe 
do Executivo, nos termos do art. 84 e 165 da CF. Vale lembrar que, em relação ao Direito Tri-
butário, a iniciativa é concorrente tanto do Legislativo quanto do Executivo.
Embora sejam objeto de estudo mais detalhado nas aulas posteriores, é importante men-
cionar os arts. 48 e 52 da CF que tratam das competências do Congresso Nacional e do Se-
nado Federal.
Nos termos do art. 48, cabe ao Congresso Nacional, com sanção presidencial, dispor so-
bre:
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta 
para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, 
especialmente sobre:
II – plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida públi-
ca e emissões de curso forçado;
XIII – matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas operações;
XIV – moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobiliária federal
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DIREITO FINANCEIRO
Por sua vez, o art. 52 traz competências privativas do Senado:
V – autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do 
Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
VI – fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida con-
solidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII – dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades 
controladas pelo Poder Público federal;
VIII – dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de 
crédito externo e interno;
IX – estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios;
Competência legislativa
=>concorrente: União, estados e DF.
=>União: normas gerais (lei nacional).
=>estados, DF: suplementar (municípios, por interpretação sis-
temática, existe divergência).
=> União: suplementar (no âmbito de sua atuação funcional e 
geográfica, lei federal).
=> estados e DF: competência plena (ausência de normas 
gerais federais).
Iniciativa: privativa do Chefe do Executivo.
Congresso Nacional (com sanção presi-
dencial) art. 48-CF
=>plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, 
operações de crédito, dívida pública e emissões de curso for-
çado;
=> matéria financeira, cambial e monetária, instituições finan-
ceiras e suas operações;
=> moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobi-
liária federal.
Competência privativa do Senado 
art 52-CF
=> autorizar operações externas de natureza financeira, de inte-
resse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios 
e dos Municípios;
=> fixar, por proposta do Presidente da República, limites glo-
bais para o montante da dívida consolidada da União, dos Esta-
dos, do Distrito Federal e dos Municípios;
=> dispor sobre limites globais e condições para as operações 
de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades 
controladas pelo Poder Público federal;
=> dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da 
União em operações de crédito externo e interno;
=> estabelecer limites globais e condições para o montante da 
dívida mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municí-
pios.
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DIREITO FINANCEIRO
2.5. quAis normAs disCiplinAm o direito FinAnCeiro?
Vamos iniciar esse tema com um dos artigos da CF mais cobrados em provas. Trata-se doart. 163, que estabelece reserva de lei complementar para determinadas matérias:
I – finanças públicas;
II – dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades con-
troladas pelo Poder Público;
III – concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V – fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;
VI – operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios;
VII – compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as 
características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
Esse artigo aparece nas provas de forma literal ou com alguma “peguinha”. Por exemplo, 
já vi examinadores afirmando que no item II não estão incluídas as entidades controladas 
pelo poder público.
O Supremo Tribunal Federal entende que os dispositivos do art. 163 podem ser regulados 
por diferentes leis complementares, de maneira fragmentada. (STF, ADI 2.238-MC).
questão 4 (TRF-4ª/JUIZ FEDERAL/2010/ADAPTADA) As disposições legislativas relativas 
às Finanças Públicas deverão ser feitas mediante lei complementar.
Certo.
O item está correto, conforme previsto no art. 163, I.
O art. 165, § 9, da CF também dispõe sobre outras matérias que deverão ser reguladas por 
lei complementar.
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DIREITO FINANCEIRO
Exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, 
da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual.
Normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como 
condições para a instituição e funcionamento de fundos.
Critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando 
houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das pro-
gramações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166.
A LC prevista no art. 165, § 9º, ainda não foi aprovada; por essa razão, alguns pontos são tra-
tados pelo art. 35, § 2º, do ADCT.
Ao contrário da norma citada acima, o caput do art.165 dispõe que lei ordinária irá tratar de 
normas gerais:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
Diante do cenário traçado acima, podemos chegar a duas conclusões sobre as leis que 
tratam de direito financeiro:
Primeiro, podemos afirmar que existem normas gerais de Direito Financeiro veiculadas 
tanto por meio de lei ordinária quanto por meio de lei complementar. Entretanto, desde que 
especificamente exigido pela Constituição, algumas normas gerais devem observar a reserva 
de lei complementar.
A segunda conclusão é de que dentro do art. 165 temos as leis orçamentárias que devem 
ser veiculas por lei ordinária e alguns pontos específicos dessas leis que deverão ser veicula-
dos por meio de lei complementar.
Vamos visualizar melhor essa questão, com o auxílio da tabela:
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DIREITO FINANCEIRO
Lei Ordinária Lei Complementar
Art. 165, caput
Plano plurianual;
Diretrizes orçamentárias;
Orçamentos anuais.
Art. 165, 9º
I – Dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, 
os prazos, a elaboração e a organização do plano 
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei 
orçamentária anual.
O art. 62 da Constituição Federal veda a edição de medidas provisórias referentes a planos 
plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, bem 
como a matérias reservadas à lei complementar.
A intenção desse artigo é garantir a democracia fiscal, por meio da participação do Poder Le-
gislativo no processo de elaboração e aprovação das leis orçamentárias.
A redação do art. 68, §1, da CF tem o mesmo objetivo, na medida em que proíbe a utilização de leis 
delegadas sobre planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Acabamos de tratar de normas constitucionais que disciplinam o direito financeiro, mas 
falta falar da Lei n. 4.320/1964 e da LC 101/00 (LRF), que também são imprescindíveis para 
nossa disciplina. Vamos lá!
A Lei n. 4.320/1964 é uma lei federal que foi editada como lei ordinária, mas recepcionada, 
em grande parte, pela nossa Constituição como lei complementar (ADI 1726-STF). Portanto, 
sua alteração só pode ser feita por meio de outra lei complementar.
Vale lembrar que, nos termos do RE 377457/PR, o STF já se manifestou no sentido de que 
não existe hierarquia entre leis complementares e ordinárias, mas apenas uma diferença de 
distribuição material entre ambas as espécies legais.
A Lei n. 4.320/1964 tem abrangência nacional, aplicando-se à União, aos estados, ao DF 
e aos municípios.
Devido à relevância da Lei n. 4.320/1964 para nossos estudos, elaborei uma síntese de 
seu conteúdo. Desde já, observo que cada um dos itens será estudado posteriormente nas 
aulas específicas sobre cada tema:
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DIREITO FINANCEIRO
• classificação das receitas e despesas quanto à categoria econômica ou natureza legal;
• definição das etapas da despesa públicas;
• disciplina dos créditos adicionais;
• positivação dos princípios da unidade de tesouraria, exclusividade, orçamento bruto, 
unidade, universalidade e anualidade;
• definição dos regimes de caixa para as receitas públicas e de competência para as 
despesas públicas;
• conceituação dos restos a pagar;
• disciplina dos fundos especiais.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/2000) é, sem dúvida, a preferida das bancas 
examinadoras.
Acerca de seu alcance, ressalto que também atinge todos os entes federados, adminis-
tração direta e parte da administração indireta. A lei detalha todos os órgãos e poderes que 
devem se submeter aos seus preceitos:
Art. 1º, § 2º As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal 
e os Municípios.
§ 3º Nas referências:
I – à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos:
a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judi-
ciário e o Ministério Público;
b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais de-
pendentes;
II – a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;
III – a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do 
Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.
Art. 2º, III – empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador re-
cursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, 
excluídos,