PFSC_23719 - Carlos Cecílio

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“Política Fiscal e Coesão Social” 
USP-EACH-2023
19/07/2023 - 8h15/12h
Carlos Cecílio De Camargo
Diretor/Supervisor Geral da Central de Pronto Atendimento na
Secretaria da Fazenda e Planejamento do Estado de São
Paulo. Instrutor, Monitor, Palestrante e Professor das
Disciplinas: “Educação Fiscal, Tributária e Coesão Social” –
FEA-USP e FIPECAFI, “Politica Fiscal e Coesão Social” – USP-
EACH, “Organização do Estado e Tributação”, “Gasto Público e
Controle Social” - CIEE. Representante Regional de Educação
Fiscal da Delegacia Regional Tributária da Capital – DRTC-II
Lapa. Supervisor Geral dos Postos Fazenda/Poupatempo.
Especialista MBA em Auditoria e Perícia - PUC/SP. Graduação
em Direito, Administração e Contábeis.
➢ Conceito;
➢ Federalismo americano e brasileiro;
➢ Aspectos comuns e divergentes nos dois modelos; 
➢ Características dos entes federados; 
➢ Contextualização do Federalismo fiscal; 
➢ Descentralização fiscal; 
➢ Problemas e desafios da descentralização fiscal; 
➢ Modelo constitucional de repartição de receitas;
➢ Espécies Tributárias;
➢ Reforma Tributária.
Federalismo, Distribuição de Receitas, Sistema 
Tributário Nacional, Tributação e Extrafiscalidade.
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se
em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por
meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituição
O federalismo é um sistema de poder e de tomada de decisão
compartilhados entre dois ou mais governos livremente eleitos,
com autoridade sobre as mesmas pessoas e a mesma área
geográfica. Garante e protege a capacidade de tomar decisões
onde os resultados são sentidos de forma mais imediata — nas
comunidades locais, bem como nos níveis mais altos do governo.
Promove a responsabilidade do governo para com as pessoas e
incentiva a participação dos cidadãos e a responsabilidade cívica
ao permitir que os governos locais elaborem e administrem leis
locais.
Um sistema federal é reforçado por uma constituição escrita, que
concede autoridade e delineia o âmbito das responsabilidades
compartilhadas por cada nível de governo.
Relações intergovernamentais significam que vários governos num
Estado Federal (nacional, regional e local) trabalham juntos quando
questões de autoridade estatutária implicam na necessidade de
tratar as questões de forma cooperativa. O governo nacional tem
muitas vezes a autoridade para interceder em disputas entre
regiões.
Num país geograficamente grande e economicamente
diversificado, as disparidades de renda e bem-estar social entre as
regiões podem ser tratadas pelo governo nacional através de
políticas que redistribuem os impostos arrecadados.
O federalismo proporciona oportunidades múltiplas para os
partidos políticos servirem seus eleitores. Mesmo que
determinado partido não detenha a maioria no Parlamento ou no
Executivo, lhe é permitido participar nos níveis regional e local.
BRASIL / EUA
O processo de formação da federação Brasileira não se assemelha ao processo que impulsionou
a constituição da federação norte-americana. A origem do federalismo nos EUA em 1787 foi
motivada por intenções expansionistas, ameaças, por defesa militar ou diplomacia.
As treze colônias inglesas que constituíram os EUA, dotadas de autonomia no período colonial
(forte identidade territorial), com o objetivo de se livrarem do domínio colonial inglês, se uniram
no processo de independência, culminando no surgimento da Confederação das 13 colônias da
América em 1778 (Arrecthe, 2001).
Contudo, com o fim da guerra, cada colônia foi transformada em república independente.
Porém, a fragilidade de cada república frente às ameaças externas, interesse econômicos, e a
rivalidades entre as 13 novas repúblicas viabilizou a União e a formação da federação norte-
americana.
Nesse sistema, os governos locais fazem concessões ao poder central a fim de aumentar sua capacidade
militar ou diplomática, estabelecendo um pacto constitucional entre os estados autônomos (Arrecthe,
2001, p. 25).
A federação brasileira nasceu da determinação do governo central, como resposta aos anseios das
elites regionais que se sentiam tolhidas pelo centralismo monárquico. Entretanto, a despeito dessas
diferenças, reproduziu-se parte da estrutura institucional do modelo adotado pelos EUA, uma formação
implantada de cima para baixo – determinação do governo central –, com similar estrutura
institucional: estados dotados de poderes Executivo, Legislativo e Judiciário próprios; representantes
eleitos pelo voto; Constituições estaduais e etc. (Freire, 2007)
BRASIL / EUA
ESTADO FEDERAL
Tipos de Federalismo
Agregação – os estados independentes resolvem abrir mão de parcela da soberania para
formar um estado federal (EUA, Alemanha e Suíça), movimento centrípeto – de fora para
dentro – movimento de aglutinação.
Desagregação – um determinado estado unitário que resolve descentralizar – Brasil com a
proclamação da república e com a Constituição de 1891, movimento foi centrífugo, de
dentro para fora, um Estado unitário se dividiu e foram surgindo os estados.
Pela história da federação americana nos faz entender o motivo da autonomia maior dos
estados americanos em relação aos brasileiros, inclusive com relação à legislação.
Histórico
Estado Unitário
(Monarquia)
Independência até a 
Proclamação da 
República
Constituição 1824:
províncias 
subordinadas ao 
imperador
Federação
(Monarquia)
Proclamação da 
República (1891)
Constituição 1988: 
forma federativa 
(art. 1º); cláusula 
pétrea (art. 60, §
4º, I)
CARACTERÍSTICAS DOS ENTES FEDERADOS
Auto – art. 18 da CF – Autonomia;
Organização – art. 25 da CF;
Legislação (inclui Constituição e Lei Orgânica);
Governo- art. 28 e 125 da CF;
Administração – art. 25 § 1º da CF;
Arrecadação.
Autonomia ( todos os entes federados) ≠ 
Soberania (República Federativa do Brasil). 
EMENDA X – (EUA)
Os poderes não delegados aos Estados
Unidos pela Constituição, nem por ela
negados aos Estados, são reservados
aos Estados ou ao povo.
DÉCIMA EMENDA – (EUA)
Os poderes não delegados aos Estados Unidos pela Constituição, nem
por ela negados aos Estados, são reservados aos Estados ou ao povo.
A Décima Emenda à Constituição dos Estados Unidos (em inglês: Tenth Amendment
to the United States Constitution), uma parte da Declaração de Direitos, foi
ratificada em 15 de dezembro de 1791.
Expressa o princípio do federalismo, também conhecido como direito dos estados,
ao afirmar que o governo federal tem apenas os poderes que lhe são delegados pela
Constituição, e que todos os demais poderes não proibidos aos estados pela
Constituição são reservados a cada estado.
Art. 18. A organização político-
administrativa da República Federativa
do Brasil compreende a União, os
Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, todos autônomos, nos
termos desta Constituição.
COMPETÊNCIAS
Exclusiva ou Privativa
União (art. 21, CF)
Estados (art. 25, § 1º, CF)
Municípios
Concorrente ou Facultativa
Somente entre União, Estados e DF – legislativa (art. 24, parágrafos, CF)
Comum ou Paralela
Entre UF, estados, DF e municípios (art. 23, CF)
(5570 Municípios/26 Estados/Distrito Federal)
FEDERALISMO COOPERATIVO – art. 23, parágrafo único, CF.
COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA
Federalismo Fiscal: ao contrário do que pode parecer, não pressupõe o
Federalismo como sistema político (Estado Federal x Estado Unitário);
Federalismo como sistema político : vários entes políticos se reúnem
para formar um Estado federal, cada qual conservando sua
autonomia;
Federalismo Fiscal: relação entre competências materiais (despesas) e
formas de financiamento (receitas) nos diferentes níveis de governo
(Estados, Províncias, Cantões,Municipalidades, etc.).
FEDERALISMO FISCAL: CONTEXTUALIZAÇÃO
FORMAS DE DESCENTRALIZAÇÃO
Administrativa:
Tributos são recolhidos de forma centralizada e os recursos são transferidos para
os entes descentralizados ;
gastos em consonância com as diretrizes estabelecidas pelo governo central;
Exemplos: Itália e França
Fiscal:
Entes subnacionais tem poderes para arrecadar seus próprios tributos;
Desempenham suas atividades de acordo com critérios definidos pelo próprio
ente (podendo haver limitações);
Exemplos: Estados Unidos, Alemanha, Austrália, Canadá, Brasil, Índia, etc.
BRASIL DA CENTRALIZAÇÃO PARA A DESCENTRALIZAÇÃO
Descentralizar seria redistribuir recursos, espaços de decisão, competências,
atribuições de responsabilidades, enfim, poder político-econômico, em cada
formação econômico-social específica.
A descentralização fiscal iniciou-se com a decisão de se transferir para os
governos subnacionais algumas atribuições do governo central para, em um
segundo momento, negociarem-se as assinações de recursos compatíveis
com as novas atribuições.
DESAFIOS DA DESCENTRALIZAÇÃO
1. Maior risco de corrupção: maior pessoalidade das relações; proximidade dos servidores e cidadãos;
2. Baixa qualidade dos servidores: servidores de entes locais normalmente são menos qualificados; diferença
entre regiões;
3. Necessidade de uma estrutura de controle gerencial da despesa pública (estabelecimento de limitações às
despesas);
4. Falta de exercício da competência tributária pode gerar parasitismo: transferências/repasses do governo
central para os demais entes pode acarretar ineficiências;
5. Pressões políticas para aumentar o repasse para os entes regionais e locais (Valor Econômico 11.12.2013).
PROBLEMAS DO FEDERALISMO FISCAL 
Forma de Divisão dos Tributos:
Tributação por apenas um nível e transferência para outros
> vantagens: otimização dos gastos com fiscalização;
> desvantagens:
- aumento tributação por necessidade orçamentárias de um ente,
implica necessariamente em aumento da receita dos demais;
- tendência a se aumentar tributos que não são repartidos com
demais entes (ou em que os demais entes tenham menor participação) =
distorção econômica.
OBS: Possibilidade de se mesclar as formas de divisão de tributos
MECANISMOS FINANCEIROS DE EQUALIZAÇÃO DE RECEITAS
DOS ENTES FEDERADOS
Complementação de receita: FPE/FPM/FUNDEB/SUS
Participação na receita: ICMS/IPVA/ITR
Compensações : exportações
Transferências voluntárias: discricionariedade
“Não há nenhum país em que sejam tão irresponsáveis e tão irresponsabilizados os
dirigentes, os funcionários e os próprios particulares. Nada se apura; só há um limite
para os desmandos e as dilapidações dos dinheiros públicos, dos incapazes, das
instituições: o apetite dos funcionários, governantes e gestores. A melhor indústria é o
Tesouro; cada governo traz o seu programa e os programas, a despeito da vigilância
de alguns Presidentes, logo se tomam função dos interesses de certos capitalistas. É
tão bem organizado o assalto mensal e anual ao erário público que há consorcium
para as concorrências e só este pode consegui-las; O lucro é tão grande que dá para
ser dividido por mais de vinte membros do grupo. (escrito em 1924)”
(Pontes de Miranda, À Margem da História da República, UNB, Tomo II, 1981, p.2)
“Foi-se vendo pouco a pouco e até hoje o vemos ainda com surpresa, por
vezes, que o Brasil se formara às avessas, começara pelo fim. Tivera Coroa
antes de ter Povo. Tivera parlamentarismo antes de ter eleições. Tivera
escolas superiores antes de ter alfabetismo. Tivera bancos antes de ter
economias. Tivera salões antes de ter educação popular. Tivera artistas
antes de ter arte. Tivera conceito exterior antes de ter consciência interna.
Fizera empréstimos antes de ter riqueza consolidada. Aspirara a potência
mundial antes de ter a paz e a força interior. Começara em quase tudo pelo
fim. (escrito em 1924)”
(Tristão de Athayde, À Margem da História da República, UNB, Tomo II,
1981, p.51)
Repartição de Receitas Tributárias
REPASSE DA UNIÃO PARA OS ESTADOS:
100% do IRRF (imposto de renda retido na fonte) sobre os
rendimentos pagos pelos Estados/DF;
20% dos impostos residuais (se criados);
10% do IPI proporcionalmente às exportações de produtos
industrializados do Estado, limitado a 20% por estado;
29% do CIDE Combustível;
30% do IOF sobre o ouro utilizado como ativo financeiro ou
instrumento cambial conforme a origem da operação.
Repartição de Receitas Tributárias
REPASSE DA UNIÃO PARA OS MUNICÍPIOS:
100% da arrecadação do IRRF sobre os rendimentos pagos pelo
município;
50% do ITR relativos aos imóveis do município (ressalvada a hipótese do
art. 153, §4º, III da CF em que os municípios poderão, por convênio com
a UNIÃO, arrecadar 100% do ITR);
7,25% do CIDE Combustível (25% de 29% - ESTADOS);
70% do IOF sobre o ouro utilizado como ativo financeiro ou instrumento
cambial conforme a origem da operação.
Repartição de Receitas Tributárias
REPASSE DOS ESTADOS PARA MUNICÍPIO
50% do IPVA dos veículos licenciados em seu território;
25% do ICMS;
2,5% do IPI transferido pela União aos Estados
proporcional às exportações ocorridas no território
estadual (equivale à 25% dos 10% que os Estados
receberam a título de IPI).
Repartição de Receitas Tributárias
FUNDOS DE PARTICIPAÇÃO (artigos 159 e 161, CF):
Os coeficientes de participação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios são fixados, com base nos
dados populacionais fornecidos pelo IBGE, até o último dia de cada exercício, vigorando no ano subsequente.
FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS/DF (FPE):
21,5% de 50% da arrecadação do IPI E IR, já excluindo o IRRF que pertence integralmente aos Estados.
Percentuais fixados pela LC 62/89:
- 85% estados das regiões N, NE e CO, e
- 15 % para estados das regiões S e SE;
FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FPM):
22,5% + 1 % (EC 55/07) + 1 % (EC 84/14) + 1 % (EC 112/21-gradual) de 50% da arrecadação do IPI e do IR já
excluindo a parcela do IRRF que pertence integralmente aos municípios. Coeficientes de acordo com CTN e
Leis Complementares nos 59/88, 62/89, 71/92 e 74/93. No caso das capitais e dos Municípios participantes
da reserva criada pelo Decreto-Lei no 1.881/81 com coeficiente 4,0, utiliza-se, também, a renda per capita do
respectivo Estado.
Repartição de Receitas Tributárias
FUNDOS CONSTITUCIONAIS DE FINANCIAMENTO DO NORTE (FNO), NORDESTE (FNE) E CENTRO-OESTE
(FCO):
3% do total da arrecadação do IPI e do IR destinados ao desenvolvimento econômico e social através
de programas de financiamento aos setores produtivos das regiões; 50% do FNE é destinado às
atividades do semiárido. Percentuais de acordo com a Lei 7.827/89:
- 0,6% para FNO,
- 1,8% para FNE, e
- 0,6% para FCO;
FUNDO DE COMPENSAÇÃO DAS EXPORTAÇÕES (FPEX ou IPI-EX):
10% do total do IPI, distribuído proporcionalmente ao valor das exportações de produtos
industrializados de cada estado e DF, limitada a participação a 20% do total. Criado pelas Lei
Complementares 61/80 e 65 tendo em vista a imunidade que afasta a incidência do ICMS sobre as
exportações. Os valores transferidos têm viés compensatório.
PROBLEMAS DO FEDERALISMO BRASILEIRO
Concentração tributária na União, pela criação de receitas não partilhadas
(em 2012, União com 57% da receita e 67,8% da arrecadação tributária;
dependência financeira dos entes federados);
Definição das políticas públicas de forma unilateral e impostas de cima para
baixo (competição e falta de coordenação federativa; desrespeito ao
federalismo cooperativo e ao regime de colaboração; transferências de
responsabilidades sem fixação de fontes de custeio e falta de participação
dos gestores municipais nessas decisões)
União aumentou consideravelmente a instituição de contribuições, após 1988.
A CARGA TRIBUTÁRIA
Repartição da Receita Tributária por nível de governo, 1960-2010
Fonte: Khair, Almir; Amorim, Erika; Afonso, José Almir. Carga Tributária. – Mensuração e impacto
sobre o crescimento até 1988. 2000: Receita Federaldo Brasil. 2010: Afonso, José Almir e Castro,
Cleber. (*) Após as transferências constitucionais. Da parcela da União, 2% do PIB ou 5,6% do total
pertencem ao FGTS e sistema S
Da análise dos gráficos, podemos observar:
Nos últimos 15 anos as contribuições sociais cresceram 16,1%, em média, ao passo
em que as receitas de impostos 12,7%. Diferença maior quando se desconsidera a
CPMF.
FPM, criado em 1964, é a principal transferência federal para os municípios
brasileiros. Receitas são provenientes da repartição de 22,5% das receitas do IPI e
do IR. Inicialmente eram 10%.
Se regra do FPM fosse diferente, estima-se, de acordo com dados da CNM, quase
R$ 100 bilhões a mais em 2010, ou seja, praticamente o dobro do montante
repassado no ano.
SITUAÇÃO ATUAL
Acirramento da guerra fiscal;
Conflito vertical: disputa pelas fontes de receita do FPE e FPM. União para aquecer a economia cria
desonerações, reduzindo impostos partilhados e, ao mesmo tempo, fortalece as contribuições sociais, não
partilhadas
PROPOSTAS PARA NOVO PACTO FEDERATIVO
Reforma tributária, reforma política e reforma administrativa;
Senão:
Ampliar as bases das receitas do FPE e FPM: IPI, IR e as contribuições;
ICMS: princípio do destino (em implementação);
Fundo de Desenvolvimento Regional: financiar estados menos desenvolvidos, que não poderão mais conceder
incentivos de ICMS para atrair investimentos produtivos;
Renegociação das dívidas de Estados e Municípios: mais recursos para investimentos e políticas públicas;
Ressarcimento efetivo das perdas provocadas pela Lei Kandir;
DRU: orçamentos estaduais também são afetados pelo elevado volume de despesas obrigatórias e expressiva
vinculação das receitas;
Disponibilidade para infraestrutura e incentivo ao desenvolvimento regional: geração de empregos, aumento do
PIB e exportações
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SONEGÔMETRO
IMPOSTÔMETRO
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Grato pela atenção e gentileza!
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2023
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