TCC - A DESAPROPRIAÇÃO DE ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE POR INTERESSE SOCIAL. UM ESTUDO DE CASO DA PEDRA FURADA

Prévia do material em texto

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA 
FACULDADE DE DIREITO 
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO 
 
 
 
 
VICTOR SOUZA CARVALHO 
 
 
 
A DESAPROPRIAÇÃO DE ÁREAS DE PRESERVAÇÃO 
PERMANENTE POR INTERESSE SOCIAL: UM ESTUDO DE CASO DA 
“PEDRA FURADA” 
 
 
 
 
 
 
Salvador 
2022 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
VICTOR SOUZA CARVALHO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A DESAPROPRIAÇÃO DE ÁREAS DE PRESERVAÇÃO 
PERMANENTE POR INTERESSE SOCIAL: UM ESTUDO DE CASO 
DA “PEDRA FURADA” 
 
 
 
 
Trabalho de conclusão de curso, Faculdade de Direito, 
Universidade Federal da Bahia, apresentado como 
requisito final para obtenção do grau de Bacharel em 
Direito. 
Orientador: Profº. PhD Heron José Santana Gordilho 
 
 
 
 
 
 
Salvador 
2022 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 CARVALHO, Victor Souza 
 
 
A Desapropriação de Áreas de Preservação Permanente por Interesse Social: Um 
Estudo de Caso da “Pedra Furada” / Victor Souza Carvalho – 2022. 
73 f.: il. 
 
Orientador: Profº. PhD Heron José Santana Gordilho 
Monografia – Universidade Federal da Bahia. Faculdade de Direito. 
Departamento de Direito Público; Direito Ambiental; 2022. 
 
 
 
 
 
 
TERMO DE APROVAÇÃO 
 
 
 
 
 
VICTOR SOUZA CARVALHO 
 
 
 
 
 
 
A DESAPROPRIAÇÃO DE ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE 
POR INTERESSE SOCIAL: UM ESTUDO DE CASO DA “PEDRA FURADA”. 
 
 
 
Monografia apresentada como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Direito, 
Faculdade de Direito, da Universidade Federal da Bahia. 
 
 
Trabalho aprovado em 11 de julho de 2022. 
 
 
 
Profº. PhD Heron José Santana Gordilho (UFBA) _________________________________ 
Orientador 
 
 
Profª. Dra. Raissa Pimentel Silva Siqueira (UFBA)________________________________ 
Profª Convidada 
 
 
Profº. PhD. Tagore Trajano de Almeida Silva (UFBA) ____________________________ 
Profº Convidado 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Aos meus pais, Ailton e Luzia, que me ensinaram os mais 
preciosos valores da vida e a minha irmã, Carol, pelo 
companheirismo nesta caminhada. 
 
 
 
 
 
 
 
AGRADECIMENTOS 
 
 
Antes de manifestar meus sinceros agradecimentos, permita-me expressar o entusiasmo 
no desenvolvimento desta pesquisa. Desde os tempos de criança, eu transitava pela região do 
Morro do Chapéu e da Pedra Furada, localizada a cerca de 20 km do local em que fui criado, 
na zona rural da cidade de Mortugaba/BA. 
Jamais imaginaria que, em um futuro não tão distante, eu voltaria naquele local, não 
apenas para revisitá-lo, mas para estudá-lo à luz da ciência mais cativante do universo: a ciência 
jurídica. 
Hoje vejo o orgulho de meus pais por terem fomentado a evolução profissional daquela 
criança, que, a despeito dos entraves sociais e financeiros ao longo de sua vida, está-se tornando 
um bacharel em direito por esta Egrégia Faculdade de Direito da Universidade Federal da 
Bahia. 
Assim, agradeço, 
Em primeiro lugar, a Deus, criador do céu e da terra, que me conferiu saúde e 
determinação para nunca desanimar na realização deste trabalho. 
Eternamente aos meus pais e a minha irmã, por terem me apoiado e por nunca terem 
desacreditado em meus sonhos. 
À Tais Rocha, por ter compartilhado momentos de euforia e angústia, além de ter me 
acompanhado em todas as etapas deste estudo. 
À minha prima Nicole Silveira, por ter me apoiado na formatação e revisão deste trabalho. 
À minha avó, Dona Adelaide, por sempre me incentivar com suas palavras queridas em 
momentos de dificuldade - “Maria passa na frente” - e a todos os meus Tios e Tias, que me 
fizeram refletir sobre o sentido deste trabalho. 
Aos meus colegas de faculdade, que sempre compartilharam momentos de alegria e 
tristezas, com relevante incentivo multo. 
Ao Prof. Heron Gordilho, que me apoiou no desenvolvimento deste trabalho com os seus 
preciosos conhecimentos e com sua larga experiência em prol da defesa do nosso meio 
ambiente. 
 
 
 
 
Aos Srs. Cláudio Hermes de Sousa, Wagner dos Santos e Dário Cesar Sousa de Carvalho, 
por terem reservado um tempo de suas atividades para contribuir com o desenvolvimento desta 
Monografia. 
Aos honoríficos membros da banca examinadora, por aceitarem e compartilharem os seus 
conhecimentos em prol da minha formação acadêmica. 
Aos demais mestres da Egrégia, pelas lições propostas em todos os semestres da 
faculdade. 
E, novamente, a Deus... 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
“Considerando-se a presença da sociedade no 
Planeta, em permanente interação com os 
componentes bióticos e abióticos, é importante 
recordar que a saúde humana depende da saúde 
ambiental. Por isso, toda intervenção antrópica no 
ambiente deve ser no sentido de preservar ou 
recuperar a sua qualidade, visto que há interesses 
mútuos entre o meio natural e o ambiente 
humano”. 
(Edis Milaré)1 
 
1 MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: A gestão ambiental em foco. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 
2008. p. 159. 
 
 
 
 
 
CARVALHO, Victor Souza. A Desapropriação de Áreas de Preservação Permanente por 
Interesse Social: Um Estudo de Caso da “Pedra Furada”. 73 f. il. 2022. Monografia – Faculdade 
de Direito, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2022. 
 
 
 
RESUMO 
 
 
 
O presente trabalho busca investigar como ocorre a desapropriação de determinadas Área de 
Preservação Permanente tendo como justificativa o interesse social. Para tanto, o presente 
trabalho utilizar-se-á o estudo de um caso para fins compreender a intocabilidade de Áreas de 
Preservação Permanente à luz da tentativa de desapropriação de uma dessas em Jacaraci, cidade 
situada no sudoeste do Estado da Bahia, o que tem gerado litígios judiciais naquela localidade. 
Com efeito, o presente trabalho analisará proposições dogmáticas empíricas do instituto, para 
fins de compreender, na prática, a eficácia da proteção que a legislação confere às referidas 
áreas. Demais disso, observar-se-á o contexto socioambiental em que a localidade está inserida, 
e se esse justifica a intervenção do Poder Público na Área. Concluiu-se que fatores jurídicos, 
políticos, administrativos e sociais são questões elementares para a desapropriação, a subverter 
a lógica protetiva que é atribuída por lei às referidas Áreas de Preservação Permanente. 
 
Palavras-chave: Direito; Código Florestal; Área de Preservação Permanente; Jacaraci/BA; 
“Pedra Furada”. 
 
 
 
 
CARVALHO, Victor Souza. The Expropriation of Permanent Preservation Areas for Social 
Interest: A Case Study of “Pedra Furada”. 73 f. il. 2022. Monograph – Faculty of Law, Federal 
University of Bahia, Salvador, 2022. 
 
 
ABSTRACT 
 
 
 
The present work seeks to investigate how the expropriation of certain Permanent Preservation 
Areas takes place, having the social interest as justification. Therefore, the present work will 
use a case study to understand the untouchability of Permanent Preservation Areas in light of 
the attempt to expropriate one of these in Jacaraci, a city located in the southwest of the State 
of Bahia, which has generated legal disputes in that locality. In fact, the present work will 
analyze the empirical dogmatic propositions of the institute, in order to understand, in practice, 
the effectiveness of the protection that the legislation gives to the referred Areas. Furthermore, 
the socio-environmental context in which the locality is inserted will be observed, and if this 
justifies the intervention of the Public Power in the Area. It was concluded that legal, political, 
administrative and social factors are elementary issues for expropriation, subverting the 
protective logic that is attributedby law to the aforementioned Permanent Preservation Areas. 
 
Keywords: Law; Forest Code; Permanent Preservation Areas; Jacaraci/BA; “Pedra Furada”. 
 
 
 
 
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 
 
 
ADC Ação Direta de Constitucionalidade 
APP Áreas de Preservação Permanentes 
ARIE Áreas de Relevante Interesse Ecológico 
CAR Companhia de Desenvolvimento e Ação regional 
CF Constituição Federal 
CERB Companhia de Engenharia Ambiental e Recursos Hídricos da Bahia 
CODEVASF Companhia de Des. dos Vales do São Francisco e do Parnaíba 
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente 
EIA Estudo de Impacto Ambiental 
EMBASA Empresa Baiana de Águas e Saneamento 
ESEC Estações Ecológicas 
IBDF Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal 
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia Estatística 
INEA Instituto Estadual do Ambiente 
INEMA Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos 
NMA Níveis Máximos de Água 
ONG Organização Não Governamental 
RIMA Relatório de Impacto Ambiental 
RPPN Reservas Particulares do Patrimônio Natural 
SEMA Secretaria Especial do Meio Ambiente 
SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente 
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservação 
UC Unidades de Conservação 
UFBA Universidade Federal da Bahia 
UICN União Mundial para a Conservação da Natureza 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
 
1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 13 
2. AS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE - APP ........................................... 17 
2.1 Áreas Protegidas no Brasil .................................................................................................. 18 
2.2. Definição e a Lei nº 12.651/2012 ...................................................................................... 23 
2.3. Tipologias das APP’s ........................................................................................................ 26 
2.3.1 APP’s Protetoras das Águas ............................................................................................ 26 
2.3.2 APP’s Protetoras das Montanhas ..................................................................................... 31 
2.3.3 APP’s Protetoras de Ecossistemas Determinados (restingas, manguezais e veredas) .... 32 
2.4. A instituição das APP’s ..................................................................................................... 34 
2.5. A Intervenção nas APP’s ................................................................................................... 36 
2.5.1. Utilidade Pública ............................................................................................................ 39 
2.5.2. Interesse Social ............................................................................................................... 40 
2.5.3. Atividades de Baixo Impacto Ambiental ....................................................................... 41 
3. O CASO DA APP “PEDRA FURADA” .......................................................................... 42 
3.1. As Características Geográficas do Local ........................................................................... 42 
3.2. O Processo Judicial para Intervenção na Área .................................................................. 44 
3.3. Motivação do Atos Administrativos .................................................................................. 46 
3.4. Motivação do Decreto para Desapropriação da “Pedra Furada” ....................................... 49 
3.5. Relatos de Administradores Públicos e Particulares da Região ........................................ 51 
3.6. A Crise Hídrica nas Cidades do Sudoeste Baiano ............................................................. 57 
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................ 58 
5. REFERÊNCIAS ................................................................................................................. 64 
6. FIGURAS ........................................................................................................................... 69 
ANEXO A - DECRETO Nº 62 DE 17 DE JULHO DE 2020 .............................................. 70 
ANEXO B – IMAGENS DA APP “PEDRA FURADA” ..................................................... 71 
13 
 
 
 
 
1. INTRODUÇÃO 
 
A Lei nº 12.651/2012, denominada Código Florestal, regula as Áreas de Preservação 
Permanentes - APP, tendo como finalidade salvaguardar suas características intrínsecas, 
relacionadas à sua geografia natural e à sua função socioambiental. Trata-se de “área protegida, 
coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, 
a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, 
proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas” (art. 3º, II)2. 
Com o advento da referida Lei, buscou-se coibir a demasiada destruição de florestas 
nativas, a evitar a degradação da biodiversidade e dos recursos naturais nelas inseridos. Desse 
modo, inconteste que o tratamento diferenciado conferido à APP, com vistas a regular a 
intervenção humana em locais ambientalmente sensíveis, é uma importante ferramenta de 
gerenciamento de riscos e, consectário lógico, de exploração natural consubstanciada ao 
desenvolvimento sustentável. 
É cedido, diante da escassez de recursos naturais que cada vez mais se intensifica no 
mundo afora, que as APP’s estão cada vez mais suscetíveis à degradação. Por tais motivos, e 
sem deixar de lado o interesse e a utilidade pública, o ordenamento jurídico brasileiro prevê 
hipóteses de intervenção humana e estatal nessas localidades, que, por sinal, devem ocorrer 
excepcionalmente. Todavia, não se olvida que “a intervenção ou a supressão de vegetação 
nativa em Área de Preservação Permanente somente ocorrerá nas hipóteses de utilidade pública, 
de interesse social ou de baixo impacto ambiental”, conforme preconizado na Lei nº 12.651, de 
25 de maio de 2012, em seu art. 8º. Vale dizer que as hipóteses de utilidade pública e de interesse 
social estão elencadas nos incisos VIII e IX do art. 3º do referido instrumento normativo. 
Nesse particular, a questão que já é sensível repercute ainda mais preocupação. Isso 
porque, algumas APP’s recebem tratamento diferenciado justamente para salvaguardar 
nascentes de rios, matas ciliares, flora, biodiversidade etc. Desse modo, qualquer intervenção 
humana nessas localidades - seja por particulares, seja pelo próprio Estado - requer demasiada 
cautela, em estrita observância ao princípio da precaução, o qual está implicitamente previsto 
 
2 BRASIL (País). Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa. Brasília, 
25 de maio de 2012; 191º da Independência e 124º da República. Dilma Rousseff. 
14 
 
 
 
no § 1º do artigo 225 da Constituição Federal3. Naquele excerto, disposto na carta preambular, 
o constituinte estabelece diretrizes para que o poder público promova medidas para evitar danos 
ao meio ambiente. Dito isso, pode-se dizer que o princípio da precaução “não determina a 
paralisação da atividade, mas que ela seja realizada com os cuidados necessários, até mesmo 
para que o conhecimento científico possa avançar e a dúvida ser esclarecida”4. 
E assim sendo, a exploração de recursos naturais em APP’s deve ser implementada em 
última hipótese, em observância a todos os entraves burocráticos exigidos pelos órgãos 
ambientais. Com efeito, há de se questionar, no caso concreto, como se dá a desapropriação de 
determinada Área de Preservação Permanente tendo como justificativa o interesse social e a 
utilidade pública, haja vista que, em razão da crescente escassez de recursos naturais 
disponíveis atualmente decorrente da intensa ação antrópica,sua degradação definitiva poderá 
pôr em risco os recursos atinentes à sua própria subsistência. 
Convém destacar, nessa linha de intelecção, que inúmeros são os litígios em trâmite nos 
tribunais pátrios envolvendo a administração pública em âmbito nacional, estadual e municipal; 
proprietários e possuidores de determinadas APP’s; órgãos ambientais; e o Ministério Público, 
na tentativa de limitar a intervenção humana nessas localidades, tendo como plano de fundo a 
observância ao princípio da precaução. 
Um desses casos está em trâmite na cidade de Jacaraci, situada no sudoeste do Estado da 
Bahia. A Prefeitura daquela cidade editou Decreto para desapropriar determinada Área de 
Preservação Permanente em região rural, em volta daquela cidade, denominada “Pedra Furada”, 
que se destaca por conta de seu relevante papel para a estabilidade ambiental, especialmente 
por abrigar nascentes do Rio Gavião, o qual sustenta diversas famílias no sudoeste do Estado, 
tendo demasiada relevância para a ecologia da região. 
O objetivo do Município, a princípio, era desapropriar a propriedade para fins de captação 
de água. Isso porque, por conta da escassez hídrica que acomete a região – notadamente por 
conta da postura omissiva do poder estatal – estaria configurada a utilidade pública que 
justificaria a intervenção na área. Contudo, tendo em vista o papel da APP, inconteste que a 
 
3 Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e 
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e 
preservá-lo para as presentes e futuras gerações. § 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder 
Público [...]. BRASIL. Constituição (1934) Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Rio de 
Janeiro, 1934 
4 ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental. 21º ed., revista, atualizada e ampliada. Rio de Janeiro: Lúmen juris, 
2020. p. 57 
15 
 
 
 
intervenção nesses moldes deve ser medida excepcional, sendo certo que, na hipótese de 
inexistir medida adversa, sua exploração dependerá da adoção de outros meios promotores do 
desenvolvimento sustentável local. 
Em outras palavras, as APP’s “podem admitir, em caráter excepcional, determinadas 
intervenções no seu meio, o que as faz diferir daquelas outras que se acham sujeitas ao regime 
estrito de preservação, dada a sua característica de intocáveis”5. E sendo assim, imprescindível 
que se observe, em qualquer intervenção ambiental que seja, o princípio da precaução, com o 
fulcro a alcançar o menor risco possível ou, como dizem os estudiosos, o mais aceitável6. 
Decerto, antes de se intervir em área de preservação ambiental, seja a administração pública, 
sejam particulares, é necessário verificar outras medidas adversas, pelo que deve “ser feito 
diante da análise das diferentes alternativas que se apresentam para a implementação ou não de 
determinado empreendimento ou atividade”7. 
Essa é a hipótese que, a princípio, irá amparar o desenvolvimento desta pesquisa, fundada 
em análises dogmáticas e empíricas de como se pretende desapropriar a APP “Pedra Furada” 
na cidade de Jacaraci/BA. Contudo, é de se observar que, em que pese a hipótese suscitada, 
esta estará subordinada à compreensão e à análise do próprio caso8. 
Por outro lado, a presente pesquisa se justifica, pois, na diretiva de amparar os operadores 
do direito, os administradores públicos e a sociedade em geral no que se refere à desapropriação 
de Áreas de Preservação Permanente fundadas no interesse social e na utilidade pública, 
baseada em um estudo de caso. De um lado, tem-se o princípio constitucional do 
desenvolvimento sustentável, de modo a garantir equilíbrio entre a exploração econômica e a 
preservação ambiental e, de outro, a intensa degradação dos recursos naturais preexistentes, 
diante da necessidade de se atender ao interesse social. 
 
5 MILARÉ, Lucas Tamer, MILARÉ, Édis. Área de preservação permanente. Tomo: Direitos Difusos e Coletivos. 
1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2020. Disponível em: 
https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/317/edicao-1/area-depreservacao-permanente. Acesso em: 20 de 
abril de 2022. 
6 ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental. 21º ed., revista, atualizada e ampliada. Rio de Janeiro: Lúmen juris, 
2020. p. 54 
7 Ibdem 55 
8 MACHADO, Maíra Rocha (Org.). Pesquisar empiricamente o Direito. São Paulo: Rede de Estudos Empíricos 
em Direito, 2017. p. 362 
https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/317/edicao-1/area-de-preservacao-permanente
16 
 
 
 
Convém destacar que, conforme afirma Maira Rocha Machado, “no campo jurídico e, em 
particular, no campo da pesquisa empírica em direito, a utilização do estudo de caso é ainda 
mais recente e, portanto, dotada de baixo desenvolvimento teórico-metodológico”9. 
De todo modo, a metodologia aqui traçada acompanhará a evolução da pesquisa. Assim, 
o presente trabalho será construído a partir da controvérsia instaurada nos processos judiciais 
em trâmite na jurisdição que contempla a localidade, na cidade de Jacaraci/BA, sem olvidar-se 
da legislação atinente à desapropriação de Área de Preservação Permanente para fins de 
interesse social e utilidade pública. 
Ressalta-se que, em relação ao estudo de caso, não se fará uma pesquisa meramente 
exploratória, de tal modo que a análise da legislação correspondente, a verificação de 
documentos e o levantamento de depoimento de envolvidos comporão as etapas constitutivas 
do processo. 
Com efeito, a inquietação que gerou o problema de pesquisa que ora se discute, parte da 
tentativa de desapropriação de uma Área de Preservação Permanente com finalidade de 
captação de recursos hídricos, sendo que esta mesma área comporta a passagem do Rio de 
relevante interesse ecológico. Daí nasce a necessidade de compreender a justificativa do 
interesse social ou utilidade pública para desapropriar referida área sensível, do ponto de vista 
da proteção ambiental. 
A compreensão dessa inquietação será resolvida, neste caso, por meio de coleta de dados 
através do contato com as principais partes envolvidas, tanto sujeitos públicos, como sujeitos 
particulares, tendo como base o acesso aos fundamentos socioambientais que ensejaram a 
tentativa de desapropriação da área, mas que não estão disponíveis nos autos dos processos 
judiciais das ações correlatas. 
Ressalta-se que a narrativa do caso estará adstrita às construções teóricas, a fim de que, a 
cada etapa do processo, possa-se compreender como o fenômeno se relaciona com a legislação 
que o regula, qual seja, o Código Florestal. Assim, será possível construir proposições sobre os 
institutos que serão mencionados. 
Com base nessas considerações, partir-se-á, no capítulo 02, em uma breve incursão para 
fins de compreender o instituto ambiental objeto da presente pesquisa, qual seja, a Área de 
 
9 MACHADO, Maíra Rocha (Org.). Pesquisar empiricamente o Direito. São Paulo: Rede de Estudos Empíricos 
em Direito, 2017. p. 359 
17 
 
 
 
Preservação Permanente, sendo certo que, para além de conceituá-la, faz-se necessário ao 
menos dissecar a maneira que o legislador entendeu como correta para explorá-la, através dos 
conceitos de utilidade pública, interesse social e de baixo impacto ambiental. 
Nesse contexto, conforme acima relatado, o estudo dogmático do objeto do trabalho terá 
como plano de fundo o caso da “Pedra Furada”. Logo, inconteste que a compreensão geográfica 
da localidade no plano concreto, aliada à interpretação dos interesses que fundamentam sua 
intervenção para fins de interesse social/utilidade pública, possui demasiada relevância para a 
desenvoltura do estudo, sem olvidar, vale dizer, o contexto histórico, político e social em que o 
caso está inserido. 
Demais disso, o presente estudo se aprofundará a analisar a controvérsiainstaurada nas 
ações judiciais em curso para a desapropriação da área, quais sejam, a Ação de Desapropriação 
de nº 8000272-22.2020.8.05.0136 e a Ação Popular com Pedido de Tutela de Urgência, 
tombada sob o nº 800002082.2021.8.05.0136, em trâmite perante a 1ª Vara dos Feitos Relativos 
às Relações de Consumo, Cíveis, Comerciais de Jacaraci/BA, que discutem a desapropriação 
da APP “Pedra Furada” para fins de utilidade pública. A relevância da compreensão desses 
litígios se justifica para fins de constatar os motivos que configuram a utilidade pública para a 
desapropriação da APP, afinal a exegese normativa pode refletir uma ideia abstrata e imprecisa. 
De fato, o que se pode enquadrar ao conceito de interesse social e utilidade pública? 
A resposta sobre tal questionamento pode refletir interpretações extensivas, pela sua 
amplitude abstrata, o que, de um lado, pode dar margens às condutas mesquinhas por parte de 
autoridades administrativas, que se utilizam do conceito para impor um interesse da 
coletividade que, de fato, não existe, ou que, ao menos, não reflete a realidade fática da região, 
ou, lamentavelmente, que sirva de subterfúgio para acobertar práticas ilegais e inconstitucionais 
(o fantasma da corrupção ainda amedronta a sociedade brasileira). Tudo isso será 
minuciosamente explorado no capítulo 03. 
Ao final, na conclusão, diante do acervo probatório e amparo jurídico acima 
referenciados, apresentar-se-á os resultados obtidos, no ensejo de compreender a maneira que 
a legislação ambiental é aplicada ao caso concreto e, sobretudo, como os conceitos jurídicos ali 
inseridos são interpretados pelos juristas e pelos administradores públicos. 
 
2. AS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE - APP 
 
18 
 
 
 
2.1 Áreas Protegidas no Brasil 
 
O conceito de Área de Preservação Ambiental construiu-se a partir de etapas relevantes 
da história brasileira, desde os primórdios da civilização pátria, com os consequentes resquícios 
impostos pela Coroa Portuguesa, até os primeiros passos do Império, o que veio a se constituir 
com mais delimitação já no âmbito republicano. No contexto do Brasil colônia, o escopo de 
proteger referidas áreas visava salvaguardá-las de perturbações estrangeiras. Destaca-se, como 
norma concretizadora desse ideal, o Regimento do Pau-Brasil (1965) e a Carta Régia (1797)10. 
Logo, o motivo ensejador da proteção de determinadas áreas ambientais consubstanciava-se, 
tão somente, em interesses meramente econômicos, a significar a intocabilidade dessas como 
forma de blindá-las dos olhos estrangeiros. A propósito, nas palavras do Professor Rodrigo 
Medeiros: 
 
os instrumentos adotados tanto pela metrópole portuguesa quanto, mais tarde, 
pelo Império, tinham seu foco de proteção essencialmente centrado em 
determinados recursos naturais sem necessariamente haver a demarcação de 
áreas ou territórios específicos – característica essa que confere sentido e 
significado ao termo “área protegida”11. 
 
Tal concepção começou a ser mitigada quando as dificuldades para a extração de recursos 
naturais e para o cultivo de solo de grandes extensões de terra tornaram-se mais evidentes. Daí 
a preocupação com a degradação excessiva de determinadas áreas, a causar inquietações às 
autoridades da época, surgindo a necessidade de o Governo Imperial, inclusive, desapropriar 
determinadas áreas para fins de recuperação da vegetação12. 
Um marco relevante para a consolidação desse tímido avanço à proteção de determinadas 
áreas ambientais, registrou-se com a promulgação da Constituição Federal de 1934, na era 
Vargas. Em conformidade com o art. 10, capítulo I, daquela carta preambular, caberia à União 
e aos Estados “proteger as belezas naturais e os monumentos de valor histórico ou artístico, 
podendo impedir a evasão de obras de arte”13. Como cedido, nessa época, alguns movimentos 
sociais ganharam voz. Não é à toa que, a despeito da ditadura civil instaurada naquela 
oportunidade, relevantes avanços democráticos ergueram-se, refletindo também na construção 
 
10 MEDEIROS, R. Evolução das tipologias e categorias de áreas protegidas no Brasil. Rev. Ambiente & 
Sociedade. Vol. IX, 2006. apud Castro, 2002; Larrère & Larrère, 1999; Medeiros, 2003; Miranda, 2004; Onf, 
2003. p. 43. 
11 Ibdem. p. 44. 
12 Ibdem. p. 44. 
13 BRASIL. Constituição (1934) Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Rio de Janeiro, 1934. 
19 
 
 
 
de um meio ambiente sustentável. Tanto é assim que naquele mesmo ano foi promulgado o 
Código Florestal (Dec. 23.793/1934), o Código de Pesca (Decreto 23.672/1934), o Código de 
Águas (Decreto 24.643/1934), bem como o Decreto de Proteção aos animais (Decreto 
24.645/1934). Ou seja, consolidou-se um acervo normativo relevante que modernizou a matéria 
no âmbito nacional. Para Paulo Bessa Antunes, após a queda da República Velha, o Brasil 
firmou-se num estágio de intervenção estatal, por meio de uma postura nitidamente 
intervencionista14 . “Para que o novo modelo intervencionista pudesse ser operacional, foi 
necessária uma grande mudança nos marcos legais até então existentes no país, com uma ampla 
modernização normativa”15. Em razão disso, as florestas tornaram-se “bens de interesse comum 
a todos os habitantes do país (art. 1º do Decreto n. 23.793/1934). Essa necessidade se deu por 
causa da excessiva exploração desses recursos com o início da industrialização”16. 
De todo modo, inconteste que o Decreto nº 23.793/1934 (Código Florestal de 34) teve 
papel relevante ao amparo das ulteriores legislações correlatas, afinal definiu tipologias de áreas 
que eram objetos de proteção pelo Estado. Em seu art. 3º, restou consignado que as florestas se 
classificavam como protetoras, remanescentes, modelo e de rendimento. Eram (i) protetoras 
quando servissem para conservar recursos hídricos, evitar movimentos erosivos, proteger sítios 
que, por sua beleza, mereceriam ser conservados, entre outros; (ii) eram florestas remanescentes 
aquelas destinadas, em regra, à constituição de parques nacionais e bosques para o gozo público; 
(iii) eram modelos, por sua vez, as artificiais; e (iv) as demais denominavam-se de rendimento17. 
Pelo que se vê, esse período marcou-se, em verdade, para a legislação brasileira, ao 
colacionar os primeiros elementos aptos a garantir um regime diferenciado de proteção e gestão 
de determinadas áreas ambientais do território pátrio, delimitando tipologias a fim de organizar 
um mapa geográfico ambiental do país para determinar o que podia ou não ser explorado18. 
Ademais, ao que tudo indica, nesse período ganhavam vozes as primeiras manifestações de 
grupos minimamente organizados que reivindicavam atenções das autoridades públicas ao meio 
ambiente. 
 
14 ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental. 21º ed., revista, atualizada e ampliada. Rio de Janeiro: Lúmen 
juris, 2020. p. 584. 
15 Ibdem p. 584. 
16 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 16. ed. São Paulo: Saraiva, 2018. p 447 
17 BRASIL. Constituição (1934) Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Rio de Janeiro, 1934. 
18 MEDEIROS, R. Evolução das tipologias e categorias de áreas protegidas no Brasil. Rev. Ambiente & 
Sociedade. Vol. IX, 2006. apud Castro, 2002; Larrère & Larrère, 1999; Medeiros, 2003; Miranda, 2004; Onf, 
2003. p. 51 
20 
 
 
 
Não se olvide, outrossim, que o Decreto nº 23.793/1934 (Código Florestal de 34) foi o 
grande marco legal que enraizou o instituto ora em estudo, que, doravante, foi incorporado pela 
Lei 4.771 de 1967, a qual foi conceituada na época como o Novo Código Florestal, tendo como 
plano de fundo o regime militar que outrora se instaurava. Por incrível que pareça, as tipologias 
foram herdadas do Código anterior e até aperfeiçoadas. Isso não significa dizer que o regime 
militar se preocupou com a evolução das ferramentas protetoras à preservação ambiental, 
porquanto o processo de maturação ocorreuespecialmente por conta do panorama externo que 
repercutia nas relações diplomáticas entre as nações19. “Neste caso específico, as mobilizações 
acabaram por gerar forte mobilização e uma agenda ambiental internacional positiva, da qual o 
Brasil tornou-se signatário”20. 
De todo modo, as tipologias outrora criadas no antigo Código Florestal deram lugar a 
novos conceitos, as quais foram divididas em dois grandes grupos: “(i) ex vi lege, notadamente 
em função da localização, e (ii) por ato do poder público, quando destinadas à proteção de bens 
e valores previstos no próprio Código”21. Compulsando os termos da referida Lei, verifica-se 
que o primeiro grupo se referia às Áreas de Preservação Permanente e as Reservas Legais, 
caracterizadas por suas localizações geográficas, como forma de revestir o interesse comum. 
Por outro lado, o segundo grupo aproximava-se à concepção de territórios controlados, os 
denominados Parques Nacionais e as Florestas Nacionais. 
Foi ainda neste instável momento institucional que foi fundado o Instituto Brasileiro de 
Desenvolvimento Florestal (IBDF), através do Decreto-lei nº 289/67. O desiderato do projeto 
foi o de criar uma política florestal, assim como “orientar, coordenar e executar ou fazer 
executar as medidas necessárias à utilização racional, à proteção e à conservação dos recursos 
naturais renováveis e ao desenvolvimento florestal do País”22. 
Contudo, com base em fundamentos semelhantes, criou-se Secretaria Especial do Meio 
Ambiente (SEMA), por meio do Decreto n° 73030 em 30/10/1973, para “assessorar órgão e 
 
19 MEDEIROS, R. Evolução das tipologias e categorias de áreas protegidas no Brasil. Rev. Ambiente & 
Sociedade. Vol. IX, 2006. p. 52. 
20 Ibdem. p 52. 
21 ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental. 21º ed., revista, atualizada e ampliada. Rio de Janeiro: Lúmen 
juris, 2020. p. 585. 
22 BRASIL (País). Decreto-Lei nº 289, de 28 de fevereiro de 1967. Cria o Instituto Brasileiro do Desenvolvimento 
Florestal e dá outras providências. Brasília, 28 de fevereiro de 1967; 146º da Independência e 79º da República. 
H. Catello Branco. 
21 
 
 
 
entidades incumbidas da conservação do meio ambiente, tendo em vista o uso racional dos 
recursos naturais”23. 
Esperava-se, em verdade, que, com a criação da SEMA, o IBDF passaria a lidar com um 
número reduzido de atribuições, concentrando seus esforços para o desenvolvimento da 
economia florestal. No entanto, tal fato não se concretizou, muito em decorrência de motivações 
políticas, “uma vez que todo o conjunto de áreas criadas até então havia sido mantido sob gestão 
do IBDF. Com isso, a SEMA acabou estabelecendo um programa próprio de áreas protegidas 
que ficariam a ela subordinadas”24. 
Foi daí que surgiram novas tipologias de proteção por impulso da SEMA, quais sejam, as 
Estações Ecológicas (ESEC), as Reservas Ecológicas (RESEC), as Áreas de Relevante 
Interesse Ecológico (ARIE) e as Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPN)25. 
Após idas e vindas, discussões e debates entre os órgãos competentes, criou-se as 
chamadas Unidades de Conservação (UCs), através da Lei Federal nº 9.985, de 18 de julho de 
2000. Diz a lei que 
 
Unidade de Conservação é o espaço territorial e seus recursos ambientais, 
incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, 
legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e 
limites definidos, sob regime especial da administração, ao qual se aplicam 
garantias adequadas de proteção (art. 1º, I, da Lei n. 9.985/2000)26. 
 
Com efeito, instituiu-se, doravante, o Sistema Nacional de Unidades de Conservação 
(SNUC), “que definiria critérios mais objetivos para a criação e gestão de algumas tipologias e 
categorias de áreas protegidas que antes se encontravam dispersas em diferentes instrumentos 
legais”27. 
A origem desse sistema relacionava-se ao contexto jurídico constitucional após a 
promulgação da Constituição Federal de 1988, que reservou capítulo específico para o meio 
 
23 BRASIL (País). Decreto nº 73.030, de 30 de outubro de 1973. Cria, no âmbito do Ministério do Interior, a 
Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA, e da outras providências. Brasília, 30 de fevereiro de 1973; 152º 
da Independência e 85º da República. Emílio D. Médici. 
24 MEDEIROS, R. Evolução das tipologias e categorias de áreas protegidas no Brasil. Rev. Ambiente & 
Sociedade. Vol. IX, 2006. apud Mercadante, 2001. p. 56 
25 Ibdem. 56. 
26 art. 1º, I. BRASIL. Lei Federal Nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art. 225, § 1o, incisos I, II, 
III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras 
providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L9985.htm. Acesso em 22 de abr. 2022. 
27 MEDEIROS, R. Evolução das tipologias e categorias de áreas protegidas no Brasil. Rev. Ambiente & 
Sociedade. Vol. IX, 2006. apud Mercadante, 2001. p. 56. 
22 
 
 
 
ambiente (capítulo IV): “art. 225: Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente 
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao 
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras 
gerações” 28. Não obstante, imperioso destacar que o inciso III do §1º atribuiu expressamente a 
todas as unidades da Federação o dever de a administração pública definir os espaços a serem 
protegidos, sendo possível, no entanto, intervenção excepcional através de lei, preservando-lhe 
as suas características inerentes. 
Aliás, a Lei 9.985/2000 estabeleceu categorias de unidades de conservação. 
Especificamente em seu art. 7º, categorizou-se dois grandes grupos integrantes da SNUC: as 
“Unidades de Proteção Integral” e as “Unidades de Uso Sustentável”. Entre aquelas, tem-se a 
Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural, Refúgio de Vida 
Silvestre; entre essas, há-se Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse 
Ecológico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de 
Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural. 
Como se vê, pretendeu-se estabelecer e concretizar uma linguagem mais moderna que o 
texto constitucional exigia, com o advento do art. 225. Tanto é assim, que a Lei 9.985/2000 
reproduziu a norma presente naquele artigo da carta preambular. Nos termos do §1º do art. 7º, 
os objetivos básicos das “Unidades de Proteção Integral” seriam de preservar a natureza, 
restringindo o uso direto de seus recursos naturais. Por outro lado, o propósito das “Unidades 
de Uso Sustentável” seria o de compatibilizar a conservação da natureza através do uso 
sustentável de seus recursos naturais. 
Nota-se, portanto, que as Unidades de Conservação promoveram significativos avanços 
para a consolidação das áreas protegidas no Brasil, concretizando o desejo do constituinte em 
instituir um sistema protetivo ao meio ambiente, ambição promovida pelo contexto 
socioambiental que se alavancava globalmente. É bem verdade que outras tipologias também 
existiam concomitante à criação da SNUC, como é o caso as Áreas de Preservação Permanente 
e as Reservas Legais, as quais não possuíam instrumento concretos de integração e articulação 
com os planos de ações previstos nas Unidades de Conservação29. 
 
28 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: 
Centro Gráfico, 1988. 
29 MEDEIROS, R. (2006) Evolução das tipologias e categorias de áreas protegidas no Brasil. Ambiente 
&Sociedade. Vol. IX, n. 1, apud Mercadante, 2001. p. 59 
23 
 
 
 
Sucede que adveio a Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, que revogou o antigo Código 
Florestal, (Lei 4.771 de 1967), sendo a “principal norma federal para a proteção das florestas”30. 
Foi com o advento dessa Lei que se regularizou mazelas pretéritas,estabelecendo um conjunto 
de disposições referentes às áreas de proteção31. Ademais, referida legislação consolidou duas 
relevantes tipologias de espaços territoriais a serem protegidas, quais sejam, as Áreas de 
Preservação Permanente e a Reserva Florestal Legal, que possuem demasiada importância 
científica, como meio de sedimentar uma proteção ambiental atrelada à ideia de 
desenvolvimento sustentável, além de, ao menos, tentar reparar e/ou conter os efeitos 
calamitosos que a degradação humana causa ao meio ambiente. 
 
2.2. Definição e a Lei nº 12.651/2012 
 
As Áreas de Preservação Permanente possuem papel de relevante interesse ambiental e 
ecológico, sendo estabilizadoras de ecossistemas, a significar a promoção da vida e da 
biodiversidade. Nas palavras de Lucas Tamer Milaré e Édis Milaré “as APP’s têm esse papel 
(maravilhoso, aliás!) de abrigar a biodiversidade e promover a propagação da vida; assegurar a 
qualidade do solo e garantir o armazenamento do recurso água em condições favoráveis de 
quantidade e qualidade” 32 . Outra definição é constituída pela União Mundial para a 
Conservação da Natureza (UICN), para qual uma APP é "uma área terrestre e/ou marinha 
especialmente dedicada à proteção e manutenção da diversidade biológica e dos recursos 
naturais e culturais associados, manejados através de instrumentos legais ou outros 
instrumentos efetivos”33. 
Como visto, o conceito de Área de Preservação Permanente começou a consolidar-se com 
o advento do Código Florestal de 1965 - Lei 4.771/1965 – a partir das denominadas florestas 
protetoras, consignado no art. 4º, para o qual “serão consideradas florestas protectoras as que, 
por sua localização, servirem conjuncta ou separadamente”34. 
 
30 ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental. 21º ed., revista, atualizada e ampliada. Rio de Janeiro: Lúmen 
juris, 2020. p. 515. 
31 Ibdem. p.521 
32 MILARÉ, Lucas Tamer; MILARÉ, Édis. Área de Preservação Permanente. Tomo Direitos Difusos e Coletivos, 
São Paulo, 01 de jul. 2020. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/317/edicao-1/area-
depreservacao-permanente. Acesso em: 06 junho. 2021. 
33 UICN. Guidelines protected Area Management Categories. Gland: UICN, 1994 
34 BRASIL, 1965. Lei nº 4.771 de 15 de setembro de 1965. Código Florestal. Diário Oficial da República 
Federativa do Brasil, Poder Legislativo, Brasília, DF, 16 de set. Seção 1. p. 9529-9531. Acesso em 30 de abril de 
2022. 
24 
 
 
 
Doravante, inconteste que muito se concentrava em consolidar e modernizar tipologias 
para as áreas de proteção ambiental na legislação brasileira. Tanto é assim que, conforme 
referenciado no capítulo anterior, as Unidades de Conservação (UCs) atraíram debates acerca 
dos locais de proteção ambiental, o que deixou para segundo plano medidas concretas a fim de 
traçar diretrizes como forma de consolidar a instituição de APP e as Reservas Legais. Apenas 
com o advento da Medida Provisória de nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, insurgiu-se o 
conceito expresso de Área de Preservação Permanente, tendo como escopo a “função ambiental 
de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, etc.”35. 
Nos termos do inciso II, § 2º, da referida MP, as APP’s foram conceituadas como “área 
protegida [...] coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os 
recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de 
fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas”36. Vale dizer 
que o referido conceito foi reaplicado no art. 3º, inciso II, do atual Código Florestal, a Lei 
12.651 de 25 de maio de 2012, sendo precisa, valorosa e incontestada a sua definição. 
Como se vê, consolidou-se as regras dispersas estabelecidas em legislações anteriores. 
Observe-se que o objetivo do legislador foi o de concretizar a norma programática prevista na 
Constituição Federal, a qual, em seu art. 22537, roga que todos têm direito ao meio ambiente 
ecologicamente equilibrado, pelo que deve o poder público e toda coletividade defendê-lo e 
preservá-lo para as futuras gerações. Ademais, no inciso III, o constituinte atribuiu ao Poder 
Público a incumbência de definir os espaços territoriais a serem protegidos, sendo vedada 
qualquer utilização que comprometa a integridade do local, ressalvadas as hipóteses previstas 
em lei. 
Inobstante, o Professor Paulo Affonso Leme Machado dispõe cinco características das 
APP’s - reflexão de grande valia, a propósito, ao desiderato de compreender, sem maiores 
digressões, a sua definição social e legal. A primeira é que a APP não se trata mais de uma 
Floresta de Preservação Permanente38 propriamente dita, uma vez que a área pode, ou não, ser 
 
35 BRASIL. Medida provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001. Diário Oficial [da] República Federativa 
do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 25 ago. 
36 Idem. 
37 Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e 
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-
lo para as presentes e futuras gerações. 
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: 
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente 
protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que 
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; 
38 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 21ª Ed., São Paulo: Malheiros, 2013. p. 870 
25 
 
 
 
acobertada por vegetação nativa, inclusive pode ser coberta por vegetação exótica. Ademais, a 
segunda característica solidifica o conceito de “área protegida”, nos termos do que dispõe o art. 
225, § 1º, inciso III. Do terceiro atributo, segundo o ilustre Professor, extrai-se que o termo 
“permanente” induz à interpretação de criação, manutenção e recuperação da APP, sendo 
insuficiente compreendê-lo às concepções transitórias, interruptivas e temporárias. Já quanto à 
quarta característica, tem-se que as APP’s não buscam apenas salvaguardar funções ambientais 
específicas e diferenciadas, uma vez que, quando protegidos a biodiversidade; a estabilidade 
geológica; os recursos hídricos; as paisagens; o fluxo gênico; a fauna e a flora, automaticamente 
o bem-estar da população humana também está assegurado, incluindo os proprietários 
particulares assim como as localidades populacionais adjacentes à APP. Ou seja, atende-se à 
sua função social, nos termos do que disposto no art. 186, IV39 da Constituição Republicana. 
Por fim, em relação ao quinto e último atributo, o estimado Doutrinador destaca o dever de 
recomposição da vegetação da APP em caso de exploração indevida, obrigação essa que se 
transmite aos sucessores em caso de transferência do domínio ou a posse da localidade rural40. 
Demais disso, a existência das APP’s está condicionada, em regra, às circunstâncias 
fáticas. É dizer, prescinde qualquer ato discricionário ou vinculado da administração pública 
para fins de reconhecer determinada área como APP, o que, vale dizer, rechaça conceitos 
impróprios e inconclusivos explanados por particulares e/ou detentores do poder 
administrativo. Se determinado território atende aos requisitos autorizados para instituição da 
APP constantes na Lei 12.651/2012, o ato administrativo que a reconhece como tal tem natureza 
meramente declaratória, através averiguação de determinados elementos com rigor técnico e 
científico. Tal questão será abordada em capítulo à frente de forma mais detalhada. 
 Nessa mesma trilha, a APP é contemplada pelo direito à propriedade, estampado nos 
incisos XXII e XXIII41 do art. 5º Constituição Federal. E sendo assim, a instituição de sua 
legislação é de competênciaprivativa do Congresso Nacional, nos termos do art. 68, §1º, inciso 
II da CF. “Portanto, não cabe ao Poder Executivo, em qualquer modalidade de sua atividade - 
decreto, portaria, instrução ou resolução -, criar e alterar medidas da APP” 42. 
 
 
39 Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e 
graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: [...] IV - exploração que favoreça o bem-estar 
dos proprietários e dos trabalhadores. 
40 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 21ª Ed., São Paulo: Malheiros, 2013. p. 871. 
41 Art. 5º [...] XXII - é garantido o direito de propriedade; XXIII - a propriedade atenderá a sua função social. 
42 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 21ª Ed., São Paulo: Malheiros, 2013. p. 872. 
26 
 
 
 
2.3. Tipologias das APP’s 
 
O art. 4º da Lei 12.651/2012 delimita as tipologias referentes às APP’s. Inconteste a 
dificuldade constatada para significar os conceitos contidos na legislação, ante seu rigor técnico 
e científico atrelado às ciências da natureza. “A relação é longa, merecendo exame minucioso, 
principalmente em razão de uma terminologia técnica que é empregada e que é pouco conhecida 
pelos juristas”43. Desse modo, torna-se uma tarefa árdua aos estudiosos do direito compreender 
com facilidades suas tipologias. 
Com efeito, entende-se que o melhor esclarecimento sobre a temática parte da doutrina 
do Professor Paulo Affonso Leme Machado, que subdivide os tipos de APP em três grandes 
grupos. A primeira tipologia, refere-se às protetoras das águas; a segunda às protetoras de 
montanhas; e as terceiras às protetoras de ecossistemas determinados44. 
 
2.3.1 APP’s Protetoras das Águas 
 
Quanto às APP’s que protegem as águas, dispõe o art. 4º, inciso I, da Lei 12.651/2012, 
que se considera Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, “as faixas 
marginais de qualquer curso d’água natural perene e intermitente, excluídos os efêmeros, desde 
a borda da calha do leito regular [...]”. 
Antes de adentrar-se em parâmetros métricos, esclarece-se que faixa marginais “são de 
domínio público e suas larguras são determinadas em projeção horizontal, considerados os 
níveis máximos de água (NMA), de acordo com as determinações dos órgãos federais e 
estaduais”45. 
Ademais, entende-se faixas perenes aquelas que não possuem qualquer interrupção; as 
intermitentes são as que se manifestam sazonalmente, com periodicidade relativa; quanto às 
efêmeras, aparecem apenas por um dia, com curtíssima duração. 
 
43 ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental. 21º ed., revista, atualizada e ampliada. Rio de Janeiro: Lúmen 
juris, 2020. p. 519 
44 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 21ª Ed., São Paulo: Malheiros, 2013. p. 873. 
45 INEA. RJ: Faixa Marginal de Proteção. Série Gestão Ambiental. Rio de Janeiro. INEA. 2010. Disponível em: 
http://www.inea.rj.gov.br/wp-content/uploads/2019/01/2-Faixa-Marginal-de rote%C3%A7%C3%A3o-154-
Mb.pdf. Acesso em 10 de abril de 2022. 
27 
 
 
 
A largura mínima a ser medida está condicionada à metragem dos cursos d’águas. 
Consoante preconiza inciso I do art. 4º do Código Florestal, considera-se APP as áreas de 
largura mínima de: 
 
a) 30 (trinta) metros, para os cursos d’água de menos de 10 (dez) metros de 
largura; 
b) 50 (cinquenta) metros, para os cursos d’água que tenham de 10 (dez) a 50 
(cinquenta) metros de largura; 
c) 100 (cem) metros, para os cursos d’água que tenham de 50 (cinquenta) a 
200 (duzentos) metros de largura; 
d) 200 (duzentos) metros, para os cursos d’água que tenham de 200 (duzentos) 
a 600 (seiscentos) metros de largura; 
e) 500 (quinhentos) metros, para os cursos d’água que tenham largura superior 
a 600 (seiscentos) metros; 
 
Para melhor ilustrar, diante complexidade técnica que a matéria comporta, aduna-se 
abaixo ilustração retirada de site do Instituto Estadual do Ambiente do Estado do Rio de Janeiro 
- INEA (FIGURA 1): 
 
 Figura 1 - Protetoras das Águas 
 
 Fonte: INEA 
 
Aproveitando ainda a didática esclarecedora da imagem colacionada acima, remete-se o 
leitor à extrema esquerda da figura. Como pode ser visto, trata-se do “afloramento natural do 
lençol freático, mesmo que intermitente”46 (art. 3º, inciso XVIII), ou seja, trata-se de olho 
d’água, em volta do qual se configura APP em um raio de 50 metros. É o que está disposto no 
 
46 Art. 3º, inciso XVIII. BRASIL (País). Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da 
vegetação nativa. Brasília, 25 de maio de 2012; 191º da Independência e 124º da República. Dilma Rousseff. Art. 
3º, inciso XVI. 
28 
 
 
 
inciso IV do art. 4º da Lei 12.651/2012, para o qual considera-se Área de Preservação 
Permanente “as áreas no entorno das nascentes e dos olhos d’água perenes, qualquer que seja 
sua situação topográfica, no raio mínimo de 50 (cinquenta) metros”47. 
Parte da doutrina critica a ausência de menção de olhos d’água intermitentes na Lei. O 
Professor Paulo Affonso Leme Machado, aliás, diz que, “lamentavelmente, não fica protegido 
legalmente o olho d’água intermitente ou que só ocorra nas épocas de chuvas ou de maior 
afloramento hídrico”48. De fato, ao compulsar a referido texto normativo, decerto que deveria 
o legislador ter extirpado a palavra “perene” do texto, a significar maior amplitude à proteção 
dos olhos d’água. 
À evidência percebe-se clara incongruência nesse ponto. Afinal, o art. 4º, inciso IV49, 
limita-se a proteger os olhos d’água perenes e os entornos das nascentes. Contudo, o inciso I50 
preserva os cursos d’águas naturais perene e intermitentes. Sobre o tema, o Supremo Tribunal 
Federal enfrentou a divergência instaurada quando do julgamento da ADC 42/DF, asseverando 
que, à luz do art. 225, §1º, da Constituição Federal, esta proteção “das nascentes e olhos d’água 
é essencial para a existência dos cursos d’água que deles se originam, especialmente quanto aos 
rios intermitentes, muito presentes em áreas de seca e de estiagem”51. E, portanto, reconheceu 
“que os entornos das nascentes e dos olhos d´água intermitentes configuram área de preservação 
permanente (APP)”52. 
É louvável que a Suprema Corte brasileira caminhe no sentido de ampliar a interpretação 
às normas de proteção ambiental. In casu, os olhos d’água, muitas vezes, são desconsiderados 
em volta de terras desmatadas, o que põe fim à sua existência. Inobstante, a erosão e a 
sedimentação de lagoas podem contribuir para seu desaparecimento. Por isso, relevante a 
proteção de um raio de 50 metros desses afloramentos naturais. Nesse sentido: 
 
A remoção de florestas ripárias e áreas alagadas tem um efeito extremamente 
negativo, degradando a qualidade das águas superficial e subterrâneas, 
 
47 Art. 4º, inciso IV. BRASIL (País). Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação 
nativa. Brasília, 25 de maio de 2012; 191º da Independência e 124º da República. Dilma Rousseff. Art. 3º, inciso 
XVI. 
48 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 21ª Ed., São Paulo: Malheiros, 2013. p. 876. 
49 Art. 4º Considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei: 
[...] IV - as áreas no entorno das nascentes e dos olhos d’água perenes, qualquer que seja sua situação topográfica, 
no raio mínimo de 50 (cinquenta) metros. Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. 
50 I - as faixas marginais de qualquer curso d’água natural perene e intermitente, excluídos os efêmeros, desde a 
borda da calha do leito regular. Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. 
51 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Adin nº 4.903. Relator: Min. Luiz Fux. Distrito Federal, 28 de fevereiro 
de 2018. Diário Oficial da União. Brasília, fev. 2018. p. 08. 
52 Ibdem. p. 08. 
29 
 
 
 
acelerando a sedimentação de lagoas, represase rios e diminuindo o estoque 
de água nas nascentes e aqüíferos. Todos os serviços ambientais dos 
ecossistemas aquáticos ficam comprometidos com o desmatamento e remoção 
de áreas naturalmente alagadas, portanto a preservação destas áreas é essencial 
para regular tanto os ciclos hidrológicos como os ciclos biogeoquímicos. A 
remoção destas áreas torna insustentável a agricultura em curto prazo53. 
 
O inciso II, do art. 4º da Lei 12.651/201254, dispõe sobre as APP’s em volta de lagos e 
lagoas naturais. Destaca-se que, nessa hipótese, o legislador busca proteger não somente os 
lagos e lagoas localizados em espaço rural, mas também aqueles situados em áreas urbanas. 
“Lagos são corpos d’água sem comunicação direta com o mar e têm, em geral, baixo teor de 
íons dissolvidos. Considera-se lagoas aqueles corpos de água rasos nos quais a radiação solar 
pode alcançar o sedimento”55. 
Conforme dispõe o artigo acima mencionado, para fins métricos, considera APP área em 
faixa de 100 metros de largura dos Lagos-Lagoas, com ressalva para corpos d’água com até 20 
(vinte) hectares, em que a faixa marginal será de 50 (cinquenta) metros. Em caso de área rural, 
a largura mínima será, em qualquer caso, de 30 (trinta) metros. 
Para fins de ilustrar a referida tipologia, abaixo colaciona-se imagem extraída do site do 
Instituto Estadual do Ambiente do Estado do Rio de Janeiro: 
 
Figura 2 - Protetoras de Lagos e Lagoas; Áreas Urbanas e Rurais. 
 
 Fonte: INEA 
 
53 JOSÉ G. Tundisi; TAKAKO M. Tundisi. “Impactos potenciais das alterações do Florestal nos recursos 
hídricos”. Biota Neotrópica 10(4), Campinas, outubro-dez I. Disponível em: 
http://www.biotaneotropica.org.br/vl0n4/pt. Acesso em 3 de junho de 2022. 
54 Art. 4º Considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei: 
[...] II - as áreas no entorno dos lagos e lagoas naturais. Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. 
55 PREZA. Débora. Caracterização de Ambientes: ambientes dulciaquícolas. Disponível em: 
http://www.qualibio.ufba.br/009.html. Acesso em 13 de abr. de 2022. 
30 
 
 
 
 
Demais disso, incluído pelo Novo Código Florestal, o art. 4º, inciso III56, institui 
APP em reservatórios d’água artificiais, desde que não decorram de barramento ou 
represamento de curso de cursos d’água naturais. Nota-se, nessa tipologia, que a legislação não 
delimita a largura mínima para tais reservatórios. 
A Resolução nº 302/2020 do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, 
por sua vez, em seu art. 3º, definiu APP entorno de reservatórios artificiais, em metragem de 
30 metros a partir do nível máximo normal de reservatórios artificiais localizados em território 
urbano e 100 metros para aqueles situados em áreas rurais. Outrossim, estabeleceu APP em 
área de 15 metros entorno de reservatórios artificiais localizados em áreas rurais utilizados com 
fim de geração de energia elétrica com até 10 hectares; e 15 metros para espaços em volta de 
reservatórios artificiais não utilizados para abastecimento público ou em geração de energia 
elétrica, com até vinte hectares57. 
 A finalidade da referida Resolução, a propósito, visava preencher lacunas no que 
se refere à delimitação de faixas marginais para a instituição de APP’s ao redor de reservatórios 
artificiais, uma vez que o Código Florestal não os previa expressamente58. 
Acerca do tema, o Supremo Tribunal Federal definiu que a estipulação dessas 
medidas pelo órgão competente ambiental não viola a Constituição Federal. Logo, as métricas 
“fixadas pelo licenciamento ambiental do empreendimento não configura, por si, ofensa ao 
princípio da proibição do retrocesso socioambiental” 59. 
Diante de tais considerações, a despeito de divergências doutrinárias e 
jurisprudências, há de se observar que as APP’s protetoras de recursos hídricos visam promover 
a manutenção de leitos. Além disso, relevante salvaguardar as áreas que margeiam os cursos 
d’água, tendo cuidado especial com as vegetações ciliares, como forma de assegurar a 
 
56 Art. 4º Considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei: 
[...] III - as áreas no entorno dos reservatórios d’água artificiais, decorrentes de barramento ou represamento de 
cursos d’água naturais, na faixa definida na licença ambiental do empreendimento. Lei nº 12.651, de 25 de maio 
de 2012. 
57 Art. 3º. Resolução n. 302/2002. 
58 MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: A gestão ambiental em foco. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 
2008. p. 744 
59 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ad'in nº 45. Relator: Min. Luiz Fux. Distrito Federal, 28 de fevereiro de 
2018. Diário Oficial da União. Brasília, fev. 2018. p 252 
31 
 
 
 
estabilidade do solo além de contribuir com o estoque de nutrientes, adequando e multiplicando 
a flora aquática60. 
 
2.3.2 APP’s Protetoras das Montanhas 
 
Ante a proteção conferida às áreas entorno de águas, não de outra forma o legislador 
entendeu por bem proteger áreas ao redor de montanhas61 , morros62 , topos de morros63 , 
enconstas, montes e serras. Lamentavelmente, em épocas de intensas chuvas, grande parte dos 
acidentes decorrem de deslizamentos dessas áreas, seja pela supresão de cobertura vegetal, seja 
por conta de construções civis irregulares, o que enseja, infelizmente, a perda de bens e vidas. 
Com efeito, a Lei 12.651/2012, em seu art. 4º, inciso V64, dispõe que se considera Áreas 
de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, “as encostas ou partes destas com 
declividade superior a 45º, equivalente a 100% (cem por cento) na linha de maior declive”. 
O inciso IX, por sua vez, institui APP: 
 
“no topo de morros, montes, montanhas e serras, com altura mínima de 100 
(cem) metros e inclinação média maior que 25º, as áreas delimitadas a partir 
da curva de nível correspondente a 2/3 (dois terços) da altura mínima da 
elevação sempre em relação à base, sendo esta definida pelo plano horizontal 
determinado por planície ou espelho d’água adjacente ou, nos relevos 
ondulados, pela cota do ponto de sela mais próximo da elevação”65. 
 
Para fins didáticos, colaciona-se abaixo ilustração para perceber a instituição de APP 
nessas áreas: 
 
 
60 LEHFELD, Lucas de Souza; CARVALHO, Nathan Castelo Branco de; BALBIM, Leonardo Isper Nassif. 
Código Florestal comentado e anotado artigo por artigo. 2. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: 
Método, 2013. p. 95 
61 “Elevação do terreno com cota em relação a base superior a trezentos metros;” Resolução n. 302/2002. Art. 2º, 
inciso V. 
62 “Elevação do terreno com cota do topo em relação a base entre cinqüenta e trezentos metros e encostas com 
declividade superior a trinta por cento (aproximadamente dezessete graus) na linha de maior declividade”; 
Resolução n. 302/2002. Art. 2º, inciso IV. 
63 “Plano horizontal definido por planície ou superfície de lençol d'água adjacente ou, nos relevos ondulados, pela 
cota da depressão mais baixa ao seu redor;” Resolução n. 302/2002. Art. 2º, inciso VI. 
64 BRASIL (País). Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa. Brasília, 
25 de maio de 2012; 191º da Independência e 124º da República. Dilma Rousseff. 
65 Ibdem. 
32 
 
 
 
Figura 3 - APP em encostas, topo de morros, montes, montanhas e serras 
 
 Fonte: Instituto EcoBrasil 
 
Também merece proteção, conforme o inciso VIII do art. 4º do Código Florestal, “as 
bordas dos tabuleiros ou chapadas, até a linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 
100 (cem) metros em projeções horizontais”66. Acerca do tema, a Resolução do CONAMA nº 
303 de 2002 cuidou de conceituar o significado de tabuleiros ou chapadas em seu art. 2º, inciso 
XI, como sendo “paisagem de topografia plana, com declividade média inferior a dez por cento, 
aproximadamente seis graus e superfície superiora dez hectares, terminada de forma abrupta 
em escarpa”67. 
Por fim, o inciso X do art. 4º do Código Florestal68 preconiza que em áreas de altitude 
superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, independente da vegetação, constituir-se-á Área de 
Preservação Permanente. 
Diante do exposto, percebe-se que “a tutela aqui apresentada refere-se diretamente à 
função do solo como bem ambiental, independentemente da presença de florestas ou demais 
formas de vegetação”69, com a função não apenas de proteção ambiental, mas como forma de 
salvaguardar bens materiais e vidas humanas. 
 
2.3.3 APP’s Protetoras de Ecossistemas Determinados (restingas, manguezais e veredas) 
 
Para além de ter função relevante de proteção dos solos e das águas, as APP’s também 
são constituídas em determinadas localidades diante de características ambientais inerentes às 
 
66 BRASIL (País). Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa. Brasília, 
25 de maio de 2012; 191º da Independência e 124º da República. Dilma Rousseff. 
67 Resolução do CONAMA nº 303 de 2002. 
68 Ibdem. 
69 LEHFELD, Lucas de Souza; CARVALHO, Nathan Castelo Branco de; BALBIM, Leonardo Isper Nassif. 
Código Florestal comentado e anotado artigo por artigo. 2. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: 
Método, 2013. p. 96 
33 
 
 
 
suas existências. É o caso, por exemplo, das restingas, conforme descreve o art. 4º, inciso VI, 
da Lei 12.651/20, segundo o qual enquadram como APP as “as restingas, como fixadoras de 
dunas ou estabilizadoras de mangues”70. Cabe salientar que o art. 3º, XVI, da referida Lei – ou 
melhor, o novíssimo Código Florestal – cuida de conceituá-las como um depósito produzido 
por processos de sedimentação, paralelo à linha de costa, de forma alongada, em regra, 
próximos de “comunidades que recebem influência marinha, com cobertura vegetal em 
mosaico, encontrada em praias, cordões arenosos, dunas e depressões, apresentando, de acordo 
com o estágio sucessional, estrato herbáceo, arbustivo e arbóreo, este último mais 
interiorizado”71. 
Os mangues são locais que, por seus atributos naturais intrínsecos às suas existências, 
também foram protegidos pelo legislador, o qual consignou no art. 4º, inciso VII, que se 
constituem APP’s “os manguezais, em toda a sua extensão”72. Seu conceito pode ser extraído 
da própria Lei, sendo situados em ecossistemas litorâneos, condicionados às marés, cuja 
formação se dá por vasas lodosas, as quais podem ser recentes ou arenosas, associadas, 
predominantemente. Paulo Affonso Leme Machado esclarece a “vegetação natural conhecida 
como mangue, com influência fluviomarinha, típica de solos limosos de regiões estuarinas e 
com dispersão descontínua ao longo da costa brasileira, entre os Estados do Amapá e de Santa 
Catarina”73. 
Inconteste que os mangues contribuem não só para estabilizar ecossistemas das áreas 
litorâneas, como também para fomentar atividades pesqueiras, através das quais muitas famílias 
de baixa renda retiram habitualmente o seu sustento, notadamente com a captura de 
caranguejos. Conforme afirma Paulo Affonso Leme Machado, “a APP referente aos 
manguezais é passível de exploração de seus produtos, sendo notório que muitas pessoas 
sobrevivem da coleta de caranguejos encontrados nesses ecossistemas, sem que haja dano 
ambiental”74. 
Outrossim, temos APP em “veredas, a faixa marginal, em projeção horizontal, com 
largura mínima de 50 (cinquenta) metros, a partir do espaço permanentemente brejoso e 
 
70 Art. 4º, inciso VI - BRASIL (País). Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação 
nativa. Brasília, 25 de maio de 2012; 191º da Independência e 124º da República. Dilma Rousseff. 
71 BRASIL (País). Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa. Brasília, 
25 de maio de 2012; 191º da Independência e 124º da República. Dilma Rousseff. Art. 3º, inciso XVI. 
72 Ibdem. 
73 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 21ª Ed., São Paulo: Malheiros, 2013. p. 521. 
74 Ibdem. p. 878. 
34 
 
 
 
encharcado” 75 . Extrai-se o conceito de veredas do art. 3ª, XII, da Lei 12.651/2012: 
“fitofisionomia de savana, encontrada em solos hidromórficos, usualmente com a palmeira 
arbórea Mauritia flexuosa - buriti emergente, sem formar dossel, em meio a agrupamentos de 
espécies arbustivo-herbáceas”76. 
 
2.4. A instituição das APP’s 
 
As Áreas de Preservação Permanente “podem ser instituídas por vontade do legislador 
(ope legis) ou por ato do Poder Público (administrativas)”77. Aquelas estão condicionadas à 
observância do art. 4º do Código Florestal, formadas tanto em zona rural como em zona urbana; 
estas estão previstas no art. 6º do referido diploma legal. “No caso, o Chefe do Poder Executivo 
não exerce atividade legislativa criadora de APP’s. Ele apenas identifica, demarca e declara 
como de interesse social, para fins de preservação permanente, uma determinada área”78. É a 
competência que lhe é atribuída constitucionalmente, consoante dispõe o art. 84, inciso IV, da 
Constituição Federal, segundo o qual é competência do Presidente da República “expedir 
decretos e regulamentos para sua fiel execução” 79. 
Como cedido, conforme mencionado em linhas anteriores, a roupagem das APP’s foi 
instituída pelo Código Florestal de 1964, prima facie. Doravante a Medida Provisória de nº 
2.166-67, de 24 de agosto de 2001, cuidou de conceituá-las como “área protegida [...] coberta 
ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a 
paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger 
o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas”80. 
No entanto, percebiam-se omissões e definições imprecisas naquele Código Florestal, de 
modo que foram editadas as Resoluções pelo CONAMA n.ºs 302 e 303, de 20 de março de 
2002, aquela estabeleceu parâmetros e limitações em relação aos reservatórios artificiais e 
 
75 BRASIL (País). Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa. Brasília, 
25 de maio de 2012; 191º da Independência e 124º da República. Dilma Rousseff. Art. 3º, inciso XII. 
76 Ibdem. 
77 MILARÉ, Lucas Tamer; MILARÉ, Édis. Área de Preservação Permanente. Tomo Direitos Difusos e Coletivos, 
São Paulo, 01 de jul. 2020. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/317/edicao-1/area-
depreservacao-permanente. Acesso em: 06 junho. 2021. 
78 MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: A gestão ambiental em foco. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 
2008. p. 745 
79 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: 
Centro Gráfico, 1988. 
80 BRASIL. Medida provisória nº 2.166-67. 24 de agosto de 2001. Diário Oficial [da] República Federativa do 
Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 25 ago. 
35 
 
 
 
regime de uso do entorno; e esta, preconizou diretrizes no que se refere às demais tipologias 
das APP’s. 
Imperioso debate surge acerca da revogação de tais resoluções pelo CONAMA. A 
justificativa do Órgão aponta no sentido de que houve a revogação automática dessas com o 
advento do novo Código Florestal de 2012. Contudo, tal ato revogatório foi suspenso, no ano 
de 2020, pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região81, e, ulteriormente, o Supremo Tribunal 
Federal, em dezembro de 2021, ratificou a decisão82, para fins de restabelecer seus efeitos 
jurídicos83. 
Frise-se a relevância da manutenção ope legis das APP’s instituídas em locais específicos, 
como forma de ampliar a incidência do instituto, ao invés de atribuir tal mister exclusivamente 
ao arbítrio das autoridades públicas, o que pode ensejar interpretações imprecisas a significar 
retrocesso à tutela de tais áreas conferidas pelo legislador. Contudo, a despeito da plena eficácia 
da lei, o mandamento legal atribui ao Chefedo Poder Executivo a função de afetar determinados 
locais à natureza de APP, tendo como justificativa o interesse social, “portanto, dá-se por 
discricionariedade administrativa e não pelo imperativo legal, considerando-a como bem 
ambiental de interesse comum, atribuindo o custo social de respeitá-la a todos os proprietários 
rurais e urbanos”84. 
Nesses termos, o art. 6º da Lei 12.651/1285 enquadra APP’s por meio de ato do Chefe do 
Poder Executivo, áreas cobertas com florestas ou mesmo outras formas de vegetação, que 
tenham como finalidade: 
 
I - conter a erosão do solo e mitigar riscos de enchentes e deslizamentos de 
terra e de rocha; II - proteger as restingas ou veredas; III - proteger várzeas; 
 
81 Processo judicial de nº 5013002-56.2020.4.02.0000. TRF 2ª região. 
82 Sobre a matéria, o Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional a Resolução 500, a qual revogou as 
resoluções 284/2001, 302/2002 e 303/2002. Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs) 
747 e 749. 
83 Em artigo publicado no Conjur, extrai-se célebres palavras do Professor Rafael Martins Costa Moreira, para o 
qual “o motivo alegado (revogação da resolução pela Lei 12.651/12) não subsiste, a motivação é viciada e o ato 
(ou seja, a revogação da resolução) é nulo. Invalidade que inclusive deve ser decretada com apoio na teoria dos 
motivos determinantes. Poderia o Conama, se assim o pretender, proceder à revogação da Resolução 303, mas 
mediante argumentos técnicos e científicos relacionados à desnecessidade de manutenção dessas APPs do ponto 
de vista da proteção ecológica, com amplo debate, participação social e motivação válida”. Disponível em 
https://www.conjur.com.br/2020-out-06/rafael-moreira-revogacao-resolucoes-302-303-conama#_ftn2. Acesso 
em 16 de abril de 2022. 
84 LEHFELD, Lucas de Souza; CARVALHO, Nathan Castelo Branco de; BALBIM, Leonardo Isper Nassif. 
Código Florestal comentado e anotado artigo por artigo. 2. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: 
Método, 2013. p. 88 
85 BRASIL (País). Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa. Brasília, 
25 de maio de 2012; 191º da Independência e 124º da República. Dilma Rousseff. 
36 
 
 
 
IV - abrigar exemplares da fauna ou da flora ameaçados de extinção; V - 
proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico, cultural ou 
histórico; VI - formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias; VII 
- assegurar condições de bem-estar público; VIII - auxiliar a defesa do 
território nacional, a critério das autoridades militares. IX - proteger áreas 
úmidas, especialmente as de importância internacional86. 
 
Como se vê, alguns termos podem resultar em interpretações imprecisas, por serem vagos 
e abertos87. Todavia, louvável a vontade do legislador ao consignar limites rígidos, como forma 
de ampliar interpretações extensivas do administrador no âmbito de sua discricionariedade. É 
bem verdade que a concepção do que são “sítios de excepcional beleza ou de valor científico, 
cultural ou histórico”, ou mesmo a ideia de “bem-estar público”, induz demasiada 
subjetividade. De todo modo, deve-se observar, nesses casos, não a imperiosidade da norma, 
mas sim se essa será interpretada de maneira ampla ou restrita, a refletir a impossibilidade de 
retrocesso à proteção ambiental. 
 
2.5. A Intervenção nas APP’s 
 
“A vegetação situada em APP ‘deverá ser mantida’. Esse é o princípio geral inscrito no 
art. 7ª da Lei 12.651/2012”88. Controvérsia reside no termo vegetação, tendo em vista que a lei 
não especifica qual seria essa vegetação. Para Paulo Affonso Leme Machado, “é de se afirmar 
que essa vegetação tem que estar apta a cumprir as funções da própria APP, como consta do 
inciso II do mencionado art. 3º” 89. Deve-se destacar, ainda, que “há obras e atividades que não 
necessariamente acarretam a retirada da vegetação, mas evidentemente resultam em 
intervenção no status quo da vegetação existente na APP”90. 
Nessa trilha, a despeito da proteção conferida às APP’s, o Código Florestal, nos termos 
de seu art. 8ª, prevê a intervenção na área para fins de interesse social e utilidade pública, ou 
por meio de atividades que gerem baixo impacto ambiental. Contudo, a intervenção deve ser 
 
86 BRASIL (País). Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa. Brasília, 
25 de maio de 2012; 191º da Independência e 124º da República. Dilma Rousseff. 
87 LEHFELD, Lucas de Souza; CARVALHO, Nathan Castelo Branco de; BALBIM, Leonardo Isper Nassif. 
Código Florestal comentado e anotado artigo por artigo. 2. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: 
Método, 2013. p. 88 
88 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 21ª Ed., São Paulo: Malheiros, 2013. p. 887. 
89 Ibdem. p. 887 
90 LEHFELD, Lucas de Souza; CARVALHO, Nathan Castelo Branco de; BALBIM, Leonardo Isper Nassif. 
Código Florestal comentado e anotado artigo por artigo. 2. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: 
Método, 2013. p. 96 
37 
 
 
 
devidamente precedida de procedimento administrativo, especialmente quando inexistir 
alternativa técnica disponível91. 
Essa medida interventiva - em caráter excepcional, repise-se - visa evitar a 
“intocabilidade” da APP. Por outro lado, perceptível que isso não pode gerar prejuízos ao 
desenvolvimento humano. Conforme descreve Lucas Tamer Milaré e Édis Milaré: 
 
Essa flexibilização do ordenamento florestal só se justifica pelo fato de que 
diversas atividades de infraestrutura (obras de saneamento, transporte, energia 
etc.) – assim como outras vitais para o desenvolvimento econômico e social 
do país –, muitas vezes sem qualquer alternativa locacional, só serem viáveis 
e exequíveis mediante intervenção em áreas classificadas como de 
preservação permanente (margens de cursos de água, nascentes e 
reservatórios, entre outras tantas situações)92. 
 
Isso não quer dizer, entretanto, que se pode admitir a intervenção nessas áreas através da 
simples menção de que se busca garantir o interesse social ou a utilidade pública. Na verdade, 
é necessário que a medida tomada seja adequada ao fim específico, que seja juridicamente 
correta e ambientalmente viável, e que seja, sobretudo, “aquela menos nociva aos interesses do 
cidadão”93. 
Nesse sentido o Ministro Luiz Fux do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADIN 
nº 4.903, que tratou da constitucionalidade de diversas inovações normativas criadas pelo Novo 
Código Florestal, aduziu - brilhantemente, vale dizer - que: 
 
o dever do Poder Público e da coletividade de defesa e preservação do meio 
ambiente ecologicamente equilibrado não obsta, de forma absoluta a 
intervenção ou eventual supressão de vegetação em APP nas hipóteses em 
que, efetiva e excepcionalmente, o interesse público assim o exija. O que não 
é admissível é a degradação da vegetação em APP em favor de finalidades 
específicas, de caráter muitas vezes transitório (competições esportivas), em 
desfavor da preservação do meio ambiente. Isso remete, portanto, à 
imprescindibilidade da invocação do princípio da precaução. É que, qualquer 
ato lesivo ao meio ambiente, que gerem efeitos graves a ponto de se tornarem 
irreversíveis, deve ser levantado em última hipótese. Como se viu, diante da 
leitura dos dispositivos constitucionais supracitados, a justificativa de 
intervenção em APP, sob a premissa da prevalência do interesse social e 
utilidade pública, não exime aqueles que detêm o poder decisório de 
 
91 OLIVEIRA, Fabiano Melo Gonçalves de Oliveira. Direito Ambiental, 2ed. Editora dos Tribunais, 2017. p. 314 
92 MILARÉ, Lucas Tamer; MILARÉ, Édis. Área de Preservação Permanente. Tomo Direitos Difusos e Coletivos, 
São Paulo, 01 de jul. 2020. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/317/edicao-1/area-
depreservacao-permanente. Acesso em: 06 junho. 2021. 
93 BONAVIDES, Paulo. Curso