A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA

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A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA EM MOÇAMBIQUE: EVOLUÇÃO 
HISTÓRICA 
Aspectos gerais da Justiça Administrativa 
Contextualização 
O Estado desempenha largo papel na vida dos indivíduos, zelando pelos 
equipamentos e serviços públicos, supervisionando determinadas actividades privadas, 
reprimindo outras, emitindo moeda, preservando a segurança externa e interna, etc. Para 
tanto, busca recursos financeiros, organiza-se administrativamente, selecciona pessoal, 
firma contratos e disciplina os meios e modos de utilização dos bens públicos. 
Por conta da amplitude dessas funções, são vastas as possibilidades de conflitos que 
ponham em lados opostos a face mais visível do Estado, a Administração Pública, e os 
indivíduos, a exemplo de desacordos contratuais, indeferimento equivocado de direitos 
e abuso de poder. 
O componente básico do Estado de Direito, ao lado do respeito aos direitos 
fundamentais, é a vinculação do Poder Executivo ao direito. Isso se deve à função 
ordenadora e conformadora incidente sobre a Administração, legitimando, disciplinando 
e tornando eficaz a actuação administrativa. O catálogo de direitos foi aumentando 
gradativamente, acompanhando o maior protagonismo e influência da Administração na 
dinâmica social. Mas, se de um lado há a tendência em manejar a Administração como 
instrumento de integração social, composição dos conflitos e redução das 
desigualdades, de outro, cresce o temor em relação aos perigos que ameaçam a 
liberdade e a propriedade e se delineiam expedientes que possam conter os excessos do 
intervencionismo estatal
1
. A operacionalização desses direitos - sua concretização no 
mundo do ser - clama por mecanismos asseguratórios, formais ou informais, sob pena 
de completa inocuidade. 
Acerca desses instrumentos de controlo, Marcello Caetano, adoptando a locução 
garantias da legalidade e dos administrados, classifica-as em políticas, graciosas e 
contenciosas. Sinteticamente: (i) garantias políticas são as organizadas pela 
Constituição, para serem dinamizadas através dos órgãos supremos do poder político, a 
 
1
 COSTA, Pietro. Teoria e crítica do Estado de Direito. São Paulo: Martins Fontes, 2006. p. 137-138. 
exemplo da aprovação anual de contas, controle de constitucionalidade, direito de 
petição, resistência e reclamação; (ii) garantias graciosas são as que se efectivam por 
meio da Administração activa mediante órgãos internos de superintendência e 
fiscalização, como os pedidos e recursos administrativos; (iii) finalmente, garantias 
contenciosas são as que se cumprem com a intervenção de órgãos jurisdicionais
2
. 
Seabra Fagundes perfilha uma classificação tripartida em controlos administrativos, 
legislativo e judicial
3
. Hely Lopes Meirelles é mais detalhista: (i) quanto ao poder, 
órgão ou autoridade que o exercita, pode ser administrativo ou executivo, legislativo ou 
parlamentar e judiciário ou judicial; (ii) quanto ao fundamento, hierárquico e finalístico; 
(iii) quanto à localização do órgão que o realiza, interno e externo; (iv) quanto ao 
momento, prévio ou preventivo, concomitante ou sucessivo, subsequente ou correctivo; 
(v) quanto ao aspecto controlado, de legalidade ou mérito. 
Finalmente, Odete Medauar, sob o ponto de vista do agente controlador, apresenta os 
controlos (i) interno, (ii) da Administração Indirecta pela Administração Directa, (iii) 
parlamentar, (iv) pelo Tribunal de Contas, (v) pelo Ombudsman, (vi) pelo Ministério 
Público, (vii) novos controlos [social e das políticas públicas] e, finalmente, (viii) pelo 
Judiciário
4
. 
Justiça administrativa 
Eduardo Gualazzi define justiça administrativa como o complexo de órgãos do próprio 
Judiciário [sistema de jurisdição una] ou autónomos, distintos, independentes desse 
Poder [sistema duplo de jurisdição], destinados, mediante provocação, a dirimir, em 
matéria administrativa, os conflitos entre Administração e administrado. Há, pois, 
justiça administrativa: (i) em sentido formal, que é a estrutura destinada à resolução 
dessas controvérsias, cuja conformação varia ao sabor da cultura jurídica de cada país e 
(ii) em sentido material, isto é, os litígios em si, de direito administrativo e não direito 
privado
5
. 
 
2
 CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. 9 ed. Coimbra: Almedina, 1983. v. 2. p. 
1201-1214. 
3
 FAGUNDES, Miguel Seabra. O controlo dos actos administrativos pelo Poder Judiciário. 6. ed. 
Saraiva: São Paulo, 1984. p. 86-87. 
4
 MEDAUAR, Odete. Controle da administração pública. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
2012. p. 42. 
5
 GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Justiça administrativa, São Paulo: Freitas Bastos. v. 4, 1956. p. 
510-511. 
As finalidades da justiça administrativa 
A justiça administrativa serve a dois propósitos centrais: (i) garantir os direitos dos 
administrados nas relações jurídico-administrativas, nos casos em que o particular se vê 
prejudicado por algum comportamento do Poder Público - aspecto subjectivo; (ii) velar 
pela obediência, por parte da Administração, dos preceitos jurídicos que regulam seus 
passos, ainda que sem se referir directamente à esfera subjectiva de alguém - aspecto 
objectivo. A prevalência de um ou outro variou no tempo, ao sabor das circunstâncias. 
Vasco Pereira da Silva enumera três momentos memoráveis dessa caminhada: 
 No Estado liberal, a acção pública era vista como agressora da esfera de 
liberdade individual. Entendia-se que a melhor defesa aos direitos dos cidadãos 
provinha da lei, que criaria espaços nos quais a Administração não poderia 
ingressar e essa abstenção, por si, seria suficiente para tutelar os direitos dos 
particulares. Por isso, a justiça administrativa era compreendida como um 
autocontrolo da Administração, tendo como alvo primário a prossecução da 
legalidade e do interesse público e só secundariamente a defesa dos direitos 
individuais. Recusava-se a condição de partes no processo e o particular não 
passaria de um colaborador na defesa da legalidade administrativa; em suma, 
uma espécie de agente do Ministério Público
6
. 
 Já no Estado social, o perfil intervencionista reverbera na justiça administrativa. 
Esta passa a enxergar o particular como titular de direitos subjectivos em face da 
Administração. O autocontrolo foi cedendo espaço à jurisdicionalização, 
promovida por verdadeiros tribunais. Assim, os mecanismos processuais foram 
redesenhados, modificando aspectos como legitimidade processual, poderes das 
partes, efeitos das sentenças, suspensão da eficácia dos actos administrativos e 
outros, sempre com o escopo de aprimorar a eficácia protetiva e servir de 
instrumento para as novas situações que se apresentavam
7
. 
 Por fim, no Estado pós-social, Vasco Pereira da Silva disserta que o direito 
administrativo precisa ser refundado. Em lugar de ser o direito especial da 
 
6
 SILVA, Vasco Pereira da. Para um contencioso administrativo dos particulares: esboço de uma 
teoria subjectivista do recurso directo de anulação. Coimbra: Almedina, 1997. p. 30-31. 
7
 Ibidem. p. 47-51. 
Administração, deve passar a ser o direito dos particulares face à Administração. 
Seriam sintomas dessa tendência: 
1 - Num apelo crescente à noção dos direitos fundamentais, como 
forma de melhorar a tutela jurídica das situações individuais. 
2 - No modo de entender a posição do particular no processo 
administrativo como um verdadeiro sujeito processual e não como um 
mero funcionário da Administração. 
3 - Na necessidade de aperfeiçoar, ainda mais, os institutos do 
contencioso administrativo, a fim de tornar mais efectiva a protecção 
dos particulares e mais eficaz o controlo da Administração
8
. 
As principais modelos de Justiça Administrativa 
De acordo com Vieira de Andrade, “parase apreciar os modelos de justiça 
administrativa é importante, desde logo, ter em conta a evolução verificada no modo 
como se concebe a vinculação da Administração à lei e ao Direito, como se entende a 
divisão dos poderes entre Legislador, Administrador e Juiz, como se encara a sujeição 
da Administração ao interesse púbico e a garantia da protecção dos direitos e 
interesses dos administrados”.
9
 
Critério de diferenciação: escreve Maurice Hauriou, “verificar um duplo critério, o de 
uma jurisdição administrativas que tem uma competência geral separada da justiça 
comum e de uma jurisdição de conflitos exercida, quer pelo governo, ele próprio, quer 
por um tribunal de conflitos a justiça delegada, porque apenas essas instituições são o 
signo que a administração do direito foi partilhada entre o poder judicial e o poder 
executivo”. 
Dois são os sistemas em vigor, ou seja, o sistema do contencioso administrativo, mais 
conhecido como sistema francês, e o sistema judiciário ou jurisdição única. A 
caracterização de ambos os sistemas se da pela predominância da jurisdição comum ou 
da especial para solucionar os casos litigiosos em que administração fizer parte. 
O Reino Unido é do tipo mais acabado desses estados sem regime administrativo. Com 
efeito, existem serviços administrativos pouco centralizados, em que todos os agentes 
da Administração Publica são sujeitos ao controlo dos tribunais comuns e as leis 
 
8
 Ibidem. p. 63. 
9
 Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, cit.ª 4.ª edição, p.ª 19. 
ordenarias como qualquer cidadão e só eles actuam em relação com os particulares com 
previa intervenção do Poder Judicial. Nesta perspectiva, o direito é “um”, no sentido de 
que, em princípio são as mesmas regras que regem todas as relações jurídicas dentro de 
um mesmo Estado, qualquer que seja a natureza dessas relações jurídicas. Para ser mais 
rigorismo, isto não quer dizer não existe um “Direito Administrativo” nos países anglo-
saxónicos. Em bom rigor, em todos os Estados, quaisquer que sejam, existe 
necessariamente, do ponto de vista material, um conjunto de regras que se chama 
Direito Administrativo, que rege a organização e as competências das autoridades 
administrativas e define os direitos e as garantias dos administrados quando eles sofrem 
um prejuízo em relação a essas autoridades. O que não existe nesses países em um 
“modelo Europeu” e, sobretudo, um modelo francês de Direito Administrativo. 
A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA EM MOÇAMBIQUE; EVOLUÇÃO 
HISTÓRICA 
O surgimento do Direito Processual Administrativo Contencioso em 
Moçambique é consubstanciado ao próprio surgimento de uma jurisdição administrativa 
no país o que depende, igualmente, da recepção do sistema de administração executiva 
em Portugal o que pressupõe, também, a existência de uma jurisdição administrativa 
para julgar a Administração Pública na sua actuação. Todavia, a referida recepção não 
se realizou no vazio (Cistac, 1997) 
A menção de um “Tribunal Administrativo” aparece pela primeira vez na história da 
Justiça Administrativa de Moçambique, na segunda Carta Orgânica das Colónias 
Portuguesas aprovada pelo Decreto de 1 de Dezembro de 1869, reformando a 
Administração Pública. O artigo 5 alínea 3 do texto supracitado dispõe: “Há também na 
Província um Tribunal Administrativo com o título de Conselho de Província”. Este 
último figura nas disposições que enumeram os órgãos “Junto ao Governador-geral”, 
entre os quais, além do Tribunal Administrativo pode destacar-se: “um Conselho do 
Governo” e “uma Junta Geral da Província”. 
O Código Administrativo de 18 de Março de 1842 modifica em vários pontos o 
primeiro Código Administrativo Português promulgado pelo Decreto de 31 de 
Dezembro de 1836, fortemente influenciado pelo Decreto n.º 23, de 16 de Maio de 
1832, que introduziu o sistema administrativo em Portugal. Este código da 
“Regeneração”, segundo a famosa afirmação de Marcello Caetano, devia permanecer 
até à Reforma Administrativa de 15 de Agosto de 1914, traduzido na “Lei Orgânica da 
Administração Civil das Províncias do Últramar”, a base jurídica fundamental, com o 
Decreto de 1 de Dezembro de 1869, da Organização Administrativa e Judiciária das 
Províncias do ultramar vem geral e, de Moçambique em particular, e isso, apesar da 
tentativa de modificação administrativa do regime das Províncias do Ultramar de 1881 e 
da continuidade do processo de modificação na metrópole”. 
O artigo 76 do Decreto de 1 de Dezembro de 1869 vem assim redigido: “O código 
administrativo considera-se em vigor em todas as Províncias, com as modificações 
actualmente adaptadas em cada uma delas, e assim continuará provisoriamente em tudo 
quanto n’este decreto se não dispõe por diferente modo”, é apenas uma ilustração do 
que se poderia classificar de “princípio de assimilação administrativa pragmática”. 
O Conselho de Província compreende: o governador-geral (presidente), o secretário-
geral do governo (secretário do conselho), o procurador da coroa e fazenda onde há 
relação”, dois vogais, escolhidos pelo governador-geral” sobre proposta em lista tríplice 
feita pela junta geral 12. (…) A justiça administrativa é exercida pelo Conselho de 
província, transposição da figura do Distrito da metrópole. 
Emancipação Relativa da Jurisdição Administrativa (1907 -1924) 
O Decreto de 23 de Maio de 1907 sobre a Reorganização administrativa da província de 
Moçambique, tem como ambição, em princípio, de ser o reflexo do “modelo francês, 
modificado no nosso meio português”, segundo o relatório introdutório ao mesmo 
decreto. Nominativamente, o Estado de África Oriental toma-se “Província de 
Moçambique”, tendo por capital a cidade de Lourenço Marques. A província é 
territorialmente dividida em distritos que, por sua vez, se subdividem em “concelhos” 
idênticos das disposições do Decreto de I de Dezembro de 1869. 
 O Conselho de Província não podia ficar ao abrigo ou afastado da reforma da 
organização administrativa da Província. Se o texto do Decreto de 23 de Maio de 1907 
conserva a instituição do Conselho de Província, mas enquanto tribunal, a sua 
composição encontra-se modificada e as suas atribuições alargados. Pode verificar-se as 
premissas de uma certa emancipação face à administração activa. Os acórdãos dos 
Tribunais Administrativos da Província são publicados no Boletim Oficial. 
No âmbito do contencioso administrativo entendido stricto sensu, o novo elemento que 
o texto regulamentar introduz é a instituição de um duplo grau de jurisdição. De facto, 
cabe ao Conselho de Província julgar em segunda instância todas as questões cujos 
conselhos de distritos conhecem como tribunais do contencioso administrativo em 
primeira instâncias. Estando destinado a permitir um novo exame dos litígios nascidos 
para os tribunais de distrito pelo Conselho de Província, o Decreto de 23 de Maio de 
1907 coloca a regra do duplo grau da jurisdição. Além disso, o Conselho de Província é 
competente para apreciar, em primeira instância, as reclamações contra as deliberações 
dos conselhos de distritos. 
Perda da Identidade da Jurisdição Administrativa em Moçambique (1924 - 1926) 
O Tribunal Administrativo da Província de Moçambique foi vítima das restrições 
orçamentais da metrópole. As razões evocadas pelo Decreto n.º 9: 340, de 7 de Janeiro 
de 1924, que vai proceder à extinção momentânea das auditorias administrativas do 
continente e das ilhas adjacentes assim como do Supremo Tribunal Administrativo, são 
de duas ordens. A primeira, é de ordem económica, a segunda, jurisdição administrativa 
em Portugal. 
A segunda razão evoca a falta de necessidade de tal ordem de jurisdição. Com efeito, 
mesmo se, do ponto de vista teórico, a jurisdição especializada é a resultante da 
dinâmica social, segundo o texto abaixo citado, “a jurisdição contenciosa administrativa 
nuncafoi em Portugal uma organização especializada”. O contencioso não foi por assim 
dizer o monopólio de uma jurisdição especializada, instituída como tal. Com efeito, 
vários organismos, tribunais ou autoridades administrativas, eram chamados a tomar 
conhecimento de questões de contencioso administrativo. 
Este período de turbulências - cuja primeira etapa termina em 19 de Novembro de 1925 
com o Decreto n.º 11: 250 sobre a revogação do Decreto n.º 9:340, que se estende ao 
Supremo Tribunal Administrativo e a todas as auditorias administrativas (a duração da 
extinção terá durado pouco mais de dois anos) ” – para a qual foi levada a jurisdição 
administrativa, devia prosseguir na metrópole durante a primeira metade do século XX. 
 As consequências jurídicas do Decreto n.º 9: 340 de 7 de Janeiro de 1924, analisadas 
sob o ângulo da coerência da política jurídica do Governo central, manifesta-se através 
do Decreto n.º 11: 835, determinando que cessem em todas as colónias as funções dos 
Tribunais Administrativos, Fiscais e de Contas, passando as atribuições desses tribunais 
aos Conselhos de Finanças: “considerando que, sem prejuízo para o serviço e com 
notável economia para o Estado, há toda a vantagem de fundir os serviços a cargo dos 
Tribunais Administrativos, Fiscais e de Contas das Colónias e os Conselhos de Finanças 
num só tribunal para cada colónia, que pode figurar como nome deste último”. 
Restauração e Estabilidade da Jurisdição Administrativa em Moçambique (1926 - 
1975) 
Com a chegada ao poder, na metrópole, de António de Oliveira Salazar, no início dos 
anos 30, vai começar a era de uma produção regulamentar intensiva que será perpetuada 
pelo seu sucessor Marcello Caetano. 
 Aqui, mencionar-se-á simplesmente a existência dos seus melhores florões que vão do 
Acto Colonial de 8 de Julho de 1930 até à Lei n.º 5/72, de 19 de Junho de 1972, relativa 
às bases sobre a revisão da Lei Orgânica do Ultramar, passando pela Constituição 
Política da República Portuguesa de 19 de Março de 1933, a Carta Orgânica do Império 
Colonial Português (COIP), a Reforma Administrativa Ultramarina (RAU), o Estatuto 
do Conselho do Império Colonial, o Estatuto do Conselho Ultramarino e os estatutos 
Político-Administrativos de cada uma das províncias, particularmente de Moçambique, 
de 15 de Dezembro de 1972. 
A Carta Orgânica do Império Colonial Português (COICP) (Decreto-Lei 23.228) entra 
em vigor em 1 de Janeiro de 1934 e revoga as bases orgânicas da administração colonial 
aprovadas pelo Decreto n.º 15: 241, todas as cartas orgânicas das colónias e, de uma 
maneira geral, o conjunto da legislação expresso ou subentendido, contrárias às suas 
disposições (COICP, Artigo 11.º do Decreto n.º 23:228). Ela prossegue, amplificando “a 
completa unificação administrativa de cada colónia” (COICP, Artigo 221). 
A Carta Orgânica aborda, por várias vezes, o estatuto e as competências dos Tribunais 
Administrativos das colónias. Algumas das suas disposições constituem, virtualmente, 
ainda hoje, por efeito combinado, por um lado, de uma produção jurídica 
consuetudinária, e por outro lado, do artigo 203 da Constituição Moçambicana de 1990, 
uma fonte de legalidade para o Tribunal Administrativo de Moçambique. É 
particularmente o caso das disposições relativas às competências do Tribunal 
Administrativo em matéria de “exame” e de “visto” dos contratos que deu lugar a uma 
jurisprudência abundante. Certos princípios estabelecidos pela Carta Orgânica 
continuam actuais como o da independência da jurisdição administrativa em relação ao 
Poder Executivo.