União-pede-que-STF-federalize-Fernando-de-Noronha

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ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO 
 
Excelentíssimo Senhor Ministro-Presidente do Supremo Tribunal Federal 
 
Contrato de Cessão de Uso em Condições Especiais 
da Ilha de Fernando de Noronha celebrado entre a 
União e o Estado de Pernambuco. Descumprimento 
reiterado por parte do ente subnacional. 
Dissidência estabelecida entre a União e o Estado 
de Pernambuco que possui como questão central o 
domínio do arquipélago de Fernando de Noronha, 
ex-território federal, que integra o conceito de ilha 
oceânica, afetada ao serviço público e a unidade 
ambiental federal, bem como engloba terrenos de 
marinha (cf. inc. IV e VII do art. 20 da CRFB). 
Conflito federativo. Ação Cível Originária. 
 
A UNIÃO, pessoa jurídica de direito público interno, representada 
pelos seus Advogados infra-assinados1, vem, com fundamento no art. 102, I, “f”, 
da Constituição da República, dos artigos 319 e seguintes do Código de Processo 
Civil e art. 247 e ss do RISTF, propor a presente 
AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 
COM PEDIDO DE LIMINAR 
em face do Estado de Pernambuco, pessoa jurídica de direito público interno, CNPJ 
10571982000125, com sede na Praça da República, S/N, Palácio do Campo das 
Princesas, Bairro Santo Antônio, Recife/PE, CEP: 50010-928, representada 
judicialmente por sua Procuradoria-Geral (art. 132 da Constituição da República), 
situada na Rua do Sol, 143, Bairro Santo Antônio, Recife/PE, CEP: 50010-470, 
pelos fatos e fundamentos a seguir expostos. 
 
1 Art. 4º, III, da Lei Complementar nº 73/1993; Portarias de delegação nº 476, de 16 de maio de 2007 (DOU de 17 
de maio de 2007), e nº 1, de 06 de janeiro de 2022 (DOU de 07 de janeiro de 2022). 
 2 
I – DA CONTEXTUALIZAÇÃO FÁTICA 
Em 12 de julho de 2002, a União e o Estado de Pernambuco 
celebraram Contrato de Cessão de Uso em Condições Especiais da Ilha de 
Fernando de Noronha, integrante do Arquipélago de Fernando de Noronha, 
“instituído como Distrito Estadual de Fernando de Noronha, Estado de 
Pernambuco”, área sobre a qual o ente central goza da titularidade do domínio, 
por força do art. 20, incisos IV e VII, da Constituição Federal (Doc. 01). 
A celebração do contrato se deu à luz do art. 18, inciso I, e 19, inciso 
III, da Lei no 9.636/19982, a qual dispõe sobre a regularização, administração, 
cessão e alienação de bens imóveis de domínio da União. 
O supramencionado instrumento contratual, em sua cláusula segunda, 
descreve e caracteriza o imóvel objeto do contrato de cessão de uso. Em síntese, 
quanto à descrição da área cedida, confira-se a ementa do contrato: 
CONTRATO DE CESSÃO DE USO, EM CONDIÇÕES ESPECIAIS, da 
parcela dominial do imóvel, parte urbano e parte rural, constituído pelas 
benfeitorias de domínio da União e por terrenos de marinha, acrescidos de 
marinha e nacionais interiores, composto pela Área 1, com área de 5.751.327,59 
m², e pela Área 2, com área de 7.657,86 m², perfazendo área total de 
5.758.985,44 m², localizado na Ilha de Fernando de Noronha, integrante do 
Arquipélago de Fernando de Noronha, instituído como Distrito Estadual de 
Fernando de Noronha, Estado de Pernambuco, com as características e 
confrontações constantes do memorial descritivo autuado no Processo no 
14.235.000078/99-16. 
No entanto, o ente subnacional vem descumprindo os termos do 
contrato e embaraçando a atuação da Secretaria de Coordenação e Governança do 
Patrimônio da União e de órgãos ambientais federais na gestão da área objeto da 
 
2 Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer 
dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a: 
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência 
social ou saúde; 
Art. 19. O ato autorizativo da cessão de que trata o artigo anterior poderá: 
(...) 
III - permitir a locação ou o arrendamento de partes do imóvel cedido e benfeitorias eventualmente aderidas, 
desnecessárias ao uso imediato do cessionário; 
 3 
avença. 
Isso porque, o Estado de Pernambuco sustenta que, “a teor do art. 15 
do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, o Constituinte Originário 
atribuiu a propriedade do arquipélago de Fernando de Noronha ao Estado de 
Pernambuco, excepcionando a regra geral do inciso IV do art. 20 das disposições 
permanentes da Constituição, que insere as ilhas oceânicas no rol de bens da 
União”, conforme é possível extrair, exemplificativamente, do Ofício nº 2360/2021 
(Doc. 02). 
Tal situação de recalcitrância quanto ao cumprimento do contrato de 
cessão pelo referido Estado-membro se arrasta há anos. Nessa senda, a Secretaria 
do Patrimônio da União do então Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e 
Gestão – SPU/MPOG, através da Nota Técnica nº 4968/2017-MP (Doc. 03), 
apontou diversas evidências de descumprimento de cláusulas contratuais na gestão 
da Ilha de Fernando de Noronha por parte do Estado cessionário, tais como: (i) 
concessão de autorizações indevidas por parte do Estado de Pernambuco para 
edificações na faixa de praia sem autorização do então SPU/MPOG; (ii) expedição 
de "Termos de Permissão de Uso" em contrariedade com a legislação de regência 
e também sem submissão à SPU; (iii) crescimento de rede hoteleira em ocupações 
irregulares, com várias denúncias apresentadas ao Ministério Público Federal; (iv) 
conflitos de competências e na proteção do meio ambiente entre o IBAMA e a 
Agência Estadual de Meio Ambiente de Pernambuco - CPRH; e (v) diversas outras 
irregularidades identificadas pela Controladoria-Geral da União (CGU) e pelo 
Tribunal de Contas da União (TCU). 
Posteriormente, a então Coordenação-Geral Jurídica do Patrimônio 
Imobiliário da União (CGJPU) emitiu a Nota n. 
00786/2017/DPC/CGJPU/CONJURMP/CGU/AGU (Doc. 04), destacando que o 
Arquipélago de Fernando de Noronha consiste em bem imóvel da União em razão 
 4 
do que dispõe o art. 20, inciso IV, da Constituição da República e que o art. 15 do 
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias versou tão somente sobre a 
competência político-administrativa, não outorgado o domínio da respectiva área 
ao Estado de Pernambuco. 
Em seguida, na tentativa de solução consensual da controvérsia 
consistente no descumprimento do contrato e no não reconhecimento do domínio 
da União sobre a Ilha de Fernando de Noronha, a matéria foi submetida à Câmara 
de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal da Consultoria Geral da 
União (CCAF/CGU/AGU), tendo sido admitido o pedido de mediação e 
composição extrajudicial de conflito entre os órgãos públicos federais interessados 
e o Estado de Pernambuco (Doc. 05). No âmbito da CCAF foram realizadas 
diversas reuniões, conjuntas e isoladas, sem que houvesse uma solução construída 
pelas partes. 
Em uma destas reuniões, conforme Termo de Reunião nº 
05/2018/CCAF/CGU/AGU-LMB (Doc. 06), o Estado de Pernambuco fez 
referência ao entendimento expresso no Parecer nº 579/2017 - PGE/PE (Doc. 07), 
de lavra da respectiva Procuradoria-Geral do Estado, no bojo do qual se sustenta, 
em síntese, a propriedade do ente subnacional sobre a totalidade da área 
referente ao Arquipélago de Fernando de Noronha, com base no art. 15 do 
ADCT. 
Após, a Procuradoria-Geral do Estado de Pernambuco, em reforço ao 
Parecer nº 579/2017 - PGE/PE, aprovou o Parecer GAB nº 15/2018 (Doc. 08), no 
qual, analisando a questão dos limites de atuação dos órgãos federais na concessão 
de licenciamentos ambientais na Área de Proteção Ambiental de Fernando de 
Noronha, expôs o entendimento de que os bens que integram o Arquipélago de 
Fernando de Noronha teriam sido transferidos ao Estado de Pernambuco pelo 
constituinteoriginário por força do artigo 15 do ADCT, que teria sido convalidado 
 5 
pela Constituição Estadual e pela Lei Estadual nº 11.304/1995 (Doc. 09 e 10). 
Com efeito, o então Ministério da Transparência e Controladoria-
Geral da União, por meio da Nota Técnica nº 
1916/2018/NAC2/PE/REGIONAL/PE (Doc. 11), apontou que o “desde março de 
2017, o Estado de Pernambuco passou a defender que a titularidade/propriedade 
do Arquipélago de Fernando de Noronha era sua”. Naquela oportunidade, o 
referido órgão federal de controle interno, com base no art. 20, inciso IV, da 
Constituição Federal, se manifestou no sentido de que “a titularidade do 
Arquipélago de Fernando de Noronha é da União”. 
Na mesma toada, no âmbito da CCAF, a Consultoria Jurídica-Adjunta 
ao Comando da Marinha, através da Informação nº 016/2018-
RDA/CJACM/CGU/AGU (Doc. 12), assentou que “deve ser assegurada a 
condição de dominialidade atual, a fim de garantir a presença da Marinha do 
Brasil no Arquipélago de Fernando de Noronha e, assim, assegurar o pleno 
desempenho das missões constitucionais e legais da Força”. 
Vale relatar, ainda, que, em 17/09/2018, a 4ª Câmara de Coordenação 
e Revisão do Ministério Público Federal emitiu a Nota Técnica 4ª CCR nº 2/2018 
(Doc. 13), ao tratar sobre a expansão da ocupação humana e capacidade de suporte 
para turismo na APA de Fernando de Noronha, constatou diversas irregularidades 
que teriam sido cometidas pela Agência Estadual de Meio Ambiente de 
Pernambuco - CPRH e pela Administração do Distrito Estadual de Fernando de 
Noronha, os quais estariam emitindo licenças e autorizações em desacordo com o 
Plano de Manejo da Unidade de Conservação e, ainda, prejudicando os trabalhos 
do Instituto Chico Mendes - ICMBio diante da ausência de transparência nos atos. 
Por fim, a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da 
União do Ministério da Economia (SPU/ME), através da Nota Técnica SEI nº 
46207/2021/ME (Doc. 14), concluiu que o fato de o Estado de Pernambuco não 
 6 
reconhecer o domínio da União sobre o Arquipélago de Fernando de Noronha e, 
consequentemente, não considerar os termos do contrato de cessão em condições 
especiais firmado com o ente central, acaba por “impactar fortemente a gestão da 
Ilha e o interesse público, implicando em não observância de dispositivos legais 
referentes à gestão patrimonial e de mecanismos de tutela e proteção da população 
que ali reside”. 
Desse modo, em razão do Estado de Pernambuco não reconhecer o 
domínio da União sobre o Arquipélago de Fernando de Noronha e desconsiderar o 
conteúdo do contrato de cessão em condições especiais firmado com o ente central, 
como será demonstrado, e com o intuito de impor ao Estado a obrigação de 
cumprimento dos termos do mencionado contrato de cessão, é que se propõe a 
presente ação cível originária. 
II – DA COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO 
TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITO FEDERATIVO. 
Nos termos do art. 102, inciso I, alínea “f”, da Constituição da 
República, compete a esse Supremo Tribunal Federal processar e julgar, 
originariamente, “as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o 
Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da 
administração indireta”. 
Nessa senda, convém destacar que a Lei Fundamental contemplou o 
modelo de Estado Federal e estabeleceu a organização político-administrativa que 
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos 
autônomos, dotados de competências próprias e indispensáveis ao 
desenvolvimento das atribuições constitucionais, a fim de que sejam atendidas as 
diversas políticas públicas e as necessidades das respectivas populações em seus 
territórios. Nesse ponto, foi atribuída à União a predominância de interesses 
nacionais, tais como a garantia da defesa nacional, a execução dos serviços de 
 7 
polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras (cf. inc. III e XXII do art. 21 da 
CRFB). 
 Notadamente, este exercício de competências constitucionais entre os 
entes da Federação possui potencialidade de ingressar em zonas de conflito quando 
as atribuições são intercambiáveis, gerando a necessidade de uma adequada 
interpretação dos papéis constitucionais que foram reservados através dos signos 
existentes na Magna Carta, com primazia à construção de um solução consensual, 
articulada e, por vezes, compartilhada, em busca do “equilíbrio do desenvolvimento 
e do bem-estar em âmbito nacional" (cf. parágrafo único do art. 23 da CRFB). 
Nessa linha, o conflito federativo se assenta na existência de 
desacordo, no antagonismo ou dissidência entre os membros da Federação de 
natureza subjetiva-objetiva, exigindo-se, para a atração da competência desse 
Supremo Tribunal Federal, a qualificação do conflito com densidade suficiente 
para acarretar o desequilíbrio do próprio pacto federativo. 
Com efeito, não se olvida que essa Suprema Corte tem entendimento 
seguro de só reconhecer a sua competência diante da existência de contenda que 
envolva “interesses substanciais entre os dois entes federativos capaz de afetar a 
harmonia e o equilíbrio nas relações institucionais entre os entes federados” 
(ACO 1989 AgR, Relator(a): Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 
18/11/2016, Processo Eletrônico DJe-264 Divulg 12-12-2016 Public 13-12-2016). 
No presente caso, a dissidência estabelecida entre a União e o 
Estado de Pernambuco possui como questão central a discussão sobre o 
domínio do Arquipélago de Fernando de Noronha, ex-território federal, que 
integra o conceito de ilha oceânica, afetada ao serviço público e a unidade 
ambiental federal, bem como engloba terrenos de marinha (cf. inc. IV e VII do art. 
20 da CRFB). Na prática, como será demonstrado, esta dissonância vem afetando 
o desempenho das competências constitucionais da União no poder-dever de gestão 
 8 
patrimonial, fiscalização e proteção ao meio ambiente e respeito às normas de 
proteção do território e das comunidades locais. 
Nesse aspecto, vê-se que as irregularidades praticadas pelo Estado de 
Pernambuco na gestão do arquipélago, algumas delas destacadas pelo Ministério 
Público Federal, pela Controladoria-Geral da União, pelo Tribunal de Contas da 
União e pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União do 
Ministério da Economia, acarretam grave conflito de competências, especialmente 
quanto à proteção patrimonial e do meio ambiente, bem como representam frontal 
violação ao contrato de cessão de uso celebrado entre os entes federativos. 
 De fato, o caso em tela não se limita à discussão de titularidade de 
bem patrimonial da União, mas envolve a atribuição constitucional do domínio do 
Arquipélago de Fernando de Noronha e, reflexamente, o exercício de competências 
exclusivas da União como a de segurança nacional e de competências comuns 
como o resguardo dos documentos, as obras e outros bens de valor histórico, 
artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios 
arqueológicos e proteção do meio ambiente. Revela-se evidente, assim, a 
configuração de um conflito federativo. 
Importante trazer à baila que essa Suprema Corte reconheceu a 
existência de conflito federativo na Ação Civil Originária nº 402-1/010, 
promovida pelo Estado de Pernambuco contra a União e o IBAMA, no âmbito 
da qual se buscava exatamente a declaração de titularidade do Arquipélago 
de Fernando de Noronha, supostamente, por força do art. 15 da ADCT da CRFB; 
a invalidade dos Decretos nº 96.693, 96.813 e 96.879, de 1988; e a condenação a 
perdas e danos (Doc. 15). 
Desse modo, resta demonstrada a competência desse Supremo 
Tribunal Federal para apreciação do conflito federativo ora estabelecido entre a 
União e o Estado de Pernambuco, uma vez que secontrapõem interesses 
 9 
substanciais, revestidos de rasgos jurídico-constitucionais3, capazes de afetar a 
harmonia e o equilíbrio nas relações institucionais entre os entes federados, 
mormente no que se refere à titularidade do domínio sobre o Arquipélago de 
Fernando de Noronha e ao exercício das respectivas competências constitucionais 
naquela área. 
III – DO ARCABOUÇO NORMATIVO REFERENTE AO 
ARQUIPÉLAGO DE FERNANDO DE NORONHA 
De início, cumpre assinalar que o Arquipélago de Fernando de 
Noronha compreende 21 ilhas oceânicas de origem vulcânica e 13 praias 
marítimas, circundada pelo Mar Territorial Brasileiro, distando 345 quilômetros do 
município de Natal/RN e 561 quilômetros do município de Recife/PE, em 
localização estratégica entre os continentes americano e africano, o que representa 
um avanço da presença brasileira no Atlântico Sul e o prolongamento de sua 
soberania de base continental oceânica4. 
No que se refere ao domínio daquela área e à sua natureza jurídica, o 
Decreto-lei nº 4.102/1942 foi o ato normativo responsável pela criação do território 
federal de Fernando de Noronha, constituído pelo respectivo arquipélago. Por 
oportuno, o referido Decreto-lei dispôs: “Os bens, situados no Território de 
Fernando de Noronha, bem como os impostos e taxas, pertencentes ao Estado de 
Pernambuco, são transferidos à União”. 
Posteriormente, a Lei Federal nº 6.971/1981 tratou sobre a 
administração do Território Federal de Fernando de Noronha, conferindo à União 
a administração do território, além de dispor sobre as competências do Governador, 
bem como demais estruturas administrativas de apoio. 
 
3 Curso de direito constitucional / Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco. – 12. ed. rev. e atual. – 
São Paulo: Saraiva, 2017. – (Série IDP) 
4 Informações extraídas da Nota Técnica SEI nº 46207/2021/ME. 
 10 
Ademais, a Lei Federal nº 7.608/1987, que dispõe sobre a 
administração do Território Federal de Fernando de Noronha, vinculou o território 
ao então Ministério do Interior e determinou a instalação e manutenção de uma 
infraestrutura para operações militares com a finalidade de criar estruturas relativas 
e necessárias à defesa e à segurança do Território Nacional5. 
Observe-se, portanto, que 1 (um) ano antes da promulgação da 
Constituição Federal de 1988, o Congresso Nacional atribuiu a Fernando de 
Noronha a condição de área de interesse para a “defesa e segurança do Território 
Nacional”, competência essa exclusiva da União, sendo necessário, para tanto, que 
ela possa dispor de todo o espaço físico do arquipélago a qualquer momento, sem 
qualquer tipo de entraves burocráticos ou legais. Necessário, por conseguinte, que 
detenha o domínio pleno do território6. 
Por sua vez, o Decreto nº 92.755/1986 instituiu a Área de Proteção 
Ambiental de Fernando de Noronha-Rocas-São Pedro e São Paulo - APA FN, 
compondo uma Unidade de Conservação de Uso Sustentável, o que inclui o entorno 
da Reserva Biológica do Atol das Rocas, o arquipélago de São Pedro e São Paulo 
e 30% da parte terrestre do Arquipélago de Fernando de Noronha, onde se encontra 
o núcleo urbano de sua ilha principal. 
Noutro quadrante, foi criado o Parque Nacional Marinho de Fernando 
de Noronha - PARNAMAR7, através do Decreto nº 96.693/1988, como Unidade 
de Conservação de Proteção Integral, para proteção do ecossistema e preservação 
do meio ambiente no Arquipélago de Fernando de Noronha, sendo sua gestão de 
 
5 Art. 3° As medidas que vierem a ser adotadas, em cumprimento do disposto no art. 2° desta Lei, deverão prever a 
instalação e manutenção de uma infra-estrutura adequada às operações militares, que possam tornar-se necessárias 
à defesa e segurança do Território Nacional. 
6 Nesse sentido se posicionou a SPU/ME, por meio da Nota Técnica SEI nº 46207/2021/ME. 
7 Art. 1° Fica criado, no Território Federal de Fernando de Noronha, o Parque Nacional Marinho de Fernando de 
Noronha, com o objetivo de proteger amostra representativa dos ecossistemas marinhos e terrestres do arquipélago, 
assegurando a preservação de sua fauna, flora e demais recursos naturais, proporcionando oportunidades controladas 
para visitação, educação e pesquisa científica e contribuindo para a proteção de sítios e estruturas de interesse 
histórico-cultural porventura existentes na área. 
 11 
responsabilidade direta do Instituto Chico Mendes para Biodiversidade - ICMBio. 
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 foram extintos 
os territórios federais até então existentes, e com a finalidade de reorganização 
política-administrativa, previu o art. 15 do ADCT, que a área referente ao antigo 
Território Federal de Fernando de Noronha seria “reincorporada ao Estado de 
Pernambuco”. 
Desse modo, sob o ponto de vista da organização político-
administrativa, o Arquipélago de Fernando de Noronha está vinculado ao Estado 
de Pernambuco, na forma de Distrito Estadual, com natureza de autarquia 
territorial. 
Por outro lado, a Carta Maior, através do seu art. 20, inciso IV, dispõe 
que são bens da União “as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com 
outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, 
destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao 
serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II”. 
A Constituição Federal preconiza, ainda, que pertencem à União 
os terrenos de marinha e seus acrescidos, nos termos do inciso VII do art. 20. 
Todavia, no âmbito do Estado de Pernambuco, assim prevê sua 
Constituição Estadual, destacando-se o inciso II, do seu art. 4º: 
Art. 4º Incluem-se entre os bens do Estado: 
(Redação alterada pelo art. 1º da Emenda Constitucional n˚ 9, de 28 de 
dezembro de 1995) 
(...) 
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, 
incluídas as do Arquipélago de Fernando de Noronha e excluídas aquelas sob 
domínio da União, Municípios ou de terceiros; (acrescido pelo art. 1º da 
Emenda Constitucional n˚ 9, de 28 de dezembro de 1995.) 
E, também no âmbito estadual, assim dispõe a Lei no 11.304/1995: 
Art. 6º São bens do Distrito Estadual de Fernando de Noronha: 
 12 
I - a totalidade da extensão territorial da ilha de Fernando de Noronha e das 
demais ilhas componentes do Arquipélago de Fernando de Noronha; 
II - os bens móveis e imóveis, integrantes do patrimônio do antigo Território 
Federal, transferidos ao Estado em decorrência de acordo, contrato ou convênio 
com a União, decisão judicial ou por força de Lei; 
Vê-se, assim, de antemão, que a legislação do Estado de Pernambuco, 
tanto constitucional, quanto infraconstitucional, reconhece a extensão territorial de 
todas as ilhas do Arquipélago de Fernando de Noronha como bens estaduais, em 
frontal contrariedade ao que dispõe a Constituição da República. 
A partir desse cenário normativo constitucional e legal é que se passa 
a demonstrar o descumprimento do contrato de cessão de uso da Ilha de Fernando 
de Noronha, que se dá por força de equivocada interpretação do Texto 
Constitucional federal adotada pelo Estado de Pernambuco. 
IV – DO CONTRATO DE CESSÃO DE USO EM CONDIÇÕES 
ESPECIAIS DA ILHA DE FERNANDO DE NORONHA 
 IV.1 – Do descumprimento do Contrato de Cessão de Uso pelo Estado 
de Pernambuco 
 No caso dos autos, o Estado de Pernambuco, em descompasso com o 
art. 20, incisos IV e VII, da Constituição da República e com o Contrato de Cessão 
de Uso da Ilha de Fernando de Noronha celebrado com a União em julho de 2002, 
entende ser detentor da titularidade integral da área objeto do contrato e que 
o ente central não possui nenhuma“prerrogativa inerente à propriedade, 
tampouco poder de ingerência (...) sobre imóveis situados em Fernando de 
Noronha”8. 
 Com efeito, conforme se extrai do Parecer nº 579/2017 - PGE/PE e do 
Parecer GAB nº 15/2018, ambos editados pela Procuradoria-Geral do Estado de 
 
8 Trecho extraído do Ofício nº 2360/2021 (em anexo), de lavra da Procuradoria-Geral do Estado de Pernambuco. 
 13 
Pernambuco, aquele Estado-membro possui o posicionamento institucional 
segundo o qual seria proprietário do referido arquipélago, por força de errônea 
interpretação do art. 15 do ADCT e do que dispõem o art. 4o, inciso II, da 
Constituição Estadual9 e o art. 6o, incisos I e II, da Lei Estadual no 11.304/199510. 
Confira-se o seguinte trecho da manifestação jurídica do referido ente subnacional: 
O art. 15 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT da 
Constituição de 1988 extinguiu o Território Federal de Fernando de Noronha e 
reincorporou sua área ao Estado de Pernambuco. 
(...) 
Dando concretude ao art. 15 do ADCT, o inciso 11 do art. 4° da Constituição 
do Estado de Pernambuco incluiu expressamente o Arquipélago de Fernando de 
Noronha entre os bens do Estado, sendo-lhe atribuída, no art. 963 da Carta 
Estadual, a forma de Distrito Estadual. Na mesma trilha, o inciso I do art. 6° da 
Lei Estadual n. 11.304/1995 estabeleceu serem bens do Distrito Estadual de 
Fernando de Noronha, dentre outros, "a totalidade da extensão territorial da 
ilha de Fernando de Noronha e das demais ilhas componentes do Arquipélago 
de Fernando de Noronha". 
Uma análise acurada do art. 15 do ADCT da Constituição de 1988 conduz à 
conclusão de que, ao proceder com a reincorporação da área, o Constituinte não 
devolveu ao Estado de Pernambuco apenas a gestão político-administrativa do 
território (o chamado domínio eminente), mas a plena propriedade das terras. 
 Com base nesse entendimento, o Estado de Pernambuco vem adotando 
condutas temerárias quanto às regras patrimoniais e ambientais federais e sem 
submissão às cláusulas do contrato de cessão de uso firmado com o ente central. 
 Desse modo, urge seja determinado o cumprimento do Contrato de 
Cessão de Uso da Ilha de Fernando de Noronha, uma vez que, nos termos do que 
informa a SPU/ME, através da Nota Técnica SEI nº 46207/2021/ME, esta situação 
de insegurança jurídica advinda do equivocado entendimento adotado pelo ente 
 
9 Art. 4º Incluem-se entre os bens do Estado: (Redação alterada pelo art. 1º da Emenda Constitucional n˚ 9, de 28 de 
dezembro de 1995.) 
(...) 
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, incluídas as do Arquipélago de Fernando 
de Noronha e excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou de terceiros; (Acrescido pelo art. 1º 
da Emenda Constitucional n˚ 9, de 28 de dezembro de 1995.) 
10 Art. 6º São bens do Distrito Estadual de Fernando de Noronha: 
I - a totalidade da extensão territorial da ilha de Fernando de Noronha e das demais ilhas componentes do 
Arquipélago de Fernando de Noronha; 
II - os bens móveis e imóveis, integrantes do patrimônio do antigo Território Federal, transferidos ao Estado em 
decorrência de acordo, contrato ou convênio com a União, decisão judicial ou por força de Lei; (...) 
 
 14 
subnacional faz com que a gestão daquele território se encontre à deriva, sem que 
os órgãos federais, em especial a Secretaria de Coordenação e Governança do 
Patrimônio da União, tenha “sua atuação reconhecida pela administração 
estadual, a qual pratica flagrantes atos em contrariedade à legislação federal 
vigente, em especial à legislação patrimonial e à Lei de Licitações”. 
 A título de esclarecimento, convém colacionar o seguinte trecho da 
Nota Técnica SEI nº 46207/2021/ME, no que concerne às consequências negativas 
que o dissenso acerca da titularidade dominial da Ilha de Fernando de Noronha 
pode acarretar para o prosseguimento de ações, programas e políticas públicas, bem 
como ao fiel cumprimento ao contrato de cessão de uso: 
A relevância e urgência do pedido de reconhecimento da titularidade da União 
sobre o Arquipélago de Fernando de Noronha, bem como de declaração de 
inconstitucionalidade dos dispositivos contidos na Constituição do Estado de 
Pernambuco (Inciso II, do Art. 4º) e na Lei 11.304/1995 (incisos I e II, do Art. 
6º), deve-se ao fato de aquele território se encontrar à deriva, com os órgãos 
federais, em especial a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio 
da União, por meio de sua Superintendência em Pernambuco, não ter sua 
atuação reconhecida pela administração estadual, a qual pratica flagrantes atos 
em contrariedade à legislação federal vigente, em especial à legislação 
patrimonial e à Lei de Licitações. 
A atuação da administração e dos gestores estaduais, com inobservância da 
legislação e do papel das instituições federais atuantes no arquipélago, gerou o 
comprometimento da credibilidade e desmoralização institucionalizada dos 
órgãos e entidades federais que atuam no território. 
Um sem número de irregularidades decorrentes do não reconhecimento da 
titularidade da União sobre o arquipélago tem implicado na utilização e 
disposição irregulares de terras públicas federais pelo Estado, o que resulta 
em evidentes danos ao meio ambiente, desrespeito às políticas e legislação 
de acesso à terra pela população nativa e de baixa renda, em exploração 
econômica de terrenos da União sem licitação e contraprestação financeira, 
entre outros. 
Ademais, o não reconhecimento da titularidade sobre as 21 ilhas que integram 
o arquipélago de Fernando de Noronha pelo Estado ensejou o descumprimento 
do Contrato de Cessão de Uso firmado em favor do Estado em 2002, no qual 
constavam como obrigações do Estado o cadastramento dos ocupantes à época 
de sua assinatura, a promoção da regularização fundiária das mesmas em 
observância à legislação patrimonial federal e a aplicação de instrumentos 
onerosos, mediante licitação, para as atividades econômicas, com repasse de 
parte dos recursos auferidos para a União. 
Em virtude da utilização do território de forma descoordenada, áreas impróprias 
à ocupação por particulares passaram a interferir em áreas sob jurisdição militar, 
a exemplo do Aeroporto e Base Aérea, que teve parcela do sítio aeroportuário 
ocupado por particulares, tendo sido observada a utilização do espaço destinado 
à pista de pouso do aeroporto para travessia de pessoas e pastagem de animais. 
 15 
Outro ponto impactado pela gestão não coordenada refere-se à ocupação e uso 
de terras públicas, permitindo a edificação de bares e restaurantes em faixa de 
areia, o que é totalmente vedado pela legislação federal. 
 A esse respeito, no que importa ao presente caso, veja-se os seguintes 
trechos das cláusulas primeira, sétima e décima primeira do Contrato de Cessão de 
Uso em Condições Especiais da Ilha de Fernando de Noronha, as quais estão sendo 
objeto de constante descumprimento pelo Estado de Pernambuco: 
CLÁUSULA PRIMEIRA – Que a União é senhora e legítima possuidora do 
imóvel, parte urbano e parte rural, constituído pelas benfeitorias de domínio da 
União e por terrenos de marinha, acrescidos de marinha e nacionais interiores, 
composto pela Área 1, com área de 5.751.327,59 m², e Área 2, com área de 
7.657,86 m², localizado na Ilha de Fernando de Noronha, instituído como 
Distrito Estadual de Fernando de Noronha, Estado de Pernambuco, por força do 
art. 20, incisos IV e VII da Constituição Federal. 
(...) 
CLÁUSULA SÉTIMA – As áreas remanescentes, passíveis de utilização, 
poderão ser destinadas para uso de terceiros, observada a legislação patrimonial 
da União (Lei no 9.636, de 15 de maio de 1998, e o Decreto-Leino 9.760, de 
05 de setembro de 1946), bem como a legislação ambiental nacional (Lei no 
9.285, de 18 de junho de 2000, e o Plano de Manejo da Área de Preservação 
Ambiental Federal de Fernando de Noronha), assim como os procedimentos 
licitatórios previstos em lei, devendo as receitas auferidas pelo OUTORGADO 
Cessionário, em decorrência desta cessão, serem investidas na área cedida. 
(...) 
CLÁUSULA DÉCIMA PRIMEIRA – Fica o OUTORGADO Cessionário 
obrigado a: I) administrar, guardar, zelar, fiscalizar e controlar o imóvel cedido, 
devendo conservá-lo e manter as benfeitorias no estado de padrão de 
conservação estabelecido; II) submeter para exame e anuência da Secretaria do 
Patrimônio da União – SPU e dos órgãos competentes, em especial o ambiental, 
os projetos a serem realizados, bem como eventuais alterações, ficando a sua 
implantação condicionada ao respectivo licenciamento ambiental; III) efetuar 
pagamento mensal à União, pelo uso de parcelas das áreas remanescentes, 
mencionadas na Cláusula Sétima, que forem destinadas à execução de 
empreendimentos de fins lucrativos, em valor correspondente, no mínimo, ao 
percentual de remuneração devido ao Estado, a ser estabelecido, para cada 
utilização, em Portaria da Secretaria do Patrimônio da União; IV) adotar as 
medidas necessárias, no âmbito administrativo e/ou judicial de sua 
competência, para cumprir os objetivos da cessão pretendida; V) cadastrar os 
atuais ocupantes, e manter os respectivos assentamentos atualizados junto à 
GRPU/PE, bem como promover o levantamento sócio-econômico dessa 
comunidade, com vista à identificação das famílias carentes e de baixa renda, 
desde que observados o disposto na cláusula sexta; VI) no caso de novas 
ocupações, nos termos da Cláusula Sétima, cadastrar os usuários das áreas e 
manter os respectivos assentamentos atualizados junto à GRPU/PE, 
identificando as destinações para uso público do Estado de Pernambuco; VII) 
caracterizar as benfeitorias (plantas arquitetônicas e memorial descritivo) e 
elaborar laudo sobre seu estado atual de conservação; VIII) elaborar plano de 
reformas das benfeitorias, com estabelecimento do estado padrão de 
conservação; IX) elaborar normas de uso que nortearão o uso e ocupação da 
 16 
área cedida, devendo ser referendadas pela SPU e fazer parte integrante do 
contrato de cessão; X) elaborar diagnóstico de capacitação de suporte da área 
cedida, que deverá ser obedecido pela Administração da Ilha na implementação 
dos projetos e das ações de gestão e integrar o Contrato de Cessão; XI) fornecer 
os dados necessários para que a GRPU/PE promova, junto ao Cartório de 
Registro de Imóveis jurisdicionante, o registro da área cedida e averbação das 
benfeitorias da União nela existentes; XII) impedir ocupações e usos irregulares 
na área, notificando a SPU de qualquer ocorrência em tal sentido, bem como 
adotar as medidas cabíveis, administrativas ou judiciais, em relação às atuais 
ocupações indevidas, visando a sua readequação, remanejamento ou demolição; 
XIII) promover a cobrança das receitas patrimoniais devidas pelos ocupantes da 
Ilha, até a data do contrato de cessão, com base no cadastro e no levantamento 
sócio-econômico que realizar, em consonância com as orientações a serem 
expedidas em Portaria da Secretaria do Patrimônio da União, exceto quanto às 
atividades típicas de Estado; XIV) apresentar Relatório Anual de Prestação de 
Contas à SPU das atividades desenvolvidas em cumprimento às obrigações 
assumidas neste instrumento. 
 É possível extrair do instrumento contratual que a União, por força do 
art. 20, incisos IV e VII, da Constituição da República, goza da titularidade do bem 
objeto da referida avença - área referente à Ilha de Fernando de Noronha – e que o 
Estado de Pernambuco deve observância às regras patrimoniais e ambientais 
federais, bem como se submete à fiscalização e à ingerência da SPU/ME na 
condução da gestão da ilha. 
 No entanto, o ente subnacional não só vem se conduzindo em total 
desconformidade com a previsão constitucional quanto aos bens de pertencentes à 
União, como ignora a força vinculante do contrato por ele firmado no tocante à 
regular administração da área cedida. 
 Nesse sentido, a SPU/ME, por meio da Nota Técnica SEI nº 
46207/2021/ME, informa que “decorridos 15 anos da assinatura do contrato de 
cessão, a maioria das cláusulas contratuais não foram cumpridas, o que levou o 
Tribunal de Contas da União - TCU (Processo SEI/MP 04962.004283/2017-06), a 
Controladoria Geral da União - CGU (Processo SEI/MP 04962.001665/2016-99) 
e o Ministério Público Federal – MPF (Processo 04962.001142/2009-13) a 
exigirem manifestação da SPU quanto à inadimplência e, mais ainda, a informar 
se o Estado de Pernambuco teria condições de fazer a gestão daquele território, 
 17 
ou se a União teria de fazê-lo”. 
 Em face dessa realidade, no período de 13 a 16 de março de 2017, a 
SPU/ME realizou uma oficina de trabalho na Ilha de Fernando de Noronha, no 
âmbito do Projeto Orla, consoante dispõe o Decreto nº 5.300/2004. Deste grupo de 
trabalho participaram a Unidade Central da SPU, a SPU/PE, o Governo do Estado 
de Pernambuco, o Ministério Público Estadual – MP/PE, conselhos e associações 
locais e diversos empresários e moradores. Naquela oportunidade, conforme 
destacado pela Secretaria do Patrimônio da União, “foi possível a obtenção de 
importantes depoimentos que atestaram os desmandos praticados pelo Estado de 
Pernambuco na gestão da Ilha”, a saber: 
a) Somente aos nativos é dado o direito de usufruto dos espaços físicos na Ilha, 
tanto para moradia, quanto para atividades econômicas. Então, vários deles 
“associaram-se” a empresários não nativos ou simplesmente tornaram-se 
“laranjas” para que grandes empreendimentos pudessem ser implantados. 
Assim, essas famílias passam a residir no continente, em situação mais 
confortável, abrindo espaço para que empresários possam ocupar esses espaços. 
b) O Estado concede, irregularmente, grandes extensões de áreas para 
empreendimentos hoteleiros e comerciais, ao “arrepio da Lei”, enquanto aos 
locais, nada é concedido. 
c) Os nativos penam, por anos, para conseguir autorização para qualquer 
reforma ou ampliação de um cômodo em suas residências, mesmo quando seus 
filhos se casam. Para os não nativos, as autorizações são concedidas sem 
restrições, com a possibilidade de adquirirem e interiorizarem material de 
construção diretamente do continente, enquanto ao nativo só resta fazê-lo na 
própria Ilha, a preços escorchantes. O mesmo ocorre quanto aos gêneros 
alimentícios; 
d) Não há controle sobre as cargas que chegam ao Porto de Noronha, sendo 
comum a interiorização de containers sem a devida vistoria (após a realização 
da Oficina, em agosto de 2017, o porto passou para a administração da 
Autarquia responsável pela gestão da Ilha – Resolução nº 5.594/2017); 
e) Os empreendedores não se sujeitam às normas federais de uso e ocupação do 
solo, edificando irregularmente em áreas da União, inclusive praias, e 
desobedecendo a legislação urbanística e ambiental, o que pode comprometer a 
qualidade de vida e até a balneabilidade de algumas praias, tudo objeto de uma 
infinidade de ações civis públicas promovidas pela AGU e pelo MPF. É de se 
destacar que a superexploração da Ilha pode comprometer o meio ambiente e a 
atividade turística na região; 
f) E, o mais grave; baseado na premissa de que o nativo tem direito ao uso da 
terra, o Estado passou a inibir o nascimento de novos noronhenses. A estratégia 
utilizada foi a de desativar a maternidade local e enviar compulsoriamente para 
o continente as gestantes no sétimo mês de gravidez, para que as crianças não 
nasçam em Noronha. Isso traz enorme desconforto para a parturiente que é 
obrigada a se afastar do convívio daqueles que ama (filhos menores, mãe,marido, amigos) exatamente em um momento que mais necessita de apoio e do 
 18 
fortalecimento dos laços familiares. O recém-nascido recebe uma autorização 
precária para ingresso na Ilha, como se fosse morador provisório Os vídeos 
https://youtu.be/U2_zbDJP2zg e 
https://www.youtube.com/watch?v=lt85REj_oAg bem demonstram essas 
agressões e humilhações impostas às mulheres e demais nativos de Noronha; 
g) O atendimento à saúde é precário, o que coloca em risco a segurança, também 
dos turistas; 
O Ministro Luiz Fux, do Supremo Tribunal Federal, relatou a situação ao 
Ministério Público Federal quando de sua passagem pela Ilha, o que fez 
com que a então Subprocuradora-Geral da República, Dra. Deborah 
Duprat interpelasse a SPU acerca dos acontecimentos e reclamasse 
providências para o fim dessas agressões àqueles brasileiros “de segunda 
classe”. 
Desde 2017 a Câmara de Conciliação e Arbitragem Federal – CCAF busca uma 
solução para o impasse quanto ao domínio do Território de Fernando de 
Noronha. Solução difícil, uma vez que o Estado de Pernambuco não aceita o 
domínio da União e que esta lhe faça concessões de áreas, única possibilidade 
legal de gestão compartilhada da ilha. 
Mas, como se vê, mais do que a questão do domínio, o Estado Brasileiro 
está assistindo, inerte, à supressão do sagrado direito à cidadania imposta 
aos nativos da Ilha de Fernando de Noronha, instalando verdadeiro clima 
de terror à população local, o que demonstra mais uma vez a urgente 
necessidade de a União colocar um fim às arbitrariedades apresentadas, o 
que poderá ser feito com a definição da dominialidade da Ilha, o que 
permitirá uma ação assertiva dos entes Federais. (grifos acrescidos) 
 Diante do cenário de ineficiência e irregularidades na gestão 
patrimonial da ilha, a SPU, através de relatório elaborado no bojo do Projeto Orla, 
consignou que o Estado de Pernambuco vem atuando em “descumprimento quase 
que absoluto das cláusulas contratuais e da legislação federal vigente 
(patrimonial, de licitações etc), resultando na consolidação de situações de difícil 
reversão, tanto do ponto de vista físico como legal” (Doc. 16). 
 Nessa linha, cumpre trazer à baila o seguinte quadro que exemplifica 
algumas das irregularidades identificadas por órgãos federais de controle interno e 
externo quanto à gestão da Ilha de Fernando de Noronha pelo Estado de 
Pernambuco, demonstrando cenário de reiterado descumprimento do contrato de 
cessão de uso da ilha pelo ente subnacional: 
Manifestação do órgão de 
controle 
Irregularidades identificadas Cláusulas do 
Contrato de Cessão 
 19 
de Uso Violadas 
Nota Técnica 4ª CCR nº 
2/2018, da 4ª Câmara de 
Coordenação e Revisão do 
Ministério Público Federal 
(Meio Ambiente e Patrimônio 
Cultural) 
Apontou diversas irregularidades na 
concessão de licenças ambientais, 
relativas a descumprimento da 
melhoria de condições habitacionais 
para os moradores da ilha, ampliação 
indevida de meios de hospedagem em 
áreas livres destinadas 
prioritariamente à habitação, excesso 
de número de visitantes, entre outras, 
em desacordo com o Plano de Manejo 
da APA Fernando de Noronha, por 
parte da CPRH e da ATDEFN, 
conforme noticiado pelo próprio 
ICMBio, na Nota Técnica nº 
4/2018/ICMBio Noronha e outros 
documentos encaminhados ao MPF. 
Cláusula décima 
primeira, itens I e II 
Recomendação MPF nº 
17/2018 
Recomendação destinada ao Gestor do 
ICMBio em Fernando de Noronha e 
para a Coordenadora Regional do 
ICMBio em Cabedelo - CR6, para que 
fossem adotadas medidas competentes 
em face da Agência Estadual do Meio 
Ambiente de Pernambuco (CPRH), 
tendo vista as situações constatadas de 
concessão de licença ambiental para 
reforma/ampliação/implantação de 
meios de hospedagem e/ou de áreas 
livres em zona urbana em 
desconformidade com o Plano de 
Manejo, autuando-a e cominando as 
Cláusula décima 
primeira, itens I e II 
 20 
sanções administrativas que reputar 
cabíveis em cada caso, nos termos do 
Decreto 6.514/2008, bem como 
solicitando o cancelamento da 
respectiva licença emitida. 
Recomendação MPF nº 
18/2018 
Recomendação destinada ao Diretor-
Presidente da CPRH - Agência 
Estadual do Meio Ambiente para que 
se abstenha de emitir licenças 
ambientais para regularização, 
reforma, ampliação ou construção de 
meios de hospedagem e/ou para 
quaisquer obras, construções ou 
reformas nas áreas livres em zona 
urbana, em desconformidade com o 
Plano de Manejo da Área de Proteção 
Ambiental de Fernando de Noronha - 
Rocas - São Pedro e São Paulo. 
 
Cláusula décima 
primeira, itens I e II 
Ação Civil Pública nº 
0806985-09.2017.4.05.8300 
(Doc. 17) 
ACP proposta pelo MPF para 
demolição de barracas de praia e 
recuperação das áreas. 
Funcionamento de bares e barracas 
que de há muito ocupam, 
irregularmente, faixa de praia e 
terreno de marinha em Fernando de 
Noronha, muitos dos quais autuados, 
por ocupação indevida, no já distante 
ano de 2002. Verificação de danos 
Cláusulas quarta, 
sétima e décima 
primeira, itens I, II e 
XII 
 21 
ambientais. 
Ausência de promoção dos 
procedimentos licitatórios para 
seleção de empreendedores. 
Acórdão n. 10940/2016-
TCU-Segunda Câmara 
(Doc. 18) 
(...) 1.9. Determinar à 
Superintendência do Patrimônio da 
União no Estado de Pernambuco 
(SPU/PE), com fundamento no art. 
250, inciso II, do RITCU, que 
apresente a este Tribunal, no prazo de 
120 dias, planos de ação, contendo, no 
mínimo, as medidas a serem adotadas, 
os responsáveis pelas ações e os 
prazos previstos para a sua 
implementação, a fim de: 
1.9.1. analisar a boa e regular 
execução do Contrato de Cessão de 
Uso, em condições especiais, da área 
onde está localizado o Arquipélago de 
Fernando de Noronha, firmado com o 
Estado de Pernambuco, a fim de ser 
verificado a situação dos 
cadastramentos e das cessões de áreas 
da União realizados pelo governo do 
Estado, em especial aqueles apontados 
como irregulares no Relatório de 
Auditoria 201316876 da CGU (peça 
10); 
 
Cláusula décima 
primeira, itens I, II e 
XII 
 22 
Relatório de Vistoria no 
06/2015 da SPU/ME de 
Pernambuco (Doc. 19) 
a)Não observância da legislação 
patrimonial, notadamente a Lei n. 
9.636/1998 e o Decreto n. 3.725/2001, 
por parte do Governo do Estado de 
Pernambuco no ato de emissão dos 
Termos de Permissão de Uso. Após 
análise das informações obtidas 
quando da realização da vistoria, não 
foi possível identificar os critérios 
adotados pelo Governo do Estado de 
Pernambuco para lavratura dos TPUs; 
b) Após realização de vistoria, 
verificou-se que os projetos e as 
alterações na área objeto do Contrato 
de Cessão de Uso não estão sendo 
submetidas à SPU. 
Cláusulas sétima e 
décima primeira, 
item II 
Relatório de Auditoria 
201316876 da 
Controladoria-Geral da 
União (Doc. 20) 
Identifica ilegalidades dos Termos de 
Permissão de Uso (TPU) lavrados em 
favor de particulares pelo Governo do 
Estado de Pernambuco, considerando 
que o domínio patrimonial da ilha é da 
União. 
Cláusulas quinta, 
sexta, sétima, oitava, 
nona e décima 
primeira 
Parecer n. 076-2021-
PFIPHAN-PGF-AGU e 
Nota Técnica 85/2021 do 
IPHAN (Doc. 21) 
Danos identificados na vistoria sobre 
o estado de conservação da Fortaleza 
Nossa Senhora dos Remédios, 
localizada em Fernando de Noronha, 
um ano após a restauração (realizada 
entre jan/2018 e mar/2020, ao custo de 
R$ 10.978.658,08). Indica danos 
decorrentes de mau uso e os custos 
Cláusula décima 
primeira, item I 
 23 
estimados em R$ 750.000,00 para 
reparação. “Após a conclusão da obra, 
em 25/03/2020, o Iphan devolveu as 
chavesda edificação à Administração 
Territorial do Distrito Estadual de 
Fernando de Noronha - ATDEFN, 
conforme registrado no Termo de 
entrega chaves” 
Nota Técnica SEI nº 
60754/2021/ME, da 
Secretaria do Patrimônio da 
União, e anexos (Doc. 22, 23, 
24, 25 e 26) 
a) Ausência de submissão à SPU de 
projetos e alterações realizadas pela 
Administração Estadual na área 
contratada; 
b) Apesar de a legislação patrimonial 
exigir que toda utilização com 
finalidade lucrativa deve ser onerosa, 
não é de conhecimento da SPU que 
algum dia o Estado tenha cobrado 
pelos Termos de Permissão de Uso 
(TPUs) – em prejuízo do imóvel sob 
gestão do Estado, já que as receitas 
auferidas dessas cessões seriam 
investidas na Ilha; 
c) Não foi localizado o cadastro dos 
ocupantes que deveria ter sido 
apresentado pelo Estado (Cláusula 
Quinta: três anos para cumprimento 
dos encargos); 
d) SPU nunca foi consultada quanto a 
novas ocupações, tendo em vista que o 
Estado de Pernambuco não reconhece 
Cláusulas quinta, 
décima primeira, 
itens II, III, V, VI, 
VII, XII, XIII, XIV 
 24 
a titularidade dominial da União sobre 
a área; 
e) Não foram caracterizadas as 
benfeitorias (plantas arquitetônicas e 
memorial descritivo) e nem elaborado 
laudo sobre estado de conservação de 
Fernando de Noronha; 
f) Indícios de novas ocupações 
irregulares, tais como construções 
realizadas em faixa de areia de praia; 
g) SPU não vem sendo notificada pelo 
Estado de Pernambuco a respeito das 
ocupações irregulares. Pelo 
contrário, aquele órgão da União 
solicita providências e o ente 
subnacional permanece inerte; 
h) O Estado de Pernambuco nunca 
apresentou o Relatório Anual de 
Prestação de Contas à SPU das 
atividades desenvolvidas em 
cumprimento às obrigações assumidas 
no instrumento contratual. 
A atual gravidade do conflito federativo ora estabelecido também pode 
ser extraída das informações colacionadas pela Secretaria de Coordenação e 
Governança do Patrimônio da União do Ministério da Economia (SPU/ME) que, 
por meio da Nota Técnica SEI nº 46207/2021/ME, relata que o Distrito Estadual 
de Fernando de Noronha instaurou, em 2021, o Processo Licitatório nº 
001.2021.PP.001, para concessão onerosa do espaço físico da Fortaleza Nossa 
 25 
Senhora dos Remédios para uso comercial11. 
A Fortaleza Nossa Senhora dos Remédios, que consiste em um dos 
diversos patrimônios históricos e culturais situados no Arquipélago de Fernando de 
Noronha e tombados pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional 
(IPHAN), foi incluída no Programa REVIVE, objeto de cooperação internacional 
que pretende recuperar aqueles patrimônios que se encontrem subutilizados e 
degradados, para aproveitamento turístico e geração de emprego e renda no País, 
firmado entre os Governos de Portugal e do Brasil, por meio do Ministério do 
Turismo12. 
Em razão do referido procedimento de licitação e a fim de dar 
prosseguimento ao Programa REVIVE, a Secretaria de Coordenação e Governança 
do Patrimônio da União do Ministério da Economia encaminhou o Ofício SEI nº 
294193/2021/ME (Doc. 27) ao Governador do Estado de Pernambuco, informando 
a supressão do espaço relativo ao mencionado Forte do poligonal constante na 
cláusula segunda do Contrato de Cessão de Uso em Condições Especiais e 
solicitando “sejam interrompidos os procedimentos licitatórios previstos pelo 
Estado de Pernambuco relativos àquele bem pertencente à União”. 
Em total desconsideração aos termos do contrato e ao que determina 
o art. 20 da Constituição Federal, o Estado de Pernambuco, em resposta ao ofício 
da União, requereu que as providências consignadas pela SPU/ME fossem tornadas 
sem efeito, uma vez que “o Constituinte Originário atribuiu a propriedade do 
arquipélago de Fernando de Noronha ao Estado de Pernambuco, excepcionando 
a regra geral do inciso IV do art. 20 das disposições permanentes da Constituição, 
que insere as ilhas oceânicas no rol de bens da União”13. 
Ainda quanto à concessão onerosa da Fortaleza Nossa Senhora dos 
 
11 http://www.licitacoes.pe.gov.br/web/DetalheLicitacao.aspx?idLicitacao=41342&NovaLic=OK 
12 https://investimento.turismo.gov.br/parcerias-e-concessoes/revive/ 
13 Nos termos do que consignado no Ofício nº 2360/2021, de lavra da PGE/PE (em anexo). 
 26 
Remédios, convém destacar que tal controvérsia foi judicializada no âmbito da 
Justiça Federal do Estado de Pernambuco, por meio da Ação Ordinária nº 0822067-
41.2021.4.05.8300. Naquela oportunidade, a União pleiteou a anulação do 
Processo Licitatório nº 001.2021.PP.001, apontando o descumprimento do 
Contrato de Cessão de Uso em Condições Especiais e pelo fato de que “o citado 
bem não mais se encontra na gestão do Estado de Pernambuco, ou seja, desde a 
comunicação formalizada pelo OFÍCIO SEI Nº 294193/2021/ME” (Doc. 28). 
Entretanto, o Juízo da 9º Vara Federal da Seção Judiciária de 
Pernambuco, em 15/02/2022, não acolheu a pretensão do ente central, sob o 
errôneo fundamento de que a Ilha de Fernando de Noronha pertenceria ao ente 
subnacional (Doc. 29). 
De outra parte, em mais uma tentativa de obstar a atuação dos 
órgãos da União no Arquipélago de Fernando de Noronha, o Estado de 
Pernambuco, em 24/11/2021, encaminhou notificação extrajudicial ao 
Superintendente do Patrimônio da União em Pernambuco requerendo seja 
interrompido procedimento administrativo de demarcação de terrenos de marinha 
naquela área, iniciado pelo ente central, sob o argumento de que “por força do art. 
15 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT da Constituição 
de 1988 e do art. 4o da Constituição Pernambucana de 1989, toda a área do 
arquipélago de Fernando de Noronha é de propriedade do Estado de 
Pernambuco” (Doc. 30). 
É possível verificar que o Estado-membro, na prática, ao não 
reconhecer o domínio da União sobre o Arquipélago de Fernando de Noronha, 
acabou por esvaziar os termos do Contrato de Cessão de Uso em Condições 
Especiais, mormente no tocante às competências constitucionais do ente 
central para gestão de bem público de sua titularidade, conforme sintetizado 
pela SPU/ME na Nota Técnica SEI nº 60754/2021/ME (em anexo). 
 27 
 Diante desse cenário, a dissidência acerca de qual dos entes 
federativos detém a titularidade do Arquipélago de Fernando de Noronha tem 
implicado na utilização e disposição irregulares de terras públicas federais pelo 
Estado, o que resulta, por exemplo, em evidentes danos ao meio ambiente, em 
desrespeito às políticas e legislação de acesso à terra pela população nativa e de 
baixa renda, em exploração econômica de terrenos da União sem licitação e 
contraprestação financeira. 
 Assim, considerando que o Estado de Pernambuco vem 
reiteradamente descumprindo os termos do contrato de cessão de uso, 
sobretudo as cláusulas primeira, sétima e décima primeira, e que os órgãos da 
União estão sendo impedidos de fazer cumprir a avença pelo ente subnacional, 
a SPU/ME assenta, na Nota Técnica SEI nº 46207/2021/ME, ser “a definição da 
dominialidade da Ilha, o que permitirá uma ação assertiva dos entes Federais”. 
 IV. 2 – Da necessidade de cobrança dos valores devidos à União pelo 
Estado de Pernambuco em razão do descumprimento do Contrato de Cessão de Uso 
 Diante do contexto de total inobservância ao Contrato de Cessão de 
Uso da Ilha de Fernando de Noronha por parte do Estado de Pernambuco, vale 
sublinhar que também há deveres financeiros advindos de cláusulas contratuais que 
não estão sendo levados a efeito pelo ente subnacional. 
 Nesse ponto, urge destacar que, nos termos da cláusula sétima do 
referido contrato, ao Estado de Pernambuco, na qualidade de cessionário, é 
permitida a destinação a terceirosdas áreas remanescentes passíveis de utilização 
“observada a legislação patrimonial da União (Lei nº 9.636, de 15 de maio de 
1998, e o Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946), bem como a legislação 
ambiental nacional (Lei nº 9.28, de 18 de junho de 2.000, e o Plano de Manejo da 
Área de Preservação Ambiental Federal de Fernando de Noronha), assim como os 
procedimentos licitatórios previstos em lei, devendo as receitas auferidas pelo 
 28 
OUTORGADO Cessionário, em decorrência desta cessão, serem investidas nas 
áreas cedida”. 
 Nesse passo, conforme disposto no item III da cláusula décima 
primeira, na hipótese de uso de parcelas das áreas remanescentes, mencionadas na 
Cláusula Sétima, que forem destinadas à execução de empreendimentos de fins 
lucrativos, o cessionário deverá efetuar pagamento mensal à União. 
 No entanto, a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio 
da União, através da Nota Técnica SEI nº 60754/2021/ME, expôs que “a SPU não 
foi informada sobre os contratos e valores auferidos pelo Estado pelo uso das 
áreas remanescentes”. A título de esclarecimento, confira-se: 
Comentário SPU: O contrato previu que o Estado poderia outorgar destinações. 
Para novas utilizações (posteriores à assinatura do contrato) com finalidade 
lucrativa, o Estado deveria auferir receitas, devendo ser uma parcela repassada 
à União, em percentual definido caso a caso (Cláusula Décima Primeira, III), e 
outra, investida nas áreas cedidas (Cláusula Sétima). 
A SPU não foi informada sobre os contratos e valores auferidos pelo Estado 
pelo uso das áreas remanescentes. Para que a União possa estabelecer métrica 
de cálculo dos valores devidos, são necessárias: 
 Verificação das destinações outorgadas pelo Estado e o método de 
cálculo de retribuição utilizado; 
 Verificação da adequação da onerosidade/gratuidade e dos valores 
cobrados, em comparação aos valores mínimos que seriam devidos à 
União, com base na legislação patrimonial e nos normativos da SPU 
Para cálculo dos valores devidos à União, além do conhecimento do montante 
total mínimo que deveria ser cobrado pelo Estado, devem ser considerados 
também os valores comprovadamente reinvestidos pelo Estado na área cedida, 
conforme Cláusula Sétima. (grifos acrescidos) 
 Com efeito, conforme demonstrado, o Estado de Pernambuco não 
cumpre sua obrigação relativa à prestação de contas à SPU/ME quanto às 
atividades desenvolvidas no Arquipélago de Fernando de Noronha, o que 
deveria ser realizado através do Relatório Anual de Prestação de Contas - item XIV 
da cláusula décima primeira. Tal situação inviabiliza o cálculo dos valores 
efetivamente devidos à União a esse título, tendo em vista ser necessário o 
conhecimento acerca (i) das destinações outorgadas pelo Estado e o método de 
cálculo de retribuição utilizado; e (ii) do montante total mínimo que deveria ser 
 29 
cobrado pelo Estado, devendo ser levado em consideração também os valores 
comprovadamente reinvestidos pelo Estado na área cedida. 
 Ora, atualmente, sequer há informações prestadas pelo ente 
subnacional sobre as ocupações na ilha, quer sejam as regulares ou mesmo as 
irregulares. 
 De fato, a Nota Técnica SEI nº 60754/2021/ME, apontando violação 
ao item XII da cláusula décima primeira do contrato, destaca que o Estado de 
Pernambuco em nenhum momento notificou a SPU/ME acerca das ocupações 
irregulares vastamente comprovadas pelos órgãos de controle, bem como ressaltou 
que “não se tem informação de medidas adotadas para readequação das 
irregularidades existentes à época do contrato ou impedimento de novas”. 
 Vê-se que aquele ente federativo parece adotar postura negligente 
quanto ao cumprimento do contrato, sobretudo no tocante às irregularidades quanto 
ao uso e ocupação das terras públicas que compõem Fernando de Noronha, o que, 
segundo sustenta a SPU/ME, tem o condão de atrair “responsabilização solidária 
do cessionário por ter incorrido em omissão”. 
 Em verdade, o artigo 37, §6o, da Constituição da República14 
possibilita a responsabilização civil da Administração Pública e, em caso de 
conduta omissiva, tal responsabilidade restará configurada diante da negligência 
no cumprimento de dever legal de impedir a efetivação do dano15. Ora, no presente 
caso, é patente a omissão do Estado de Pernambuco no que se refere aos danos 
ambientais e patrimoniais acarretados pela ausência da adoção das providências 
legais e contratuais em face das irregularidades no uso e ocupação da Ilha de 
Fernando de Noronha. 
 
14 Art. 37 (...) § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos 
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso 
contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
15 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 34. ed. São Paulo: Atlas, 2020, p. 621. 
 30 
 A esse respeito, José dos Santos Carvalho Filho16 vai além e sustenta 
que, para que um dos celebrantes do contrato seja considerado inadimplente de 
forma culposa e daí decorra a sua responsabilidade, “é irrelevante que a parte tenha 
agido com dolo (ânimo intencional de descumprir) ou culpa (ação ou omissão com 
imprudência, imperícia ou negligência)”, bastando, para tanto, que seja verificado 
o descumprimento das obrigações fixadas contratualmente. 
 Dessa forma, é possível a cobrança, pela União, de multas e custos 
referentes a eventuais demolições e remoções de ocupações irregulares, nos termos 
do que prevê o art. 10 da Lei nº 9.636/199817 e o art. 6º do Decreto-lei 2.398/198718. 
 
16 CARVALHO FILHO, José dos Santos, ob.cit., p. 216 e 217. 
17 Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta Lei, a União deverá 
imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas. 
Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, 
correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano 
em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis. 
18 Art. 6o Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o 
adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União. 
(...) 
§ 1o Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, 
desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso 
comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo. 
§ 2o O responsável pelo imóvel deverá zelar pelo seu uso em conformidade com o ato que autorizou sua utilização 
ou com a natureza do bem, sob pena de incorrer em infração administrativa. 
§ 3o Será considerado infrator aquele que, diretamente ou por interposta pessoa, incorrer na prática das hipóteses 
previstas no caput. 
§ 4o Sem prejuízo da responsabilidade civil, as infrações previstas neste artigo serão punidas com as seguintes 
sanções: 
I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação; 
II - aplicação de multa; 
III - desocupação do imóvel; e 
IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos 
equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização. 
§ 5o A multa será no valor deR$ 73,94 (setenta e três reais e noventa e quatro centavos) para cada metro quadrado 
das áreas aterradas ou construídas ou em que forem realizadas obras, cercas ou instalados 
equipamentos. 
§ 6o O valor de que trata o § 5o será atualizado em 1o de janeiro de cada ano com base no Índice Nacional de Preços 
ao Consumidor (INPC), apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), e os novos 
valores serão divulgados em ato do Secretário de Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento 
e Gestão. 
§ 7o Verificada a ocorrência de infração, a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, 
Orçamento e Gestão aplicará multa e notificará o embargo da obra, quando cabível, intimando o responsável para, 
no prazo de 30 (trinta) dias, comprovar a regularidade da obra ou promover sua regularização. 
§ 9o A multa de que trata o inciso II do § 4o deste artigo será mensal, sendo automaticamente aplicada pela 
Superintendência do Patrimônio da União sempre que o cometimento da infração persistir. 
§ 10. A multa será cominada cumulativamente com o disposto no parágrafo único do art. 10 da Lei no 9.636, de 15 
de maio de 1998. 
§ 11. Após a notificação para desocupar o imóvel, a Superintendência do Patrimônio da União verificará o 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9636.htm#art10
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9636.htm#art10
 31 
 Pelo exposto, pugna a União que (i) seja determinado ao Estado de 
Pernambuco que preste contas à SPU/ME acerca das atividades desenvolvidas na 
área cedida, a fim de que seja possível apurar os valores devidos ao ente central a 
título do que dispõe o item III da cláusula décima primeira do contrato; e (ii) seja 
reconhecida a responsabilidade civil por omissão do ente subnacional quanto ao 
cumprimento do instrumento contratual por ele firmado com o ente central. 
 V – DA TITULARIDADE DA UNIÃO SOBRE O ARQUIPÉLAGO 
DE FERNANDO DE NORONHA. DA INCONSTITUCIONALIDADE 
MATERIAL DO ARTIGO 4º, INCISO II, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO 
DE PERNAMBUCO E DO ARTIGO 6º, INCISOS I E II, DA LEI ESTADUAL 
Nº 11.304/1995 
 A controvérsia instaurada pelo Estado de Pernambuco perpassa por 
uma interpretação histórica da titularidade e posse do Arquipélago de Fernando de 
Noronha, que, pela posição geográfica, a seu ver, deveria integrar o seu patrimônio 
imobiliário. O ente subnacional sustenta, a partir de errônea interpretação do texto 
do artigo 15 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que após a 
promulgação da Carta Magna de 1988 o constituinte originário lhe teria transferido 
a titularidade do domínio sobre aquela área. 
 Nessa toada, a Constituição do Estado de Pernambuco, alterada pela 
Emenda Constitucional nº 09, de 28 de dezembro de 1995, inseriu o inciso II ao 
seu artigo 4º, atribuindo ao Estado-membro a titularidade do domínio do 
Arquipélago de Fernando de Noronha. Confira-se: 
Art. 4º Incluem-se entre os bens do Estado: (Redação alterada pelo art. 1º 
 
atendimento da notificação e, em caso de desatendimento, ingressará com pedido judicial de reintegração de posse 
no prazo de 60 (sessenta) dias. 
§ 12. Os custos em decorrência de demolição e remoção, bem como os respectivos encargos de qualquer natureza, 
serão suportados integralmente pelo infrator ou cobrados dele a posteriori, quando efetuados pela União. 
§ 13. Ato do Secretário do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão disciplinará a 
aplicação do disposto neste artigo, sendo a tramitação de eventual recurso administrativo limitada a 2 (duas) 
instâncias. 
 
 32 
da Emenda Constitucional n˚ 9, de 28 de dezembro de 1995.) 
(...) 
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, 
incluídas as do Arquipélago de Fernando de Noronha e excluídas aquelas sob 
domínio da União, Municípios ou de terceiros; (Acrescido pelo art. 1º 
da Emenda Constitucional n˚ 9, de 28 de dezembro de 1995.) 
 Por sua vez, a Lei Estadual nº 11.304/1995, ao instituir o Distrito 
Estadual de Fernando de Noronha declarou que Arquipélago de Fernando de 
Noronha seria bem do distrito estadual. Segue a transcrição do normativo: 
Art. 6º São bens do Distrito Estadual de Fernando de Noronha: 
I - a totalidade da extensão territorial da ilha de Fernando de Noronha e das 
demais ilhas componentes do Arquipélago de Fernando de Noronha; 
II - os bens móveis e imóveis, integrantes do patrimônio do antigo Território 
Federal, transferidos ao Estado em decorrência de acordo, contrato ou convênio 
com a União, decisão judicial ou por força de Lei; 
 No entanto, os referidos atos normativos estaduais colidem com as 
normas da Constituição Federal que atribuem à União o domínio do 
Arquipélago de Fernando de Noronha, estando eivados de vícios materiais de 
inconstitucionalidade com parâmetro no bloco de constitucionalidade, que se 
expressa numa relação lógica de desconformidade com o texto da Lei Fundamental. 
 A Constituição da República reservou à União, para exercer suas 
competências e atribuições, a destinação de vários bens à luz de uma pertinência 
lógica entre os deveres, os resultados de políticas públicas e os interesses nacionais. 
Assim, prescreve em seu artigo 20 que são bens da União as ilhas oceânicas e as 
costeiras, os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica 
exclusiva, o mar territorial e os terrenos de marinha. Confira-se: 
Redação originária da CF 88 
Art. 20. São bens da União: 
[...] 
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias 
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as áreas referidas no art. 
26, II; 
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica 
exclusiva; 
VI - o mar territorial; 
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos. 
 
 
 33 
Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005: 
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias 
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as áreas referidas 
no art. 26, II 
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias 
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham 
a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a 
unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; 
 Quanto ao ponto, à luz da previsão constitucional, a Superintendência 
do Patrimônio da União em Pernambuco/ME, através da Nota Técnica SEI nº 
40884/2021/ME (Doc. 31), destacou que “toda a extensão e terrenos do 
Arquipélago incluídas suas ilhas, praias marítimas e terrenos de marinha são de 
domínio da União”. Confira-se: 
19. De acordo com o Relatório Técnico de Identificação Direta das Áreas de 
Domínio Constitucional da União no Arquipélago de Fernando de Noronha 
(SEI 18067431), toda a extensão e terrenos do Arquipélago, incluídas suas ilhas, 
praias marítimas e terrenos de marinha são de domínio da União com fulcro no 
Art. 20 da Constituição Federal de 1988: 
 Ilhas oceânicas - Inciso IV, do Art. 20 
 Praias marítimas - Inciso IV, do Art. 20 
 Terrenos de marinha - Inciso VII, do Art. 20 
20. Registre-se que, na mesma linha, o Inciso III, do Art. 20, da CF 88 atribui à 
União a titularidade dos lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos 
de seu domínio. Dessa forma, qualquer corpo ou curso d'água existente no 
Arquipélago também é de domínio da União. 
21. Além da parte emersa que integra o Arquipélago, de acordo com o Inciso 
VI, do Art. 20 da CF 88 também são de domínio da União as águas marítimas 
que o circundam,caracterizadas como Mar Territorial, cuja extensão é definida 
pelo Art. 1º da Lei 8.617/1993: (...) 
Em que pese a previsão constitucional federal de que as ilhas que integram o 
Arquipélago de Fernando de Noronha são de domínio da União, esta não é 
reconhecida pelo Ministério Público Estadual de Pernambuco - MPPE, 
tampouco pela Procuradoria-Geral do Estado, em face à disposição contida na 
Constituição do Estadual de Pernambuco, tendo sido instaurada entre os anos 
de 2017/2018 uma Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração 
Federal – CCAF para tratar da "disputa" sobre a titularidade do Arquipélago 
(Processo 04905.001050/2017-28). 
 Especificamente quanto às ilhas oceânicas, registre-se que desde a 
Constituição Federal de 1967, estas foram reservadas ao domínio da União (cf. inc. 
II do art. 4º). 
 Do mesmo modo, pela redação originária da atual Carta Magna, as 
ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas destas as áreas que estivessem sob o 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc46.htm#art1
 34 
domínio dos Estados-membros quando da promulgação da CRFB, foram atribuídas 
à União como bens privativos e tem por finalidade a proteção de interesses 
nacionais estratégicos para a defesa do País e preservação dos ecossistemas. 
 Nessa linha, a fim de confirmar o fundamento constitucional ora 
consignado, é de relevo trazer à lume o seguinte trecho do voto condutor do acórdão 
prolatado pelo Plenário desse Supremo Tribunal Federal, no julgamento RE no 
636.199/ES. Naquela oportunidade, restou delineado o histórico dominial das ilhas 
oceânicas e costeiras, concluindo que, sob a égide do atual Texto Constitucional, 
as ilhas oceânicas que não pertenciam, quando da promulgação da Carta 
Magna, por outro título, a Estado, Município ou particular, são considerados 
de titularidade dominial da União. Confira-se: 
5. Relembrando, brevemente, a história republicana do Brasil, destaco que a 
Carta Constitucional de 1891, ao estabelecer o domínio da União sobre “a 
porção do território que for indispensável para a defesa das fronteiras, 
fortificações, construções militares e estradas de ferro federais” (art. 64), 
silenciou acerca do domínio das ilhas. O mesmo ocorreu com as Constituições 
seguintes, até o advento da Constituição de 1967, em que a propriedade das 
ilhas oceânicas, fluviais e lacustres passou a ser expressamente prevista como 
da União, in verbis (...) 
Em 06.03.1985, este Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 
101.037/SP, de relatoria do Ministro Francisco Rezek, pacificou a controvérsia 
até então existente sobre o alcance da expressão “ilhas oceânicas”, objeto do 
texto constitucional. 
Diferenciando-as das ilhas costeiras, decidiu-se, na ocasião, que somente as 
ilhas oceânicas integrariam o patrimônio da União. Isso porque, à ausência de 
ressalvas no texto constitucional, conclusão em sentido inverso importaria em 
desconsiderar a existência, nas ilhas costeiras, de qualquer bem reservado ao 
domínio de particular ou dos demais entes da Federação. O acórdão restou assim 
ementado: (...) 
A Constituição Federal de 1988, adotando a classificação das ilhas 
marítimas em oceânicas e costeiras, incluiu-as, indistintamente, na relação 
dos bens da União, a teor do art. 20, IV, em sua redação original, verbis: 
(...) 
Extrai-se, da leitura dos dispositivos, que, anteriormente à Emenda 
Constitucional nº 46/2005, todos os imóveis situados nas ilhas oceânicas e 
costeiras que não pertencessem, por outro título, a Estado, Município ou 
particular, eram considerados propriedade da União. 
Tal compreensão foi consagrada no julgamento da ACO 317 (Relator Ministro 
Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, DJ 20.11.1992), em que reconhecido o domínio 
da União sobre as terras situadas nas ilhas litorâneas (art. 20, IV), resguardada 
a legitimidade de eventual transferência da titularidade para os Estados, pelos 
meios regulares de direito (art. 26, II). Além de explicitar-se o sentido da mútua 
remissão entre os referidos dispositivos, assentando-se pertencerem aos 
 35 
Municípios, Estados-membros e particulares as áreas que a União lhes 
transferira pelos meios jurídicos apropriados, foi confirmado, nesse julgado, o 
domínio do ente federal sobre as terras devolutas presentes nas ilhas costeiras. 
Eis a ementa: (...) 
Em voto concordante, consignou o Ministro Rezek, reportando-se ao voto que 
proferira como relator no RE 101.037, antes referido, que “a Constituição de 
88 observou a distinção vernácula que o acórdão fizera entre ilhas 
oceânicas e ilhas costeiras, mas liquidou o assunto por inteiro, dizendo que 
umas e outras pertencem naturalmente à União, a menos que outra forma 
de domínio ali se possa demonstrar, seja do Estado, seja do Município, seja 
do particular”. 
(...) 
A alteração introduzida pela Emenda Constitucional nº 46/2005 criou, no 
ordenamento jurídico, exceção à regra geral então vigente sobre a propriedade 
das ilhas costeiras. Com a redação conferida ao art. 20, IV, da Lei Maior pelo 
constituinte derivado, deixaram de pertencer à União as ilhas costeiras em que 
sediados entes municipais, expressamente ressalvadas, no novo comando 
constitucional, as “áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental 
federal e as referidas no art. 26, II”, que remanesceram no patrimônio federal. 
(...) 
(RE 636199, Relator(a): Rosa Weber, Tribunal Pleno, julgado em 27/04/2017, 
Processo Eletrônico Repercussão Geral - Mérito DJe-170 Divulg 02-08-2017 
Public 03-08-2017) 
 A respeito das características destes bens destinados à União pela Lei 
Maior, convém destacar os seguintes apontamentos de Thiago Marrara19, quanto 
aos interesses nacionais que justificaram a opção do constituinte, in verbis: 
Os bens inseridos nessa listagem dividem quatro características comuns: (1) 
eles são estratégicos para a proteção da soberania, para a integração nacional, 
para a proteção da identidade pátria e para o exercício de atividades econômicas 
e de direitos fundamentais diversos; (2) são, em sua maioria, imóveis; (3) em 
regra, consistem em bens naturais e, em poucos casos, configuram obras do ser 
humano, como as ilhas ou os lagos artificiais; (4) são reservados com 
exclusividade à União, de modo que nem os particulares, nem outras entidades 
da Federação estão autorizados a se apropriar deles, nem mesmo por ato de 
entidades federais ou contratos celebrados com elas – salvo no tocante às ilhas, 
que parecem estar em regime mais flexível, daí poderem ser chamadas de bens 
reservados, porém não exclusivos. Sem prejuízo, a despeito do tipo de bem, as 
outorgas de uso e de exploração se afiguram plenamente compatíveis com a 
normatização constitucional. 
 Nesse contexto, torna-se indispensável, para melhor construção das 
significações e amplitude do Texto Constitucional, a aferição conceitual das ilhas 
 
19 MARRARA, Thiago. Bens estatais e bens públicos: fundamentos, histórico e conceitos. Parte 1. Cap. 1. In: 
Tratado de Direito Administrativo, Vol. 3. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2019, Página RB-2.3. 
Disponível: https://proview.thomsonreuters.com/launchapp/title/rt/monografias/100964044/v2/page/RB-2.3. 
Acesso em 8 out 2021 
 36 
oceânicas e das ilhas costeiras, como espécies do gênero ilhas marítimas. 
 As ilhas oceânicas são formadas por trechos submersos da plataforma 
submarina ou grandes bordas oceânicas que sofreram influências dos movimentos 
de placas tectônicas e fenômenos de vulcanismo, associadas ao desenvolvimento 
de formações coralígenas e “se encontram afastadas da costa e nada têm a ver com 
o relevo continental ou com a plataforma submarina”20. 
 Já as ilhas costeiras representam a formação emersa de terrenos 
contínuos da plataforma