Estudos Legislativos

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ESTUDOS LEGISLATIVOS 
AULA 5 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Luiz Costa 
 
 
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CONVERSA INICIAL 
Até aqui vimos como o processo legislativo é resultado de uma série de 
disputas e negociações que ocorrem no âmbito legislativo. Na sessão anterior, 
nos foi apresentado como os critérios partidários e os regimentos internos 
contribuem para a centralização do poder, via lideranças partidárias. Nesse 
cenário, resta pouco espaço para a ação individual dos deputados, assim como 
se reduz a tendência a políticas paroquiais e individualistas. 
No entanto, não são apenas o sistema eleitoral e a relação entre 
representantes e representados as únicas fontes de contato da arena legislativa 
com a sociedade civil. Alguns cientistas políticos notaram a existência de 
coletivos, para além dos partidos políticos, que buscam uma forma de influenciar 
o processo decisório dentro das casas legislativas. Trata-se dos chamados 
grupos de interesses. Estes são resultado da união de indivíduos, na forma de 
associações, empresas ou organizações, que consolidam a união de interesses 
e tentam influenciar o processo de alteração ou manutenção da legislação sobre 
determinado assunto. Esta aula se concentra na atuação política desses 
coletivos e sua capacidade de influenciar o processo legislativo. 
TEMA 1 – TEORIAS SOBRE GRUPOS DE INTERESSE 
De forma geral, a literatura que analisa a influência de grupos de interesse 
se concentra em dois tipos de prática: o financiamento de campanha e o lobby. 
A lógica por trás desses dois tipos de relação é semelhante. Os grupos de 
interesses demandam políticas específicas dos legisladores e oferecem em troca 
o suporte necessário (dinheiro ou vantagens) para a manutenção desses 
políticos em posições de poder. As especificidades de cada uma dessas práticas 
serão abordadas adiante. 
Tendo em vista o desenvolvimento histórico da literatura sobre o tema, 
num primeiro momento, destaca-se a obra de Arthur Bentley (1908). O autor 
defendeu a importância de grupos de interesses porque via nas decisões 
governamentais um reflexo dos conflitos e disputas dos grupos políticos 
organizados. Seu trabalho obteve reconhecimento expressivo no período pós-
Segunda Guerra Mundial, contexto no qual a teoria pluralista da democracia 
começava a se destacar, principalmente por meio dos trabalhos de David 
Truman (1951) e Robert Dahl (1961). 
 
 
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É possível sintetizar a teoria pluralista da democracia na crença de que o 
modelo democrático deveria se apoiar em múltiplos centros de poder, já que um 
poder soberano é uma constante ameaça à distribuição dos direitos e, portanto, 
das bases pelas quais a democracia se sustenta. É por isso que Truman refutou 
o conceito de grupos de pressão, noção que atribuía aos coletivos que buscavam 
influenciar a política um valor negativo. Em suma, se a democracia deveria ter 
vários centros de poder, a ação de grupos que buscam influenciar a esfera 
política é natural desse sistema. Nesse sentido, qualquer interesse mútuo 
compartilhado representa um potencial grupo de interesse, possível de buscar 
alguma ação de influência política. Essa atuação pode surgir naturalmente diante 
de algum tipo de expectativa ou perturbação: “Uma perturbação nas relações e 
expectativas estabelecidas em qualquer parte da sociedade pode produzir novos 
padrões de interação destinados a restringir ou eliminar a perturbação” (Truman, 
1951, p. 511). 
Se trocarmos o termo perturbação por crimes, como um tipo de ilustração 
do problema, podemos identificar um grupo de interesse em qualquer coletivo 
organizado que procure a ampliação de medidas de segurança e que busquem 
influenciar a esfera política para obter essas medidas. Isso quer dizer que ações 
desse tipo são reações naturais aos desequilíbrios socioeconômicos, uma visão 
sistêmica das relações políticas. 
As ideias básicas do pluralismo de Truman reapareceram posteriormente 
no livro Who Governs?, de Robert Dahl (1961). Nessa análise, Dahl defende a 
existência de diversos grupos, partidos políticos e candidatos de origens 
socioeconômicas distintas competindo por influência política na cidade de New 
Haven, nos Estados Unidos. O trabalho ganhou tons inovadores, uma vez que 
questionou o ponto de vista predominante de que a elite empresarial da cidade 
concentrava em suas mãos todo o poder político. 
Até aqui, é relevante a compreensão de que a teoria pluralista parte da 
negação de que interesses organizados são uma ameaça para a democracia e 
para a estabilidade do regime. Pelo contrário, a ameaça seria a centralização 
excessiva do poder. Aqui, grupos de interesses são naturais e se formam da 
tendência natural de uma sociedade plural: a existência de interesses mútuos e 
indivíduos de mentalidade semelhante. 
Mais tarde, a avaliação dos pluralistas em relação aos grupos de interesse 
foi problematizada pelos chamados teóricos da escolha racional, especialmente 
 
 
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Mancur Olson e seu trabalho A lógica da ação coletiva (1965). Adotando os 
pressupostos teóricos da economia clássica, Olson parte do pressuposto de que 
a racionalidade, aspecto presente em todo indivíduo, se traduz na prática social 
por meio da busca pela maximização de ganhos. Se isso é verdade, a lógica 
coletiva possui uma série de problemas para, de fato, se concretizar numa 
representação da soma das vontades individuais. Isso porque em situações nas 
quais a ação coletiva gera um ganho coletivo, distribuído entre os membros, o 
indivíduo racional pode optar por não agir com o coletivo, já que, de qualquer 
forma, esse ganho também será compartilhado com ele. Esse aspecto 
problematiza a teoria pluralista e levanta uma série de especulações quanto à 
valorização positiva da atuação de grupos de interesse. 
A visão racionalista proporcionou aos estudiosos do lobby a constatação 
de que esse tipo de atividade poderia gerar contextos de assimetria de poder, 
com os lobistas adquirindo maior capacidade de influenciar a esfera política e 
desequilibrando o resultado ótimo do ponto de vista social e geral de uma 
democracia. Entendemos aqui por lobby a atividade na qual se transfere 
informações privilegiadas (previsões, estatísticas, sinais, ameaças ou 
mensagens, por exemplo), de forma privada, diretamente do grupo de interesse 
para o legislador. 
Atualmente, os estudos de lobby se concentram em situações especificas 
que explicam a presença desse tipo de estratégia. Por exemplo, em contextos 
em que uma empresa/organização encontra sua existência ameaçada. Nesse 
caso, o recurso do lobby pode ser utilizado como uma busca da manutenção do 
espaço político-econômico para a sobrevivência do ente. Ou então, num 
segundo exemplo, a utilização do lobby como ferramenta de disputa-ideológica. 
Assim, o que tais estudos têm demonstrado é que o enquadramento puramente 
econômico não é capaz de captar completamente as ações dos lobistas que 
podem atuar por meio de distintas orientações. 
Já em estudos sobre o financiamento de campanha, em linhas gerais, os 
analistas têm demonstrado que a utilização dessa estratégia é comumente bem-
sucedida nos casos em que os retornos legislativos esperados pelos grupos 
organizados não têm visibilidade ou nem despertam interesse público (Clawson, 
1999; Denzau; Munder, 1986; Malbin, 1984; Welch, 1982). 
 
 
 
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TEMA 2 – FINANCIAMENTO DE CAMPANHA E LOBBY EM COMPARAÇÃO 
Veremos agora alguns estudos que analisam a presença do lobby e do 
financiamento de campanha em diversas nações do globo. O intuito aqui é 
apresentar um quadro geral desses estudos para posteriormente compararmos 
com o caso brasileiro. Faremos isso com base nos estudos do Instituto 
Internacional para a Democracia e a Assistência Eleitoral (IDEA), um banco de 
dados sobre financiamento político em 180 nações ao redor do globo. 
Basicamente, é possível sintetizar em três tendências os estudos feitos 
peloIDEA sobre o financiamento político em termos mundiais. Primeiro, a 
presença de algum tipo de regulamentação do financiamento político, em que 
normalmente há o detalhamento de quais atores são impedidos/limitados de 
realizar doações para partidos e candidatos. O objetivo principal é barrar a ação 
de interesses/grupos específicos cujas contribuições são prejudiciais para a 
competição democrática. A exemplo disso, é comum que instituições públicas 
estejam vedadas para participar desse tipo de relação, já que utilizam bens 
públicos para suas atuações. Um segundo exemplo é a proibição de doações 
estrangeiras e anônimas, a fim de manter a proteção/autonomia nacional. 
A segunda tendência diz respeito ao aumento global do financiamento 
público de partidos políticos. Estes podem ser realizados de forma direta, via 
repasses de dinheiro ou bens, ou indireta, via serviços gratuitos para campanha 
eleitoral e isenção fiscal para partidos e candidatos. O mapa a seguir apresenta 
os países que possuem financiamento público direto para partidos políticos: 
Figura 1 – Financiamento público direto para os partidos políticos no mundo 
 
Fonte: Reproduzido de Ohman, 2015, p. 50. 
 
 
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O financiamento do tipo público existe em aproximadamente 2/3 dos 
países do mundo. Mas como ele funciona? Em sua forma padrão, ele é feito com 
base no estabelecimento de critérios mínimos para se ter direito ao 
financiamento público, como forma de evitar o surgimento de partidos/candidatos 
oportunistas focados apenas nesses recursos ou reduzir desperdícios com 
atores eleitoralmente inviáveis. Chamamos tais critérios de limiar de 
elegibilidade. A fórmula mais comum de se traçar esse limiar é por meio do 
próprio desempenho de eleições anteriores. Na mesma direção, é ainda comum 
a existência de critérios de alocação do financiamento público. 
Levando em consideração aqueles atores considerados aptos pelo limiar 
de elegibilidade, a quantia de recurso público é distribuída de acordo com 
critérios preestabelecidos, normalmente ligados ao sucesso eleitoral e ao 
tamanho da representatividade do partido. No entanto, esses critérios são 
normalmente combinados com outras variáveis de controle, caso contrário 
forneceriam dinheiro aos atores que já possuem maiores recursos políticos e 
econômicos em detrimento de novas organizações em piores condições. Aqui, o 
risco é de manter ou aprofundar a diferença que se pretendia corrigir. 
A terceira tendência do financiamento público é a presença de 
mecanismos de fiscalização dos gastos. Há, na maioria dos países, regras que 
determinam a entrega de relatórios financeiros, nas quais beneficiários detalham 
como arrecadam e gastam seus recursos. Isso, é claro, facilita a fiscalização e 
funciona como uma espécie de prestação de contas dos entes políticos. 
Instrumentos dessa natureza estão presentes em quase 90% dos países. 
Já a atividade do lobby é pouco analisada em relação aos financiamentos 
porque são poucos os países que regulamentam essa atividade em lei. É por 
esse motivo que o caso mais estudado é justamente da nação pioneira tanto na 
regulação do lobby quanto na disponibilização de dados sobre essa atividade, 
os Estados Unidos. Dois consensos estão presentes na literatura norte-
americana sobre o tema. O primeiro consenso se refere ao predomínio do 
recurso do lobby, para obter influência política, se comparado aos recursos 
gastos em financiamento de campanhas eleitorais. Ou seja, nos EUA, é comum 
que recursos disponibilizados ao lobby superem os de gastos de campanha. A 
segunda regularidade diz respeito a quem realiza essas transações de lobby. A 
maior parte dos estudos constata que corporações e associações comerciais são 
as mais responsáveis por gastos dessa natureza. 
 
 
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TEMA 3 – GRUPOS DE INTERESSES NO CONTEXTO BRASILEIRO 
Vimos até aqui a discussão teórica que fundamenta as discussões sobre 
grupos de interesse e um panorama mundial da utilização do lobby e do 
financiamento de campanhas. Agora, veremos como a ação desses grupos se 
caracteriza no caso brasileiro. 
Por muito tempo, os estudos sobre financiamento de campanha no Brasil 
apresentavam evidências de que as doações empresariais rendiam benefícios 
expressivos para os doadores, como acessos ao financiamento de bancos 
públicos (Claessens et al., 2011) e contratos com o governo (Boas et al., 214). 
Além disso, um segundo grupo de análises constatava que as eleições no Brasil 
estavam sendo custeadas basicamente por pessoas jurídicas, em que se 
destacavam as grandes empresas nacionais (Mancuso, 2015; Speck; Marciano, 
2015). 
O problema ganhou outras dimensões quando a Polícia Federal deflagrou 
a Operação Lava Jato, que identificou um esquema de troca de favorecimentos 
e propinas envolvendo grandes empresários e políticos brasileiros. Foi em 
função desse cenário que surgiu no Brasil uma série de reformas políticas e de 
novas regulamentações para o financiamento político, sendo a principal delas a 
criação do Fundo Especial de Financiamento de Campanha e limites de gastos 
eleitorais (Lei n. 13.487/2017). 
Já sobre as atividades de lobby, é importante ressaltar que o Brasil não 
possui regulamentação específica sobre esse tipo de atividade. O mais próximo 
disso é o conteúdo do art. 259 do regimento interno da Câmara dos Deputados 
que permite que representantes de “entidades de classe de grau superior, de 
empregados e empregadores, autarquias profissionais e outras instituições de 
âmbito nacional da sociedade” possam, eventualmente, prestar esclarecimentos 
à Câmara, por meio de comissões, às lideranças e aos deputados em geral. Esse 
mecanismo permite formalmente algum ativismo no legislativo por parte de 
grupos organizados que buscam rondar as sessões da Câmara. 
Das poucas pesquisas existentes sobre essa prática no Brasil, um estudo 
recente demonstrou que das organizações que utilizaram esse tipo de 
participação, durante o biênio de 2011 e 2012, 52,5% eram representantes do 
mundo do capital e do trabalho e 44,1% representantes do setor público (Santos 
et al., 2017). A mesma análise demonstrou um grau de profissionalização dos 
 
 
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grupos de interesses do Brasil, já que 67% das organizações que participaram 
da atividade legislativa possuem equipe especializada em assuntos de políticas 
públicas e 85% delas relataram possuir um setor focado na defesa de seus 
interesses junto a órgãos estatais. Esses dados constatam algum nível de 
relevância da atividade do lobby. 
TEMA 4 – INTERESSES SETORIAIS E PRODUÇÃO LEGISLATIVA NO BRASIL 
A ciência política desenvolveu formas diferentes de avaliar se indivíduos/ 
organizações conseguem realmente influenciar a produção legislativa. Um 
caminho é classificar o conteúdo das leis para verificar se elas realmente 
priorizam a satisfação de interesses de uma parcela da sociedade em relação 
ao total. Anteriormente, vimos um exemplo disso no estudo de Mayhew (1974), 
que analisava as políticas paroquiais. Nesse estudo, a delimitação geográfica 
era a forma de especificação de interesses em relação ao todo social. 
Entretanto, estudos recentes revisaram o modelo de Mayhew e se 
concentraram em interesses setoriais do caso brasileiro, ao invés da delimitação 
geográfica (Ricci, 2006). A exemplo do raciocínio, isso significa supor que 
categorias profissionais, mesmo dispersas no território, fazem os indivíduos que 
a compõem compartilhar interesses e objetivos típicos da própria categoria. Se 
isso é verdade, as estratégias de obtenção de políticas que beneficiam essa 
categoria não precisam ser delimitadas num espaço geográfico, como pensou 
Mayhew. 
Em suma, interesses reúnem pessoas em prol de uma agenda. Esse dado 
não invalida as bases teóricas da conexão eleitoral, apenas atualiza ou adapta 
os pressupostos desse autor ao caso brasileiro. Se analisadas via interesses, as 
pesquisas legislativas demonstramque o conteúdo das normas se distingue pela 
prevalência de políticas setoriais, favorecendo grupos espalhados no território 
(Ricci, 2006). 
TEMA 5 – LEIS SETORIAIS NO CONGRESSO NACIONAL 
A adaptação do modelo de Mayhew permite elaborar uma classificação 
das leis que leve em conta seu impacto social e territorial e seus efeitos sobre 
os indivíduos. O cruzamento desses critérios gerou a classificação em leis 
gerais, seccionais e individuais, cuja distribuição está na Tabela 1 a seguir. 
 
 
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Tabela 1 – Número de leis do Congresso Nacional por conteúdo e tipo (1991-
2001) 
Conteúdo 
Projetos 
Sancionados 
Projetos Vetados 
Totalmente 
Projetos 
Rejeitados 
Total 
Geral/secional 
262 
(66,2%) 
57 
(63,2%) 
212 
(60,6%) 
531 
(63,4%) 
Micro de impacto 
amplo 
46 
(11,6%) 
17 
(17,9%) 
82 
(23,4%) 
145 
(17,3%) 
Micro de impacto 
local e individual 
34 
(8,6%) 
10 
(10,5%) 
26 
(7,4%) 
70 
(8,4%) 
Simbólico 
54 
(13,6%) 
8 
(8,4%) 
30 
(8,6%) 
92 
(10,9%) 
Total 
396 
(100%) 
92 
(100%) 
350 
(100%) 
838 
(100%) 
Fonte: Reproduzido de Ricci, 2003, p. 709. 
Por meio dessas evidências, pode-se perceber que de fato existe grande 
incidência de leis que atendem a grupos setoriais difundidos por todo o território 
do país e, portanto, não concentrados em alguma região. Tal dado nos leva a 
apoiar a afirmação de que os parlamentares respaldam a preferência de grupos 
de pressão organizados no Congresso Nacional. 
Por fim, pesquisas demonstram que, a partir de 1988, um número elevado 
de leis aprovadas apresentava concessões que beneficiavam o empresariado 
brasileiro. Até o ano de 2009, foram 52 leis aprovadas que resultaram em 
renúncias tributárias da ordem de R$ 95,8 bilhões (Mancuso; Moreira, 2013). 
Grande parte desses benefícios (60%) favoreceram empresas atuantes em 
segmentos específicos dos setores primário, secundário ou terciário. Por outro 
lado, empresas localizadas em regiões determinadas apareciam apenas na 
quinta posição entre os nove tipos de empresas beneficiadas. 
NA PRÁTICA 
A criação do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (Lei n. 
13.487/2017) é uma reação à decisão do Supremo Tribunal Federal de declarar 
inconstitucional as doações financeiras de pessoas jurídicas às campanhas 
eleitorais. Tal decisão visava coibir a captura dos partidos políticos no Congresso 
 
 
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pelo poder das grandes empresas. Procure explorar essas medidas e avalie 
quais os efeitos dessa proibição, bem como a criação do Fundo Especial de 
Financiamento de Campanha para o funcionamento dos partidos políticos no 
Congresso Nacional. 
FINALIZANDO 
Nesta aula, introduzimos à temática da produção legislativa a atuação de 
coletivos/grupos de interesses e seus principais canais de influência política. 
Vimos como os teóricos do pluralismo avaliavam a participação de grupos 
organizados como aspecto importante de regimes democráticos, idealmente 
organizados em torno da descentralização do poder. Uma visão quase otimista 
da mobilização dos grupos de interesses. Outros autores, como os da teoria da 
escolha racional, problematizaram a visão pluralista e trouxeram alguns entraves 
da ação coletiva diante da ação individual racionalista. Um ponto de vista que 
pode denotar contornos negativos desse tipo de prática. 
Tendo em vista o diálogo teórico, é possível afirmar que grupos de 
interesses atuam por meio de duas estratégias: via lobby ou via financiamento 
de campanha. Quanto ao lobby, vimos que os estudos brasileiros apresentam 
um quadro ainda impreciso, justamente por não termos uma regulamentação 
formal desse tipo de atividade. No caso dos financiamentos de campanha, 
estudos demonstram que o caso brasileiro pode ser caracterizado pelo benefício 
a grupos setoriais, não delimitados geograficamente. Apesar da conexão entre 
produção legislativa e doadores de campanha ser ainda pouco consistente, é 
notável que, até 2014, eram as grandes empresas brasileiras as principais 
doadoras de campanhas. O problema ganha contornos maiores quando temos 
na produção legislativa a concessão tributária para os setores empresariais. 
É relevante ressaltar que o Brasil modificou o regimento quanto ao 
financiamento de campanha após as agitações promovidas pela Operação Lava 
Jato. Esse aspecto faz da área de estudo sobre grupos de interesses e o 
legislativo brasileiro um terreno desconhecido, ainda pouco explorado pela 
ciência política. 
 
 
 
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