GESTÃO DEMOCRÁTICA DOS RECURSOS PÚBLICOS AUTORAL

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GESTÃO DEMOCRÁTICA DOS RECURSOS PÚBLICOS
A gestão democrática dos recursos públicos consiste na correta aplicabilidade dos orçamentos tal como o controle da gestão de finanças públicas por toda a sociedade com intuito de promover a justiça social. Assim, pode-se afirmar que objetivo predominante da atividade do Poder Público é propiciar o bem comum, possibilitando que os membros da sociedade vivam de forma digna.
O orçamento público consiste na união de atos legais que enuncia a destinação dos recursos públicos em termos financeiros. Caracteriza-se como um meio de estruturação que expressa as decisões políticas da sociedade, determinando as ações prioritárias para o atendimento do interesse público.
Para Aliomar Baleeiro (BALEEIRO, A. Uma Introdução à ciência das Finanças. Rio de Janeiro: Forense, 2008)., o orçamento público “é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei”.
Em outras palavras, o orçamento público consiste em um plano, estabelecido pela lei, que indica as receitas estimadas e os gastos previstos em um determinado período, determinando objetivos e programas.
O orçamento público surgiu e se consolidou primeiramente na Inglaterra, em três momentos primordiais: 1) 15 de junho de 1215: os senhores feudais obrigaram o Rei João Sem- -Terra a assinar a Carta Magna, que trazia como princípio basilar a máxima “No tax without representation”, segundo a qual nenhum tributo seria instituído sem o consentimento do Conselho Comum (o embrião do Parlamento Inglês). A necessidade de autorização do Parlamento para que um imposto fosse instituído foi consolidada na Petição de Direitos – Petition of Rights, em 1628; 2) Revolução Gloriosa de 1688: o Rei Carlos II, depois de novo conflito travado com o Parlamento, foi obrigado a aceitar, em 1689, a Carta de Direitos – Bill of Rights, que estabelecia, entre outras coisas, o poder de o parlamento autorizar a cobrança de tributos e as despesas do Governo; 3) 1787: a Câmara dos Comuns aprovou a Lei do Fundo Consolidado – Consolidated Fund Act, que instituía uma série de tributos para a manutenção da máquina estatal e concedia a possibilidade de serem criados de novos tributos por meio de lei quando necessários a ampliação da atuação do Estado. A Lei do Fundo Consolidado foi considerada a primeira lei que tratou do orçamento público nos termos que o conhecemos atualmente. Na França, somente após a Revolução Francesa de 1789, a Constituição legitimou o princípio do consentimento popular do imposto, segundo o qual “nenhum imposto pode ser cobrado sem o consentimento da nação”. Em 1815, a Assembleia Nacional decretou a “Lei Financeira Anual” e começou a participar do processo orçamentário, sem comandar o detalhamento das dotações. A partir de 1831, o Parlamento francês passou a ter total controle sobre o orçamento. 
De acordo com Burkhead (GIACOMONI, J. Orçamento público. 6. ed. rev. e atualizada. São Paulo: Atlas, 1996. 247p): “o sistema orçamentário francês, em sua fase inicial, ajudou a consolidar algumas regras hoje aceitas como básicas na concepção doutrinária do orçamento público: anualidade do orçamento; votação do orçamento antes do início do exercício; o orçamento deve conter todas as previsões financeiras para o exercício (princípio da universalidade); e não vinculação de itens de receita a despesas específicas (princípio da não afetação das receitas)”.
Nos Estados Unidos, a revolução que alcançou sua Declaração de Independência (1776) se deu em razão da elevada cobrança de tributos pela Inglaterra, sem a anuência dos americanos. A partir da Constituição Norte Americana de 1787 passou a estabelecer que caberia a votação do orçamento pelo Congresso, aprovar as receitas e as despesas. Em 1802, foi criado pela Câmara dos Representantes, a Comissão de Meio e Recursos - órgão de planejamento e de consolidação dos programas setoriais – com o intuito de viabilizar uma perspectiva de conjunto das finanças do país e fazendo-a responsável pelas matérias inerentes às receitas e despesas do Estado.
O Brasil iniciou o processo de organização de suas finanças a partir da chegada do rei D. João VI. A abertura dos portos trouxe a necessidade de maior disciplinamento na cobrança dos tributos aduaneiros e, em 1808, foram criados o Erário Público e o regime de contabilidade (GIACOMONI, 1996). A partir da Constituição do Império do Brasil de 1824 nasceram as primeiras diretrizes sobre orçamento público, conforme previsto em seu artigo 172:
 Art. 172 O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os orçamentos relativos às despesas das suas Repartições, apresentará na Câmara dos Deputados, anualmente, logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas públicas do ano futuro, e da importância de todas as contribuições, e rendas públicas.
Em 1830, o Brasil teve o seu primeiro orçamento geral votado e aprovado pela Câmara dos Deputados: a peça orçamentária para o exercício financeiro de 1830-31.
Com o advento da Constituição de 1891, o Congresso Nacional passou a ter competência privativa para o orçamento de receitas, a fixação de despesas, e a realização de tomada de contas de cada exercício financeiro.
A Constituição de 1934 determinou que o orçamento deveria contemplar, obrigatoriamente, todas as receitas e todas as dotações necessárias ao custeio dos serviços públicos (princípios da unicidade e da especialização) e que a lei do orçamento não poderia trazer dispositivos estranhos à previsão da receita ou fixação da despesa (princípio da exclusividade orçamentária). Os princípios trazidos pela Constituição de 1934 instituíram normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, padronizando o modelo orçamentário para os três níveis de governo e facilitando os procedimentos contábeis, financeiros e orçamentários nos diversos níveis de gestão governamental.
Os princípios orçamentários representam papel predominante no processo de aprimoramento gradual de elaboração e execução dos orçamentos, contribuindo para o alcance do período atual de modernização e eficácia, constituindo um conjunto integrado de regras orientadoras que balizam a elaboração e a execução dos orçamentos, promovendo coerência, consistência, transparência e estabilidade. 
No Brasil, os princípios estão incorporados à Constituição e às Leis Orçamentárias. Cita-se como princípios fundamentais em relação ao tema os seguintes:
1. Princípio da Unidade: conforme previsto no art. 2º da Lei n. 4.320/1964, cada ente da federação deve possuir apenas um orçamento, estruturado de maneira uniforme.
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.
§ 1° Integrarão a Lei de Orçamento:
I - Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Governo;
II - Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias Econômicas, na forma do Anexo nº 1;
III - Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;
IV - Quadro das dotações por órgãos do Governo e da Administração.
§ 2º Acompanharão a Lei de Orçamento:
I - Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais;
II - Quadros demonstrativos da despesa, na forma dos Anexos nºs 6 a 9;
III - Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realização de obras e de prestação de serviços.
1. Princípio da Totalidade: estabelece que os três orçamentos definidos no Art. 165, § 5º, da CF/88 (o orçamento fiscal, o orçamento de investimentodas empresas e o orçamento da seguridade social) devem ser consolidados em um só documento legal.
Art. 165. 
(...)
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
1. Princípio da Universalidade: previsto nos artigos 3º e 4º, da Lei 4.320/64, determina que o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. 
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2º.
1. Princípio do Equilíbrio: previsto no §1° do artigo 7° da Lei 4320/64, estabelece que o montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total de receitas estimadas para o mesmo período.
Art. 7° (...)
§ 1º Em casos de déficit, a Lei de Orçamento indicará as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua cobertura.
1. Princípio da Legalidade (prévia autorização): determina que a arrecadação de receitas e a execução de despesas pela administração pública deve, obrigatoriamente, ser precedida de expressa autorização do Poder Legislativo. De acordo com o artigo 165 da Constituição Federal:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
1. Princípio da Anualidade ou Periodicidade: determina que o orçamento deve ser elaborado e autorizado para um determinado período de tempo, geralmente de um ano. Está previsto no art. 2º da Lei n. 4.320/64 com os princípios da Unidade e Universalidade. O Art. 34, da Lei 4.320/64 estabelece que o exercício financeiro coincide com o ano civil.
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
1. Princípio da Exclusividade: estabelece que a lei orçamentária anual deverá conter apenas matéria de natureza financeira, excluindo-se dela qualquer dispositivo estranho à estimativa da receita e à fixação da despesa para o próximo exercício. Está previsto no §8º do artigo 165 da Constituição Federal.
Art. 165. (...)
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
1. Princípio da Não Afetação de Receitas (Não Vinculação): estabelece que nenhuma parcela da receita orçamentária poderá ser reservada para atender a gastos específicos. Toda a receita deve ser levada ao orçamento público, para que seja especificada a sua aplicação nas diversas despesas públicas. Vejamos o disposto nos artigos 76, 76-A e 76-B da Constituição Federal: 
Art. 76. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta por cento) da arrecadação da União relativa às contribuições sociais, sem prejuízo do pagamento das despesas do Regime Geral da Previdência Social, às contribuições de intervenção no domínio econômico e às taxas, já instituídas ou que vierem a ser criadas até a referida data. (Redação dada pela Emenda constitucional n. 93, de 2016)
§ 1º (Revogado)
§ 2º Excetua-se da desvinculação de que trata o caput a arrecadação da contribuição social do salário-educação a que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 68, de 2011).
§ 3º (Revogado).
§ 4º A desvinculação de que trata o caput não se aplica às receitas das contribuições sociais destinadas ao custeio da seguridade social. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 103, de 2019)
Art. 76-A. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta por cento) das receitas dos Estados e do Distrito Federal relativas a impostos, taxas e multas, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras receitas correntes.         (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016)       http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc93.htm - art3
Parágrafo único. Excetuam-se da desvinculação de que trata o caput:         (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016)          
I - recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à manutenção e desenvolvimento do ensino de que tratam, respectivamente, os incisos II e III do § 2º do art. 198 e o art. 212 da Constituição Federal;         (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016)  
II - receitas que pertencem aos Municípios decorrentes de transferências previstas na Constituição Federal;         (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016)         
III - receitas de contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores;         (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016)          
IV - demais transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com destinação especificada em lei;             (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016)          
V - fundos instituídos pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público, pelas Defensorias Públicas e pelas Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal.         (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016)         
 
 Art. 76-B. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta por cento) das receitas dos Municípios relativas a impostos, taxas e multas, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras receitas correntes.         (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016)          
Parágrafo único. Excetuam-se da desvinculação de que trata o caput:         (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016)          
I - recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à manutenção e desenvolvimento do ensino de que tratam, respectivamente, os incisos II e III do § 2º do art. 198 e o art. 212 da Constituição Federal;         (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016)  
II - receitas de contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores;         (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016)       
III - transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com destinação especificada em lei;         (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93, de 2016)         
IV - fundos instituídos pelo Tribunal de Contas do Município.
1. Princípio da Especificação ou Especialização: as receitas e despesas orçamentárias devem ser autorizadas pelo Poder Legislativo em parcelas discriminadas, e não pelo seu valor global. Esse princípio está previsto no art. 5º da Lei n. 4.320/1964:
Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.
MODELOS DE ORÇAMENTO
1. Orçamento Tradicional (Clássico): enfatiza os aspectos puramente financeiros
do orçamento e nasceu com o Decreto de Regulação francês, de 31 de maio de 1862, que o definiu: “Orçamento é o ato por meio do qual são previstas e autorizadas asreceitas e despesas do Estado e das demais entidades que por lei estão submetidas a essas mesmas regras”. Caracteriza-se por se restringir à previsão de receita e à autorização de despesas, sem se preocupar com o efetivo atendimento das necessidades da sociedade ou da própria administração pública, e muito menos levar em consideração os objetivos econômicos e sociais que motivaram a elaboração da peça orçamentária. Compunha de um órgão com os recursos suficientes para o pagamento de pessoal e a compra de material para o exercício financeiro subsequente, sem privilegiar um programa de trabalho e um conjunto de objetivos a atingir.
1. Orçamento-Programa (Contemporâneo): contempla a parte orçamentária como instrumento de gestão, enfatizando tanto os aspectos financeiros quanto os físicos. Conforme ressalta a famosa definição de Allan D. Manvel, publicada em 1944: “O orçamento é um plano que expressa em termos de dinheiro, para um período de tempo definido, o programa de operações do governo e os meios de financiamento desse programa”. O orçamento deve, obrigatoriamente, considerar os objetivos que o Governo pretende alcançar. A Lei n. 4.320/64 trouxe a previsão do orçamento-programa no art. 2º, quando afirma que a Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo. O Decreto--Lei n. 200/67, em seu artigo 7º consolidou esse modelo orçamentário:
Art. 7º. A ação governamental obedecerá ao planejamento que vise ao desenvolvimento econômico, social do País e a segurança nacional, norteando-o segundo planos e programas, elaborados na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos:
a) Plano geral de governo;
b) Programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual;
c) Orçamento-programa anual;
d) Programação financeira de desembolso.
1. Orçamento Focado em Resultados (de Desempenho): salienta os resultados da ação do governo e não o que ele compra. O orçamento focado em resultados se atenta aos objetivos da ação pública, não sendo considerado um orçamento-programa, uma vez que falta a vinculação a um planejamento central das ações do governo. 
CLASSIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS
Conforme o Manual de Procedimentos da Receita Pública da Secretaria do Tesouro Nacional: 
“Receitas Públicas são todos os ingressos de caráter não devolutivo, auferidas pelo poder público, em qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura das despesas públicas. Dessa forma, todo o ingresso orçamentário constitui uma receita pública, pois tem como finalidade atender às despesas públicas”.
Constitui receita pública: receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços, as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas ou da conversão, em espécie, de bens e direitos e os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado.
Segundo definição do Tesouro Nacional:
“ Despesa Pública é a aplicação de recursos pecuniários em forma de gastos e em forma de mutação patrimonial, com o fim de realizar as finalidades do estado e, em sua acepção econômica, é o gasto ou não de dinheiro para efetuar serviços tendentes àquelas finalidades”.
1. Classificação por categoria econômica: prevista nos artigos 11 (para as receitas) e 12 (para as despesas) da Lei n. 4.320/1964.
Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital.
§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes.                   
 
§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.                     
 
§ 3º - O superávit do Orçamento Corrente resultante do balanceamento dos totais das receitas e despesas correntes, apurado na demonstração a que se refere o Anexo nº 1, não constituirá item de receita orçamentária.               
 
§ 4º - A classificação da receita obedecerá ao seguinte esquema:                   
 
RECEITAS CORRENTES
RECEITA TRIBUTÁRIA
Impostos.
Taxas.
Contribuições de Melhoria.
RECEITA DE CONTRIBUIÇÕES
RECEITA PATRIMONIAL
RECEITA AGROPECUÁRIA
RECEITA INDUSTRIAL
RECEITA DE SERVIÇOS
TRANSFERÊNCIAS CORRENTES
OUTRAS RECEITAS CORRENTES
RECEITAS DE CAPITAL
OPERAÇÕES DE CRÉDITO
ALIENAÇÃO DE BENS
AMORTIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS
TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL
OUTRAS RECEITAS DE CAPITAL
       
Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:             
DESPESAS CORRENTES
Despesas de Custeio
Transferências Correntes
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Inversões Financeiras
Transferências de Capital
§ 1º Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis.
§ 2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público ou privado.
§ 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como:
I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa;
II - subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
§ 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.
 § 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a:
I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização;
II - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital;
III - constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros.
§ 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.
A base legal da classificação funcional das despesas é a Portaria do Ministério de Orçamento e Gestão n. 42, de 14 de abril de 1999, que atualizou a classificação das funções e subfunções a que se refere o art. 2, inciso I, da Lei n. 4.320/64. A finalidade principal dessa forma de classificação é possibilitar a elaboração de estatísticas sobre os gastos públicos nos principais segmentos em que atuam os órgãos da Administração Pública. A classificação funcional das despesas prevê duas categorias: a função e a subfunção.
A função corresponde ao maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem à AdministraçãoPública e é definida por convenção. O orçamento prevê um total de 28 (vinte e oito) funções, como por exemplo, Legislativa, Judiciária, Previdência Social, Assistência Social, Cultura, Saúde, Educação, Agricultura, comunicações, habitação e energia. A subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesas. Essa classificação prevê um total de 109 (cento e nove) subfunções, como por exemplo, as subfunções Ensino Fundamental, Médio e Superior (da função Educação); e Planejamento e Orçamento, Administração Financeira e Controle Interno (da função Administração).
SISTEMA ORÇAMENTÁRIO NO BRASIL
O artigo 165 da nossa Constituição Federal de 1988 estabelece um sistema para o processo orçamentário com base em três leis ordinárias: a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
1. O Plano Plurianual (PPA): previsto no artigo 165 da Constituição Federal, é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (BRASIL, 2013).O projeto do Plano Plurianual é elaborado pelo Poder Executivo e encaminhado ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano do mandato do Presidente da República, para ser discutido e votado até dezembro do mesmo ano. Depois de aprovado, o PPA é válido para os quatro anos seguintes, entrando no primeiro ano do mandato do próximo presidente. A principal finalidade do PPA é estabelecer objetivos e metas que façam com que o Poder Executivo dê continuidade aos seus projetos e programas. Vejamos o disposto no §1° do artigo 167; no §7° do artigo 165/ no §3° e 4° do artigo 166 da Constituição Federal:
Art. 167. (...)
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
Art. 165 (...)
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
Art.166 (...)
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
1. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): é o instrumento norteador da elaboração da LOA na medida em que dispõe, para cada exercício financeiro, sobre: as prioridades e metas da Administração Pública Federal; a estrutura e organização dos orçamentos; as diretrizes para elaboração e execução dos orçamentos da União e suas alterações; a dívida pública federal; as despesas da União com pessoal e encargos sociais; a política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento; as alterações na legislação tributária da União; e a fiscalização pelo Poder Legislativo sobre as obras e os serviços com indícios de irregularidades graves (BRASIL, 2013). A LDO não pode conter dispositivos que contrariem o PPA. Em caso de conflito, prevalece o disposto no PPA, por ser este hierarquicamente superior à LDO, embora ambas sejam leis ordinárias. O projeto da LDO é elaborado pelo Poder Executivo, sob a direção do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) e a coordenação geral da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), e deve ser encaminhado ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano. O projeto da LDO deve ser apreciado pelo Congresso Nacional até 30 de junho de cada exercício. Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo Presidente da República. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) atribuiu à LDO a responsabilidade de tratar de outras matérias, tais como: estabelecimento de metas fiscais; fixação de critérios para limitação de empenho e movimentação financeira; publicação da avaliação financeira e atuarial dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores civis e militares; avaliação financeira do Fundo de Amparo ao Trabalhador e projeções de longo prazo dos benefícios da LOAS; margem de expansão das despesas obrigatórias de natureza continuada; e avaliação dos riscos fiscais (BRASIL, 2013). Com base na LDO, a SOF elabora o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) para o ano seguinte, com a participação dos Ministérios e das unidades orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário.
1. Lei Orçamentária Anual (LOA ): possui vigência anual e a função de estimar a receita orçamentária e fixar a despesa pública para o respectivo exercício financeiro. Nos termos do artigo 167, §1° da Constituição Federal:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
A Lei Orçamentária caracteriza-se como lei permissiva, estabelecendo tetos para comportamentos discricionários da Administração Pública e funcionando como ato-condição, uma vez que as despesas somente poderão ser realizadas se forem por ela autorizadas, conforme dispõe os incisos I e II do artigo 167 da Constituição Federal, ao proibir o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual e a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais. O Poder Executivo deve encaminhar o projeto de LOA ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha o PLOA uma mensagem do Presidente da República, que deve conter uma análise da conjuntura econômica e um resumo da política econômica do País, um resumo das políticas setoriais do governo e uma avaliação das necessidades de financiamento do Governo Central relativas aos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.
Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais; 
(...)
O ciclo orçamentário compreende o planejamento relativo à previsão e arrecadação das receitas e à estimativa e execução das despesas, e envolve os Poderes do Executivo, Legislativo e Judiciário, tendo sua condução e formulação sob a responsabilidade do Executivo, sujeitas à apreciação obrigatória pelo Legislativo. O ciclo se dá por uma sequência de fases ou etapas que devem ser cumpridas como parte do processo orçamentário, obedecendo a seguinte ordem: elaboração, apreciação legislativa, execução e acompanhamento, controle e avaliação, quando o ciclo se fecha e se reinicia.
Fase 1 - Elaboração do Orçamento (Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária): se inicia com a definição da proposta parcial de orçamento de cada unidade gestora. Após, os setores orçamentários dos órgãos de cada um dos Poderes precisam encaminhar as propostas setoriais para o órgão central do sistema de orçamento e gestão. O órgão central do sistema de orçamentoe gestão é a Secretaria de Orçamento Federal (SOF), órgão ligado ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). Após a consolidação surge o projeto de lei orçamentária (PLOA). Esse projeto deverá ser submetido ao presidente da República, que fará o seu encaminhamento ao Congresso Nacional, por meio de mensagem.
Fase 2 - Apreciação Legislativa: Após consolidação pelo Poder Executivo, o projeto de lei orçamentária deve ser remetido ao Congresso Nacional que o apreciará pela Comissão Mista Permanente de Orçamento, cuja função é examinar e emitir parecer sobre o projeto, além de acompanhar e fiscalizar o orçamento, sendo composta de deputados e senadores, conforme dispõe o artigo 166 da Constituição Federal. O projeto permite alteração pelos deputados e senadores, no entanto, caso a alteração resulte em aumento de despesas faz-se necessária a indicação dos recursos para suportá-las, somente sendo admitidos os provenientes de anulação de despesa. 
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
Fase 3 - Execução e Acompanhamento: realização das despesas nele previstas. A Lei . 4.320/64 definiu três estágios para a execução das despesas orçamentárias: Empenho; Liquidação e Pagamento. O Empenho é o primeiro estágio da despesa e seu conceito é dado pelo art. 58 da Lei 4.320/64: “o empenho da despesa é o ato emanado da autoridade competente que cria para o estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”. É efetuado por meio de um documento denominado Nota de Empenho (NE) emitida no SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira, que se destina a registrar o comprometimento do crédito orçamentário, obedecido o limite previsto no art. 59 da Lei n. 4.320/64 – “o empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos”. 
Ressalta-se que a Administração Pública criou a figura do Pré- -Empenho. Trata-se de uma ação pragmática para assegurar o crédito orçamentário recebido enquanto ocorre o processo licitatório. 
A doutrina aponta a existência de três modalidades ou tipos de empenho. Já a Lei 4.320/64 específica duas delas:
• Empenho Ordinário (não especificado na Lei n. 4.320/64): para despesas de valor fixo e predeterminado, quando o seu pagamento ocorrer de uma só vez, como por exemplo, do pagamento de gastos com pessoal.
• Empenho por estimativa (art. 60, §2º, da Lei n. 4.320/64): quando não for possível determinar, previamente, o montante da despesa, como no caso das despesas de telefonia e energia elétrica, por exemplo;
• Empenho global (art. 60, §3º, da Lei n. 4.320/64): quando se tratar de despesas contratuais e outras de valor determinado, sujeitas a parcelamento. É o caso, por exemplo, das despesas de aluguéis de imóveis ou de equipamentos.
Art. 60. (...)
§ 2º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar.
§ 3º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento.
A Liquidação é o segundo estágio da despesa que possui como objetivo reconhecer e apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, tal como a importância exata a pagar e quem se deve pagar, segundo o artigo 63, da Lei . 4.320/64:
Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importância exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:
I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II - a nota de empenho;
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.
O Pagamento é o último estágio da despesa, consistindo na entrega de numerário ao credor, extinguindo a obrigação. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga (Art. 64, da Lei n. 4.320/64).
Como base na Lei n. 4.320/64, “para cada empenho será extraído um documento denominado ‘nota de empenho’ que indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação própria” (Art. 61, da Lei n. 4.320/64).
O SIAFI é o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal, que consiste no principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal. É um sistema informatizado que processa e controla, por meio de terminais instalados em todo o território nacional, a execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil dos órgãos da Administração Pública Direta federal, das autarquias, fundações e empresas públicas federais e das sociedades de economia mista que estiverem contempladas no Orçamento Fiscal e/ou no Orçamento da Seguridade Social da União. Ele pode ser utilizado pelas Entidades Públicas Federais, Estaduais e Municipais apenas para receberem, pela Conta Única do Governo Federal, suas receitas (taxas de água, energia elétrica, telefone, etc) dos Órgãos que utilizam o sistema. Entidades de caráter privado também podem utilizar o SIAFI, desde que autorizadas pela STN. No entanto, essa utilização depende da celebração de convênio ou assinatura de termo de cooperação técnica entre os interessados e a STN, que é o órgão gestor do SIAFI. (https://www.gov.br/tesouronacional/pt-br/siafi/conheca/o-que-e-o-siafi)
Fase 4 - Controle e Avaliação: ocorre o acompanhamento, o controle e a avaliação da execução orçamentária. Há dois tipos de controle: o interno, quando realizado pelo próprio Poder que está executando o orçamento; ou externo, quando realizado pelo Poder Legislativo, auxiliado tecnicamente pelo Tribunal de Contas. O controle da execução orçamentária compreenderá, segundo a Lei 4.320/64, a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos; o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. O Poder Executivo exercerá esses três tipos de controle, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente. O controle externo da execução orçamentária, pelo Poder Legislativo, terá por objetivo verificar a probidade da administração, a guarda e o legal emprego do dinheiro público, além do cumprimento da Lei Orçamentária Anual.
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
(...)
Art. 81. O controle da execução orçamentária, pelo Poder Legislativo, terá por objetivo verificar a probidade da administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento da Lei de Orçamento.
Art. 82. O Poder Executivo, anualmente, prestará contas ao Poder Legislativo, no prazo estabelecido nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios.
§ 1º As contas do Poder Executivo serão submetidas ao Poder Legislativo, com Parecer prévio do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.
§ 2º Quando, no Município não houver Tribunal de Contas ou órgão equivalente, a Câmara de Vereadores poderá designar peritos contadores para verificarem as contas do prefeito e sobre elas emitirem parecer.
RESULTADO DE GOVERNO
O resultado do governo compreende a diferença entrereceitas e despesas. Se as receitas são superiores às despesas, haverá um superavit; caso contrário – despesas maiores que as receitas – haverá um déficit. Há dois resultados do governo: o nominal e o primário. O resultado nominal consiste na diferença entre as receitas tributárias e os gastos, incluindo os juros da dívida pública, representando a necessidade total de financiamento do setor público. Havendo um déficit nominal, o governo terá que se financiar com a emissão de títulos públicos. Na condução da política econômica, é importante mensurar o déficit do governo, para que se analise o impacto da atuação estatal sobre a atividade econômica. Se o governo injeta mais dinheiro na economia (comprando bens e serviços) do que retira (cobrando tributos), estimulará o crescimento econômico e/ou o aumento dos preços (provocando inflação). Já o resultado primário consiste na diferença entre a arrecadação do governo e os gastos, exceto os juros da dívida pública. Tal medida representa a economia que o governo está fazendo para reduzir o endividamento (ou evitar que ele cresça demasiadamente).
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO 
O orçamento participativo incorpora a população ao processo decisório da elaboração orçamentária, seja por meio de lideranças da sociedade civil, audiências públicas ou por outras formas de consulta direta à sociedade. É uma técnica orçamentária em que a alocação de alguns recursos contidos no Orçamento Público, decidida com a participação direta da população, ou através de grupos organizados da sociedade civil, como a associação de moradores. Estimula o exercício da cidadania, o compromisso da população com o bem público, e gera corresponsabilização entre Governo e sociedade sobre a gestão dos recursos públicos.
Na União não se verifica sua aplicação de forma sistemática.
Alguns autores destacam o caráter educativo desse orçamento, visto que proporciona à comunidade local o conhecimento dos principais problemas enfrentados pela cidade, assim como das limitações orçamentárias existentes.
O principal benefício do Orçamento Participativo é a democratização da relação do Estado-sociedade com fortalecimento da democracia. 
Os Munícipios de Santos André (SP) e Porto Alegre (RS) foram pioneiros nessa técnica na gestão de 1989-1992.
TRANSPARÊNCIA E CONTROLE SOCIAL 
A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, já proclamava, em seus artigos 14 e 15, o direito ao controle social da administração pública:
Art. 14º. Todos os cidadãos têm direito de verificar, por si ou pelos seus representantes, da necessidade da contribuição pública, de consenti-la livremente, de observar o seu emprego e de lhe fixar a repartição, a coleta, a cobrança e a duração.
Art. 15º. A sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente público pela sua administração.
No Brasil, o controle social da administração pública é garantido pela Constituição Federal de 1988, que trouxe instrumentos de fortalecimento da participação popular no processo de elaboração e discussão das diversas etapas do orçamento público, e consagrou, no caput do art. 37, o princípio da publicidade dos atos da administração pública, cujo corolário é a transparência na gestão pública. A transparência pública é pressuposta para a gestão democrática e o controle social. É elemento imprescindível ao exercício da accountability vertical, instrumento da democracia participativa que permite ao cidadão realizar o monitoramento e a avaliação dos governos eleitos e promover o controle social do gasto público, permitindo uma ação cidadã na prevenção, denúncia e enfrentamento de atos de corrupção.
O conceito de accountability tem origem no sistema orçamentário anglo-saxão e se refere ao dever da Administração Pública de prestar contas dos seus atos à sociedade aliado ao direito da sociedade de controlar a ação do governo
Como ressalta o Portal da Transparência do Governo Federal (Fonte: http://www.portaldatransparencia.gov.br/controleSocial. Acesso em 19/06/2022):
[...] as ideias de participação e controle social estão intimamente relacionadas: por meio da participação na gestão pública, os cidadãos podem intervir na tomada da decisão administrativa, orientando a Administração para que adote medidas que realmente atendam ao interesse público e, ao mesmo tempo, podem exercer controle sobre a ação do Estado, exigindo que o gestor público preste conta de sua atuação.
O controle social depende de instrumentos que permitam a participação ativa da sociedade, de forma a garantir não somente o acesso às informações detalhadas dos atos de gestão pública, como também canais de comunicação de mão dupla, que possibilitem ao cidadão levar à administração pública sua colaboração, seus anseios e suas reclamações. O Brasil dispõe de diversos desses instrumentos:
1 - Instrumentos Legais: Os três principais instrumentos legais de controle social da administração pública são a Lei Complementar (LC) 101 de 04 de maio de 2000 – conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) –, a LC 131 de 27 de maio de 2009 – denominada Lei da Transparência – LT e a Lei de Acesso à Informação - LAI (Lei n. 12.527/2011). 
Na Lei de Responsabilidade Fiscal foram consagrados os princípios de transparência pública, entre os quais: • o incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos; • a liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público.
A Lei de Transparência determina que as informações referentes a despesas públicas alcancem todos os atos de execução orçamentária (universalidade), e no momento de sua realização (atualidade). Em relação às receitas, devem ser informados todos os recebimentos, inclusive os referentes a recursos extraordinários. 
O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), num documento síntese intitulado “Cartilha de Orientação sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal”, assim definiu a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): 
“A Lei de Responsabilidade Fiscal é um código de conduta para os administradores públicos de todo o país, que passa a valer para os três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), nas três esferas de governo (federal, estadual e municipal).” 
O objetivo da LRF é melhorar a administração das contas públicas no Brasil. ( Informação retirada do site https://www.gov.br/economia/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/planejamento/orcamento/lei-de-responsabilidade-fiscal/dicas/080807_pub_lrf_dicas_port.pdf) 
A Lei n. 12.527, a Lei Brasileira de Acesso à Informação (LAI)2, foi publicada em 18 de novembro de 2011, e entrou em vigor no dia 16 de maio de 2012, com o objetivo de regulamentar o direito constitucional de acesso a informações públicas. A LAI consolida e define o marco regulatório sobre o acesso à informação pública sob a guarda do Estado e estabelece procedimentos para que a Administração Pública responda a pedidos de informação do cidadão, criando os mecanismos necessários para tornar efetivo o direito previsto na Constituição.( Informações sobre a LAI retiradas do site da CGU, no seguinte endereço da internet: http://www.cgu.gov.br/PrevencaodaCorrupcao/BrasilTransparente/OPrograma/PerguntasFrequentes.asp#9.)
2 – Portal da Transparência: lançado pelo Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União em 2004, o Portal da Transparência do Governo Federal é um site de acesso livre, no qual o cidadão pode encontrar informações sobre como o dinheiro público é utilizado, além de se informar sobre assuntos relacionados à gestão pública do Brasil. Desde a criação, a ferramenta ganhou novos recursos, aumentou a oferta de dados ano após ano e consolidou-se como importante instrumento de controle social, com reconhecimento dentro e fora do país. A fim de atender de forma mais eficiente a crescente demanda e as obrigações de transparência, a CGU iniciouprojeto para a restruturação do Portal. Como resultado do trabalho, o Governo Federal lança, em 2018, o novo Portal da Transparência. (Informações sobre o Portal da Transparência retiradas do site https://www.portaltransparencia.gov.br/sobre/o-que-e-e-como-funciona#:~:text=Lan%C3%A7ado%20pela%20Controladoria%2DGeral%20da,%C3%A0%20gest%C3%A3o%20p%C3%BAblica%20do%20Brasil.)
3 - Outros Instrumentos de Controle Social: o controle social pode ser feito por qualquer cidadão, individualmente ou em grupos organizados. Há diversos outros instrumentos de controle social, tais como: Conselhos Gestores de Políticas Públicas, Orçamento Participativo, Lei de Responsabilidade Social, e algumas iniciativas da sociedade civil, como os Observatórios Sociais e ONG que tratam da transparência pública.