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Unidade III
Unidade III
5 AGENTES PÚBLICOS
5.1 Agentes públicos: atuação e responsabilidades
Para os estudos sobre o estudo do regime jurídico aplicado aos servidores públicos civis federais, 
com menção às denominações aplicáveis a todos os agentes públicos, serão utilizados dispositivos da 
Constituição de 1988 e da Lei Federal n. 8.112/1990, Estatuto do Servidor Público Civil Federal.
A classificação dos agentes públicos mais aceita na doutrina conta com agentes políticos, 
administrativos, honoríficos, delegados e credenciados.
Os agentes políticos são os membros de cúpula dos Poderes Executivo e Legislativo: Presidente 
da República, governadores e prefeitos, com seus Ministros e secretários estaduais e municipais; e, 
senadores, deputados federais, distritais e estaduais, e vereadores. Há discussões se os membros do 
Poder Judiciário estariam contidos nessa classificação, como os Ministros do STF e STJ e dos Tribunais 
de Contas. As principais normas a respeito desses agentes estão consignadas na própria Constituição 
Federal de 1988, dispostas no art. 37 e incisos.
Os agentes administrativos são os servidores públicos propriamente como conhecemos, 
servidores públicos civis, empregados públicos e empregados temporários. Esses servidores ocupam 
cargos na administração direta e indireta, e se submetem ao regime jurídico de um estatuto, nas três 
esferas federativas. Empregados públicos são contratados por meio de concurso público, mas seu 
vínculo jurídico com a administração indireta ocorre por contrato de trabalho, e o regime jurídico é 
celetista. Quanto a isto, podemos esclarecer que, se um servidor público demanda judicialmente um 
direito na lei estatutária, a competência será da vara da fazenda pública, justiça comum federal ou 
estadual. Já em relação aos direitos trabalhistas de um empregado público, a competência será da 
justiça do trabalho.
Ainda dentro da classificação dos agentes administrativos, temos os empregados temporários. Estes 
se submetem a um regime especial consignado em um contrato específico, não sendo de natureza 
trabalhista propriamente. Geralmente são contratados para exercer uma função excepcionalmente 
conforme o interesse público. Conhecemos exemplos abundantes, como os agentes de saúde atuantes 
em época propícia a surgimento de doenças contagiosas, e os agentes do IBGE, realizadores dos censos. 
A base normativa dos temporários está na própria Constituição Federal, art. 37, inciso XIX: “IX – a lei 
estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender à necessidade temporária 
de excepcional interesse público” (BRASIL, 1988). Por curiosidade, não constando dessa classificação, 
seria bom tecer considerações sobre os terceirizados. Eles são contratados como prestadores de serviços 
por meio de uma pessoa jurídica de direito privado, e em geral exercem atividades‑meio (o serviço de 
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segurança de um tribunal). Demandam judicialmente apenas da empresa empregadora e não do órgão 
ou entidade pública.
 Observação
Em meados de setembro de 2018, foi promulgado o Decreto n. 9.507/2018, 
que dispõe da contratação indireta para os serviços da administração 
direta e indireta. Haverá debates jurídicos e decisões importantes a respeito 
do impacto desse decreto e sua viabilidade frente aos direitos do servidor 
garantidos na Constituição Federal de 1988.
Ainda com relação a uma função de caráter público exercida excepcionalmente, temos os agentes 
honoríficos, aqueles cidadãos convocados para exercer funções em períodos importantes, como os 
mesários durante as eleições e os jurados perante o Tribunal do Júri. Geralmente, não possuem vínculo 
empregatício ou estatutário, e sua função não é remunerada.
Para fins penais, são considerados agentes públicos, conforme o art. 37 do Código Penal: “Considera‑se 
funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce 
cargo, emprego ou função pública” (BRASIL, 1940).
 Observação
Juridicamente, o termo funcionário público caiu em desuso. O Código 
Penal é de 1940. A Constituição Federal utiliza os termos agentes públicos 
e servidores. Função é o exercício de determinadas responsabilidades, e 
servidor é aquele ocupante de um cargo com atribuições.
Levemente semelhante aos honoríficos são os agentes delegados, os quais recebem a incumbência 
do Poder Público para a realização de alguma atividade, obra ou serviço, em nome próprio, sendo 
fiscalizada e avaliada pelo Poder Público. O seu ganho pecuniário é decorrente do serviço prestado aos 
usuários, e não dos cofres públicos diretamente. São as concessionárias, permissionárias e autorizatárias 
de serviços públicos. Assim, por essa classificação, a Rede Globo e a Vivo, concessões públicas, podem ser 
denominadas como agentes públicos. No campo do Poder Judiciário, são os leiloeiros, agentes notariais 
e de registro, e os intérpretes e tradutores públicos em juízo. Para fins penais, também são considerados 
agentes públicos; e no campo constitucional, a responsabilização é do tipo objetiva, conforme o 
§ 6º do art. 37 da Constituião Federal: “§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito 
privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou 
culpa” (BRASIL, 1988).
Agentes credenciados são determinadas personalidades de talento ou de conhecimento notório 
convocadas para representar o país em eventos ou atividades específicas. Podemos mencionar alguns 
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esportistas de renome, que atuaram internacionalmente representando o Brasil em eventos esportivos, 
como a organização da Copa do Mundo de 2014.
5.2 Servidores públicos civis e a Lei n. 8.112/1990
Servidores civis diferem dos servidores militares em razão da natureza de sua função. Os militares 
estão regidos pela Lei n. 6.880/1980 e estão organizados com base na hierarquia e disciplina, e os civis, 
nos ditamos da Lei n. 8.112/1990. Ambos, ainda, submetem‑se a prescrições constitucionais.
Diferentemente do que ocorre na iniciativa privada e nas empresas públicas ou sociedades de 
economia mista, o servidor público civil não mantém um contrato de trabalho com a Administração. 
Na verdade, ele será investido em um cargo público, e então submetido aos ditames da lei federal 
regulamentadora dos seus direitos e deveres.
Vale dizer que o servidor público não tem direito adquirido ao regime jurídico legal, podendo este ser 
alterado constitucionalmente, conforme nos explica Hely Lopes Meirelles (2016, p. 521):
Não há direito adquirido a um regime jurídico, o qual pode ser alterado 
na forma da Constituição Federal. Mas, quando o servidor preencher 
todas as exigências previstas no ordenamento jurídico vigente para a 
aquisição de um direito, este se converte em direito adquirido e há de 
ser respeitado pela lei nova. Ele assegura ao seu titular a faculdade de 
exercê‑lo “sob a configuração com que o direito foi formado e adquirido 
e no regime jurídico no âmbito do qual se desenvolveu a relação jurídica 
correspondente, com seus sujeitos ativo e passivo, com as mútuas 
obrigações e prestações devidas”.
A Lei Estatutária veio para dar prática à previsão constitucional do art. 37, I, CF/88:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência 
e, também, ao seguinte:
I – os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que 
preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, 
na forma da lei;
II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação 
prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com 
a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre 
nomeação e exoneração; (BRASIL, 1988).
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Iniciando por essas considerações, vamos adentrar ao conteúdo da norma estatutária pelo conceito 
de servidor:
Art. 2º Para os efeitos desta Lei, servidor é a pessoa legalmente investida em 
cargo público.
Art. 3º Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas 
na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor.
Parágrafo único. Os cargos públicos, acessíveis a todos os brasileiros, são 
criados por lei, com denominação própria e vencimento pago pelos cofres 
públicos, para provimento em caráter efetivo ou em comissão (BRASIL, 1990).
Quando definimos então a profissão do servidor público, estamos mencionando o cargo público: o 
técnico administrativo de um tribunal (o cargo de técnico administrativo).
O cargo poderá ter provimento em caráter efetivo e em comissão. Efetivado é aquele em que o 
servidor entra por intermédio de concurso público de provas e títulos e, quando aprovado, submeter‑se‑á 
a avaliação de desempenho, e, após 3 anos, adquirirá a estabilidade. Cargos em comissão são aqueles 
de livre nomeação e exoneração.
Ambas as formas carregam justificativas de ordem prática. O cargo efetivo, e a estabilidade, 
costumavam ser justificadas em razão das mudanças de prática política com os diferentes dirigentes: 
tenderia a ser dificultoso garantir verbas indenizatórias para todo agente público que saísse do governo 
e tivesse que se readequar a outros empregos na iniciativa privada, sem contar aspectos previdenciários. 
Cargos em comissão se justificariam pela necessidade e agilidade com a qual o Gestor Público precisa 
para atuar estrategicamente e estar bem assessorado para tomar as decisões.
No entanto, a Constituição Federal atribuiu um outro nome que pode se confundir com cargo 
comissionado:
Art. 37. […]
[…]
V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores 
ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos 
por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos 
previstos em lei, destinam‑se apenas às atribuições de direção, chefia e 
assessoramento; (BRASIL, 1988).
 Lembrete
As funções de confiança seriam similares aos cargos comissionados, mas 
direcionados para os já integrantes da administração com cargo efetivo.
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As funções de confiança referem‑se a funções que requeiram conhecimento técnico relacionado à 
atuação daquele órgão ou entidade. Não compõem um cargo dentro do quadro organizacional.
Tanto a função de confiança quanto o cargo em comissão são direcionados para atividades de 
direção, chefia e assessoramento.
O ingresso para o cargo efetivo ocorrerá por meio de concurso público de provas e títulos, e os 
requisitos dispostos constitucionalmente no art. 37, II, da Carta Política, estão elencados no art. 5º 
do Estatuto:
Art. 5º São requisitos básicos para investidura em cargo público:
I – a nacionalidade brasileira;
II – o gozo dos direitos políticos;
III – a quitação com as obrigações militares e eleitorais;
IV – o nível de escolaridade exigido para o exercício do cargo;
V – a idade mínima de dezoito anos;
VI – aptidão física e mental (BRASIL, 1990).
Requisitos específicos estão a seguir, como a necessidade de contratar pessoal estrangeiro e um 
percentual de cargos destinados a portadores de necessidades especiais:
Art. 5º […]
[…]
§ 2º Às pessoas portadoras de deficiência é assegurado o direito de se inscrever 
em concurso público para provimento de cargo cujas atribuições sejam 
compatíveis com a deficiência de que são portadoras; para tais pessoas serão 
reservadas até 20% (vinte por cento) das vagas oferecidas no concurso.
§ 3º As universidades e instituições de pesquisa científica e tecnológica 
federais poderão prover seus cargos com professores, técnicos e cientistas 
estrangeiros, de acordo com as normas e os procedimentos desta Lei 
(BRASIL, 1990).
Muitas vezes, a prática científica e acadêmica do Brasil não está em igualdade com a de países 
mais desenvolvidos, requerendo a necessidade de especialistas estrangeiros, razão pela qual há essa 
disposição sobre essa possibilidade de provimento.
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Em 2014, entrou em vigor a Lei n. 12.990/2014, reservando a negros 20% das vagas oferecidas 
nos concursos públicos de cargo efetivo e empregos públicos na administração pública federal, nas 
autarquias, nas fundações públicas, nas empresas públicas e sociedades de economia mista controladas 
pela União. Posteriormente, o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão emitiu a Portaria 
Normativa n. 04/2018 para dar cumprimento e instrumentalizar o disposto.
Para os efeitos da lei:
Art. 2º Poderão concorrer às vagas reservadas a candidatos negros aqueles 
que se autodeclararem pretos ou pardos no ato da inscrição no concurso 
público, conforme o quesito cor ou raça utilizado pela Fundação Instituto 
Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE (BRASIL, 2014b).
A Lei de Cotas terá vigência de 10 anos a partir da data de entrada em vigor (9 de junho de 2014).
 Saiba mais
Além das especificidades acerca da Lei de Cotas, é salutar estarmos 
atentos ao conteúdo da Súmula Vinculante n. 44. Leia no link a seguir:
BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF). Súmula Vinculante n. 44. Só por 
lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de candidato a cargo 
público. Brasília, 2015a. Disponível em: https://cutt.ly/8IoJRiH. Acesso em: 
12 jan. 2022.
É importante mencionar, porém, que apenas a lei que regulamenta a 
atividade ou o plano de carreira daquele cargo específico poderá prever 
a necessidade de um exame psicotécnico. Não pode apenas constar do 
edital do concurso público.
De suma importância também conhecer o seguinte julgado do STJ:
ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. EDITAL. LIMITE DE IDADE. 
POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DA BAHIA. PREVISÃO LEGAL. NATUREZA DO 
CARGO. LEGALIDADE.
1. É firme no Superior Tribunal de Justiça o entendimento de que é possível a 
definição de limite máximo e mínimo de idade, sexo e altura para o ingresso 
na carreira militar, levando‑se em conta as peculiaridades da atividade 
exercida, desde que haja lei específica que imponha tais restrições.
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2. O art. 5º, II, da Lei estadual 7.990/2001 (Estatuto dos Policiais Militares do 
Estado da Bahia) aponta a idade como um dos critérios a serem observados 
no ingresso na Polícia Militar baiana.
3. Deve‑se reconhecer a legalidade da exigência de idade máxima 
estabelecida pelo Edital SAEB/01/2008, considerada a natureza peculiar das 
atividades militares. Não há, portanto, falar em ofensa a direito líquido e 
certo do impetrante.
4. Agravo Regimental não provido (BRASIL, 2013).
A seguir, temos a posse como ato definitivo para que o servidor possa exercer as atribuições e 
responsabilidade do seu cargo:
Art. 7º A investidura em cargo público ocorrerá com a posse.
[…]
Art. 13. A posse dar‑se‑á pela assinatura do respectivo termo, no qual 
deverão constar as atribuições, os deveres, as responsabilidades e os direitos 
inerentes ao cargo ocupado, que não poderão ser alterados unilateralmente, 
por qualquer das partes, ressalvados os atos de ofício previstos em lei 
(BRASIL, 1990).
O trâmite de ingresso começa pela aprovação no concurso público, a nomeação e, por fim, a posse:
Art. 10. A nomeação para cargo de carreira ou cargo isolado de provimento 
efetivo depende de prévia habilitação em concurso público de provas ou 
de provas e títulos, obedecidos a ordem de classificação e o prazo de sua 
validade (BRASIL, 1990).
Com relação ao concurso público, a Lei Estatutária define:
Art. 11. O concurso será de provas ou de provas e títulos, podendo ser 
realizado em duas etapas, conforme dispuserem a lei e o regulamento do 
respectivo plano de carreira, condicionada a inscrição do candidato ao 
pagamento do valor fixado no edital,quando indispensável ao seu custeio, e 
ressalvadas as hipóteses de isenção nele expressamente previstas.
Art. 12. O concurso público terá validade de até 2 (dois) anos, podendo ser 
prorrogado uma única vez, por igual período.
§ 1º O prazo de validade do concurso e as condições de sua realização serão 
fixados em edital, que será publicado no Diário Oficial da União e em jornal 
diário de grande circulação.
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§ 2º Não se abrirá novo concurso enquanto houver candidato aprovado em 
concurso anterior com prazo de validade não expirado (BRASIL, 1990).
No quesito remuneração, seja do servidor público ou dos agentes públicos de forma geral, temos 
algumas disposições na Lei Estatutária – no tocante ao servidor público – e disposições constitucionais 
específicas – para todos os agentes públicos.
Definições básicas encontramos no Estatuto:
Art. 40. Vencimento é a retribuição pecuniária pelo exercício de cargo 
público, com valor fixado em lei.
Parágrafo único. Nenhum servidor receberá, a título de vencimento, 
importância inferior ao salário mínimo.
Art. 41. Remuneração é o vencimento do cargo efetivo, acrescido das 
vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei.
§ 1º A remuneração do servidor investido em função ou cargo em comissão 
será paga na forma prevista no art. 62.
§ 2º O servidor investido em cargo em comissão de órgão ou entidade 
diversa da de sua lotação receberá a remuneração de acordo com o 
estabelecido no § 1º do art. 93.
§ 3º O vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens de caráter 
permanente, é irredutível.
§ 4º É assegurada a isonomia de vencimentos para cargos de atribuições 
iguais ou assemelhadas do mesmo Poder, ou entre servidores dos três 
Poderes, ressalvadas as vantagens de caráter individual e as relativas à 
natureza ou ao local de trabalho.
§ 5º Nenhum servidor receberá remuneração inferior ao salário mínimo 
(BRASIL, 1990).
Temos ainda o chamado subsídio, que seria um valor único fixado. É a forma de remuneração do alto 
escalão do Poder Público federal e de servidores civis de cargos mais complexos. Em regra, não admite 
adicionais ou parcelas bônus, diferentemente da remuneração.
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Nossa Carta Maior define:
Art. 39. […]
[…]
§ 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado 
e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por 
subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, 
adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, 
obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI (BRASIL, 1988).
A Carta Política ainda estabelece a diferenciação:
Art. 37. […]
[…]
X – a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do 
art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada 
a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre 
na mesma data e sem distinção de índices;
[…]
Art. 39. […]
[…]
§ 6º Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário publicarão anualmente 
os valores do subsídio e da remuneração dos cargos e empregos públicos 
(BRASIL, 1988).
A seguir, a disposição constitucional sobre o teto remuneratório do governo e serviço público, 
amplamente mencionado nos jornais:
Art. 37. […]
[…]
XI – a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e 
empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, 
dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais 
agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, 
percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou 
de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em 
espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando‑se como 
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limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito 
Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o 
subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo 
e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa 
inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, 
dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, 
aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e 
aos Defensores Públicos; (BRASIL, 1988).
Para fins didáticos, podemos esquematizar esse inciso da seguinte forma:
Quadro 4 
União Subsídio do ministro do STF (teto único para os três Poderes)
Estados
Poder Executivo Subsídio do governador
Poder Legislativo Subsídio do deputado
Poder Judiciário
Ministério Público
Procuradores e defensores públicos
Subsídio do desembargador do TJ (90,25% do subsídio do 
ministro do STF)
Municípios Subsídio do prefeito (teto único para os três Poderes)
No tocante ao Distrito Federal, a CF/88 facultou a fixação do limite único para todo o DF o subsídio 
mensal do respectivo Tribunal de Justiça – Subsídio do Desembargador, em 90,25% do subsídio do 
ministro do STF:
Art. 37. […]
[…]
§ 12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado 
aos Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu âmbito, mediante emenda 
às respectivas Constituições e Lei Orgânica, como limite único, o subsídio 
mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a 
noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal 
dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o disposto 
neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos 
Vereadores (BRASIL, 1988).
Em 2007, o STF julgou em sede de Ação Declaratória de Inconstitucionalidade – ADI 3.854/DF – 
que o teto remuneratório dos membros do Poder Judiciário estadual não poderia ser menor que o dos 
ministros do STF. O entendimento é que a magistratura estadual e a federal deveriam estar submetidas a 
um mesmo ditame jurídico, não cabendo regras de distinção, como se a magistratura federal fosse mais 
importante que a estadual.
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 Observação
O teto estadual do Poder Judiciário deixou de ser 90,25% do subsídio do 
ministro do STF, adotando‑se o teto federal, qual seja, o subsídio integral 
dos ministros do STF.
E então, para consolidar os elementos principais de um cargo de servidor público civil, é relevante 
caracterizar a estabilidade. Ela é disposta constitucionalmente conforme o dispositivo in verbis no art. 41: 
“São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento 
efetivo em virtude de concurso público”.
A estabilidade consiste na prerrogativa a favor do servidor de que não será demitido por questões 
diversas daquelas proscritas a seguir:
Art. 41 […]
§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo:
I – em virtude de sentença judicial transitada em julgado;
II – mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada 
ampla defesa;
III – mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na 
forma de lei complementar, assegurada ampla defesa (BRASIL, 1988).
Posto isto, vemos que são situações concretas de Direito que convalidam a perda do cargo público. 
A sentença judicial em regra será penal; o processo administrativo disciplinar com a pena de demissão; 
e a avaliação periódica de desempenho. Em todos os casos, será garantido o direito à ampla defesa, que 
consiste em poder se defender com todo meio lícito de prova admitido no Direito.
E se um cargo se torna desnecessário? Quando uma autarquia ou empresa pública deixa de existir ou 
é modificada estruturalmente? Nesse caso, o servidor estável será colocado em disponibilidade. Esse 
instituto estabelece no art. 41, § 3º, da CF/88 que ele não estará trabalhando, mas a espera de uma 
adequação a um outro cargo compatível, não recebendo a remuneração integralaté devidamente 
aproveitado: “§ 3º Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável ficará em 
disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu adequado aproveitamento 
em outro cargo” (BRASIL, 1988).
Portanto, os requisitos definitivos para a estabilidade consistem em:
• efetivo exercício do cargo por 3 anos;
• avaliação especial de desempenho.
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Diante dessas considerações, todas sobre o estatuto federal do servidor público civil, poderemos 
entrar em um tópico mais relevante, quanto aos deveres e responsabilidades.
5.3 Regime disciplinar
Para dar início a esse tópico, é oportuno ler o art. 116, que possui conteúdo claro, pois com base nele 
entenderemos melhor o que vem a seguir, como o que seria um desrespeito aos deveres funcionais ou 
não se ater a determinada proibição:
Art. 116. São deveres do servidor:
I – exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo;
II – ser leal às instituições a que servir;
III – observar as normas legais e regulamentares;
IV – cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;
V – atender com presteza:
a) ao público em geral, prestando as informações requeridas, ressalvadas as 
protegidas por sigilo;
b) à expedição de certidões requeridas para defesa de direito ou 
esclarecimento de situações de interesse pessoal;
c) às requisições para a defesa da Fazenda Pública.
VI – levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de 
que tiver ciência em razão do cargo;
VI – levar as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo ao 
conhecimento da autoridade superior ou, quando houver suspeita de 
envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade competente 
para apuração;
VII – zelar pela economia do material e a conservação do patrimônio público;
VIII – guardar sigilo sobre assunto da repartição;
IX – manter conduta compatível com a moralidade administrativa;
X – ser assíduo e pontual ao serviço;
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XI – tratar com urbanidade as pessoas;
XII – representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder.
Parágrafo único. A representação de que trata o inciso XII será encaminhada 
pela via hierárquica e apreciada pela autoridade superior àquela contra a qual 
é formulada, assegurando‑se ao representando ampla defesa (BRASIL, 1990).
Esse rol estabelece o norte que os servidores devem vislumbrar na sua atuação. A seguir, vêm as proibições:
Art. 117. Ao servidor é proibido:
I – ausentar‑se do serviço durante o expediente, sem prévia autorização do 
chefe imediato;
II – retirar, sem prévia anuência da autoridade competente, qualquer 
documento ou objeto da repartição;
III – recusar fé a documentos públicos;
IV – opor resistência injustificada ao andamento de documento e processo 
ou execução de serviço;
V – promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição;
VI – cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei, 
o desempenho de atribuição que seja de sua responsabilidade ou de seu 
subordinado;
VII – coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem‑se a associação 
profissional ou sindical, ou a partido político;
VIII – manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, 
cônjuge, companheiro ou parente até o segundo grau civil;
IX – valer‑se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em 
detrimento da dignidade da função pública;
X – participar de gerência ou administração de sociedade privada, 
personificada ou não personificada, exercer o comércio, exceto na qualidade 
de acionista, cotista ou comanditário;
XI – atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, 
salvo quando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de 
parentes até o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro;
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XII – receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, 
em razão de suas atribuições;
XIII – aceitar comissão, emprego ou pensão de estado estrangeiro;
XIV – praticar usura sob qualquer de suas formas;
XV – proceder de forma desidiosa;
XVI – utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou 
atividades particulares;
XVII – cometer a outro servidor atribuições estranhas ao cargo que ocupa, 
exceto em situações de emergência e transitórias;
XVIII – exercer quaisquer atividades que sejam incompatíveis com o exercício 
do cargo ou função e com o horário de trabalho;
XIX – recusar‑se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado.
Parágrafo único. A vedação de que trata o inciso X do caput deste artigo não 
se aplica nos seguintes casos:
I – participação nos conselhos de administração e fiscal de empresas ou 
entidades em que a União detenha, direta ou indiretamente, participação no 
capital social ou em sociedade cooperativa constituída para prestar serviços 
a seus membros; e
II – gozo de licença para o trato de interesses particulares, na forma 
do art. 91 desta Lei, observada a legislação sobre conflito de interesses 
(BRASIL, 1990).
Um tópico importante diz respeito à acumulação de cargos. Somente é admitida nas hipóteses 
constitucionais, que seriam:
Art. 37. […]
[…]
XVI – é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, 
quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso 
o disposto no inciso XI:
a) a de dois cargos de professor;
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Unidade III
b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com 
profissões regulamentadas (BRASIL, 1988).
Com relação ao exercício de mandato eletivo, temos a seguinte norma:
Art. 38. Ao servidor público da administração direta, autárquica e fundacional, 
no exercício de mandato eletivo, aplicam‑se as seguintes disposições:
I – tratando‑se de mandato eletivo federal, estadual ou distrital, ficará 
afastado de seu cargo, emprego ou função;
II – investido no mandato de Prefeito, será afastado do cargo, emprego ou 
função, sendo‑lhe facultado optar pela sua remuneração;
III – investido no mandato de Vereador, havendo compatibilidade de 
horários, perceberá as vantagens de seu cargo, emprego ou função, sem 
prejuízo da remuneração do cargo eletivo, e, não havendo compatibilidade, 
será aplicada a norma do inciso anterior;
IV – em qualquer caso que exija o afastamento para o exercício de mandato 
eletivo, seu tempo de serviço será contado para todos os efeitos legais, 
exceto para promoção por merecimento;
V – para efeito de benefício previdenciário, no caso de afastamento, os 
valores serão determinados como se no exercício estivesse (BRASIL, 1988).
Assim, a Lei n. 8.112/1990 dispõe de maneira mais detalhada, como a necessidade de compatibilizar 
o horário de trabalho dos dois cargos acumulados licitamente:
Art. 118. Ressalvados os casos previstos na Constituição, é vedada a 
acumulação remunerada de cargos públicos.
§ 1º A proibição de acumular estende‑se a cargos, empregos e funções em 
autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia 
mista da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Territórios e dos Municípios.
§ 2º A acumulação de cargos, ainda que lícita, fica condicionada à 
comprovação da compatibilidade de horários.
§ 3º Considera‑se acumulação proibida a percepção de vencimento de cargo 
ou emprego público efetivo com proventos da inatividade, salvo quando os 
cargos de que decorram essas remunerações forem acumuláveis na atividade.
99
FUNDAMENTOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO
[…]
Art. 120. O servidor vinculado ao regime desta Lei, que acumular licitamente 
dois cargos efetivos, quando investido em cargo de provimento em comissão, 
ficará afastado de ambos os cargos efetivos, salvo na hipótese em que 
houver compatibilidade de horário e local com o exercício de um deles, 
declarada pelas autoridades máximas dos órgãos ou entidades envolvidos 
(BRASIL, 1990).
A seguir, entramos na questão da responsabilização,isto significa estabelecer em quais esferas do 
Direito a infração do servidor público irá surtir efeitos.
A infração ao exercício regular de suas atribuições gera efeitos no Direito Civil, no Direito 
Administrativo e no Direito Penal.
No campo civil, diz respeito ao ato ou omissão que traga prejuízos ao Poder Público ou a terceiros, 
como os cidadãos. O âmbito administrativo resulta dos atos comissivos ou omissivos praticados no 
desempenho do cargo ou função; por fim, o Direito Penal será aplicado quando o servidor praticar atos 
tipificados como crimes ou contravenções penais.
Conforme dito, esses são os dispositivos:
Art. 121. O servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exercício 
irregular de suas atribuições.
Art. 122. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, 
doloso ou culposo, que resulte em prejuízo ao erário ou a terceiros.
§ 1º A indenização de prejuízo dolosamente causado ao erário somente 
será liquidada na forma prevista no art. 46, na falta de outros bens que 
assegurem a execução do débito pela via judicial.
§ 2º Tratando‑se de dano causado a terceiros, responderá o servidor perante 
a Fazenda Pública, em ação regressiva.
§ 3º A obrigação de reparar o dano estende‑se aos sucessores e contra eles 
será executada, até o limite do valor da herança recebida.
Art. 123. A responsabilidade penal abrange os crimes e contravenções 
imputadas ao servidor, nessa qualidade.
Art. 124. A responsabilidade civil‑administrativa resulta de ato omissivo ou 
comissivo praticado no desempenho do cargo ou função.
100
Unidade III
Art. 125. As sanções civis, penais e administrativas poderão cumular‑se, 
sendo independentes entre si.
Art. 126. A responsabilidade administrativa do servidor será afastada no 
caso de absolvição criminal que negue a existência do fato ou sua autoria.
Art. 126‑A. Nenhum servidor poderá ser responsabilizado civil, penal ou 
administrativamente por dar ciência à autoridade superior ou, quando 
houver suspeita de envolvimento desta, a outra autoridade competente para 
apuração de informação concernente à prática de crimes ou improbidade 
de que tenha conhecimento, ainda que em decorrência do exercício de 
cargo, emprego ou função pública (BRASIL, 1990).
Quando a inocência do servidor é comprovada no âmbito penal, esses efeitos poderão repercutir na 
responsabilidade administrativa, em razão de o processo penal ser mais detalhado e complexo que um 
processo administrativo disciplinar; por conseguinte, a prova colhida terá sido mais robusta.
 Observação
É admitido que o servidor infrator seja penalizado nas três esferas 
cumulativamente (administrativa, civil e penal).
Temos ainda que considerar que em relação às sanções patrimoniais, reparar dano ou indenização, se 
o agente público infrator falecer, essas sanções onerosas se transmitirão para seus herdeiros e sucessores, 
nos limites da herança de cada (CARVALHO, 2017, p. 876).
O art. 127 estabelece as penalidades. Lembremos que é um rol exaustivo, isto é, não admite outras 
formas de penalidade:
Art. 127. São penalidades disciplinares:
I – advertência;
II – suspensão;
III – demissão;
IV – cassação de aposentadoria ou disponibilidade;
V – destituição de cargo em comissão;
VI – destituição de função comissionada (BRASIL, 1990).
Podemos ver uma progressão das penas, indo da mais leve à mais grave.
101
FUNDAMENTOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO
 Lembrete
A penalidade de cassação de aposentadoria ou disponibilidade 
corresponde à demissão do servidor ativo.
A prática punível com a demissão, quando o servidor encontra‑se ativo, será punível com a cassação 
da aposentadoria; quando inativo: “Art. 134. Será cassada a aposentadoria ou a disponibilidade do 
inativo que houver praticado, na atividade, falta punível com a demissão” (BRASIL, 1990).
A relevância do extenso art. 117, referente às proibições, veremos a seguir:
Art. 129. A advertência será aplicada por escrito, nos casos de violação de 
proibição constante do art. 117, incisos I a VIII e XIX, e de inobservância 
de dever funcional previsto em lei, regulamentação ou norma interna, que 
não justifique imposição de penalidade mais grave.
Art. 130. A suspensão será aplicada em caso de reincidência das faltas 
punidas com advertência e de violação das demais proibições que não 
tipifiquem infração sujeita a penalidade de demissão, não podendo exceder 
de 90 (noventa) dias.
§ 1º Será punido com suspensão de até 15 (quinze) dias o servidor que, 
injustificadamente, recusar‑se a ser submetido a inspeção médica 
determinada pela autoridade competente, cessando os efeitos da penalidade 
uma vez cumprida a determinação.
§ 2º Quando houver conveniência para o serviço, a penalidade de suspensão 
poderá ser convertida em multa, na base de 50% (cinquenta por cento) 
por dia de vencimento ou remuneração, ficando o servidor obrigado a 
permanecer em serviço (BRASIL, 1990).
Nesse sentido, serão punidas com advertência as seguintes proibições quando praticadas:
• Ausentar‑se do serviço durante o expediente, sem prévia autorização do chefe imediato.
• Retirar, sem prévia anuência da autoridade competente, qualquer documento ou objeto da repartição.
• Recusar fé a documentos públicos.
• Opor resistência injustificada ao andamento de documento e processo ou execução de serviço.
• Promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição.
102
Unidade III
• Cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de 
atribuição que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado.
• Coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem‑se a associação profissional ou sindical, ou 
a partido político.
• Manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheiro ou 
parente até o segundo grau civil.
• Recusar‑se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado.
Fora estas, o art. 129 exemplifica com o caso de outras condutas estabelecidas em lei ou norma 
interna que não imponha penas mais graves. Trata‑se, então, de uma disposição exemplificativa.
De forma similar, a suspensão será aplicada como pena para aquelas condutas que não ensejam 
penalidades mais severas, como a demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e a destituição 
de função ou cargo comissionado, e para a reincidência das práticas puníveis com advertência. O § 1º do 
art. 130 estipula uma suspensão menos severa, para quando o servidor se recusar a submissão perante 
junta médica, quando determinado pela autoridade competente.
Por fim, as práticas puníveis com demissão estão elencadas no art. 132:
Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos:
I – crime contra a administração pública;
II – abandono de cargo;
III – inassiduidade habitual;
IV – improbidade administrativa;
V – incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição;
VI – insubordinação grave em serviço;
VII – ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo em legítima 
defesa própria ou de outrem;
VIII – aplicação irregular de dinheiros públicos;
IX – revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo;
X – lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional;
103
FUNDAMENTOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO
XI – corrupção;
XII – acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas;
XIII – transgressão dos incisos IX a XVI do art. 117 (BRASIL, 1990).
Enquanto anteriormente tínhamos como práticas proibições e reincidência, aqui podemos constatar 
haver crimes e condutas mais graves.
Para a compreensão dos incisos II e III, os seguintes dispositivos trazem as definições necessárias:
Art. 138. Configura abandono de cargo a ausência intencional do servidor 
ao serviço por mais de trinta dias consecutivos.
Art. 139. Entende‑se por inassiduidade habitual a falta ao serviço, sem causa 
justificada, por sessenta dias, interpoladamente, durante o período de doze 
meses (BRASIL, 1990).
Quanto às transgressões passíveis de demissão mencionadas noinciso XIII, estarão dispostas 
a seguir:
• Valer‑se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da 
função pública.
• Participar de gerência ou administração de sociedade privada, personificada ou não personificada, 
exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditário.
• Atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se tratar 
de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge 
ou companheiro.
• Receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas atribuições.
• Aceitar comissão, emprego ou pensão de estado estrangeiro.
• Praticar usura sob qualquer de suas formas.
• Proceder de forma desidiosa.
• Utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades particulares.
No art. 141, teremos a autoridade competente para aplicar a respectiva penalidade:
104
Unidade III
Art. 141. As penalidades disciplinares serão aplicadas:
I – pelo Presidente da República, pelos Presidentes das Casas do Poder 
Legislativo e dos Tribunais Federais e pelo Procurador‑Geral da República, 
quando se tratar de demissão e cassação de aposentadoria ou disponibilidade 
de servidor vinculado ao respectivo Poder, órgão, ou entidade;
II – pelas autoridades administrativas de hierarquia imediatamente inferior 
àquelas mencionadas no inciso anterior quando se tratar de suspensão 
superior a 30 (trinta) dias;
III – pelo chefe da repartição e outras autoridades na forma dos respectivos 
regimentos ou regulamentos, nos casos de advertência ou de suspensão de 
até 30 (trinta) dias;
IV – pela autoridade que houver feito a nomeação, quando se tratar de 
destituição de cargo em comissão (BRASIL, 1990).
Por fim, torna‑se útil ter conhecimento acerca do prazo prescricional. Esse instituto jurídico diz respeito 
ao prazo para que a Administração Pública dê início ao processo administrativo disciplinar ou sumário para 
constatar e penalizar o agente público. Passado esse período, o Poder Público não poderá mais aplicar a sanção.
O prazo, então, é contado a partir da data da ciência da infração pela Administração. 
É interrompido com o início do processo ou da sindicância, até o momento em que a autoridade 
competente aplique a sanção.
Conforme a lei, temos os seguintes prazos:
Quadro 5 
Penalidade Prazo prescricional
Advertência 180 dias
Suspensão 2 anos
Demissão
Cassação de aposentadoria ou disponibilidade
Destituição de cargo em comissão 
5 anos
No entanto, Matheus Carvalho expõe um conflito entre o princípio da presunção de inocência e o 
assentamento individual do servidor público atingido pela prescrição:
Ademais, o art. 170, da lei 8.112/90, define que se a punibilidade do 
servidor público for extinta em razão de prescrição da pretensão punitiva, 
nos moldes do art. 142 da mesma lei, o fato deverá ser registrado em seu 
assentamento individual.
105
FUNDAMENTOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO
Trata‑se de dispositivo controverso que viola diretamente o princípio da 
presunção de inocência, uma vez que registra o cometimento de infração 
prescrita, sem que tenha sido oportunizada a defesa de mérito do agente 
público. Ou seja, diante da prescrição ocorrida, não é possível saber se foi 
cometida a infração disciplinar da qual o agente foi acusado e admitir o 
registro seria como considerá‑lo culpado.
De acordo com este entendimento, o Supremo Tribunal Federal vem 
declarando a inconstitucionalidade do art. 170 da lei 8.112/90, por se tratar 
de violador ao princípio da presunção de inocência e da razoabilidade 
(CARVALHO, 2017, p. 883).
5.4 Processo administrativo disciplinar
Para constatar a infração e determinar a aplicação da penalidade cabível, é necessário percorrer 
por uma forma de processo adequado: “Art. 148. O processo disciplinar é o instrumento destinado a 
apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que 
tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido” (BRASIL, 1990).
Na seara do estatuto, há dois ritos disciplinares: o sumário e o processo administrativo disciplinar 
(PAD). O sumário consiste em processo de rito simplificado para a aplicação da penalidade menos graves 
em razão de infrações menores. Para as demais infrações, apenáveis gravemente, será instaurado o PAD. 
Em conformidade com a Lei n. 8.112/1990, temos:
Art. 145. Da sindicância poderá resultar:
I – arquivamento do processo;
II – aplicação de penalidade de advertência ou suspensão de até 30 (trinta) dias;
III – instauração de processo disciplinar.
[…]
Art. 146. Sempre que o ilícito praticado pelo servidor ensejar a imposição de 
penalidade de suspensão por mais de 30 (trinta) dias, de demissão, cassação 
de aposentadoria ou disponibilidade, ou destituição de cargo em comissão, 
será obrigatória a instauração de processo disciplinar (BRASIL, 1990).
Admite‑se, portanto, que da sindicância seja iniciado um processo disciplinar, quando é apurado que 
a infração cometida é das mais graves, sujeitas a pena maior.
106
Unidade III
Em resumo, temos:
Quadro 6 
Rito processual Penalidades
Sindicância
Advertência
Suspensão de até 30 dias
Processo Administrativo Disciplinar
Suspensão acima de 30 dias
Demissão
Cassação de aposentadoria ou disponibilidade
Destituição de cargo em comissão ou função
Inicialmente, para o PAD dar início, é necessária a instituição de uma comissão para conduzir 
o processo:
Art. 149. O processo disciplinar será conduzido por comissão composta de 
três servidores estáveis designados pela autoridade competente, observado 
o disposto no § 3º do art. 143, que indicará, dentre eles, o seu presidente, 
que deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter 
nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado.
§ 1º A Comissão terá como secretário servidor designado pelo seu presidente, 
podendo a indicação recair em um de seus membros.
§ 2º Não poderá participar de comissão de sindicância ou de inquérito, 
cônjuge, companheiro ou parente do acusado, consanguíneo ou afim, em 
linha reta ou colateral, até o terceiro grau (BRASIL, 1990).
A seguir, temos elencadas as fases para o prosseguimento do PAD:
Art. 151. O processo disciplinar se desenvolve nas seguintes fases:
I – instauração, com a publicação do ato que constituir a comissão;
II – inquérito administrativo, que compreende instrução, defesa e relatório;
III – julgamento (BRASIL, 1990).
Em conformidade com o art. 152, o processo não poderá exceder 60 dias, via de regra, admitindo‑se 
a prorrogação por prazo igual, dadas as circunstâncias. Com relação à sindicância, o prazo não excederá 
30 dias, admitida prorrogação por igual período, a critério da autoridade superior.
107
FUNDAMENTOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO
 Observação
As disposições a seguir servem tanto para a sindicância quanto para 
o PAD, embora estejam mais adequadas a este último, em respeito ao 
limite de duração do processo e à complexidade e gravidade da infração. 
Pelo art. 145, já visto, é possível que um PAD seja instaurado a partir de 
uma sindicância, aproximando a natureza desta com a de um inquérito 
administrativo disciplinar, por exemplo, quando a infração cometida pelo 
servidor público era punível com pena mais gravosa.
Dando sequência, temos como as principais disposições do inquérito as seguintes:
Art. 153. O inquérito administrativo obedecerá ao princípio do contraditório, 
assegurada ao acusado ampla defesa, com a utilização dos meios e recursos 
admitidos em direito.
Art. 154. Os autos da sindicância integrarão o processo disciplinar, como 
peça informativa da instrução.
[…]
Art. 155. Na fase do inquérito, a comissão promoverá a tomada de 
depoimentos, acareações, investigações e diligências cabíveis, objetivando 
a coleta de prova, recorrendo, quando necessário, a técnicos e peritos, de 
modo a permitir a completa elucidação dos fatos (BRASIL, 1990).
À respeitoda tipificação da infração disciplinar, encontramos no art. 161:
Art. 161. Tipificada a infração disciplinar, será formulada a indiciação do servidor, 
com a especificação dos fatos a ele imputados e das respectivas provas.
§ 1º O indiciado será citado por mandado expedido pelo presidente 
da comissão para apresentar defesa escrita, no prazo de 10 (dez) dias, 
assegurando‑se‑lhe vista do processo na repartição.
§ 2º Havendo dois ou mais indiciados, o prazo será comum e de 20 (vinte) dias.
§ 3º O prazo de defesa poderá ser prorrogado pelo dobro, para diligências 
reputadas indispensáveis (BRASIL, 1990).
Após finalizada a fase inquisitória, os autos serão remetidos para a autoridade competente para 
aplicação da penalidade:
108
Unidade III
Art. 165. Apreciada a defesa, a comissão elaborará relatório minucioso, onde 
resumirá as peças principais dos autos e mencionará as provas em que se 
baseou para formar a sua convicção.
[…]
Art. 166. O processo disciplinar, com o relatório da comissão, será remetido à 
autoridade que determinou a sua instauração, para julgamento.
Art. 167. No prazo de 20 (vinte) dias, contados do recebimento do processo, 
a autoridade julgadora proferirá a sua decisão (BRASIL, 1990).
6 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
A Lei de Improbidade Administrativa (LIA), Lei n. 8.429/1992, visa a coibir práticas ilegais e/ou imorais 
realizadas pelos agentes públicos, de forma geral. Aproxima‑se mais do âmbito do ilícito civil, das infrações 
administrativas e das sanções políticas. Resguarda, entre outros, os princípios constitucionais que regem 
a Administração Pública, o combate ao enriquecimento ilícito decorrente do ato de improbidade e à 
concessão indevida de benefícios e a coibição do prejuízo ao erário.
Em suas disposições gerais, vemos como a lei busca definir agente público da forma mais ampla 
possível, e define como polo passivo – o Poder Público lesado – não apenas as entidades da administração 
direta ou indireta das três esferas federativas, mas também aquelas que recebam verbas ou custeio do 
Poder Público:
Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, 
servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional 
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos 
Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público 
ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou 
concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita 
anual, serão punidos na forma desta lei.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos 
de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba 
subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem 
como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou 
concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita 
anual, limitando‑se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do 
ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.
Art. 2° Reputa‑se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele 
que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, 
nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura 
109
FUNDAMENTOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO
ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas 
no artigo anterior.
Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, 
mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do 
ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou 
indireta (BRASIL, 1992).
As práticas de improbidade estarão a seguir elencadas e são de natureza exemplificativa, 
com exceção do art. 10‑A, que trata dos atos de improbidade administrativa decorrentes de 
concessão ou aplicação indevida de benefícios financeiros ou tributários, porque o caput faz 
menção a uma situação específica disposta em outra lei: essa forma de improbidade é apenas 
com relação àquela prática.
6.1 Atos de improbidade administrativa que importam em enriquecimento ilícito
Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer 
tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou 
atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e, notadamente:
• Receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem 
econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de 
quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão 
decorrente das atribuições do agente público.
• Perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação 
de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por 
preço superior ao valor de mercado.
• Perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou 
locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao 
valor de mercado.
• Utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de 
qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas 
no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros 
contratados por essas entidades.
• Receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração 
ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de 
qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem.
• Receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa 
sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, 
110
Unidade III
peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das 
entidades mencionadas no art. 1º desta lei.
• Adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, 
bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda 
do agente público.
• Aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa 
física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão 
decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade.
• Perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de 
qualquer natureza.
• Receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de 
ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado.
• Incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do 
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.
• Usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das 
entidades mencionadas no art. 1° desta lei.
6.2 Atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário
Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, 
dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação 
dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e, notadamente:
• Facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de 
pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das 
entidades mencionadas no art. 1º desta lei.
• Permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou 
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a 
observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie.
• Doar à pessoa física ou jurídica bem como aoente despersonalizado, ainda que de fins 
educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das 
entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e 
regulamentares aplicáveis à espécie.
• Permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer 
das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por 
preço inferior ao de mercado.
111
FUNDAMENTOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO
• Permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao 
de mercado.
• Realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar 
garantia insuficiente ou inidônea.
• Conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou 
regulamentares aplicáveis à espécie.
• Frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com 
entidades sem fins lucrativos, ou dispensá‑los indevidamente.
• Ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento.
• Agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à 
conservação do patrimônio público.
• Liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer 
forma para a sua aplicação irregular.
• Permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente.
• Permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material 
de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no 
art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados 
por essas entidades.
• Celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por 
meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei.
• Celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou 
sem observar as formalidades previstas na lei.
• Facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao patrimônio particular de pessoa 
física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração 
pública a entidades privadas mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades 
legais ou regulamentares aplicáveis à espécie.
• Permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou 
valores públicos transferidos pela administração pública a entidade privada mediante celebração 
de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie.
• Celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a observância das 
formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie.
112
Unidade III
• Agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de contas de parcerias 
firmadas pela administração pública com entidades privadas.
• Liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas 
sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua 
aplicação irregular.
• Liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas 
sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua 
aplicação irregular.
6.3 Atos de improbidade administrativa que decorrem de concessão ou 
aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário
Constitui ato de improbidade administrativa qualquer ação ou omissão para conceder, aplicar ou 
manter benefício financeiro ou tributário contrário ao que dispõem o caput e o § 1º do art. 8º‑A da Lei 
Complementar n. 116, de 31 de julho de 2003.
O dispositivo da lei complementar a seguir in verbis:
Art. 8º‑A. A alíquota mínima do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza 
é de 2% (dois por cento).
§ 1º O imposto não será objeto de concessão de isenções, incentivos ou 
benefícios tributários ou financeiros, inclusive de redução de base de 
cálculo ou de crédito presumido ou outorgado, ou sob qualquer outra 
forma que resulte, direta ou indiretamente, em carga tributária menor 
que a decorrente da aplicação da alíquota mínima estabelecida no caput, 
exceto para os serviços a que se referem os subitens 7.02, 7.05 e 16.01 da 
lista anexa a esta Lei Complementar (BRASIL, 2003).
Refere‑se ao imposto municipal e distrital imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS). Tal 
forma de improbidade administrativa foi adicionada recentemente pela Lei Complementar n. 157/2016.
6.4 Atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios 
da Administração Pública
Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração 
pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e 
lealdade às instituições, e, notadamente:
• Praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra 
de competência.
• Retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício.
113
FUNDAMENTOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO
• Revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer 
em segredo.
• Negar publicidade aos atos oficiais.
• Frustrar a licitude de concurso público.
• Deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê‑lo.
• Revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, 
teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.
• Descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias 
firmadas pela administração pública com entidades privadas.
• Deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na legislação.
• Transferir recurso a entidade privada, em razão da prestação de serviços na área de saúde sem 
a prévia celebração de contrato, convênio ou instrumento congênere, nos termos do parágrafo 
único do art. 24 da Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990.
Consta do art. 24 da Lei n. 8.080/1990 a possibilidade da participação complementar dos serviços 
ofertados pela iniciativa privada com o SUS.
Por fim, podemos considerar que todo ato de improbidade administrativa, por violar disposições legais 
e constitucionais do Poder Público, seria também ato que atenta contra os princípios administrativos, 
como os da legalidade e o da moralidade, legalmente definido como honestidade.
6.5 Penalidades
Por fim, dando instrumentalidade ao art. 37, § 4º, da Carta Magna, que narrou a responsabilização 
pelos atos de improbidade, a Lei n. 8.429/1992 reservou dispositivo para especificar a aplicação e 
graduação das sanções. Primeiramente, no texto constitucional temos:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência 
e, também, ao seguinte:
[…]
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos 
direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade 
dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em 
lei, sem prejuízo da ação penal cabível (BRASIL, 1988).
114
Unidade III
As penas estão dispostas no art. 12 da LIA, podendo ser aplicadas isoladas ou cumulativamente. Aqui 
poderemos constatar a natureza de cada uma delas, indo do civil (multa) à sanção política (suspensão de direitos 
políticos), passando por sanções meramente administrativas (proibição de contratar com o Poder Público).
Assim, para os casos de enriquecimento ilícito, o art. 12, I, define as penas, como:
a) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;
b) ressarcimento integral do dano, quando houver;c) perda da função pública;
d) suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos;
e) pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial; e
f) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios fiscais ou creditícios pelo prazo 
de dez anos.
No tocante às causas de prejuízo ao erário, o art. 12, II, elenca as seguintes penalidades:
a) ressarcimento integral do dano;
b) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, quando concorrer para esta 
circunstância;
c) perda da função pública;
d) suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos;
e) pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano; e
f) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios fiscais ou creditícios pelo prazo 
de cinco anos.
Com a recente adição de um novo tipo de ato ímprobo, a concessão ou aplicação indevida de 
benefício financeiro ou tributário, teremos as seguintes sanções:
a) perda da função pública;
b) suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos; e
c) multa civil de até três vezes o valor do benefício financeiro ou tributário concedido.
115
FUNDAMENTOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO
Por fim, quanto aos atos atentatórios contra os princípios da Administração Pública, as penalidades 
são as seguintes:
a) ressarcimento integral do dano, se houver;
b) perda da função pública;
c) suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos;
d) multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente;
e) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios fiscais ou creditícios pelo prazo 
de três anos.
 Saiba mais
Acompanhe, por meio do link a seguir, o debate público sobre a proposta 
de terceirização dentro do serviço público para atividades principais:
FELICIANO, G. G. Decreto n. 9.507/2018 ameaça profissionalização 
do serviço público, alerta Anamatra. Anamatra, 2018. Disponível em: 
https://cutt.ly/sIoBDlO. Acesso em: 12 jan. 2022. 
Para o aprofundamento dos temas, leia as obras a seguir:
ARAGÃO, A. S. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2012.
GOMES, F. B. Elementos de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2012.
116
Unidade III
 Resumo
Constitucionalmente, encontramos dois regimes jurídicos para 
trabalhadores. Para a iniciativa privada, temos o regime celetista, que se 
consubstancia em um contrato de trabalho, e para os servidores públicos 
temos um regime estritamente legal.
No entanto, para empregados celetistas de empresas públicas e 
sociedades de economia mista, aplicar‑se‑á algumas regras jurídicas 
estatutárias, como a contratação via concurso público de provas e títulos.
Os agentes públicos administrativos denominados servidores públicos 
civis têm, na esfera federal, seu regime plasmado na Lei n. 8.112/1990.
Esse diploma expõe os requisitos necessários para ocupar um cargo 
público, como nacionalidade e idade. E disciplina o tramite documental 
para poder efetivamente iniciar o trabalho como servidor público civil. 
Começa pela aprovação no concurso público, passa pela nomeação ao 
cargo e, por fim, é chegada a posse.
A lei traz o regime disciplinar. Um rol de ações que são vedadas e as 
diretrizes de como deve atuar.
Para cumprimento dessas medidas, a lei estabelece sistematicamente o 
proceder do processo administrativo disciplinar e da sindicância, para, no 
fim, aplicar a sanção devida.
Como sanções administrativas, temos: advertência, suspensão e 
demissão. Cada uma é aplicada gradualmente conforme a gravidade da 
infração cometida. Cumpre mencionar que não é apenas essa sanção que 
é aplicada. Se a infração administrativa for tipificada como crime, haverá 
responsabilidade penal. Havendo subtração de bem ou valores, ou dever 
de indenizar, haverá a responsabilização civil. Essas responsabilidades se 
acumulam, podendo ser aplicadas em razão de uma única infração, após 
o devido processo administrativo, penal ou processo e execução do título 
decorrente daquelas áreas na esfera cível.
Por fim, estudamos a Lei de Improbidade Administrativa, Lei n. 8.429/1992. 
Esse diploma busca resguardar os princípios constitucionais mais importantes 
para a Administração Pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência. As penalidades aqui previstas aproximam‑se do 
âmbito civil, infrações administrativas e até sanções políticas.
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FUNDAMENTOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO
A LIA traz uma definição ampla de agente público e de terceiros 
envolvidos, também passíveis de penalização, como também disciplina seu 
próprio processo e aplicação de sanções. Divide, ainda, as condutas passíveis 
de punição em quatro tópicos: enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário, 
concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário, e 
desrespeito aos princípios da Administração Pública.
 Exercícios
Questão 1. Vitorino prestou concurso para ser motorista de ambulância da prefeitura de sua cidade 
e foi aprovado, porém ainda não foi chamado para ocupar o cargo. Enquanto esperava ser chamado, ele 
foi contratado para ser motorista do secretário de segurança do município e exerceu o cargo durante 
três anos, até ser mandado embora. Ele ficou inconformado e ingressou com um processo judicial contra 
o prefeito. A ação foi julgada:
I – Improcedente, porque todos podem ser demitidos.
II – Improcedente, porque ele era concursado para ser motorista de ambulância e contratado como 
comissionado da câmara dos vereadores.
III – Improcedente, porque o fato de haver prestado concurso para motorista não o habilita a 
trabalhar onde quiser, mas apenas na tarefa determinada no concurso.
Assinale a alternativa correta:
A) I, somente.
B) II, somente.
C) III, somente.
D) II e III, somente.
E) I e III, somente.
Resposta correta: alternativa D.
Análise das afirmativas
I – Afirmativa incorreta.
Justificativa: no serviço público não são todos que podem ser demitidos, apenas aqueles que não 
forem concursados.
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Unidade III
II – Afirmativa correta.
Justificativa: o fato de ser concursado como motorista da prefeitura ainda não chamado para tomar 
posse não atribuía nenhum direito a Vitorino. Assim, ele poderia ser demitido do cargo para o qual era 
comissionado, ou seja, de motorista da câmara municipal.
III – Afirmativa correta.
Justificativa: outro argumento importante da improcedência é o fato de que um concursado se 
habilita apenas para a vaga para a qual prestou concurso, e não para todas as vagas semelhantes 
existentes no serviço público.
Questão 2. Divonildete é funcionária pública federal concursada na polícia federal, onde atua como 
perita criminal. Sua função é comparecer aos locais em que são registradas ocorrências policiais e, para 
o exercício de sua atividade, ela utiliza uma câmera fotográfica de alta qualidade, profissional, que custa 
muito caro. Recentemente, a sobrinha de Divonildete se casou e ela se comprometeu a fazer as fotos 
do casamento com a câmera do trabalho. Na festa do casamento foi flagrada por um delegado, 
amigo do noivo, que, imediatamente, retirou o equipamento dela e lhe deu voz de prisão por furto. 
O caso foi levado ao conhecimento do secretário de segurança pública que determinou a soltura 
de Divonildete, porque não era caso de prisão, mas de:
A) Cassação de aposentadoria.
B) Multa.
C) Demissão.
D) Advertência.
E) Processo de responsabilização.
Resposta correta: alternativa D.
Análise das alternativas
A) Alternativa incorreta.
Justificativa: em conformidade com o artigo 133, parágrafo 6, da Lei n. 8.112, de 1990, a pena de 
cassação de aposentadoria só poderá ser aplicada quando for constada a acumulação ilegal e provada 
a má‑fé de aposentadorias do servidor público.
B) Alternativa incorreta.
Justificativa: multa não é uma modalidade de penalidade disciplinar prevista na Lei n. 8.112, de 
1990, que regula o assunto no Direito brasileiro.
119
FUNDAMENTOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO
C) Alternativa incorreta.
Justificativa: a demissão de servidor públicoserá aplicada apenas nos casos previstos no artigo 132 
da Lei n. 8.112, de 1990, e a hipótese prevista no enunciado da questão não é um dos casos para os quais 
se aplica a demissão.
D) Alternativa correta.
Justificativa: ao servidor é proibido retirar, sem prévia anuência da autoridade competente, qualquer 
documento ou objeto da repartição, e essa prática poderá ser punida com a pena de advertência. Isso 
está expressamente previsto no artigo 129 da Lei n. 8.112, de 1990.
E) Alternativa incorreta.
Justificativa: todas as penalidades somente poderão ser aplicadas após apuração legal dos fatos, por 
meio de um processo administrativo que respeite o devido processo legal, a ampla defesa do acusado e 
o princípio do contraditório. Não há previsão legal de punição por processo de responsabilização.