POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIAIS

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PROFESSOR
Dr. Éder Rodrigo Gimenes
Políticas Públicas 
e Sociais
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LIVRO NA VERSÃO 
DIGITAL!
EXPEDIENTE
Coordenador(a) de Conteúdo 
Maria Cristina Araujo de Brito Cunha
Projeto Gráfico e Capa
André Morais, Arthur Cantareli e 
Matheus Silva
Editoração
Piera Consalter Paoliello e 
Nivaldo Vilela
Design Educacional
Rossana Giani
Curadoria
Gisele da Silva Porto
Revisão Textual
Meyre Aparecida Barbosa da Silva
Ilustração
Andre Luis Azevedo da Silva, e 
Wellington Vainer
Fotos
Shutterstock
NEAD - Núcleo de Educação a Distância
Av. Guedner, 1610, Bloco 4 Jd. Aclimação - Cep 87050-900 | Maringá - Paraná
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Impresso por: 
Bibliotecário: João Vivaldo de Souza CRB- 9-1679
C397 CENTRO UNIVERSITÁRIO DE MARINGÁ. 
Núcleo de Educação a Distância. GIMENES, Éder Rodrigo.
Políticas Públicas e Sociais. Éder Rodrigo Gimenes. 
Maringá - PR: Unicesumar, 2022. 
240 p.
ISBN 978-85-459-2336-7 
“Graduação - EaD”. 
1. Política 2. Ciências 3. Humanas. 4. EaD. I. Título. 
CDD - 22 ed. 320 
FICHA CATALOGRÁFICA
02511331
Éder Rodrigo Gimenes
Sempre gostei de estudar. Sou interessado por leitura e 
cresci sendo considerado um “menino perguntador”. A 
ideia de conhecer as razões pelas quais as pessoas se 
comportavam de determinada maneira, os motivos pe-
los quais certas “verdades” populares eram tão repetidas, 
e como elementos, como o carnaval e o futebol, eram 
considerados representativos do povo brasileiro, intriga-
vam-me. Contudo, podiam ser apenas curiosidades de 
uma criança.
Cresci, estudei e segui questionador, com a necessida-
de de compreender aspectos diversos do funcionamento 
de nossa sociedade. Procurei me especializar para conhe-
cer alguns temas, como as políticas públicas, o social, o 
comportamento político e a participação.
Estudei mais (fiz outra graduação, especializações, 
mestrado e doutorado) e, com as pesquisas que reali-
zei, quis apresentar resultados daquilo que aprendia e 
“tomei gosto” por discutir e expor aquilo que analisava. 
A docência, antes, inimaginável, tornou-se meu objetivo 
profissional, a realização de um sonho.
Hoje, contribuir com a formação de profissionais que 
são também “perguntadores” e, amanhã, serão os pró-
ximos profissionais (e agentes de transformação social) 
me inspira!
http://lattes.cnpq.br/1358973527170925
https://apigame.unicesumar.edu.br/qrcode/15661
Olá! Você gosta de filmes ou séries? É daquele perfil de pessoas que espera até o último 
minuto para saber o que o conteúdo reserva ou busca trailers, spoilers e ferramentas 
para se informar o máximo possível antes de “embarcar”?
Se você for alguém do primeiro perfil, significa que as próximas páginas de apre-
sentação do livro didático da disciplina “Políticas públicas e sociais” serão rapidamente 
lidas, já que você está focado(a) e com tempo e disposição para realizar a leitura das 
unidades assim que concluir essa exposição. 
Se o seu perfil for o segundo, atente-se às informações sobre cada unidade. Perce-
ba a potencialidade e eventual impacto sobre a sua formação, de maneira específica, 
mas também enquanto cidadão ou cidadã que tem contato com as políticas públicas 
e sociais diariamente.
Aos spoilers, então: prepare-se para uma jornada em que você será constantemente 
provocado(a) a ter essa dupla visão sobre os temas abordados, como profissional e 
cidadã/cidadão. Você se deparará com questionamentos no início e ao longo de cada 
unidade.
Muitos de nós sabem dizer algo sobre o Estado, o governo e as políticas públicas e 
sociais no campo da prática, das vivências, das análises e das percepções cotidianas. 
Contudo, você deve superar esse conhecimento prévio, afinal, tem potencial para atuar 
profissionalmente enquanto agente de transformação social no âmbito das políticas 
públicas e sociais!
Prepare-se para responder às questões no início de cada unidade, pois é esperado 
que você seja protagonista desse processo de conformação do seu conhecimento sobre 
as políticas públicas e sociais. 
Experimente, ouse, anote, faça pesquisas prévias e se debruce sobre os temas. 
Reafirmando o verbo inicial do parágrafo acima: prepare-se! Mãos à obra, mão na 
massa! Reflita sobre as perguntas que estão nesta apresentação das nossas discussões. 
Busque respondê-las! 
POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIAIS
A reflexão é essencial tanto a sua formação quanto ao desenvolvimento do seu 
olhar sobre as políticas públicas e sociais e os impactos delas sobre a vida de dife-
rentes grupos sociais, incluindo coletividades específicas que demandam garantias 
e direitos sociais pontuais, além de ações, programas e projetos cujos efeitos podem 
ser potencializados à população de uma localidade ou esfera (município, estado ou 
União) como um todo.
Para tanto, tome impulso para essa jornada repleta de conhecimentos, conceitos, 
provocações, explicações e desafios. Quanto às unidades que compõem este material 
didático, trataremos, primeiramente, dos conceitos e da organização do Estado e do 
governo, desde a clássica visão antiga até a contemporaneidade, desde o olhar mais 
abstrato até o caso nacional.
Na sequência, exporemos os conceitos de políticas públicas, políticas sociais, políti-
cas de Estado e de governo, e a interconexão delas com as agendas internacionais de 
entes paraestatais preocupados com o desenvolvimento das sociedades.
Nas unidades três e quatro, o debate recai sobre a construção de uma política. Bus-
caremos compreender como ela funciona, instrumentaliza e colabora para o resultado 
de uma política nas etapas de formação da agenda, de formulação de propostas, na 
tomada de decisão, na implementação, no monitoramento e na avaliação.
Por fim, nós te provocaremos a pensar como os arranjos entre as esferas de go-
verno e os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário atuam sobre o tema. O último 
ato desta obra didática é a apresentação da participação social como um conjunto de 
mecanismos relevantes ao desenvolvimento democrático do país, não apenas, mas 
também e especialmente, no âmbito das políticas públicas e sociais.
Em cada unidade, em cada tema abordado, em cada questionamento, exemplo, 
provocação, podcast ou outro elemento, é importante que você se perceba não apenas 
nesta condição de estudante, mas também como sujeito(a) social que é impactado(a) 
e pode atuar (e até mesmo) operar políticas públicas e sociais. 
Mantenha-se atento(a) e em ação! Anote, rascunhe, questione e provoque! Busque 
o conhecimento! Permita-se aprender e a apreender a partir deste material didático!
Quando você finalizar o estudo deste conteúdo, espero que a sensação seja a mes-
ma de um filme ou série de que você gostou muito: sensação combinada entre “que 
pena que terminou” e “será que haverá outro volume ou temporada?”. 
No caso das políticas públicas e sociais, o spoiler é: esta disciplina se finda, mas o 
legado dela te acompanhará ao longo de sua formação e futura atuação profissional. 
Portanto, atente-se para outros materiais que podem dialogar com este. Perceba como 
o que tratamos aqui se materializa na sociedade!
Lembre-se: o seu livro sempre esperará por uma nova leitura, uma nova interpre-
tação sua sobre os conteúdos que aqui são sistematizados e expostos!
Bons estudos!
IMERSÃO
RECURSOS DE
Ao longo do livro, você será convida-
do(a) a refletir, questionar e trans-
formar. Aproveite este momento.
PENSANDO JUNTOS
NOVAS DESCOBERTAS
Enquanto estuda, você pode aces-
sar conteúdos online que amplia-
ram a discussão sobre os assuntos 
de maneira interativa usando a tec-
nologia a seu favor.
Sempre que encontrar esse ícone, 
esteja conectado à internet e inicie 
o aplicativo Unicesumar Experien-
ce. Aproxime seu dispositivo móvel 
da página indicada e veja os recur-
sos em Realidade Aumentada. Ex-
plore as ferramentas do App para 
saber das possibilidades de intera-
ção de cada objeto.
REALIDADE AUMENTADA
Uma dose extra de conhecimento 
é semprebem-vinda. Posicionando 
seu leitor de QRCode sobre o códi-
go, você terá acesso aos vídeos que 
complementam o assunto discutido.
PÍLULA DE APRENDIZAGEM
OLHAR CONCEITUAL
Neste elemento, você encontrará di-
versas informações que serão apre-
sentadas na forma de infográficos, 
esquemas e fluxogramas os quais te 
ajudarão no entendimento do con-
teúdo de forma rápida e clara
Professores especialistas e convi-
dados, ampliando as discussões 
sobre os temas.
RODA DE CONVERSA
EXPLORANDO IDEIAS
Com este elemento, você terá a 
oportunidade de explorar termos 
e palavras-chave do assunto discu-
tido, de forma mais objetiva.
Quando identificar o ícone de QR-CODE, utilize o aplicativo Unicesumar 
Experience para ter acesso aos conteúdos on-line. O download do 
aplicativo está disponível nas plataformas: Google Play App Store
https://apigame.unicesumar.edu.br/qrcode/3881
APRENDIZAGEM
CAMINHOS DE
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3 4
5
ESTADO E 
GOVERNO
11
AS POLÍTICAS 
SOCIAIS NA 
CONTEMPORANEIDADE
53
93
A CONSTRUÇÃO 
DE UMA 
POLÍTICA 
PÚBLICA
133
A AVALIAÇÃO 
DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS E 
SOCIAIS
177
POLÍTICAS 
SOCIAIS 
APLICADAS
1
Estado e Governo
Dr. Éder Rodrigo Gimenes
Caro(a) aluno(a), para estudar políticas públicas e sociais, é imprescin-
dível que se tenha algum conhecimento sobre o “espaço” e o principal 
ente responsável por sua consecução, de modo que esta unidade de 
estudos tem o objetivo de apresentar Estado e governo como elemen-
tos-chave à compreensão sobre políticas públicas e sociais. Para tanto, 
nossa discussão perpassa o conceito de Estado sob as perspectivas 
de Estado de classe e de Bem-Estar Social, a definição e os aspectos 
estruturantes de um governo, de modo mais detalhado em termos 
conceituais e de funcionamento, a democracia e a caracterização de 
Estado e governo no Brasil.
UNIDADE 1
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O que significam Estado e governo? É um agente, e os termos são sinônimos, ou 
estamos tratando de elementos distintos? Definir Estado e governo importa para pen-
sarmos as políticas públicas e sociais? E o que caracteriza Estado e governo no Brasil?
São termos recorrentes, quase cotidianos, mas você já se perguntou o que 
significam ou como impactam a sua vida? Este é nosso ponto de partida nesta 
jornada de discussões sobre as políticas públicas e sociais. Vamos juntos?
Talvez, caro(a) acadêmico(a), você pouco se lembre de ouvir os termos 
Estado e governo em sua vida cotidiana, mas, ao menos, durante algumas 
semanas, a cada dois anos, esses termos ganham destaque nos meios de co-
municação, como TV, rádio, sites de notícias e redes sociais. Isso porque nos 
meses que antecedem e em que são realizadas as eleições, muito se mencio-
na - mesmo que pouco ou nada se explique - termos como Estado, governo, 
democracia e políticas públicas. Esse período de ampla exposição dos indi-
víduos a estes assuntos recebe até mesmo uma denominação no âmbito da 
Antropologia, é o “tempo da política” (KUSCHNIR, 2007).
Este é nosso primeiro momento de provocações ao desenvolvimento do 
seu pensamento sobre o tema, então, todas as respostas possíveis são válidas, 
independentemente de estarem certas ou erradas, já que, ao longo desta e das 
próximas unidades de estudos, seu conhecimento sobre estas e outras ques-
tões será conformado, e você perceberá - aos moldes da maneira como Freire 
(2014) define o conhecimento como tendo no cotidiano dos indivíduos uma 
fonte a ser considerada - que os temas que permeiam as políticas públicas e 
sociais estão, em alguma medida e em decorrência de distintas trajetórias e 
experiências pessoais e coletivas, relacionados ao nosso dia a dia.
E se alguém lhe pedisse para responder às perguntas? Obviamente, estamos 
no momento inicial de seu contato com o conteúdo desta disciplina, e não é espe-
13
rado que você detenha conhecimento teórico para conceituar Estado e governo, 
saber se existem e quais as diferenças entre eles e como se organizam no Brasil.
Neste momento, então, não exploraremos sua perspectiva profissional, mas 
enquanto indivíduo em uma sociedade política, ou seja, na condição de cidadão ou 
cidadã. Isso porque, mesmo que, minimamente, você tem contato com a política.
Sendo assim, mão na massa! Tente responder às perguntas que abrem esta 
unidade de estudos a partir de sua perspectiva de cidadania, como usuário(a) 
de serviços públicos, como eleitor(a), como pessoa que paga impostos etc. 
Isso significa que suas respostas não serão erradas, então, não se prenda a 
julgamentos desta natureza. Reforço: é seu primeiro contato com esta dis-
cussão em termos teóricos, científicos e voltados à formação profissional em 
nível superior, então, considere esta atividade como parte da aproximação à 
qual se refere a perspectiva freireana mencionada a pouco.
Com suas respostas pessoais em mente, passemos ao segundo passo desta 
atividade. Agora, é tempo de escrever aquilo que pensou relacionando conceitos, 
como Estado, governo e política com seu cotidiano, suas experiências. Para tanto, 
considere este espaço como seu Diário de Bordo e lembre-se de retornar a ele ao 
fim desta unidade, afinal, esta retomada será um exercício comparativo do quanto 
você avançou em termos de conhecimento sobre o assunto.
Para que essa retomada, ao final, seja mais profícua, não tenha pressa e seja 
detalhista em suas anotações neste momento, pois, conforme sua explanação for 
mais detalhada aqui, depois implicará maior percepção de seu avanço. 
DIÁRIO DE BORDO
UNICESUMAR
UNIDADE 1
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O Estado – sempre utilizado com inicial maiúscula – é a entidade política má-
xima a partir da qual pensamos a organização de um país e é parte da definição 
e constituição de um país ou nação (aqui, tomados de maneira simplista como 
sinônimos) junto com seu povo e seu território. 
Conforme Maquiavel (1976 [1512]), em sua clássica obra “O Príncipe”, o Esta-
do seria o campo simbólico ou abstrato de disputa por poder, em que os interesses 
de grupos – posteriormente tratados por teóricos do elitismo como elites polí-
ticas – encontram-se em disputa, sendo aquele (no singular, no caso específico 
do Príncipe, a quem Maquiavel escreveu seu tratado com conselhos) ou aqueles 
(pensando elites como conjunto relativamente homogêneos de indivíduos) que 
ocupa(m) o poder e fará(ão) o possível para manter sua condição e aqueles que 
estão à margem do poder, porém em condição de enfrentamento, ou tentativa 
de alcançá-lo farão também o possível para atingi-lo, independentemente, até 
mesmo, a depender de condições e/ou situações, de como esta busca venha a ferir 
preceitos, ou provocar efeitos negativos à sociedade.
Nesta discussão que busca estabelecer interlocuções com o tema das polí-
ticas públicas e sociais, interessa-nos, especialmente, olharmos para o Estado e 
sua composição a partir de elites políticas e econômicas, tanto porque, não raras 
vezes, ao longo da História – e, inclusive, na atualidade – é recorrente identificar-
mos que as lideranças políticas, os políticos eleitos e aqueles que nomeiam para 
a gestão do Estado fazem parte de grupos econômicos abastados, quanto porque 
as políticas públicas, em geral, e também as políticas sociais, especificamente, são 
elaboradas tendo em vista impactos de natureza econômica – não apenas, mas 
também e com relativa expressividade e preponderância.
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Isto posto, uma interpretação clássica acerca do conceito de Estado sob a perspec-
tiva de elites político-econômicas encontra-se nos escritos de Marx em diferentes 
obras, como “O Manifesto Comunista” (1965 [1848]) escrito com Engels, “O 18 
Brumário de Luís Bonaparte” (1994 [1852]) e “Crítica da Economia Política” (1965 
[1859]). Com distintas análises desenvolvidas especialmente nestas obras, mas 
também presentes em outros escritos e em textos de autores que, desde o século 
XIX, partem de sua teoria para compreender o Estado e sua relação com a socie-
dade, Marx assume o pressuposto de que o Estado, desde que estabelecida uma 
sociedade de classes, não é um Estado voltado aos interessesde todos os grupos, 
mas um Estado de classe que serve a classe dominante.
Sobre tal afirmação, cabem três considerações. Primeiro, ao falarmos sobre uma sociedade 
de classes a partir de Marx, precisamos compreender, caro(a) estudante, que o economista 
político clássico estabeleceu que, no Estado liberal – definido por características como pre-
missa econômica do capitalismo pautado pela exploração de mão de obra com vistas ao 
lucro e redução do papel do Estado, para a menor interferência possível em questões com 
impacto sobre o funcionamento da economia – existem duas classes sociais, a burguesia e 
o proletariado. A burguesia compreende os detentores dos meios de produção, indivíduos 
com maior poder aquisitivo e que eram proprietários de máquinas e fábricas, ao passo que 
o proletariado correspondente aos trabalhadores, grande massa da população que não 
dispõe de recursos próprios suficientes para a garantia de manutenção financeira de suas 
necessidades e vende sua força de trabalho aos burgueses em troca de um pagamento.
EXPLORANDO IDEIAS
Esta relação entre burgueses detentores dos meios de produção que precisam de 
operários para a fabricação de bens e trabalhadores inseridos na indústria como 
insumo no processo produtivo foi estabelecida de maneira desigual e explora-
dora, uma vez que os trabalhadores não recebem o valor equivalente à riqueza 
que ajudam a agregar àquilo que produzem, mas valores mínimos à garantia de 
sua subsistência. Isso faz com que os burgueses detenham cada vez mais recursos 
financeiros e condições de ampliar seus meios de produção e, em contrapartida, 
o proletariado mantenha sua condição de possuidor apenas de sua mão de obra. 
Eis aí, para o autor, o que demandaria a necessidade de organização dos traba-
lhadores com vistas à modificação dessa condição, a luta de classes.
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UNIDADE 1
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Em segundo lugar, tem-se que, historicamente, o poder políti-
co estava concentrado entre os grupos com maiores recursos 
econômicos. Nos primórdios da organização política grega, por 
exemplo, as discussões e deliberações na Ágora eram realizadas 
por cidadãos que, entre outras características, eram letrados, de-
tentores de posses e com tempo livre para participar dos debates. 
Esta condição foi teorizada pelos autores clássicos do elitismo 
Michels (1982), Mosca (1992 [1896]) e Pareto (1984), que, basi-
camente, determinaram a existência de dois grupos com distintas 
nomenclaturas nas sociedades: as elites e a massa.
As elites seriam formadas pelos governantes e aqueles que 
detinham condição econômica e social semelhante, sendo um 
grupo pequeno e relativamente que, ainda que disputasse os 
postos de poder, defendia valores que culminaram na manu-
tenção da condição de disparidade com relação à massa. Por 
sua vez, a massa compreenderia os governados, dominados, 
política e economicamente, pelo outro grupo, que, dificilmen-
te, ascenderam à condição de poder por se tratar de um grupo 
muito mais numeroso, com menor conhecimento e condições 
de organização diante das múltiplas necessidades e sua latên-
cia, já que vivem em condição de subsistência.
Ante a estes aspectos, a terceira consideração é de que o Es-
tado Moderno seria um Estado de Classe que age conforme os 
interesses da classe dominante, ou seja, o Estado é um Estado de 
classe burguês. Esta máxima é tão expressiva que Codato e Peris-
sinotto (2011) afirmam se tratar de uma súmula da teoria geral do 
Estado e do poder em Marx, ao que n’ “O Manifesto Comunista” 
é asseverado como o Estado sendo constituído como um poder 
político organizado por uma classe para a opressão de outra.
Tal argumento é, por exemplo, uma importante base teórica a 
conformar o estabelecimento de uma profissão e de uma corrente 
interpretativa e de intervenção no campo das políticas públicas e 
sociais, quais sejam: assistentes sociais e o campo do conhecimento 
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em Serviço Social, respectivamente. Ainda que não seja nosso intuito neste material 
didático discutir os fundamentos da área, cabe sinalizar que se tem na contraposição 
entre capital e trabalho em decorrência da luta de classes o ponto de partida para o 
estabelecimento da assistência social e seus desdobramentos diante de inúmeras ex-
pressões da questão social. Estas se materializaram e se manifestam a partir da contra-
dição entre os interesses, as demandas, os esforços e os reconhecimentos relacionados 
à burguesia (os capitalistas) e ao proletariado (os trabalhadores ou operariado).
Isto posto, Marx e Engels (1965) afirmaram que o Estado moderno seria um 
comitê voltado ao gerenciamento de negócios comuns à classe burguesa, no sen-
tido de que se trataria de um Estado capitalista que administraria os interesses da 
burguesia por ser essa classe que controlaria o Estado. Para os autores, inclusive, a 
superação desse Estado burguês seria possível apenas por meio de uma revolução 
operária, que se expropria os meios de produção da burguesia em favor do coletivo, 
da sociedade como um todo, já que o interesse da classe burguesa, embora mani-
festado como “interesse geral”, seria um interesse político na manutenção da ordem 
material de ocupação de condição privilegiada pela elite política e econômica.
NOVAS DESCOBERTAS
Título: Marxismo como ciência social
Autores: Adriano Codato e Renato Perissinotto
Editora: Universidade Federal do Paraná
Sinopse: a compilação dos textos que compõem esta coletânea está 
bem longe da busca do marxismo puro e duro ou do “verdadeiro Marx”. 
Aqui se deixa de lado a política revolucionária e os pouquíssimos escritos 
que se incumbiram de falar do mundo pós-capitalista e da estratégia des-
sa reengenharia social. Os ensaios reunidos nesta obra pretendem tomar o 
pensamento de Marx como uma ciência social normal. Tal postura implica 
numa compreensão diferente dos textos canônicos, mais interessada nas 
suas operações analíticas do que na monumental parafernália teórica so-
bre a qual se apoiam. Além disso, assume, para todos os efeitos, que os 
postulados do marxismo devem ser entendidos como hipóteses, não como 
princípios. Só assim os estudos marxistas conseguirão deixar de ser o que 
frequentemente têm sido: ilustração de teoria.
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UNIDADE 1
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Avançando nesta perspectiva interpretativa, exploramos as relações entre 
Estado e sociedade a partir do texto clássico de Joel Migdal, “The state in 
society: an approach to struggles for domination”, em que o analista político 
afirma que Estado e sociedade se constituem em diferentes forças sociais 
cujas interações conduzem a também diferentes padrões de dominação, de-
terminados por meio das principais lutas propagadas pelas múltiplas arenas 
de dominação e de oposição existentes no ambiente social. 
Para o autor, diferentes respostas dentro do Estado indicam que não po-
demos simplesmente supor que a sociedade, como um todo e de modo geral, 
age de maneira racional e coerente ou ainda que siga um conjunto determi-
nado de interesses. Assim, a partir das diferentes relações estabelecidas entre 
Estado e sociedade por conta de necessidades, conflitos e acordos ocorrem 
interações entre as referidas forças sociais que, conforme Migdal (1994), aca-
bam por remodelar tanto o Estado quanto a sociedade.
Neste cenário, desde o fim da II Guerra Mundial, as estruturas estatais se 
tornaram o centro de uma intensa discórdia acerca da forma como as sociedades 
devem lidar com sua inserção e integração na economia mundial. Entretanto tais 
lutas não ocorrem apenas por conta da política econômica externa, mas tratam, 
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fundamentalmente, da essência de como tais sociedades são e da maneira como 
deveriam ser constituídas, ou seja, são discussões cuja pauta se compõem das 
normas, regras, regulamentos, leis, símbolos e valores dos Estados. Para o autor, 
o papel do Estado é, em si, objeto de luta, conforme evidenciado desde Marx até 
as discussões sobre modelos democráticos e seus desdobramentos em políticas 
públicas e sociais – temática que perpassa, portanto,todo este material didático.
Na verdade, as definições formais do Estado tendem a enfatizar sua natureza 
institucional, suas funções e seus recursos à coerção. O centro de tais definições 
consiste na autoridade do território reclamado pelo Estado e do grau em que 
suas instituições são dominadas tanto pelas leis e regras quanto pela coerção, 
quando necessária. Em suma, segundo Migdal (1994), no mundo moderno o 
“Estado-nação” é a única forma de unidade política reconhecida e autorizada. 
Entretanto o Estado não se constitui em uma entidade fixa ideológica, uma vez 
que é dinâmico e formado por conjunto de metas constantemente alteradas por 
conta dos grupos e forças sociais envolvidos em sua constituição. O engajamento 
de tais grupos e forças sociais ocorre tanto por meio do contato direto com repre-
sentantes formais, na maior parte das vezes os legisladores, quanto pela relação 
estabelecida entre partidos políticos e o próprio Estado.
Assim, as alterações que fazem do Estado uma entidade ideologicamente 
dinâmica se dão por conta da resistência oferecida por outras forças sociais aos 
projetos propostos e implementados pelo poder estatal e pela incorporação de 
grupos no processo de organização do Estado, por meio da promoção de mu-
danças em suas bases sociais e ideológicas. A formulação da política no âmbito 
estatal, na verdade, se constitui em resultado desse processo dinâmico, já que re-
sulta das metas dos líderes superiores do poder estatal ou do processo legislativo 
cujos produtos dos trabalhos podem ser modificados por outras forças sociais 
alheias ao Estado, que não, raras vezes, influenciam até mesmo a agenda do Es-
tado e podem alterar, inclusive, a própria natureza do Estado (MIGDAL, 1994).
No século XX, a organização do Estado constituiu-se em fator-chave na 
luta pela dominação, uma vez que houve situações em que as iniciativas do 
Estado provocaram intensas lutas sociais, houve momentos em que o Estado 
defendeu o desenvolvimento econômico e a redistribuição dos recursos – o 
Welfare State, que abordaremos ainda nesta unidade de estudos – e, ainda, 
situações em que sua agenda teve como principal objetivo preservar os pa-
drões existentes de dominação econômica. 
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UNIDADE 1
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Segundo Migdal (1994), a maioria dos líderes políticos têm defendido a pri-
mazia do Estado, privilegiando grupos sociais poderosos cujos líderes estatais 
são aliados e as organizações dos grupos dominantes, como mercados e igre-
jas. No entanto busca-se um papel de controle direto pelo Estado da totalida-
de dos assuntos que dominam sua agenda para que possam ser impostos os 
sistemas próprios de identificação do Estado e os limites de comportamento 
corretamente aceitáveis aos cidadãos, abrangendo questões que tratam desde 
as relações trabalhistas até uniões sexuais.
Migdal (1994, p. 16) aborda, ainda, por meio de uma Antropologia do 
Estado, uma estrutura de desagregação dele, dividindo-o em quatro níveis, 
diferentes entre si de maneira acentuada quanto aos tipos de pressões que en-
frentam por parte de componentes de outros Estados e, também, de atores 
não-estatais. Numa classificação crescente em termos hierárquicos, o autor 
denomina tais níveis como: 1) the trenches; 2) the dispersed field offices; 3) the 
agency’s central offices; e 4) the commanding heights – que, em tradução livre, 
poderiam ser denominados como 1) as trincheiras, (2) os serviços dispersos 
de campo, (3) a agência central de serviços e (4) os altos postos de comando.
Segundo tal classificação, as trincheiras são compostas pelo grupo de fun-
cionários que executa as diretivas do Estado, como os cobradores de impostos, 
a polícia, os professores, os soldados e outros burocratas cuja missão é aplicar as 
regras e regulamentos determinados pelo Estado, tendo contato direto com os 
cidadãos aos quais as políticas públicas se destinam. Os supervisores tendem a 
estar distantes dos indivíduos que atuam nas trincheiras, uma vez que se encon-
tram, geralmente, nas capitais ou áreas expoentes regionais.
Os serviços dispersos de campo são órgãos regionais e locais que têm por 
função o retrabalho de organização das políticas públicas e das diretrizes estatais 
para o nível local e, ainda, são responsáveis pela formulação e implementação de 
políticas locais. Tal nível agrupa os gabinetes, os órgãos legislativos, os tribunais 
e as unidades militares e policiais que trabalham, exclusivamente, em territórios 
delimitados dentro do território maior reivindicado pelo Estado como um todo, 
cabendo-lhe importantes decisões acerca da apropriação local dos recursos ca-
nalizados por meio dos ministérios nacionais e obtidos localmente. Desta forma, 
os serviços dispersos de campo sofrem maior propensão ao enfrentamento de 
forças sociais regionalmente organizadas com relação às trincheiras e sofrem 
intervenção direta do capital também em maior intensidade.
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As agências centrais de serviços dizem respeito aos centros nervosos, “nerve 
centers” conforme Migdal (1994, p. 16), “onde são formuladas e promulgadas as 
políticas nacionais e onde os recursos para sua implementação são distribuídos”. 
Essas agências são compostas, tecnicamente, pelos principais líderes políticos, 
envolvidos, muitas vezes, em intensas negociações com outros líderes e alvos de 
influência de grandes grupos de interesse bem organizados em nível nacional.
Por fim, os altos postos de comando encontram-se no topo da escala e repre-
sentam as lideranças executivas. Conforme Migdal (1994), tais líderes dependem 
dos níveis mais baixos, hierarquicamente para a totalidade de suas atividades, 
desde a cobrança de impostos até a manutenção da ordem e se constituem em 
pontos de pressão diante do conjunto de grandes forças nacionais e internacionais 
capazes de influenciar lideranças de mesmos postos de comando.
No âmbito da sociedade, as lutas têm ocorrido, muitas vezes, visando à defini-
ção dos responsáveis pelo estabelecimento de procedimentos numa disputa para-
lela à concorrência no espaço estatal pelo desenvolvimento de políticas públicas 
dentro da estrutura legítima da sociedade. Tal situação dá-se por conta do forta-
lecimento da democracia e pela oportunidade de mobilização dela decorrente, 
que abriu caminho para novos grupos e forças sociais, especialmente aqueles 
advindos das camadas mais baixas e média-baixa da sociedade cuja participação 
no cenário político sofreu uma ampliação substancial. 
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UNIDADE 1
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Segundo Migdal (1994), o resultado deste processo é que em vez de proporcionar 
soluções de longo prazo para a gestão de conflitos, a democracia tem, cada vez 
mais, facilitado a criação de políticas públicas e sociais fragmentadas, contribuindo 
para o baixo crescimento dos quadros institucionais, nos quais a concorrência é 
crescente. Nesse sentido, as forças sociais se constituem em poderosos mecanismos 
para o comportamento associativo na sociedade e incluem as organizações formais 
e informais, bem como os movimentos sociais, incluídos aqueles que se mantêm 
unidos por conta de objetivos, motivações e ideias comuns. 
É necessário, entretanto, lembrarmo-nos de que as forças sociais não operam no 
vácuo social. Além da contestação sobre a política governamental, lutas, coligações 
e acomodações ocorrem e podem transformar, assim como reforçar, a capacidade 
de uma força social para atingir seus objetivos, já que a base social e ideológica de 
determinada força social pode sofrer alterações radicais em virtude dos recursos 
existentes e, ainda, como resultado de suas interações em uma arena social.
Diante do exposto, Migdal (1994) afirma que há limites para a atuação do 
Estado, mas afirma também que seu poder e sua autonomia não devem ser su-
perestimados, uma vez que o Estado tem necessidade de buscar a afirmação das 
regras e normas sociais por ele implementadas junto aos demais atores e forças 
sociais, bem como determinar a quem tais regras serão impostas, já que a domi-
nação estatal não se dá apenaspor meio da coerção, mas também pela hegemonia 
exercida pelo Estado por conta das referidas regras estabelecidas.
Nesse sentido, a implementação de políticas públicas e sociais resultaria do en-
gajamento, ou por, não raras vezes, da disputa entre o Estado e os grupos e as for-
ças sociais, de modo a promover transformações nas concepções, originalmente, 
determinadas pelo Estado, tornando tais políticas mais próximas às necessidades 
sociais dos grupos ou forças em questão e destoantes daquelas políticas definidas 
pelos tomadores de decisão dos altos postos de comando da classificação hierárquica 
em níveis descrita anteriormente. Esta perspectiva tem relação com o fato de o libera-
lismo negar a política social cujo surgimento tem relação direta com as mobilizações 
da classe trabalhadora e culminou em outro modelo econômico para pensarmos e 
compreendermos o Estado, o Welfare State, ou Estado de bem-estar social, o qual é 
abordado neste material didático a partir dos escritos de Behring e Boschetti (2011).
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Segundo as autoras, entre o fim do século XIX e meados do século XX, o libe-
ralismo se estruturou baseado no princípio do trabalho como mercadoria e do 
mercado se autorregular, baseado na tese de que não seria necessária a interven-
ção do Estado em questões econômicas, já que o próprio mercado maximizaria 
os benefícios aos homens - o que omitia do discurso o fato de que esses benefícios 
não se estenderiam a todos os homens, mas aos capitalistas, a burguesia. Isto pos-
to, Behring e Boschetti (2011) apontam como elementos essenciais do liberalismo 
o predomínio do individualismo, que se maximiza frente ao bem-estar coletivo 
e adota a perspectiva de que as necessidades humanas básicas não precisam ser 
supridas a todos, e o predomínio da liberdade e competitividade, que naturaliza 
a miséria e defende o Estado mínimo com políticas sociais agindo enquanto 
paliativos, pois estimulariam o ócio e o desperdício.
 “ A mobilização e a organização da classe trabalhadora foram deter-minantes para a mudança da natureza do Estado liberal no final do século XIX e início do século XX. Pautada na luta pela emancipação 
humana, na socialização da riqueza e na instituição de uma socia-
bilidade não capitalista, a classe trabalhadora conseguiu assegurar 
importantes conquistas na dimensão dos direitos políticos, como o 
direito ao voto, de organização em sindicatos e partidos, de livre ex-
pressão e manifestação (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 63-64).
Todas as conquistas sociais nesse sentido, que acabaram por se desenvolver, es-
pecialmente após a Segunda Guerra Mundial, têm como base a organização e a 
luta social de movimentos de trabalhadores, que, posteriormente, se prolifera-
ram e expandiram entre outros segmentos de movimentos sociais, sobre o que 
as autoras afirmam que a classe trabalhadora pode não ter conseguido instituir 
uma nova ordem social, mas sua luta contribuiu, expressivamente, à ampliação 
dos direitos sociais ao questionar e tencionar o papel do Estado.
O contexto pós-guerra, de um mundo devastado e sociedades em reconstru-
ção e/ou reordenação social e de valores, para além da questão política e econô-
mica, favoreceu uma aliança entre as classes sociais, em que os burgueses acena-
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ram com alguma abertura às políticas sociais e os trabalhadores amenizaram sua 
defesa pela socialização dos meios de produção, o que permitiu o estabelecimento 
de políticas sociais abrangentes e universalizadas, com base na cidadania e no 
direcionamento de recursos à expansão dos benefícios sociais. Eis a origem, sinte-
ticamente falando, do Welfare State, que não surgiu na metade do século passado, 
mas alcançou destaque e disseminação das nações naquele período.
Este Estado de bem-estar social caracterizou-se por alguns aspectos con-
textuais, de modo que houve crescimento do investimento público em políticas 
sociais especialmente nos países europeus, combinado com alteração na compo-
sição etária das populações, com efeito sobre a força produtiva e os gastos com 
aposentadorias e saúde. O desenvolvimento deste modelo de gestão econômica 
e social do Estado, portanto, contrapunha-se ao liberalismo por materializar a 
preocupação com a população a partir do investimento público em políticas 
sociais, como alimentação, saúde, educação e moradia, por exemplo. Esta contra-
posição ao liberalismo e ao livre mercado impactava o acesso dos trabalhadores 
às políticas, por meio do acesso a direitos sociais.
25
Para tanto, devemos compreender a importância do governo ao funcionamento 
do Estado e, de maneira mais detalhado, o governo democrático, suas instituições 
e especificidades, afinal, vivemos sob tal regime e sua futura atuação, ao menos 
no que se refere às políticas públicas e sociais, demandará contato com agentes, 
organismos e burocracias atinentes à democracia.
Segundo o verbete apresentado por Levi (2010, p. 553), no “Dicionário de 
Política”, considerando uma conceituação de linguagem corrente,
 “ [...] pode-se definir Governo como o conjunto de pessoas que exer-cem o poder político e que determinam a orientação política de uma determinada sociedade. É preciso, porém, acrescentar que o poder 
de Governo, sendo habitualmente institucionalizado, sobretudo na 
sociedade moderna, está normalmente associado à noção de Estado.
Nesse sentido, caberia as definições de dois conjuntos de atores sociais rele-
vantes: os governantes, aqueles que regem o funcionamento do Estado, e os 
governados, sujeitos ao poder instituído. Contudo o mesmo autor destaca 
haver uma segunda concepção, mais próxima à realidade dos Estados mo-
dernos, a qual considera como governo não apenas o conjunto de atores que 
detêm o poder de dirigir o Estado, mas também o complexo de órgãos insti-
tucionais onde o poder se desenvolve. Tais instituições podem configurar-se 
de maneiras distintas conforme o regime político instituído, de modo que 
tais aspectos serão abordados nas próximas seções deste estudo.
O funcionamento do governo pode ocorrer de maneira mais ou menos autô-
noma com relação aos indivíduos, os governados. Em outras palavras, significa 
que, conforme sua estrutura, um governo pode buscar aproximação ou distancia-
mento com relação à população, bem como atender, ou ignorar suas necessidades 
e demandas, ou mesmo permitir, ou negar, a possibilidade de manifestação e par-
ticipação política e social. Conforme compõem sua estrutura, é possível definir a 
origem da força de um governo (e, por conseguinte, de um Estado): o consenso 
e o apoio popular ou a imposição e a coerção sobre a população. 
Isso significa que um governo seria resultado da junção de, ao menos, três 
aspectos, quais sejam: a forma de sua constituição, o sistema ou regime de fun-
cionamento e de instituições que correspondem à prática de governo. Passemos, 
então, caro(a) acadêmico(a), à compreensão de cada um desses três aspectos. Em 
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se tratando das formas de governo, estas remetem aos modelos institucionais 
pelos quais ocorre a administração política de um Estado e sua sociedade, mais 
especificamente com relação ao exercício da chefia do Estado. Assim sendo, os 
dois modelos mais recorrentes de formas de governo nas sociedades contempo-
râneas são o republicanismo e a monarquia.
Conforme Matteucci (2010), o termo república corresponde à forma de go-
verno na qual o posto de chefe de Estado pode ser ocupado por um indivíduo ou 
por um conjunto, desde que eleito(s) pelo povo, seja de maneira direta (eleições 
com votos individuais) ou indireta (em assembleias primárias ou representati-
vas). De modo geral, o objetivo de uma república é a gestão dos bens de interesse 
público com vistas ao bem-estar da população. Em termos práticos, tal forma de 
governo varia conforme sua combinação com o regime político em vigor, sendo 
que, de maneira sintética, é possível considerar três modelos de práticas governa-
mentais associados a essa forma de governo, quais sejam: repúblicaaristocrática, 
república presidencialista e república parlamentarista.
Ao analisarmos o desenvolvimento das repúblicas na atualidade, verificare-
mos que, nos últimos séculos, diversos países alteraram sua forma de governo, 
como o próprio Brasil - sobre o que trataremos ainda nesta unidade de estudos 
- no fim do século XIX. Sobre as repúblicas presidencialistas, caso do Brasil, é 
importante identificar se podem ser caracterizadas como semipresidencialistas 
ou plenas, sendo que repúblicas semipresidencialistas são caracterizadas pela 
existência de presidentes e de primeiros-ministros, ainda que caiba ao primeiro 
a autoridade executiva genuína e repúblicas plenas são aquelas em que os pre-
sidentes são chefes do Poder Executivo e também respondem pelo governo, ou 
seja, acumulam os cargos de chefe de Estado e de chefe.
A outra forma de governo, a monarquia, caracteriza-se principalmente pelo 
fato de que seu chefe de Estado é um monarca, conhecido como imperador ou 
rei, que tem poderes absolutos e exerce o cargo de maneira vitalícia, ou seja, até 
sua morte ou sua abdicação. Em qualquer dos casos, seu sucessor advém de sua 
linhagem familiar direta por hereditariedade, de modo que não há realização de 
eleições para chefe de Estado. Nesse sentido, a forma de governo monárquica se 
caracteriza pelo poder absoluto do chefe de Estado sobre o povo e sobre o país e 
pela ausência de responsabilização política do monarca, que não necessita prestar 
esclarecimentos ao povo ou a qualquer instituição nacional sobre suas ações. Isso 
significa, também, que são governos em que se destaca a preparação do herdeiro 
27
ao trono para ser rei, como noticiado por décadas, por exemplo, sobre a educação 
do príncipe William, no Reino Unido.
Os governos monárquicos foram mais comuns ao longo da Idade Média 
(séculos V a XV) e da Idade Moderna (fim do século XV ao século XVIII), ca-
racterizados pelo regime absolutista como modelo de gestão. Entretanto tais mo-
narquias declinaram a partir da Revolução Francesa (1789), marco também da 
passagem da Idade Moderna à Contemporânea, de modo que “[...] na atualidade 
são poucos os países que ainda utilizam esta forma de governo, todavia, os que 
ainda a mantêm conferem poucos poderes ao monarca” (FARIA, 2017, p. 27).
Ante ao exposto, cabe-nos destacar que a grande maioria dos Estados nacio-
nais da atualidade adotam a república como forma de governo, sendo que apenas 
em torno de quatro dezenas de países podem ser classificados como monarquias 
ao redor do mundo. Avançando ao segundo aspecto sobre governos, temos os 
sistemas de governo, que dizem respeito às maneiras como o poder político é 
exercido no âmbito de um Estado, ou seja, como os governos se organizam. Em 
oposição, existem sistemas parlamentaristas e presidencialistas.
O parlamentarismo é o sistema de governo no qual há distribuição de poder 
entre Executivo e Legislativo, cabendo ao segundo proporcionar a sustentação 
política do governo, seja de maneira direta seja indireta. Enquanto o chefe de Es-
tado representa a sociedade, o Legislativo é composto por membros vencedores 
das eleições e, portanto, representantes do povo, sendo que o primeiro-ministro 
é escolhido entre os eleitos pelo partido que obteve o maior número de assentos. 
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O primeiro-ministro é considerado chefe de governo e, portanto, responsável 
pela gestão pública. São exemplos de países com diferentes formas de governo 
e que adotam o sistema parlamentarista, a República Federal da Alemanha e 
a monarquia no Reino Unido.
De modo antagônico ao parlamentarismo, temos o presidencialismo, que, 
conforme o nome evidencia, é centrado na figura do presidente, o agente político 
que concentra as funções de chefe de Estado e de chefe de governo, o que realiza, 
por meio do comando do Poder Executivo, de modo que os Poderes Legislativo e 
Judiciário gozam de independência para suas atuações. Ao Executivo, cabe apli-
car as leis aprovadas e gerenciar a máquina pública, para o que conta tanto com 
servidores e gestores públicos concursados quanto com ministros, secretários e 
outros ocupantes de cargos nomeados para contribuir à consecução do governo.
Considerada a autonomia entre os Poderes, não é possível ao Legislativo 
demitir o presidente ao longo de seu mandato, salvo em condições de descum-
primento de deveres ou incorrência de proibições estabelecidas em lei, sendo 
que a vontade da população, representada pelo resultado das eleições, deve 
ser soberana e legítima. Atualmente, a maioria dos países ao redor do mundo 
adota o presidencialismo como sistema de governo.
NOVAS DESCOBERTAS
Houve, no Brasil, em 1993, um plebiscito para que a população ex-
pressasse suas preferências com relação à forma e ao sistema de go-
verno, de modo que deveriam escolher entre monarquia ou república 
e entre presidencialismo ou parlamentarismo. Informações estão dis-
poníveis no Qr Code oficial do Tribunal Superior Eleitoral. 
O terceiro aspecto sobre o governo a ser exposto diz respeito aos regimes políticos, que 
se caracterizam pelo conjunto de leis e instituições que conformam a organização dos 
Estados e a maneira como ocorre o exercício do poder com os cidadãos, ou seja, os 
regimes políticos determinam a relação entre governantes e governados. Nesse senti-
do, os regimes políticos são definidores das maneiras como as formas e os sistemas de 
governo operam, uma vez que determinam aspectos como a centralização ou distribui-
ção do poder, a repressão ou ampliação de liberdades individuais e políticas, a política 
interventora ou liberal do Estado na economia e a composição do arcabouço jurídico.
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 “ Em linhas gerais, os regimes políticos expressam a complexidade existente nas instituições políticas dentro de uma determinada so-ciedade e/ou Estado, compondo-se por um ordenamento jurídico 
mediante a produção de princípios e normas que o institucionali-
zam e que regulamentam o exercício do poder pelo Estado, bem 
como as relações jurídicas entre o Estado e seus cidadãos e entre o 
Estado e os Estados estrangeiros (FARIA, 2017, p. 9).
Perceba, caro(a) estudante, que diferentes tipos de regimes políticos existiram no 
decorrer do tempo, sendo que os mais destacados são o absolutismo, o autorita-
rismo, o totalitarismo, o regime ditatorial e a democracia.
Regimes absolutistas existiram, especialmente, em países europeus, nos 
séculos XVI a XVIII, caracterizados pela concentração do poder atrelado ao 
Rei, de modo que se tratou de monarquias onde o Estado e o Rei eram tratados 
como uma simbiose, ou seja, sem uma separação do ente político-jurídico e a 
figura de seu governante. Por isso, foram governos repressivos e violentos, não 
abertos a questionamentos e contestações, porém altamente interventivos em 
questões em diferentes áreas, da política à economia e religião.
No século XX, emergiram governos caracterizados pelo autoritarismo, to-
talitarismo e ditaduras. Nos regimes autoritários, há combinação entre poder 
concentrado entre uma pequena elite política não eleita, com imposição de 
obediência às leis e consequentes apatia e despolitização dos cidadãos. Já o totali-
tarismo é pautado pela concentração do poder em um indivíduo, o qual controla o 
Estado de maneira rígida e submete os cidadãos à condição de subordinação total, 
uma vez que o Estado goza de poder absoluto sobre os âmbitos da sociedade, até 
mesmo a individualidade do povo. Nesse regime, observa-se a existência de uma 
ideologia oficial, que é imposta à população e se torna coletiva, bem como a repres-
são a organizações políticas e a permanência de partido único. Por fim, destaque-se 
a forte repressão que mantém a subordinação dos indivíduos ao governo.
Ditaduras são regimes políticos em que ocorre a concentração do poder, seja na 
figura de um indivíduo ou de um grupo político, de modo a desconsiderar a divisão 
dos poderes e a exercer opressão às manifestações políticas que questionamou se 
opunham a esse poder político instituído, desde protestos de rua e publicações, até 
sindicatos e partidos políticos, considerado, também, o forte controle dos meios de 
comunicação. Ditaduras são regimes em que a manutenção da ordem ocorre pelo con-
trole das Forças Armadas e os direitos civis e políticos dos indivíduos são suprimidos.
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UNIDADE 1
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Ainda que tais regimes políticos apresentem conjuntos de características com 
alguma similaridade, há distinções entre as maneiras de exercício do poder e 
sua concentração, bem como nos níveis de censura e repressão da população e 
intervenção do Estado em campos, como a religião e a economia.
Diante deste conjunto de modelos, é perceptível a distinção que cabe ao 
regime democrático. O termo democracia tem origem grega e significa go-
verno do povo (demo = povo e cracia = governo), de modo que se constitui 
em um regime político no qual a soberania é exercida pela população, que 
elege representantes por meio de eleições. Assim, conforme Dahl (1997), 
um governo democrático seria aquele responsivo aos cidadãos, ou seja, que 
oferece respostas às necessidades e às demandas dos cidadãos, os quais de-
vem ter oportunidades de formular e tornar públicas as suas perspectivas e 
opiniões tanto individual quanto coletivamente, além de alguma garantia de 
que o governo considere, mesmo que minimamente, essas percepções quando 
da elaboração de políticas públicas e sociais.
Em momentos em que o regime democrático se encontra fragilizado por aspectos sociais, 
políticos ou econômicos, é recorrente que parcelas das populações se manifestem favo-
ráveis à alteração do regime político. Contudo poucos conhecem os distintos regimes a 
ponto de diferenciá-los e compreender de que se trata e qual a possibilidade de sanarem 
o problema existente da democracia em vigor.
PENSANDO JUNTOS
31
Bobbio (1998, p. 326) corrobora a concepção do autor anteriormente men-
cionado ao postular a democracia como “um método ou um conjunto de 
regras de procedimento para a constituição de governo e para a formação das 
decisões políticas (ou seja, das decisões que abrangem toda a comunidade) 
mais do que de uma determinada ideologia”. 
NOVAS DESCOBERTAS
Os cidadãos têm distintas visões sobre o que é a democracia. Alguns re-
ferem-se à liberdade de expressão e outros ao voto, enquanto há aque-
les que manifestam a questão da obrigatoriedade de participação e a 
necessidade de representação. Uma abordagem que dialoga com per-
cepções individuais e o conceito de democracia, encontra-se no Qr Code. 
Assim, caro(a) estudante, cabe-nos analisar, de maneira mais específica, três dife-
rentes aspectos relacionados ao governo democrático, quais sejam: as instituições 
políticas democráticas, o apoio dos cidadãos ao regime e a relação entre repre-
sentação e a maneira como ela opera no regime democrático. Este detalhamento 
se justifica por duas razões: primeiro, pelo fato de que vivemos no Brasil sob 
o regime democrático, de modo que compreender esse regime político é mais 
relevante à sua futura atuação profissional (mas também enquanto cidadão ou 
cidadã) do que os demais regimes; e segundo, esse conhecimento sob o que é e 
como opera a democracia impacta na compreensão de conteúdos como o pró-
prio conceito de políticas públicas e de políticas sociais e assuntos, como direitos 
humanos e multiculturalismo, com os quais você terá contato posteriormente.
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https://www.youtube.com/watch?v=MLQkIDxyCcQ
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32
Ao tratarmos das principais instituições políticas democráticas temos como pon-
to inicial os partidos políticos, a partir do qual as demais instituições se organi-
zam nos sistemas partidário e eleitoral. Os partidos correspondem às principais 
instituições de uma democracia, e Schattschneider (1942) afirma que a demo-
cracia é impensável sem partidos políticos, máxima que Baquero e Borba (2008) 
perceberam como sedimentada nos estudos sobre democracia. 
Basicamente, os partidos desempenham funções junto aos eleitores, enquanto 
organizações e com relação ao governo. Sobre a primeira função, Key (1964) 
destaca que os partidos agem na educação política dos eleitores por meio de sua 
mobilização à participação e pelo estabelecimento de símbolos que funcionam 
como atalhos cognitivos para simplificar o voto. Nesse sentido, o desenvolvi-
mento da educação e da socialização política teria por finalidade a formação da 
opinião dos eleitores, por meio da apresentação de temas, agendas e perspectivas 
para as questões sociais, ou seja, fornecer recursos à estruturação do voto.
No que tange à questão organizacional são funções dos partidos o recruta-
mento de lideranças, o treinamento da elite política e, ainda, a articulação e a 
agregação dos interesses. Sobre tais funções, Mair (2003, p. 284) observa que o 
recrutamento, não apenas de líderes políticos, mas também de funcionários para 
cargos públicos, tem perdido importância à medida que os partidos “[...] parecem 
cada vez mais dispostos a transporem os seus limites organizacionais imediatos 
quando procuram candidatos adequados para determinados cargos e funções”. 
Ainda segundo o autor, as funções de articulação e agregação de interesses polí-
ticos da sociedade têm sido, especialmente a partir das últimas décadas, cada vez 
mais partilhadas com associações e movimentos não partidários.
Por fim, com relação ao seu papel governativo, os partidos devem organi-
zar o governo, controlar o desempenho administrativo e buscar viabilizar a 
implementação de suas propostas de políticas públicas. Segundo Mair (2003), 
significa considerar tanto o papel do partido enquanto governo (situação) 
quanto sua atuação na condição de oposição, já que as pautas políticas podem 
- e na democracia devem - ser objeto de disputa.
O conjunto de partidos políticos existentes e em funcionamento em um país 
conforma o sistema partidário, que se pauta pela interação horizontal e concor-
rencial entre, no mínimo, dois partidos e, ainda, pela interação vertical entre 
eleitores, partidos, parlamentos e governos. Dessa maneira, a disputa entre os 
partidos políticos se desenvolve e produz consequências não apenas em seu âm-
33
bito, mas também nos outros planos com os quais 
tais instituições se relacionam. Essa multiplicidade 
de interações, não apenas referentes aos partidos, 
mas também as que envolvem as arenas eleitoral, par-
lamentar e governamental, determinam a natureza e 
a qualidade de um sistema partidário (PASQUINO, 
2010). Às democracias são possíveis sistemas bipar-
tidários ou multipartidários.
Já no que concerne aos sistemas eleitorais, es-
tes compõem como estruturas paralelas aos siste-
mas partidários, porém, em expressivo diálogo, 
por se constituírem como arcabouços jurídicos 
por meio dos quais os candidatos pertencentes 
aos partidos políticos são conduzidos ao governo. 
Nesse sentido, a organização do sistema eleitoral 
é mister à própria organização da democracia. 
Tendo em vista que um sistema eleitoral corres-
ponde ao conjunto de mecanismos capazes de de-
terminar regras e, por conseguinte, o resultado 
das eleições, é essa instituição que responde pela 
definição do corpo político de um governo.
Dada a complexidade das relações entre insti-
tuições políticas, Estado, governo e cultura políti-
ca, a estrutura de competição eleitoral pode assu-
mir diferentes modelos, de acordo com as regras 
jurídicas específicas de cada país. De modo geral, 
os sistemas eleitorais podem ser majoritários, pro-
porcionais ou mistos. Como a denominação indi-
ca, os sistemas eleitorais majoritários correspon-
dem à legislação que determina que o candidato 
com maioria dos votos seja eleito. Contudo, apesar 
de parecer uma regra única, esta se desdobra em 
três possibilidades de funcionamento, de modo 
que tais sistemas podem ser simples, absolutos ou 
alternativos.
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No sistema majoritário simples ou relativo, são eleitos os candidatos com maior 
quantidade de votos,independentemente de quão representativo seja tal número 
com relação ao total de eleitores ou total de votos. Na prática, isso significa que 
um candidato pode ser eleito ainda que atinja baixos percentuais de votação, mas 
desde que alcance mais votos dos que os demais.
Já os sistemas majoritários absolutos são regidos pela necessidade de que o 
candidato eleito atinja a maioria efetiva dos votos válidos, ou seja, ao menos um 
voto a mais do que a metade daqueles apurados. Nesses casos, é prevista na lei a 
realização de segundo turno de eleições, a serem disputados apenas pelos dois 
candidatos que computaram mais votos no primeiro turno da disputa.
Por fim, existem, ainda, sistemas majoritários alternativos, nos quais os eleitores 
podem estabelecer uma ordem de importância ou de preferência entre candida-
tos, de modo que, caso seu candidato preferencial não atinja a votação necessá-
ria para a eleição, o voto é computado ao próximo candidato da lista do eleitor.
O segundo tipo de sistema eleitoral é denominado proporcional e tem a fi-
nalidade de promover a maior pluralidade possível de representantes com dis-
tintas pautas, ideologias, propostas e percepções políticas. Tal sistema assume a 
interpretação de que, em alguma medida, candidatos de mesmo partido estejam 
relacionados a conteúdos semelhantes, de modo que, caso um deles não alcance 
votação expressiva a ponto de ser eleito, os votos destinados a ele podem ser so-
mados àqueles de outros candidatos da mesma legenda, o que garantiria, ainda 
que minimamente, a multiplicidade da representação, por conseguinte mais de-
mocrática. Os sistemas proporcionais podem ser de voto único transferível ou de 
voto em lista. Voto único transferível significa que o eleitor escolhe um candidato 
e lista outros para os quais eventuais votos excedentes (além dos necessários à 
eleição) possam ser direcionados. 
Já o sistema proporcional de voto por listas se caracteriza pelo fato da esco-
lha dos eleitores ser mediada por relações estipuladas pelos partidos políticos, 
havendo três distintas possibilidades: as listas fechadas, as listas abertas e o voto 
por listas flexíveis. O voto de lista fechada implica apresentação de listagens or-
denadas pelos partidos, cabendo aos eleitores escolher pelo conjunto e respeitar 
o ordenamento estipulado pelas legendas partidárias.
Por outro lado, o voto de lista aberta também parte de listagens oferecidas 
pelos partidos políticos com candidatos para escolha, mas a definição dos repre-
sentantes é distinta, permeada por duas etapas: primeiro, a partir do volume de 
35
votos de cada partido é determinado o número de representantes de que disporá; 
e segundo, no interior de cada lista, os candidatos mais votados são eleitos, res-
peitada a quantidade de vagas determinada na etapa anterior.
Os sistemas proporcionais de lista flexível são aqueles nos quais os partidos 
propõem listas ordenadas de candidatos, mas cabe ao eleitor definir se lhe agrada, 
ou não, tal ordenação. Em caso afirmativo, o eleitor pode dirigir seu voto à lista; 
em caso negativo, pode destinar seu voto a um candidato específico ou reordenar 
a lista conforme suas preferências.
Por fim, sistemas eleitorais mistos são pautados pela utilização de regras dis-
tintas em pleitos também diferentes. Na prática, isso significa que eleições para 
diferentes cargos podem utilizar-se de sistemas de votos majoritários ou propor-
cionais, sem que haja conflito à manutenção do sistema e desde que a finalidade 
e justificativa para tanto sejam ambas de fortalecimento da democracia.
Sobre o apoio dos cidadãos à democracia, os estudos da área de cultura polí-
tica buscam identificar valores, comportamentos, atitudes, opiniões, percepções 
e crenças dos indivíduos com relação a objetos políticos, sendo que a pesquisa 
clássica e referencial desse campo buscou analisar a relação entre a cultura polí-
tica de cidadãos de cinco países (Alemanha, Itália, México, Inglaterra e Estados 
Unidos) com relação ao regime democrático (ALMOND; VERBA, 1963).
Considerando os trabalhos contemporâneos que tratam de temas relaciona-
dos à cultura política, uma parcela se dedica à dimensão valorativa, de modo que, 
neste estudo, nos interessa aquele conjunto de textos que trata da manifestação 
de apoio ao regime democrático pelos indivíduos, tendo em vista que tal regime 
se caracteriza, para além das instituições anteriormente abordadas, também pela 
legitimidade e apoio popular.
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UNIDADE 1
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Dentre tais trabalhos, destaca-se um artigo de David Easton, “A re-assessment of 
the concept of political support / Uma reavaliação do conceito de apoio político” 
(1975), no qual o autor distingue, claramente, duas dimensões da adesão valorativa 
dos indivíduos à democracia. O autor afirma que existem dois tipos de apoio, espe-
cífico e difuso, distintos pelo fato de que há situações em que mesmo havendo um 
descontentamento generalizado com os governantes, percebe-se reduzida perda de 
confiança no regime, de modo que a expressão de opiniões desfavoráveis por meio 
de ações poderia conduzir à manutenção do sistema político, ou levar a mudanças.
Nesse sentido, existiriam avaliações intimamente relacionadas às ações das 
autoridades políticas e à forma como tais ações são implementadas, além de ava-
liações de aspectos básicos do sistema, que representam laços mais duradouros, 
tornando possível a oposição às autoridades políticas em paralelo ao apoio da 
manutenção do sistema. O apoio difuso, também denominado normativo, refe-
re-se às avaliações do que um objeto é ou representa, ou seja, ao seu sentido na 
visão do indivíduo, sem considerar sua atuação. Assim, o apoio difuso consiste 
em um reservatório de atitudes favoráveis que auxiliam os cidadãos a aceitar ou 
tolerar ações às quais se opõem ou, ainda, efeitos que eles veem como prejudiciais 
aos seus desejos, sendo que uma das propriedades do apoio difuso é sua maior 
durabilidade em relação ao apoio específico.
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Já o apoio específico tem relação com a avaliação e/ou satisfação dos cidadãos 
com o funcionamento da democracia, sendo mensurado tomando por base ana-
lítica o desempenho das instituições democráticas (como funcionam e em que 
medida os cidadãos confiam) e a atuação dos agentes estatais (principalmente 
representantes do Poder Executivo - prefeitos, governadores e presidente).
Para além das discussões acerca das dimensões por meio das quais seria pos-
sível mensurar o apoio dispensado pelos indivíduos à democracia, um conjunto 
de pesquisas têm sido desenvolvidas nas últimas décadas em torno das relações 
estabelecidas pelos indivíduos com o regime a partir dos recursos que tais atores 
políticos utilizam para seu posicionamento frente ao funcionamento do sistema 
político. Dentre tais autores, destacam-se Norris (1999), Inglehart e Welzel (2009).
Inglehart e Welzel (2009) relacionaram as mudanças na cultura política com 
a contínua alteração dos valores políticos dos indivíduos em nível mundial em 
decorrência, principalmente, dos processos de modernização econômica que 
se estende a amplo conjunto de países desde a segunda metade do século XX. 
Eis o argumento da teoria do desenvolvimento humano, segundo a qual, nas 
sociedades industriais avançadas, se desenvolveria cada vez mais uma cultura 
política diferenciada, denominada pós-materialismo, calcada na preocupação 
com aspectos e valores que superariam as condições materiais básicas (como 
alimentação, moradia, saúde e subsistência de modo geral) e remeteria a aspectos 
como a autonomia individual e os valores de autoexpressão.
Dentre as atitudes e comportamentos políticos que se relacionam com tal 
síndrome, destacamos a emergência de opiniões, posicionamentos e ações 
de cunho crítico por parte dos indivíduos. Segundo Norris (1999), o de-
senvolvimento de uma “cidadania crítica” estaria em curso nas sociedades 
industriais avançadas, em que os indivíduos contestaram o funcionamento 
das instituições políticas tradicionais,nas quais depositaram baixa confiança, 
participaram pouco de atividades políticas convencionais e buscam formas 
mais autônomas de se envolverem com a política tanto por meio de modali-
dades de engajamento não convencionais quanto pela organização e articu-
lação em coletivos, movimentos sociais, associações e grupos cívicos menos 
hierarquizados do que instituições tradicionais, como aquelas relacionadas 
aos poderes públicos, sindicatos e partidos políticos.
Se, por um lado, a expectativa destes autores era de que cidadãos pós-ma-
terialistas ou críticos concentrariam sua atuação política em ações diretas, sem 
UNICESUMAR
UNIDADE 1
38
intermediação de representantes, os indivíduos que não desenvolvessem tais 
habilidades ou posicionamentos se manteriam vinculados às formas tradicionais 
de participação no regime democrático. A diferença entre tais conjuntos de indi-
víduos consistiria, em alguma medida, nos recursos cognitivos que cada grupo 
mobilizou para a ação política.
Avançando do apoio dos indivíduos ao regime para a maneira como, de fato, 
suas demandas, vontades e opiniões são consideradas, tratemos da representa-
ção política e, mais detidamente, da congruência política. Um dos debates mais 
expressivos no campo da teoria política contemporânea trata da representação. 
Em “A democracia e seus críticos”, Dahl (2012) argumenta que tal sistema político 
surgiu em virtude da necessidade de Estados nacionais modernos desenvolverem 
os preceitos democráticos e conduzir à igualdade política.
De modo geral, em se tratando da representação política, dois autores são ex-
poentes dos debates: Pitkin (1967), defendeu em “The concept of representation” 
que os representantes deveriam agir de maneira substantiva ante ao eleitorado, 
com mandatos que respeitassem a cultura política da população e os eleitos agis-
sem sempre em atenção às vontades populares; e Bernard Manin (1997) cuja 
obra “The principles of representative government” coloca que as modernas de-
mocracias não são governos do povo, pois os eleitos têm autonomia para agir 
sem que haja um autogoverno das massas.
Diante deste debate, o questionamento gira em torno de refletirmos no se-
guinte sentido: O voto é suficiente para tomarmos governos como representa-
tivos, ou a atuação dos governantes deve ser considerada? Quem advoga pelo 
entendimento de que a representação implica responsividade com relação às 
vontades da população se filia à discussão sobre congruência política cujo marco 
inicial ocorreu, nos Estados Unidos, com Miller e Stokes (1963) e avançou ao lon-
go do tempo com relação ao uso recorrente de bases de dados tanto de pesquisas 
de opinião pública e discussões, quanto de decisões tomadas por representantes. 
Assim, autores como Page e Shapiro (1983) verificaram, para casos em que havia 
congruência, se a opinião dos representados sofreu alteração após a aprovação 
de determinada política, ou se os representantes deliberaram em conformidade 
com a posição expressa pela maioria do eleitorado.
Carreirão (2015), primeiro pesquisador brasileiro a se destacar entre os 
estudiosos sobre congruência política, apontou, em importante balanço bi-
bliográfico acerca do tema, que seria possível classificar tais estudos em duas 
39
vertentes: a primeira seria pautada pela 
comparação entre opiniões e preferên-
cias dos representados com as prefe-
rências de seus representantes e as pro-
postas de campanha de seus partidos; 
a segunda maneira seria a comparação 
as opiniões e preferências dos eleitores 
com relação às políticas efetivamente 
aprovadas por seus representantes.
Contudo, devemos nos lembrar que, 
independentemente da vertente analíti-
ca adotada e dos resultados que apontem 
congruência ou incongruência política 
entre representantes e representados, a 
representação é um processo, o que im-
plica na necessidade de que sua avaliação 
seja realizada em perspectiva dinâmica, 
uma vez que a proximidade ou afasta-
mento entre eleitores e representantes 
tendem a variar ao longo do tempo.
Nesse sentido, os discursos e ideários 
que defendem a existência de uma crise 
de representação seriam mais expressivos 
em momentos ou situações onde seria 
possível verificar baixa congruência polí-
tica, uma vez que, diante de discrepâncias 
entre opiniões e posicionamentos de re-
presentantes (elites políticas) e represen-
tados (massas), as eleições poderiam não 
contribuir efetivamente para a formação 
de Executivos e Legislativos que repre-
sentassem seus eleitores.
Para avançarmos à conclusão desta 
unidade de estudos nos cabe responder 
à última questão suscitada nas páginas 
UNICESUMAR
UNIDADE 1
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iniciais desta discussão, qual seja: O que caracteriza Estado e governo no Brasil? 
Para tanto, nas próximas páginas você tomará contato com elementos conforma-
dores da política institucional no Brasil, em perspectiva histórica e na atualidade.
Apresentada a discussão teórica sobre Estado e governo, a partir desta 
parte da unidade de estudos o foco desta exposição é o caso brasileiro, com 
vistas a fornecer embasamento para as unidades de estudos seguintes, quando 
serão abordados temas pertinentes ao desenvolvimento das políticas públicas 
e sociais no país nos dias atuais. 
Primeiro, o Estado. Com a instauração do Império no Brasil, por meio de 
sua independência com relação à então metrópole, Portugal inaugurou o Estado 
nacional, naquele momento constituído por uma monarquia parlamentarista e 
sob regime absolutista, de forma de Estado que vigorou no Brasil ao longo de todo 
o período Imperial (1822-1889): o Estado unitário, que, de acordo com Rabat 
(2002, p. 4), se “caracteriza pela concentração do poder com relação às atribui-
ções administrativas, políticas e judiciais”, de modo que não havia no Brasil três 
poderes como conhecemos atualmente - Executivo, Legislativo e Judiciário - e 
esse Estado unitário continha um quarto e maior poder, segundo Liziero (2017), 
o Poder Moderador, exercido pelo Imperador Dom Pedro I, o que representou 
um anacronismo (quase um retrocesso) em comparação com os demais países 
que conquistaram sua independência na América.
 “ Os três poderes políticos, tais como os conhecemos até aqui – o poder executivo, o legislativo e o judiciário -, são três instâncias que devem cooperar, cada qual em sua parte, com o movimento 
geral. Mas quando essas engrenagens avariadas se cruzam, se en-
trechocam e se bloqueiam, é necessária uma força para repô-la em 
seu lugar. Essa força não pode estar numa dessas engrenagens, pois 
senão ela lhe serviria para destruir as outras. Tem de estar fora, tem 
de ser de certo modo neutra, para que sua ação se aplique onde 
quer que seja necessário aplicá-la e para que ela seja preservada e 
reparadora sem ser hostil (CONSTANT, 2005, p. 203-204).
O texto constitucional de 1824 é claro com relação ao Poder Moderador:
41
 “ Art. 10. Os Poderes Políticos reconhecidos pela Constituição do Im-pério do Brazil são quatro: o Poder Legislativo, o Poder Moderador, o Poder Executivo, e o Poder Judicial.
[...]
Art. 98. O Poder Moderador é a chave de toda a organização Políti-
ca, e é delegado privativamente ao Imperador, como Chefe Supremo 
da Nação, e seu Primeiro Representante, para que incessantemente 
vele sobre a manutenção da Independência, equilíbrio, e harmonia 
dos mais Poderes Políticos (BRASIL, 1824, on-line).
Por conta de tais características e do momento histórico de fortalecimento de 
novos Estados nacionais, o Estado unitário brasileiro enfrentou resistência no 
campo político e jurídico, mas as relações entre poderes político e econômico se 
mantiveram fortes, em virtude, por exemplo, de que “o poder central não apenas 
apoiava as oligarquias locais quando confrontadas com eventuais rebeliões po-
pulares como constituía uma forma de garantia, em última instância, do regime 
escravista” (RABAT, 2002, p. 8).
Por outro lado, setores liberais da sociedade e aqueles insatisfeitos com a 
condição de miséria de parcela da população organizaramdiversos movimentos 
de insurgência no período Imperial, como a Cabanagem (1835-1840), no Pará; 
a Revolução Farroupilha (1835-1845), no Rio Grande do Sul; a Sabinada (1837-
1838), na Bahia; e a Balaiada (1838-1841), no Maranhão. O inconformismo po-
pular e de setores da elite agravou-se ao longo das décadas, ao ponto de culminar 
no levante político-militar que findou o absolutismo monárquico-imperial e 
instaurou o governo republicano e federalista no Brasil, em 1889. 
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UNIDADE 1
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No novo período histórico, conhecido como República Velha, foi promulgada a 
Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, em 1891, sendo que o 
termo “Estados Unidos” persistiu nas denominações dos textos constitucionais de 
1934, 1937 e 1946. Apenas em 1967 foi promulgada uma Constituição da Repú-
blica Federativa do Brasil, mesma denominação da Carta Magna atual, de 1988.
É importante salientar que, após a Proclamação da República, em 1889, 
o país esteve exposto a distintos regimes políticos, mas conservou suas ca-
racterísticas de governo republicano, com sistema presidencialista e Estado 
federativo. Nesta seção, cabem considerações acerca do Federalismo, vigente 
no país ao longo dos períodos da República Velha (1889-1937), do Estado 
Novo (1937-1945), do Populismo – nossa primeira experiência, de fato, de-
mocrática – (1945-1964), da Ditadura Militar (1964-1985) e do atual período 
democrático, desde meados da década de 1980.
Conforme explica Rabat (2002), o Estado federativo brasileiro caracteriza-se 
pelo exercício de competência de cada nível da federação com corpo administra-
tivo próprio, sendo que as unidades federativas têm representação paritária em 
uma das casas legislativas (o Senado) e representação proporcional (respeitando 
limites mínimo e máximo de representantes) na outra casa legislativa (a Câmara 
dos Deputados) do Congresso Nacional e deve ser respeitada a tripartição dos 
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
Nesse sentido, o Estado federativo é pautado pela pactuação entre entes fe-
derados, que se submetem a regras majoritárias, a um Legislativo comum e a 
Poderes Executivo e Judiciário federais. De acordo com Höffe (2005), o pacto 
43
federativo consiste na união de entes federados que, dotados de autonomia, sub-
metem-se ao poder central e soberano. Conforme Arretche (2002), autora de 
textos e pesquisas sobre o tema no Brasil, o federalismo implica reciprocidade e 
cooperação entre o governo central e os governos subnacionais, a fim de manter 
o equilíbrio determinado no texto constitucional com relação às suas autono-
mias administrativa, política, tributária e financeira, especialmente com relação 
à distribuição de recursos tributários.
Pensando a combinação entre Estado e governo, quando observamos a his-
tória desses aspectos, no Brasil, verificamos que tal relação sofreu uma grande 
alteração estrutural quando da Proclamação da República, conforme evidenciado 
pelo quadro a seguir.
Período
Forma de 
governo
Sistema de governo Regime político
Império 
(1822-1889)
Monarquia Parlamentarismo Absolutismo
Repúbli-
ca Velho 
(1889-1937)
República Presidencialismo Democracia (restrita)
Estado 
Novo (1937-
1945)
República Presidencialismo Ditadura totalitária
Populismo 
(1945-1964)
República Presidencialismo Democracia
Ditadura 
militar 
(1964-1985)
República Presidencialismo Ditadura autoritária
Democracia 
(1985-atual)
República Presidencialismo Democracia
Quadro 1 - Caracterização dos governos brasileiros / Fonte: o autor.
Enquanto no período Imperial o Brasil era caracterizado por um Estado ab-
solutista, com concentração de poder nas mãos do Imperador (que detinha o 
Poder Moderador, abordado na última seção da primeira unidade de estudo) e 
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UNIDADE 1
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se conformava como monarquia parlamentarista, o marco político de 15 de no-
vembro de 1889 representou mais do que uma alteração de forma de governo. Em 
primeiro lugar, e de maneira preliminar aos aspectos governativos, é importante 
destacar que a República constituiu-se com três poderes definidos em termos de 
independência, competências e funções, o que persiste até à contemporaneidade. 
Vamos observar a Figura 1:
DIVISÃO DOS TRÊS PODERES
Poder Executivo
cabe a condução da 
máquina pública e a 
execução das leis
Poder Legislativo 
compete a discussão, 
a formulação e a 
aprovação de leis
em acordo com as 
necessidades e 
demandas da 
população
Poder Judiciário
é responsável pelo 
julgamento de situações 
con�ituosas entre os 
demais poderes, o que 
deve ocorrer de maneira 
imparcial e pautada pelo 
cumprimento da 
legislação
Figura 1 - Divisão dos três poderes no Brasil / Fonte: o autor.
Descrição da Imagem: a figura apresenta um infográfico com a divisão dos três poderes no Brasil. 
Primeiro, do lado esquerdo para o direito, apresentamos o Poder Executivo a que cabe a condução da 
máquina pública e a execução das leis; logo em seguida, apresentamos o Poder Legislativo, a que com-
pete a discussão, a formulação e a aprovação de leis em acordo com as necessidades e demandas da 
população; e, por último, o Poder Judiciário é responsável pelo julgamento de situações conflituosas entre 
os demais poderes, o que deve ocorrer de maneira imparcial e pautada pelo cumprimento da legislação.
Considerando que o Estado brasileiro é composto pela tripartição há mais de um 
século, verificamos, no quadro anterior, que algumas características do governo 
também se perpetuaram desde 1889, quais sejam: forma e sistema de governo, 
república e presidencialismo, respectivamente. Contudo, há que se ressaltar que 
tal manutenção não se deu de maneira completamente harmônica, especialmente 
em dois momentos históricos. Em primeiro lugar, cabe destacar que, entre 1961 
e o início de 1963, a substituição do presidencialismo pelo parlamentarismo ga-
45
rantiu a posse de João Goulart após a renúncia de Jânio Quadros, mas tal sistema 
de governo não encontrou apoio popular e foi rechaçado em consulta pública.
Já entre as décadas de 1980 e 1990, no período de retomada do regime de-
mocrático, dois eventos ocorreram de maneira relacionada. Na segunda metade 
da década de 1980, o então presidente José Sarney sofreu pressão para que as 
condições de forma e sistema de governo fossem alteradas ainda ao longo de 
seu mandato, o que poderia culminar na concretização da abertura política sob 
um governo monarquista e parlamentarista, mas foi contornado com o apoio 
das Forças Armadas (MOISÉS, 1995).
Na década seguinte, ainda ao longo do primeiro mandato presidencial 
eleito pós-ditadura militar – de Itamar Franco, que substituiu Fernando Col-
lor de Mello, cujo processo de impeachment conclui-se no penúltimo dia do 
ano de 1992 – realizou-se, em 21 de abril de 1993, um plebiscito (mecanismo 
de participação decorrente da Constituição de 1988) para que os brasileiros 
decidissem sobre quais formas e sistema de governo preferiam. O resultado 
reforçou as características vigentes, sendo que a república atingiu cerca de 
87% dos votos válidos e o presidencialismo foi escolhido por, aproximada-
mente, 69% dos eleitores que fizeram uma opção.
Enquanto forma e sistema de governo gozam de certa estabilidade no 
governo brasileiro, o regime político foi alterado diversas vezes desde a inde-
pendência, em 1822. Permeado por aspectos históricos que remetem àqueles 
regimes anteriormente descritos na primeira seção desta unidade de estudos, 
destacamos, neste momento, a configuração atual do regime político na-
cional, o qual se constitui como democracia semidireta, aquela exposta por 
Bobbio (1998) como melhor modelo democrático.
A democracia brasileira é, hoje, modelo de participação reconhecida em 
todo o mundo, especialmente por conta do desenvolvimento de mecanismos de 
engajamento políticos dos indivíduos nas discussões sobre recursos e políticas 
públicas, o que retomaremos na quinta unidade de estudos deste livro. Por ora,cabe destacar dois pontos: primeiro, que com a Constituição de 1988 atingiu-se 
o sufrágio universal pela primeira vez no Brasil, de modo que o voto tornou-se 
facultativo aos analfabetos, aos jovens com idade entre 16 e 17 anos e aos idosos 
com mais de 70 anos, ao passo que é compulsório aos alfabetizados com idade 
entre 18 e 70 anos; em segundo lugar, ressalte-se que a gama de possibilidades 
de envolvimento dos brasileiros com a política é ampla e multifacetada, sendo 
UNICESUMAR
UNIDADE 1
46
possível a participação em atividades relacionadas às campanhas eleitorais, o 
associativismo e o engajamento em outras formas de ação coletiva, as atividades 
de protesto e por meio de instituições participativas.
Tendo em vista as instituições democráticas destacadas na segunda seção de 
estudos desta unidade, verifica-se que o Brasil possui um sistema partidário com 
grande quantidade de legendas formalmente constituídas (mais de três dezenas) 
e o maior contingente de partidos com representação expressiva no Poder Le-
gislativo Federal em todo o mundo (GALLAGHER, 2022), o que implica a difi-
culdade de parcela significativa do eleitorado em diferenciar partidos (BORBA; 
GIMENES, RIBEIRO, 2015) e estabelecer vínculos com eles (GIMENES, 2017).
Para além da persistência do modo de governo ao longo das primeiras três 
décadas pós-redemocratização, Limongi (2006) destaca que o governo de coa-
lizão brasileiro não seria uma peculiaridade, uma vez que há diversos regimes 
parlamentaristas em que Executivo e Legislativo operam por meio de coalizões, 
nas quais “[...] os partidos organizam e garantem o apoio ao Executivo. Este não 
é prisioneiro ou refém da sua base. Negociações políticas garantem a aprovação 
da agenda legislativa definida pelo governo” (LIMONGI, 2006, p. 250).
Em se tratando da outra característica institucional do governo democrático 
brasileiro, verifica-se que o sistema eleitoral é misto, uma vez que eleições aos car-
gos executivos (prefeitos, governadores e presidente) são disputados pelo sistema 
absoluto (sendo que em municípios com mais de 200.000 eleitores, é possível a 
realização de segundo turno, assim como determinado para as escolhas aos exe-
cutivos estaduais e federal) e os pleitos para os legislativos (vereadores, deputados 
estaduais e federais – excetuando-se, portanto, senadores) são pautados pelo 
sistema proporcional em lista aberta, sendo consideradas as coligações (pactos 
entre partidos para candidaturas conjuntas, que reflete no cômputo dos votos e 
distribuição das cadeiras aos representantes) como unidades de contagem dos 
votos. Para todos esses cargos, os mandatos têm duração de quatro anos.
A eleição para o Senado se diferencia das demais, primeiramente pelo fato 
de que cada unidade da federação tem direito a três vagas, sendo disputadas 
uma ou duas cadeiras em pleitos alternados. Ademais, cada senador ocupa o 
cargo por oito anos, e sua escolha se dá por sistema absoluto, ou seja, pelo sis-
tema majoritário que caracteriza as eleições ao Executivo. Sobre a composição 
do sistema eleitoral brasileiro, cabem, ainda, duas considerações. A primeira 
diz respeito à capacidade de representação das escolhas dos eleitores em com-
47
paração com os resultados finais das eleições. As eleições de 2014 suscitaram 
questionamentos sobre a representatividade dos deputados federais eleitos por 
conta do “efeito Tiririca”, denominação ao fenômeno do candidato “puxador de 
votos”. Os nomes, recorrentes no senso comum da opinião pública brasileira, 
dizem respeito ao quociente eleitoral, sistema por meio do qual o resultado 
decorre da proporção entre a quantidade total de votos válidos pelo número de 
cadeiras disponíveis, sendo que a contagem dos votos nas eleições proporcio-
nais é realizada, primeiramente, por partidos ou coligações, e somente depois 
entre os candidatos mais votados dos partidos ou coligações.
Considerando dados oficiais do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) refe-
rentes às duas últimas eleições legislativas municipais (2008 e 2012), estaduais 
(2010 e 2014) e federais (2010 e 2014), Carlomagno (2016, p. 6) verificou que 
“o sistema eleitoral brasileiro apresenta uma regularidade impressionante, 
com a porcentagem dos eleitos que não foram, respectivamente, os mais vo-
tados dentro do número de vagas disponível, variando entre 8% e 13%”, sendo 
que mais de 99% dos eleitos em todos os pleitos analisados se concentraram 
em posições competitivas nos resultados finais, de modo que os eleitos que 
não figuraram entre aqueles com votação até o limite de vagas alcançaram 
posições até o dobro do número de vagas.
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UNIDADE 1
48
Por fim, o sistema eleitoral brasileiro apresenta, em sua legislação, uma con-
troversa norma que, desde 1997, estabelece a necessidade dos partidos polí-
ticos considerarem, em suas listas de candidaturas aos legislativos, ao menos 
30% de nomes de um sexo, o que significaria, em sentido prático, que o má-
ximo de candidatos ou candidatas que um partido apresentaria em eleições 
seria de 70% para qualquer um dos sexos. 
O que se vê, no entanto, é que parcela dos partidos não cumpre a lei de cotas, 
para a qual não há determinação de punições, e que entre a população e mesmo 
no meio político-partidário a legislação arraigou-se com a alcunha de lei de cotas 
femininas, imputando a condição de respeito a uma parcela mínima de candida-
turas às mulheres, o que em nada contribui para a superação da sub-representação 
histórica da mulher na política nacional (AYRES; OLIVEIRA; GIMENES, 2017). 
Ademais, destaca-se que tal legislação não influenciou a composição dos 
Legislativos nacional e subnacionais, uma vez que em se tratando de resultados 
eleitorais, a relação entre vitórias de homens e mulheres para os cargos de depu-
tados federais e estaduais, em 2006, 2010 e 2014, é estável, a despeito da elevação 
do número de candidaturas femininas no período:
 “ Em resumo, os resultados da política de cotas de gênero estabeleci-das na lista partidária foram verificados apenas no quantitativo de oferta de candidatas, que aumentou 175% para a Câmara dos De-
putados, e 156% para as Assembleias Estaduais entre 2006 e 2014. 
Entretanto, nenhuma alteração substantiva ocorreu no número de 
mulheres eleitas (PEIXOTO; GOULART; SILVA, 2016, p. 134).
Para além das instituições democráticas, destacou-se, na terceira seção desta 
unidade de estudos, a relevância da manifestação de adesão à democracia entre 
os cidadãos. Entre os pesquisadores que se dedicam a pesquisas sobre o tema no 
Brasil, verificamos nas últimas décadas estudos, que tratam de temas tanto sob 
a perspectiva e estoniana de divisão entre apoio normativo e específico quanto 
aqueles que adotam análises multidimensionais.
49
Considerando distintos períodos, bancos de dados, metodologias de pesquisas 
e perspectivas teórico-normativas para construção das análises, Baquero e Li-
nhares (2010), Gimenes (2015), Fuks et al. (2016) e Ribeiro, Borba e Casalecchi 
(2018) verificaram, de modo geral, que os brasileiros confiam pouco nas institui-
ções democráticas, e que a manifestação de apoio é, majoritariamente, abstrata, 
o que significa que, ao questionar-se os conteúdos da democracia, não se verifica 
homogeneidade ou consistência no apoio ao regime. Ademais, cabe destacar 
que apenas a parcela da população que dispõe de maiores recursos cognitivos e 
econômicos destoa do contingente majoritário.
O Brasil não foi, sempre ao longo de sua história, uma república com poder polí-
tico federativo e pacto caracterizado por uma Constituição Federal, assim como seus 
regimes políticos foram alterados em muitos períodos e vivenciamos, atualmente, 
o primeiro momento de um desses regimes por mais de três décadas. O conteúdo 
exposto nesta unidade de estudos ofereceu uma contextualização que é fundamental 
à compreensão do desenvolvimento das relações sociais, dos arranjos políticos e de 
como tais aspectos influenciam e definiram as políticas públicas e sociais no paísao 
longo do período republicano. Isto posto, encerramos esta discussão com as próximas 
páginas para avançarmos em nossa conformação do conhecimento.
Quando se pensa em políticas públicas e sociais, são 
recorrentes as análises que discutem os processos ou as 
etapas do ciclo dessas políticas, especialmente seus im-
pactos sobre a população e a participação social. Contudo, 
é salutar conhecer também uma interpretação que foca 
no impacto das instituições democráticas no referido ciclo. 
No Podcast desta unidade de estudos, abordamos o neo-
institucionalismo histórico e sua relação com a análise de 
políticas públicas, por meio de excertos do artigo “Análise 
de políticas públicas e neoinstitucionalismo histórico”, escri-
to pela professora Adelyne Maria Mendes Pereira, mestre e 
doutora em Saúde Pública e pesquisadora do Departamen-
to de Administração e Planejamento em Saúde (DAPS) da 
Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca (ENSP) da 
Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz).
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UNIDADE 1
50
Fim desta primeira unidade de estudos, e a expectativa é de que você, caro(a) acadê-
mico(a), tenha conseguido, por um lado, entender os conceitos de Estado e governo 
e, por outro lado, percebido sua relação com seu cotidiano e sua vivência cidadã.
Assim, a fim de encaminharmos o encerramento desta unidade, convido você 
a refletir novamente sobre nossas questões iniciais para responder a perguntas 
mais diretas e que exigem capacidade de argumentação com conhecimento cien-
tífico. Portanto, não é mais o momento de definir Estado e governo, mas pensar 
sobre como o segundo é uma parte do primeiro e em que medida a gestão pú-
blica (governo) influencia e é influenciada pela maneira como o poder político 
e econômico é estruturado (Estado).
Volte às suas respostas iniciais e as complemente com aquilo que aprendeu 
nesta unidade de estudos. E mais: avance em sua conformação de conhecimento e 
transforme suas respostas em um texto dissertativo, argumentando sobre o tema.
Desafie-se! 
51
1. A exposição teórica sobre o Estado, nesta unidade de estudos, baseou-se em alguns 
autores que trataram do tema, especialmente Marx e sua perspectiva do debate so-
bre poder e classes sociais, Migdal e a relação entre Estado e sociedade, e Behring e 
Boschetti com a abordagem sobre o desenvolvimento do Estado de bem-estar social. 
Acerca desta temática, analise as características a seguir:
I - Preocupação com os direitos sociais e as políticas sociais.
II - Desigualdades sociais e exploração dos trabalhadores.
III - Disputas pelo poder político e econômico entre elites.
IV - Atenção ao investimento público em programas sociais.
V - Discurso em defesa da autorregulação da economia.
Correspondem ao Estado de bem-estar social apenas as características expostas em:
a) I e II, apenas.
b) II, III e IV, apenas.
c) I e IV, apenas.
d) I, II e IV, apenas.
e) I, II, III e IV.
2. A caracterização dos governos é perpassada por um conjunto de características e 
seus respectivos tipos, referentes às diferentes formas e sistemas de governo e re-
gimes políticos. Acerca do último aspecto, esta unidade de estudos conferiu especial 
atenção à democracia. Explique a razão deste enfoque.
3. Considerando os regimes democráticos em funcionamento ao redor do mundo, há 
autores que consideram o Brasil como uma “jovem democracia”. A partir do conteúdo 
desta unidade de estudos, explique a pertinência deste termo à realidade nacional.
2As Políticas Sociais na 
Contemporaneidade
Dr. Éder Rodrigo Gimenes
Caro(a) estudante, nesta unidade de estudos, nossa atenção se con-
centra nos termos que compõem o título desta disciplina, as políticas 
públicas e sociais, com o objetivo de lhe proporcionar a compreensão 
das diferenças entre ambas e a relevância do segundo tipo para esta 
disciplina. Para tanto, a discussão é baseada em quatro diferentes as-
pectos com vistas à conformação do seu conhecimento, quais sejam: o 
conceito amplo de políticas públicas, a definição específica de políticas 
sociais, a evolução dos direitos humanos em suas dimensões até os 
Objetivos do Desenvolvimento Sustentável e o multiculturalismo como 
perspectiva democrática vigente de atenção às políticas sociais.
UNIDADE 2
54
O que são políticas públicas? É diferente falar so-
bre políticas públicas e sobre políticas sociais? E 
sobre políticas de Estado e políticas de governo? 
Como estes conceitos se materializam na estru-
tura estatal e entre os cidadãos? E qual o impacto 
sobre sua futura atuação profissional? Trata-se 
de temática importante em nosso contexto social 
específico ou de preocupação global?
São muitas as perguntas que podemos nos 
fazer sobre o tema desta aula, que explica de 
maneira aprofundada, o que conforma as po-
líticas públicas e sociais. Certamente, você já 
ouviu algo sobre esses termos, talvez, até mes-
mo se reconheça como usuário(a) ou beneficiá-
rio(a) de alguma política pública ou social. O 
fato é que este assunto permeia não apenas sua 
formação profissional, mas também a maneira 
como cada um de nós conforma sua visão sobre 
a sociedade e a política e, nesse sentido, como 
se percebe enquanto indivíduo político, ou seja, 
na sua condição de cidadania.
Caso esteja pensando se você se enquadra, ou 
não, na condição de usuário(a) ou beneficiário(a) 
de alguma política pública ou social, que tal confe-
rirmos significado empírico a esse questionamento 
a partir de exemplos? É praticamente impossível 
que algum cidadão brasileiro, nascido no país ou 
que aqui resida há algum tempo, não tenha utiliza-
do algum recurso, equipamento ou serviço do Sis-
tema Único de Saúde (SUS), especialmente o plano 
nacional de imunização que oferece um conjunto 
de vacinas gratuitas contra muitas doenças. 
Além disso, há diversas políticas nas três es-
feras de poder – municípios, estados ou Distrito 
Federal e União – no âmbito da assistência social 
55
para concessão de benefícios, desde percepções financeiras diretas (recebimen-
to de dinheiro ou crédito) até auxílios específicos, como descontos em tarifas 
de pagamento por serviços de água tratada e energia elétrica e cestas básicas.
Apenas para ilustrarmos estas situações com mais um tipo de política, avance-
mos para nosso contexto de diálogo: a educação superior. São muitas as políticas 
desenvolvidas no âmbito do Ensino Superior no Brasil, desde a ampliação de uni-
versidades públicas e expansão das instituições privadas até os programas para 
financiamento estudantil e crescimento da educação a distância para oferecer 
oportunidades mais amplas de capacitação. 
Perceba, caro(a) acadêmico(a), que as políticas públicas e sociais se mate-
rializam em diferentes áreas e por ações com proporções e impactos variados. 
Um desafio é compreender sua classificação e seus arranjos, o que começa-
remos a desenvolver nesta unidade de estudos.
Tendo em vista os exemplos expostos anteriormente, você se percebeu como 
usuário(a) ou beneficiário(a) de alguma política pública ou social? Se sim, busque 
resgatar em sua mente quais serviços, equipamentos ou benefícios prestados ou 
oferecidos pela administração pública têm relação com seu cotidiano, já foram 
parte de sua vivência, ou são parte da realidade social de pessoas que você co-
nhece ou com quem convive. E, para além de seu círculo de contatos, o que você 
sabe sobre políticas públicas? Se você costuma acessar sites de notícias, assistir 
a telejornais ou ouvir notícias no rádio, tem grande chance de ter contato com 
informações sobre o tema, ainda que não tenha percebido até este momento.
Então, proponho a você um exercício: acesse grandes portais de notícias 
na internet, assista a telejornais (podem ser aqueles locais, regionais ou nacio-
nais, de canais de TV abertos ou pagos) e acompanhe o programa de rádio “A 
voz do Brasil”, ao menos, parte de uma ou mais de suas edições. Podem pare-
cer ações simples, que não gerarão impacto ou conhecimento, mas acredite: 
seunível de atenção e sua capacidade de apreensão sobre estas informações 
serão diferentes a partir deste momento, afinal, você, agora, experimentará 
outra maneira de perceber esses conteúdos.
Convido você a uma breve reflexão sobre o que tratamos até aqui, de maneira 
introdutória, mas também imersiva com relação ao seu cotidiano próximo e ao 
que você tem acesso enquanto informações. Utilize o espaço de seu Diário de 
Bordo para anotar indagações, inquietações, ideias e demais apontamentos que 
o início desta unidade de estudos despertou em você.
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UNIDADE 2
56
Este é um importante exercício que lhe permitirá, ao fim desta unidade, per-
ceber o que desenvolvemos para responder às nossas questões iniciais. Assim, 
procure responder as questões que leu a pouco, no início da unidade, sem 
se preocupar com respostas certas ou erradas, mas em transpor para este 
espaço o conhecimento que já detém sobre o tema, pois é sobre esta base que 
dialogamos nas próximas páginas deste material didático.
DIÁRIO DE BORDO
57
Tendo o Estado a finalidade de servir à população, cabe ao governo 
trabalhar de modo a atender às necessidades dos cidadãos, por meio de 
ações que visem otimizar a responsabilidade e a transparência dos atos 
públicos. Assim, a gestão pública está relacionada ao desenvolvimento 
político do Estado cujas alterações não têm, necessariamente, relação 
direta com seu desenvolvimento econômico, o que implica inferir que 
as reformas pelas quais o Estado moderno tem passado tendem a gerar 
muitos conflitos uma vez que confrontam a visão do Estado burocráti-
co em contrapartida a inovações que podem contribuir para o desen-
volvimento e o aprimoramento do processo de administração pública.
Isto posto, quando Estado e governo se manifestam sob o regime 
democrático, é possível afirmar que o meio para a implementação 
das vontades e das necessidades da população e as demandas esta-
tais correspondem às políticas públicas, que constituem mecanis-
mos de efetivação das deliberações do poder público para com a 
população. Considerando sua amplitude em termos de áreas de ação 
e atuação bem como as distinções que pode assumir conforme os 
arranjos entre Estado e governo, não há um conceito único para tra-
tar do tema (PINTO, 2017). Entretanto, conforme a cientista política 
Arretche (2003), uma das mais reconhecidas pesquisadoras sobre 
o tema das políticas públicas no Brasil, é possível afirmar que o 
objeto das políticas públicas é o “Estado em ação”, considerados 
programas governamentais, mecanismos de operação, potenciais 
impactos de natureza social e econômica e aspectos conjunturais.
Para Souza (2006), as políticas públicas correspondem ao campo 
de conhecimento que tem como finalidade a realização efetiva das 
ações de governo bem como suas avaliações e, a depender dos resul-
tados desta análise, também a proposição de mudanças com relação 
à execução das atividades. Já Rodrigues (2010) entende que políticas 
públicas é o conjunto de processos por meio dos quais diferentes 
grupos, com demandas e interesses distintos, debatem com vistas à 
tomada de decisões coletivas que direcionem caminhos ao desenvol-
vimento de determinadas áreas em um âmbito da sociedade (muni-
cipal, estadual ou federal).
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Amabile (2012), por sua vez, assevera que políticas públicas seriam decisões 
tomadas em decorrência de estratégias definidas para impactar a sociedade 
com vistas a sanar ou minimizar problemas e situações de ordem pública e 
abrangência sobre coletividades, representando processos complexos mate-
rializados, por meio de ações governamentais. Por fim, há definições objeti-
vas, como a definição dos governos sobre o que fazer, ou não (DYE, 1984), as 
ações do governo que produzem efeitos desejados sobre a vida dos indivíduos 
(LYNN, 1980; PETERS, 1986), o campo de atuação do governo sobre questões 
públicas (MEAD, 1995) e de que as políticas públicas constituem-se como 
“[…] o braço executivo de direitos expressos na Constituição” (KERSTE-
NETZKY, 2015, p. 175).
Conforme Brancaleon et al. (2015), considerando a multiplicidade de mode-
los por meio dos quais podemos pensar classificações das políticas públicas, ne-
nhuma divisão ou categorização será exata, mas ainda assim simplifica e esclarece 
o tema, além de possibilitar a identificação de aspectos relevantes e o direciona-
mento de nosso olhar para melhor entendermos o campo das políticas públicas. 
Diante de tal argumento, os autores oferecem um modelo de classificação para 
diferenciarmos as políticas públicas, composto por quatro categorias, sendo:
59
a) Políticas Públicas distributivas - As chamadas políticas distributivas 
não consideram a limitação dos recursos públicos e buscam privile-
giar não a sociedade como um todo, mas uma parcela da população. 
Um risco iminente advindo das políticas distributivas é a ocorrência 
do que conhecemos como clientelismo, assistencialismo etc.;
b) Políticas Públicas redistributivas - Por meio destas é que se alo-
cam bens ou serviços a segmentos específicos da sociedade median-
te recursos que são extraídos de outros grupos específicos;
c) Políticas Públicas regulatórias - São as mais facilmente iden-
tificadas e envolvem prioritariamente os policymakers, a admi-
nistração pública e a burocracia estatal, além de outros grupos 
de interesse. As políticas regulatórias conformam-se em ordens 
e proibições, decretos e portarias;
d) Políticas Públicas constitutivas - São elas que estabelecem as 
‘regras do jogo’, as normas e procedimentos a partir das quais 
devem ser formuladas e implementadas outras políticas (BRAN-
CALEON et al., 2015, p. 2-3).
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Diante deste contexto, é consenso entre os autores dos campos da Ciência Política 
e da Administração Pública a responsabilidade do Estado para com a gestão de 
políticas públicas, sendo que existem políticas públicas de diversas naturezas ou 
áreas, como exposto na classificação elaborada por Kauchakje (2011), exposta a 
partir de grandes eixos de políticas públicas divididas entre ambientais, culturais, 
econômicas, de defesa de direitos, de infraestrutura, de uso e ocupação do solo 
e sociais. Acerca das áreas de atuação relacionadas a cada eixo, a autora aborda 
conjuntos de aspectos, quais sejam:
• As políticas ambientais dizem respeito ao controle ambiental, de 
recursos hídricos e naturais, de parques, áreas verdes e áreas de 
proteção e de resíduos sólidos.
• As políticas culturais tratam de artes plásticas, teatro, cinema, cin-
ema, música e do patrimônio cultural, especialmente do folclore e 
de monumentos e equipamentos.
• As políticas econômicas estão relacionadas a questões de trabalho, 
finanças públicas, desenvolvimento econômico local, arranjos pro-
dutivos locais e aos setores de agricultura, indústria e comércio.
• As políticas de defesa de direitos de grupos específicos tratam da 
busca por garantia de igualdade para aqueles que têm menor aces-
so a direitos, como crianças, adolescentes e jovens, idosos, pessoas 
com deficiência e também consumidores e diante de questões de 
gênero e étnicas.
• As políticas de infraestrutura tratam de temas macrossociais, como 
energia, transporte, telecomunicações e as redes de abastecimento 
de água e de coleta de esgoto.
• As políticas de uso e de ocupação do solo são pertinentes à demar-
cação de áreas verdes e de proteção das nascentes de água e de 
matas ciliares. 
• As políticas sociais referem-se às áreas de atuação que impactam 
mais diretamente os indivíduos em geral, correspondentes às de-
nominadas políticas setoriais de assistência social, habitação, saúde, 
educação, segurança alimentar e trabalho, por exemplo.
61
A partir desta classificação, identificamos o segundo 
conceito que conforma o título desta disciplina, as polí-
ticas sociais, que podem ser definidas, portanto, como 
um tipo de política pública cuja finalidade é direcionada 
às demandas dos indivíduos por direitos sociais previs-
tos na Constituiçãofederal brasileira, que determina em 
seu artigo 6o que “são direitos sociais a educação, a saúde, 
a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o la-
zer, a segurança, a previdência social, a proteção à ma-
ternidade e à infância, a assistência aos desamparados, 
na forma desta Constituição” (BRASIL, 1988, on-line).
Tendo em vista a relevância da discussão sobre 
este campo específico das políticas públicas, concen-
tremo-nos em compreender o surgimento e a relevân-
cia das políticas sociais enquanto área de políticas que 
dizem respeito ao atendimento dos cidadãos em go-
vernos democráticos. Para tanto, destacamos a abor-
dagem histórica de Behring e Boschetti (2011) sobre o 
assunto, na qual as autoras afirmam que o surgimento 
das políticas sociais reporta ao período das mudan-
ças no contexto laboral pela Revolução Industrial, já 
que as primeiras conquistas cidadãs decorreriam da 
mobilização de operários por melhorias nas condi-
ções de trabalho e em sua vida cotidiana. Assim, as 
autoras, em sua clássica obra da Biblioteca Básica do 
Serviço Social intitulada “Política social: fundamentos 
e história”, determinam que a análise das políticas so-
ciais deve considerar que são múltiplas as suas causas, 
conexões, relações e dimensões cujas naturezas são 
históricas, econômicas, políticas e culturais.
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 “ Do ponto de vista histórico, é preciso relacionar o surgimento da política social às expressões da questão social que possuem papel determinante em sua origem (e que, dialeticamente, também sofrem 
efeitos da política social). Do ponto de vista econômico, faz-se ne-
cessário estabelecer relações da política social com as questões es-
truturais da economia e seus efeitos para as condições de produção 
e reprodução da vida da classe trabalhadora. Dito de outra forma, 
relaciona as políticas sociais às determinações econômicas que, em 
cada momento histórico, atribuem um caráter específico ou uma 
dada configuração ao capitalismo e às políticas sociais, assumindo, 
assim, um caráter histórico-estrutural. Do ponto de vista político, 
preocupa-se em reconhecer e identificar as posições tomadas pelas 
forças políticas em confronto, desde o papel do Estado até a atuação 
de grupos que constituem as classes sociais e cuja ação é determina-
da pelos interesses da classe em que se situam. […] Há também uma 
dimensão cultural, que está relacionada à política, considerando que 
os sujeitos políticos são portadores de valores e do ethos de seu tem-
po (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 43-45).
Ainda conforme as autoras, as políticas sociais são desenvolvidas pelo Estado 
por conta da existência de contradições na relação entre capital e trabalho, em 
que as elites políticas e econômicas empreendem estratégias de acumulação 
de recursos em detrimento das condições de subsistência dos trabalhado-
res, de modo que as interpretações acerca do desenvolvimento de políticas 
sociais devem buscar a identificação de aspectos como a ênfase majoritária 
da administração pública a investimentos sociais ou políticas econômicas, a 
atuação (ou não) em favor do desenvolvimento e ampliação de direitos sociais, 
a autonomia e a abrangência de políticas sociais nacionais com relação a or-
ganismos internacionais e, também, o papel da organização de forças políticas 
originadas na sociedade civil à conformação da política social.
Sobre tais aspectos e em diálogo especialmente com a dimensão cultural – e, 
em alguma medida, política mencionada na citação anteriormente evidenciada 
– cabe destacar que, por conta de um conjunto de aspectos que perpassam o su-
cateamento da máquina pública, a proliferação de práticas ilícitas e de corrupção, 
as crises econômicas e o desenvolvimento da globalização, não são raros os casos 
de entes públicos (prefeituras, governos estaduais ou mesmo governos federais) 
63
que declaram dificuldades e assumem sua debilidade em arcar com as políticas 
públicas, sejam elas das mais diversas áreas, mas com destaque àquelas sociais.
Como já há algumas décadas, tal situação tem se revelado não apenas possível, 
mas também tem se repetido, nacional e internacionalmente, em se tratando do 
desenvolvimento das ações de políticas sociais, tanto que Amabile (2012, p. 390) 
afirma que “[...] são de responsabilidade da autoridade formal legalmente consti-
tuída para promovê-las, mas tal encargo vem sendo cada vez mais compartilhado 
com a sociedade civil por meio do desenvolvimento de variados mecanismos de 
participação no processo decisório”.
Um dos caminhos por meio dos quais o compartilhamento da responsabilidade 
pelas políticas sociais tem se desenvolvido é a inclusão da população nas discussões 
e nas deliberações. Nas últimas décadas, com distintos mecanismos e desenhos 
institucionais, um conjunto de países distribuídos por todos os continentes têm 
buscado tal diálogo, sendo que, desde o fim da década de 1980, o Brasil é referência 
em termos de participação institucional por conta da criação, expansão e sofistica-
ção de mecanismos, como os orçamentos participativos, os conselhos gestores, as 
conferências, as audiências públicas, as ouvidorias públicas etc. 
O segundo caminho para tal compartilhamento é o desenvolvimento de ações 
coletivas por parte da sociedade civil. Se por um lado a participação institucional 
decorre da oferta de mecanismos para debate por parte do Estado à população, as 
ações coletivas, por outro, respondem por articulações da sociedade organizada 
para encaminhar demandas, necessidades e interesses ao poder público. 
Você já ouviu destes termos? Faça uma pesquisa rápida e encontrará muitas reportagens 
sobre “políticas de Estado” e “políticas de governo”, que lhe permitirão vislumbrar o que 
são e como se diferenciam a partir de casos práticos.
PENSANDO JUNTOS
Em tal categoria, encontram-se as organizações da sociedade civil (OSCs, tam-
bém conhecidas como Terceiro Setor), as mais diversas modalidades de associa-
tivismo (como comunitário, sindical, patronal, religioso, desportivo, cultural, por 
direitos de minorias ou de grupos específicos etc.) e os movimentos sociais, desde 
que qualquer destas formas de ação coletiva tenha como finalidade algum objeto 
que remeta a uma coletividade sob a perspectiva do conceito de política pública.
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A terceira maneira de compartilhamento do processo de construção de políti-
cas públicas pelo Estado com a sociedade é a responsabilidade social empresa-
rial. Atualmente, as empresas privadas buscam diferenciais competitivos para 
se destacarem no mercado e tem desenvolvido projetos que geram impacto 
social e atendem objetivos de políticas públicas, sendo que, ao mesmo tempo 
em que realizam trabalhos sociais, as empresas ganham reconhecimento junto 
à população, vislumbrando a possibilidade de um aumento de seu número de 
consumidores (SILVA et al., 2004; FUCS, 2007).
Tendo em vista nosso enfoque prioritário sobre as políticas sociais, a partir 
deste ponto do texto – e, por conseguinte, em todo o restante deste material di-
dático - trataremos das discussões sobre políticas sociais de modo direto, mesmo 
reconhecendo que muitos argumentos teóricos e crítico-analíticos se apliquem ou 
possam ser constatados também para outras áreas de políticas públicas anterior-
mente apresentadas. Uma vez expostas as definições de políticas públicas e políti-
cas sociais, é pertinente destacar que todo tipo de políticas pode ser desenvolvido 
enquanto parte de programas estruturados e, longitudinalmente, constituídos ou 
de modo pontual e específico diante de alguma demanda ou necessidade que se 
coloca à gestão pública. Assim, cabe-nos tratar dos termos que diferenciam estas 
formas ou estratégias, as políticas de Estado e as políticas de governo.
Para que possamos distinguir as políticas de Estado e as políticas de go-
verno, cabe-nos retomar, brevemente, as distinções entre os termos que as 
diferenciam: Estado diz respeito à concentração ou dispersão do poder, en-
quantogoverno se refere à forma, ao sistema e ao regime por meio dos quais o 
exercício do poder ocorre. Em termos práticos, seria como dizer que o Estado 
apresenta a definição de quantas pessoas comandam os processos políticos, 
enquanto o governo diz respeito a como a organização dos mandatários (os 
governantes) é exercida em termos de gestão pública.
 Retomados estes conceitos, em somatória com o conceito de políticas 
sociais como responsabilidade do poder público com coletividades que neces-
sitam de serviços específicos, é importante entendermos como tais políticas são 
interpretadas a partir das definições como políticas de Estado ou políticas de 
governo. As políticas de Estado caracterizam-se pelo envolvimento com a es-
trutura burocrática de funcionamento da máquina pública, como agências de 
Estado, instâncias de discussão e de deliberação, bem como estudos técnicos e 
até mesmo a realização de consultorias antes da entrada em pauta legislativa. 
65
Neste processo, não raras vezes, dois conjuntos de atores para além daqueles 
pertencentes ao Poder Executivo se fazem relevantes.
O primeiro grupo de influência na elaboração de políticas de Estado são os 
políticos, seja por meio de partidos e suas bancadas (de situação ou de oposição ao 
governo, conforme as coalizões) seja por meio de sua influência nos postos legisla-
tivos e nas cadeiras de secretarias, ministérios ou cargos de alto escalão. O segundo 
grupo é composto por membros da sociedade civil, mobilizados com a finalidade 
de exercer pressão para que um projeto ou ação seja contemplado em pautas de 
deliberação de políticas, de conferir visibilidade a um tema, ou de coibir decisões 
políticas que desrespeitem a vontade de uma coletividade, seja ela ampla seja restri-
ta. Tal grupo compreende atores individuais (por meio de manifestações online ou 
offline, de abaixo-assinados, de greves, de ocupações etc.) ou coletivos (movimentos 
sociais, associações, sindicatos, comunidades religiosas, organizações do Terceiro 
Setor, empresários etc.) que visam vocacionar suas demandas e opiniões.
Conforme explica Almeida (2016, on-line):
 “ Políticas de Estado, por sua vez, são aquelas que envolvem as bu-rocracias de mais de uma agência do Estado, justamente, e acabam passando pelo Parlamento ou por instâncias diversas de discussão, 
depois que sua tramitação dentro de uma esfera (ou mais de uma) 
da máquina do Estado envolveu estudos técnicos, simulações, aná-
lises de impacto horizontal e vertical, efeitos econômicos ou orça-
mentários, quando não um cálculo de custo-benefício levando em 
conta a trajetória completa da política que se pretende implementar.
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 Para além do reconhecimento de demandas populares ou de coletividades especí-
ficas e da tensão entre atores políticos, uma política de Estado se caracteriza, ainda, 
pela necessidade de ampla discussão de ordem financeira acerca do impacto sobre 
o orçamento do ente estatal e sua relação custo-benefício em termos de despesas e 
resultados quantitativos e qualitativos. Dado que políticas de Estado são construí-
das para se perpetuarem na estrutura de funcionamento da máquina pública, o 
processo de criação, alteração ou extinção de uma política de tal natureza é moroso.
 “ O trabalho da burocracia pode levar meses, bem como o eventual exame e discussão no Parlamento, pois políticas de Estado, que res-pondem efetivamente a essa designação, geralmente envolvem mu-
danças de outras normas ou disposições pré-existentes, com incidên-
cia em setores mais amplos da sociedade (ALMEIDA, 2016, on-line).
Conforme Rubim (2011), estas políticas dependem da submissão de proposi-
ções ao debate público – aos moldes da perspectiva de Habermas (1997), da 
esfera pública e dos processos de deliberação – com possibilidade de incorpo-
ração de proposições e críticas dos cidadãos à proposta, o que significa que as 
políticas de Estado operam com reconhecimento dos interesses e da necessida-
de de vocalização de diferentes grupos sociais no processo de sua estruturação, 
portanto, devem se configurar de maneira democrática.
Assim, como sintetiza Oliveira (2011), as políticas de Estado envolvem mais de 
uma agência do Estado, em geral, são submetidas ao crivo do Poder Legislativo e/ou de 
instâncias diversas de discussão cujos resultados incidem em setores amplos da socieda-
de. Tais políticas necessitam ter bases institucionais de controle definidas ou delimitadas.
Em contrapartida, a elaboração de políticas de governo é mais simples e 
ágil, especialmente pelo fato de que são formuladas de maneira unilateral e têm 
alcance, na maioria das vezes, mais restrito do que aquele de políticas de Estado.
 “ Políticas de governo são aquelas que o Executivo decide num proces-so bem mais elementar de formulação e implementação de determi-nadas medidas para responder às demandas colocadas na própria 
agenda política interna – pela dinâmica econômica ou política-parla-
mentar, por exemplo – ou vindos de fora, como resultado de eventos 
internacionais com impacto doméstico (ALMEIDA, 2016, on-line).
67
Nesse sentido, ainda que tratem de temáticas ou áreas de ação que possam vir a 
exigir deliberações complexas, os trâmites necessários à aprovação de políticas de 
governo são mais curtos e cabem, geralmente, ao plano administrativo específico 
ou a níveis de competência, como secretarias ou ministérios. Em consonância 
com tal definição, Oliveira (2011, p. 329) assevera: “considera-se que políticas de 
governo são aquelas que o Executivo decide num processo elementar de formula-
ção e implementação de determinadas medidas e programas, visando responder 
às demandas da agenda política interna, ainda que envolvam escolhas complexas”.
Por sua vez, Paulo Oliveira (2012) expõe que as políticas de governo refletem 
posições institucionais e simbólicas em torno de competições entre projetos polí-
ticos que concorrem na sociedade, o que significa que essas políticas são pensadas 
para rápida implementação, muitas vezes, com vistas a “dar cara” de determinado 
partido ou coalizão ao município ou localidade onde tal política opera ou é desen-
volvida. Diante de tais conceitos, percebemos que políticas de Estado e políticas de 
governo não são termos intercambiáveis, não são sinônimos e não refletem o mes-
mo processo de deliberação. Isso significa, portanto, que não devemos confundir e 
não podemos tratá-las como se remetessem a situações, projetos ou ações similares.
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Isto posto, ainda que uma política definida por um governo possa atender, 
em alguma medida, o clamor popular, ou que determinada política de Estado 
seja definida, exclusivamente, pelo Poder Executivo diante de uma conjuntura 
específica, as diferenças persistem.
Assim, para além da relação entre atendimento aos anseios da população ou de-
cisão baseada em elites políticas ou burocráticas, é salutar ao analista ou profissional 
que opere a política – assistente social, gestor público, sociólogo, político, servidor 
público ou profissional que atue em setor de responsabilidade social empresarial, 
por exemplo – atentar-se para aspectos que nos permitem distinguir políticas de 
Estado e políticas de governo, tais como os grupos que protagonizaram as discus-
sões até a aprovação de uma lei, seus impactos e eventuais condicionalidades e as 
implicações em termos de investimentos públicos. Lembre-se dessa constatação, 
pois ela tem relação com o ciclo de políticas públicas e suas múltiplas etapas.
As políticas de Estado e de governo, na condição de políticas sociais, são parte 
de um processo histórico que tem se desenvolvido em torno da luta pela garantia de 
direitos, de modo que é pertinente discutirmos a conformação histórica dos direitos 
humanos e sua face ampliada no contexto global contemporâneo, os Objetivos do 
Desenvolvimento Sustentável. Iniciemos abordando as dimensões de direitos hu-
manos desenvolvidas ao longo dos séculos. O debate sobre direitos humanos con-
forma as sociedadesdesde muitos séculos, mas se tornou relevante, especialmente 
a partir do século XVII, pois até então a preocupação com direitos individuais 
encontrava pouca ressonância para além da Filosofia, de modo que somente no 
contexto de mudanças sócio-políticas, na Europa, começou a se discutir de modo 
político a existência, a necessidade e a amplitude de direitos humanos.
Trata-se de um tema importante tanto para compreendermos como aspectos 
de ordem social, cultural e de valores éticos se arranjam nas sociedades ao longo 
do tempo quanto para dimensionarmos em que medida os regimes políticos 
contemporâneos se aproximam ou distanciam da perspectiva de direitos huma-
nos globalmente pactuada. Nesses termos, adianto que países onde os direitos 
humanos são mais respeitados tendem a aproximar-se do modelo multicultura-
lista de democracia, ao passo que nações em que os direitos humanos são menos 
evocados ou relegados a poucos grupos – e excluem parcelas da população – 
aproximam-se de governos que fazem uso da necropolítica como estratégia de 
controle do Estado, o que será retomado ainda nesta unidade de estudos.
69
De modo geral, os direitos humanos são definidos como direitos comuns a 
todos os indivíduos que se encontram inseridos em uma sociedade. Dado o 
caráter atual da vida social e dos Estados nacionais, significa dizer que os direitos 
humanos devem ser pactuados no âmbito de cada país e também assumem 
caráter global. Então, dizem respeito a aspectos que conformam a política, 
pensada especialmente sob a perspectiva de que é no espaço local, no dia-a-
dia das municipalidades, que a política de fato se manifesta – positiva e/ou 
negativamente – na vida dos indivíduos (WAMPLER, 2010).
Conforme autores como Bobbio (2004) e Hunt (2009), os direitos humanos 
se caracterizam por serem naturais, iguais e universais: naturais enquanto ine-
rentes a todos os indivíduos, iguais por serem expansivos a todos e universais 
considerando que são aplicáveis a todos. Em outras palavras, os direitos humanos 
referem-se aos direitos fundamentais de todos os indivíduos, o que significa que 
se trata do conjunto de direitos sem os quais uma pessoa não poderia se desen-
volver e participar da vida em sociedade. Sua materialização ocorre por meio de 
institucionalização de políticas sociais.
Talvez, neste momento de leitura, você esteja se perguntando algo como: “se os 
direitos humanos são tão fundamentais assim, então, todos os temos, certo”? É um 
questionamento recorrente entre aqueles que ouvem sobre o assunto, mesmo em 
espaços distintos desta disciplina ou de uma formação superior, e a resposta é que não 
necessariamente todos têm acesso aos direitos humanos apesar de serem considera-
dos fundamentais, pois mesmo o direito à vida só existe se reconhecido ou legitimado. 
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De modo a adensar este argumento, remetemo-nos à análise de Priori e Kischener 
(2019), que afirmam que o direito à vida é considerado como primeiro direito huma-
no, do qual decorrem todos os demais, relacionados a aspectos, como alimentação, 
saúde, moradia, educação, liberdade e dignidade, por exemplo. Contudo “para que 
esses direitos se tornem direitos fundamentais, eles devem ser reconhecidos como 
tais pelos Estados e no plano internacional” (PRIORI; KISCHENER, 2019, p. 10).
Nesse sentido, é importante expor que, ao longo da história, houve distintas 
interpretações sobre o que são direitos humanos. A primeira menção ao termo 
encontra-se associada à Bill os Rights, uma declaração de direitos forjada na In-
glaterra, no fim do século XVII, após a deposição do Rei Jaime II (católico) e com 
a ascensão do príncipe Guilherme de Orange e Maria de Stuart (protestantes) ao 
poder monárquico, no processo histórico que ficou conhecido como Revolução 
Gloriosa. Ainda que não houvesse naquele documento a preocupação ampla com 
direitos individuais, tratou-se de uma declaração de direitos que considerou a 
existência de direitos fundamentais.
No século XVIII, antes mesmo das grandes revoluções, a Revolução Industrial 
e a Revolução Francesa, a declaração de independência dos Estados Unidos da 
América expôs, em 1776, a consideração de que todos os homens são iguais e pos-
suem como direitos inalienáveis a vida, a liberdade e ser felizes. Poucas décadas 
depois, no contexto da Revolução Francesa (1789), foi publicada a Declaração 
dos Direitos do Homem e do Cidadão, que se tornou uma referência ao delimitar 
em seu artigo primeiro que os homens nascem livres e devem assim permanecer, 
sendo todos iguais em direitos com relação à liberdade, à propriedade, à segu-
rança e à resistência à opressão,
 “ a declaração instituiu o que no futuro conheceremos como Estado de di-reito, ou seja, uma organização política em que os governantes não criam o direito para justificar o seu poder, mas para submeter-se às normas e aos 
princípios editados por uma autoridade superior, geralmente, a Constitui-
ção (PRIORI; KISCHENER, 2019, p. 12).
Este período histórico de conformação do estabelecimento de direitos civis e 
políticos relacionados às liberdades (no plural) ficou conhecido como primeira 
geração de direitos humanos, depois redefinida como primeira dimensão dos 
direitos humanos - pensando que a ideia de “geração” implicaria evolução ou 
71
substituição, ao passo que “dimensão” remete à possibilidade de multiplicidade de 
conteúdos ou formas, como, de fato, se tem em se tratando dos direitos humanos. 
Aqui, cabe uma ressalva à conjuntura histórica da Revolução Francesa: a De-
claração dos Direitos do Homem e do Cidadão foi amplamente criticada por 
Marx (1983), que entendia que a garantia da propriedade e da segurança eram 
direcionadas aos detentores de posses e à manutenção de sua condição, de modo 
que somente com a extirpação da propriedade privada seria possível garantir 
amplos direitos humanos com vistas à igualdade entre os indivíduos. Isso sig-
nifica que, desde a conformação das bases da primeira geração/dimensão de 
direitos humanos, já havia distinção entre a elite política e econômica e a massa 
de trabalhadores que constituem a maior parcela das populações. 
Comparato (2015), diferentemente da interpretação clássica de Marx, destaca 
que a referida Declaração oportunizou a materialização de direitos por conta do 
ideário da Revolução Francesa. Conforme o autor recente, para além das discussões 
e da preocupação com liberdade e igualdade, a questão da fraternidade foi materia-
lizada, por meio de ações de solidariedade, o que teria proporcionado conhecermos 
direitos humanos como direitos civis, os quais devem ser garantidos à população 
pelo Estado, com vistas à proteção social dos mais pobres em todo o mundo.
Ainda que, em sentido prático, estes valores e a perspectiva de solidarieda-
de como valor social não tenham dizimado as desigualdades sociais ao redor 
do mundo, trata-se de importante avanço à época, especialmente porque boa 
parte do que hoje são países da América, África e Oceania e também alguns 
asiáticos eram domínios europeus, portanto, sem condições de dignidade e 
acesso aos direitos humanos como conhecemos. 
A preocupação mais ampla com a ampliação efetiva dos direitos humanos 
a grandes contingentes da população só ocorreu após a Segunda Guerra Mun-
dial, que deixou muitos países destruídos, povos assolados com a crueldade e as 
atrocidades do nazismo alemão, do fascismo italiano e, também, por outro lado, 
com o medo diante do impacto das bombas nucleares estadunidenses. Era ne-
cessário pensar caminhos globais para garantir que uma nova catástrofe de pro-
porção mundial não ocorresse, sendo o caminho estabelecido pela Organização 
das Nações Unidas (ONU) o diálogo entre os países a fim de conformarem um 
documento único em defesa dos direitos humanos. Assim, em 10 de dezembro 
de 1948, foi assinada por, praticamente, todos os países a Declaração Universal 
dos Direitos Humanos (DUDH) – à exceção de União Soviética, Ucrânia, Tche-
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coslováquia,Polônia e Iugoslávia (países comunistas naquele período) e, também, 
Arábia Saudita e África do Sul. 
Em seu preâmbulo, a referida Declaração destacava a igualdade e a impos-
sibilidade de alienação de direitos, como liberdade, justiça e paz. Já nos artigos 
iniciais, a DUDH destaca que todos os homens nascem livres e em igualdade em 
termos de direitos e de dignidade, independentemente de distinções, como raça, 
cor, sexo, língua, religião, origem, classe social, opinião ou outra condição. Assim, 
a segunda dimensão de direitos humanos ampliou os direitos civis, somando-os 
a direitos sociais, relacionados ao trabalho, à educação, à saúde, à habitação, à 
cultura, ao lazer e à segurança – ou seja, às políticas sociais. 
Apesar de ampla e construída em um momento delicado da relação entre os 
países, a DUDH não foi suficiente para que os direitos humanos passassem a ser 
respeitados, tanto que, em menos de duas décadas, a ONU buscou a aprovação de 
dois tratados com detalhamentos de aspectos constantes na Declaração. Assim, 
em 1966 foram assinados o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos 
e o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais.
 “ A aprovação de dois pactos, ao invés de um amplo e geral, tem uma justificativa histórica. As grandes potências ocidentais defendiam apenas o reconhecimento das liberdades individuais clássicas, tais 
como a proteção da pessoa humana contra abusos e interferência 
do Estado na vida privada. Já os países socialistas e as jovens nações 
africanas defendiam que o foco deveria ser nos direitos sociais e 
econômicos, cujo objetivo era adotar políticas públicas de apoio aos 
grupos ou classes menos favorecidas. No entrecruzamento dessas 
divergências, os dois lados saíram vitoriosos com a publicação de 
dois pactos (PRIORI; KISCHENER, 2019, p. 16).
Merece destaque o fato de que a ONU encampa a busca pela efetivação de di-
reitos humanos desde a criação da DUDH, tanto que, ao longo dos anos, foram 
muitos os organismos internacionais e independentes que passaram a se dedicar 
a monitorar a implementação de mecanismos e dispositivos garantidores dos 
direitos humanos nos países, entre os quais se destacam o Comitê para Elimina-
ção da Discriminação Racial (criado em 1965), o Comitê de Direitos Humanos 
73
(em 1966), o Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (também em 
1966), o Comitê para Eliminação da Discriminação contra Mulheres (em 1979), 
o Comitê contra a Tortura (em 1984), o Comitê para os Direitos da Criança (em 
1989), o Comitê para Trabalhadores Migrantes (1990) e o Comitê sobre os Di-
reitos das Pessoas com Deficiência (em 2007).
No fim do século passado, a ampliação das preocupações globais com temas 
para além de direitos civis e sociais levou ao surgimento de uma terceira dimen-
são de direitos humanos, considerados direitos difusos por serem coletivos e 
também abstratos (em alguma medida), como a promoção da paz e do desen-
volvimento em geral, a comunicação e a proteção ao meio ambiente, aos povos e 
aos patrimônios cultural e histórico da humanidade.
E, ainda, no fim do século XX, estabeleceram-se os direitos humanos de quar-
ta dimensão, em se enquadra a defesa de grupos historicamente inferiorizados 
em termos de direitos, as minorias. Em decorrência da Conferência Mundial 
sobre Direitos Humanos de Viena (Áustria), em 1993, a ONU reafirmou direi-
tos anteriormente consagrados e destacou o enfrentamento a problemas, como 
violência de gênero, preconceito contra etnias, deficientes, indígenas e migrantes 
(RABENHORST, 2016). Ademais, como destacam Priori e Kischener (2019), o 
documento de Viena destacou três temas fundamentais, especialmente aos mais 
vulneráveis: o investimento em políticas públicas para enfrentamento da pobreza 
e da exclusão social, o combate à tortura em suas múltiplas faces e a necessidade 
de incluir nos conteúdos escolares o debate sobre direitos humanos.
NOVAS DESCOBERTAS
“O Pacto Global advoga Dez Princípios universais, derivados da Decla-
ração Universal de Direitos Humanos, da Declaração da Organização 
Internacional do Trabalho sobre Princípios e Direitos Fundamentais 
no Trabalho, da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvol-
vimento e da Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção. As 
organizações que passam a fazer parte do Pacto Global comprome-
tem-se a seguir esses princípios no dia a dia de suas operações”.
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E como essas dimensões de direitos humanos se 
configuraram no Brasil? 
Em nosso país, os direitos humanos se desenvolveram entre avanços e retrocessos. A 
Constituição do período monárquico (1824-1889) contemplou os direitos de liberda-
de, segurança e proteção da propriedade privada, aos moldes da primeira dimensão de 
direitos humanos calcada na Revolução Francesa. Contudo, apesar de haver garantia 
de direitos a todos os cidadãos, a Constituição limitava tal categoria a homens, libertos 
e nascidos no Brasil ou naturalizados, sendo que mesmo entre esses o voto era ainda 
mais restritivo, pois havia critério de renda mínima para ser considerado eleitor. 
Após o Brasil tornar-se república, a Constituição promulgada em 1891 reduziu os 
direitos humanos por conta do impacto negativo da legislação sobre políticas sociais: a 
educação primária deixou de ser obrigação do Estado, a assistência social não deveria 
mais ser promovida e sobre a regulamentação do trabalho não caberia interferência do 
poder público. Com relação ao último aspecto, os movimentos operários enfrentaram 
fortemente o governo com relação à estipulação de direitos trabalhistas, especialmente 
nas duas primeiras décadas do século XX, com destaque às greves, em torno de 1910.
Após o Brasil assinar o Tratado de Versalhes e ingressar na Organização 
Internacional do Trabalho (OIT), na virada para a década de 1920, houve 
algum avanço em termos de direitos trabalhistas, mas a pressão operária 
75
continuou expressiva até a aprovação da Consolidação das Leis do Trabalho 
(CLT) cujos direitos persistem, parcialmente, até os dias atuais, como a regu-
lamentação de descanso semanal remunerado, décimo-terceiro salário, limite 
de carga horária de trabalho diário e outros aspectos.
A CLT, contudo, foi, naquele período, uma política restritiva por dois as-
pectos: um direto e outro indireto. De maneira direta, seus benefícios não con-
templaram todos os trabalhadores, sendo que aqueles que atuavam na zona 
rural ou no âmbito doméstico não foram considerados. Já indiretamente, o 
reconhecimento profissional foi atrelado à cidadania para acesso a políticas 
sociais, o que ocorria por via sindical, sendo que o governo determinava quais 
sindicatos teriam suas profissões consideradas a partir da pressão (ou melhor, 
sua ausência) com relação às ações estatais. Em outras palavras, a cidadania foi 
regulada pelo interesse do governo em enfraquecer sindicatos para reduzir a 
pressão popular e a oposição à sua atuação (SANTOS, 1979).
Foi o período militar, porém, que mais contribuiu, negativamente, aos direitos 
humanos, no Brasil. A partir da tomada do poder, em 1964, os direitos civis e 
políticos dos brasileiros foram reduzidos e se tornaram expressivas e recorrentes 
as ações ditatoriais, como o fechamento do Congresso Nacional, a repressão aos 
movimentos sociais, os exílios e os assassinatos de inimigos políticos e a extinção 
dos partidos políticos existentes até aquele momento. A repressão, no entanto, 
teve um efeito reverso entre a população: a mobilização social e fortalecimento 
de movimentos sociais pela redemocratização.
Conforme Priori e Kischener (2019, p. 21), “a Constituição de 1988 é o documento 
mais importante e significativo existente no Brasil sobre direitos humanos”, pois trata 
dos direitos à vida, à liberdade, à igualdade à segurança e à propriedade como inalie-
náveis ou invioláveis. Ademais, o texto constitucional em vigor destaca a proibição da 
tortura e permite a liberdadede manifestação de pensamento, de expressão artística 
e cultural, de manifestação de religião, de organização pública e de circulação. 
Ademais, cabe salientar que, em 1996, foi lançado o Plano Nacional de Direi-
tos Humanos (PNDH), que reconheceu os direitos dos indivíduos em situação de 
vulnerabilidade social e as mortes de desaparecidos durante a Ditadura Militar. 
Em 2002, foi publicado o PNDH II, que expandiu os direitos humanos amplos 
defendidos na Constituição a minorias, como mulheres, indígenas, negros, ho-
mossexuais, refugiados, ciganos e deficientes, por exemplo. 
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Tal plano foi ampliado, em 2010, quando o PNDH III fortaleceu os 
objetivos de atenção aos direitos humanos ao determinar os órgãos res-
ponsáveis pela implementação de políticas sociais em atendimento às 
demandas no campo dos direitos humanos no Brasil. 
Assim, denota-se a expansão e o fortalecimento de direitos huma-
nos, no Brasil especialmente nos últimos 100 anos, com consequente 
impacto sobre o desenvolvimento de políticas sociais. Mas é importante 
salientar que não somente a partir da conjuntura social e política nacio-
nal os direitos humanos são ampliados, já que a importância da ONU 
persiste mesmo após mais de sete décadas da DUDH, agora, materiali-
zada de maneira mais complexa e ampla.
Considerando o avanço dos direitos humanos em suas dimensões e a con-
juntura global que denota atenção à questão ambiental, na 70ª Sessão da As-
sembleia Geral das Nações Unidas, realizada em 2015, reuniram-se chefes de 
Estado e de governo, representantes da própria ONU e da sociedade civil para 
discutir os avanços necessários e os entraves à DUDH, no sentido de identificar 
os pontos negativos e determinar estratégias para sua superação, com vistas 
a garantir que os direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais dos 
indivíduos sejam respeitados em todo o mundo.
Isto posto, o resultado foi a proposição de um conjunto de indicadores 
e ações a serem adotados, mundialmente, para garantir, de modo amplo, a 
atenção aos direitos humanos de modo direto e indireto. Daí decorreu o 
estabelecimento de uma lista de compromissos que se configurou como 
uma agenda global de desenvolvimento de metas, a “Agenda 2030”.
77
Conforme o documento da ONU, há duas maneiras de classificar este conjunto 
de ODS: por dimensões e pela natureza dos direitos humanos a ser garantidos. 
Com relação às dimensões, a própria plataforma da “Agenda 2030” apresenta um 
esquema sobre a configuração dos objetivos distribuídos entre os eixos biosfera, 
sociedade e economia, conforme figura 17.
Trata-se de uma distribuição dos ODS que permite verificar que a maioria 
dos objetivos estão vinculados à sociedade, o que decorre da preocupação direta 
desses objetivos com os direitos humanos, porém, é pertinente destacar que o 
desenvolvimento social deve ocorrer combinado com a preservação da natureza 
e com a preocupação com questões de natureza econômica – daí o eixo sociedade 
estar entre biosfera e economia, demonstrando a relação entre eles. Ademais, o 
tamanho conferido a cada eixo demonstra o quão grande e desafiador é tratar de 
cada temática, com destaque às questões de ordem ambiental. Por fim, ainda com 
relação à Figura 1, destaca-se o Objetivo 17, no topo e separado dos demais, uma 
vez que trata dos mecanismos para a consecução dos ODS em geral.
O principal destaque da “Agenda 2030” são os Objetivos do Desenvolvi-
mento Sustentável (ODS), dezessete indicadores norteadores das ações 
a serem implementadas, quais sejam:
1. Erradicação da pobreza
2. Fome zero e agricultura sustentável
3. Saúde e bem-estar
4. Educação de qualidade
5. Igualdade de gênero
6. Água potável e saneamento
7. Energia limpa e sustentável
8. Trabalho decente e crescimento econômico
9. Indústria, inovação e infraestrutura
10. Redução das desigualdades
11. Cidades e comunidades sustentáveis
12. Consumo e produção responsáveis
13. Ação contra a mudança global do clima
14. Vida na água
15. Vida terrestre
16. Paz, justiça e instituições eficazes
17. Parcerias e meios de implementação
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ECONOMIA
SOCIEDADE
BIOSFERA
Descrição da Imagem: a imagem refere-se aos ODS (Objetivos de Desenvolvimento Sustentável). Com-
preende um esquema triangular sobreposto por três camadas circulares: Biosfera, Sociedade e Economia, 
e traspassado por uma seta vertical bidirecional que limita a ilustração em dois lados, esquerdo e direito. 
Na base do esquema triangular, está a camada Biosfera, representando quatro objetivos: Objetivo 15 
(proteger a vida terrestre) e Objetivo 14 (proteger a vida marinha), ambos à esquerda do esquema; Obje-
tivo 6 (água potável e saneamento) e Objetivo 13 (ação climática), ambos à direita do esquema. No meio 
do esquema triangular, está a camada Sociedade, representando oito objetivos: Objetivo 1 (erradicar a 
pobreza), Objetivo 11 (cidades e comunidades sustentáveis), Objetivo 16 (paz, justiça e instituições efica-
zes) e Objetivo 7 (energias renováveis e acessíveis), todos à esquerda do esquema; Objetivo 3 (saúde de 
qualidade), Objetivo 4 (educação de qualidade), Objetivo 5 (igualdade de gênero) e Objetivo 2 (erradicar 
a fome), todos à direita do esquema. Na parte superior do esquema triangular, está a camada Economia, 
representando quatro objetivos: Objetivo 8 (trabalho digno e crescimento econômico) e Objetivo 9 (indús-
tria, inovação e infraestruturas), ambos à esquerda do esquema; Objetivo 10 (reduzir as desigualdades) 
e Objetivo 12 (produção e costumes sustentáveis), ambos à direita do esquema. Por fim, no topo central 
do esquema triangular, está o Objetivo 17 (parcerias para a implementação dos objetivos). 
Figura 1 - Distribuição dos ODS por eixos / Fonte: adaptada de Villa Fohrde ([2022], on-line).
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OLHAR CONCEITUAL
O ODS 1 é “Erradicação da pobreza” e busca, de modo geral, acabar com a 
pobreza em todas as manifestações e em todo o planeta. Para tanto, há 
metas destinadas ao combate da pobreza extrema e ao estímulo aos 
governos nacionais para implementação de medidas e sistemas de proteção 
social por meio de garantia de acesso a serviços básicos e também da criação 
de marcos políticos que visem a destinação de investimentos públicos para a 
erradicação da pobreza nos níveis nacional, regional e internacional.
O ODS 2, “Fome zero e agricultura sustentável”, é pautado por três 
preocupações, quais sejam: acabar com a fome, desenvolver a segurança 
alimentar com melhoria da nutrição e a promoção da agricultura sustentável. 
Para tanto, há metas voltadas ao enfrentamento da fome para extingui-la e 
também à desnutrição, bem como o foco em investimentos para aumento da 
produtividade agrícola e da renda dos pequenos produtores de alimentos com 
expansão de sistemas de produção de alimentos e de práticas agrícolas 
sustentáveis, para manutenção da diversidade genética de sementes e de 
animais de criação e domesticados e ainda para melhorias na infraestrutura rural 
e em pesquisas. Por fim, é preocupação da “Agenda 2030” a correção e prevenção 
de restrições ao comércio e de distorções no mercado agrícola mundial.
O ODS 3 trata de “Saúde e bem-estar” e remete a dois focos: redução de 
mortes e cuidados com a vida. No primeiro foco encontram-se metas para 
mortalidade materna, mortes evitáveis de recém-nascidos e mortes 
prematuras por doenças não transmissíveis, bem como por acidentes em 
estradas e por produtos químicos ou contaminações. No segundo foco 
enquadram-se a ampliação dos serviços públicos de saúde, o enfrentamento 
a epidemias e ao abuso de substâncias, bem como o apoio à pesquisa e ao 
desenvolvimento de vacinas e medicamentos e, de modo específico, o 
acesso universal a serviços de saúde sexual e reprodutiva.
O ODS 4, “Educação de qualidade”, é pautado pela preocupação com 
infraestrutura e formação educacional. Por um lado, há metas para 
construção e melhoria de instalações físicas para educação e qualificação de 
professores; por outro lado, visa-segarantir o fim do analfabetismo e o 
acesso e qualidade na primeira infância (educação pré-escolar), ensino 
primário e secundário e educação técnica e superior, com desenvolvimento 
de competências profissionais e do empreendedorismo e disponibilização de 
bolsas de estudos para países em desenvolvimento.
Para atingir o ODS 5, que visa a “Igualdade de gênero”, deve-se buscar a 
eliminação de todas as formas de violência e discriminação contra as 
mulheres, inclusive com reconhecimento e valorização de atividades não 
remuneradas domésticas e de cuidado e por meio da garantia plena e efetiva 
de igualdade de oportunidades de liderança no âmbito empresarial, público 
e eletivo. Para tanto, é de responsabilidade dos governos nacionais a adoção 
e o fortalecimento de políticas públicas garantidoras de direitos e 
promotoras de empoderamento das mulheres.
O acesso universal e equitativo à água potável, saneamento e higiene 
compõem o ODS 6, “Água potável e saneamento”, pautado pela redução da 
poluição combinada com proteção e restauração de ecossistemas relacionados 
à água, gestão de recursos hídricos com aumento da eficiência do uso da água 
e fortalecimento da participação de comunidades locais em ações.
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Já ODS 7, de “Energia acessível e limpa”, busca assegurar acesso 
universal e de qualidade a serviços de energia com preços 
acessíveis, bem como o investimento em infraestrutura para o 
desenvolvimento de serviços de energia modernos e sustentáveis e 
para pesquisas e implementação de tecnologias de energias limpas 
e renováveis, com vistas à melhoria da matriz energética global.
O ODS 8 é “Trabalho decente e crescimento econômico” e se pauta pela 
preocupação com crescimento econômico atrelado à maior produtividade 
combinada com menor utilização de recursos naturais e respeito ao trabalhador 
por meio de emprego pleno e decente, da extinção do trabalho forçado ou 
escravo e da proteção dos direitos trabalhistas. Ademais, há metas para o 
estímulo ao turismo sustentável e de atenção à empregabilidade de jovens.
Com relação à “Indústria, inovação e infraestrutura”, o ODS 9 se 
caracteriza por ações que visam a construção de infraestruturas resistentes 
que permitam a industrialização inclusiva e sustentável, bem como 
fomentem a inovação. Para tanto, deve haver investimento público em 
pesquisa e desenvolvimento de tecnologias e atenção especial às pequenas 
indústrias de países em desenvolvimento.
Em se tratando do ODS 11, “Cidades e comunidades sustentáveis”, a 
preocupação é tornar cidades e assentamentos mais seguros, inclusivos e 
sustentáveis. Para tanto, há metas que visam garantir acesso universal à 
habitação, sistema de transportes e espaços públicos, com segurança, 
acessibilidade e preços acessíveis (se pertinente), considerando a salvaguarda 
dos patrimônios cultural e natural, a redução do impacto ambiental e a 
atenção à urbanização de favelas e outros assentamentos humanos.
O ODS 12 de “Consumo e produção responsáveis” busca assegurar 
padrões de produção e de consumo sustentáveis por meio de ações 
como redução do desperdício de alimentos, incentivo a práticas 
empresariais sustentáveis, manejo ambiental saudável de produtos 
químicos e resíduos e racionalização do uso de combustíveis fósseis.
Para atingir a “Redução das desigualdades”, o ODS 10 estabeleceu como 
metas a busca por crescimento sustentável da renda da população mais pobre, 
o empoderamento e a inclusão social, econômica e política de todos, a extinção 
de leis, políticas e práticas discriminatórias e a adoção de políticas de proteção 
social ampla. Além disso, no âmbito internacional deve-se facilitar a migração e 
a mobilidade ordenada de indivíduos e garantir maior representação e voz aos 
países em desenvolvimentos nos fóruns e espaços de tomadas de decisão 
sobre políticas e instituições econômicas e financeiras globais.
81
De ordem ambiental, o ODS 13 visa a “Ação contra a mudança global do 
clima” e se pauta por metas relacionadas à educação e conscientização de 
indivíduos, organizações empresariais e instituições políticas sobre a 
necessidade de integração de planejamentos e medidas para combater a 
mudança climática e seus impactos, em caráter de urgência.
Pautado pela “Vida na água”, o ODS 14 tem metas relacionadas à 
conservação e ao uso sustentável de oceanos, mares, costas e recursos 
marinhos, focado no desenvolvimento sustentável com preservação de 
ecossistemas, redução de poluição marinha, limites à pesca e busca por 
desenvolvimento de pesquisas e tecnologias concomitantemente ao 
respeito às normas de Direito Internacional.
Por sua vez, o ODS 15 trata da “Vida terrestre” e remete a ações 
pertinentes à proteção, recuperação e uso sustentável de ecossistemas 
terrestres, de modo a cuidar de florestas e da biodiversidade e a combater 
a degradação da terra e sua desertificação. Para tanto, propõe-se ações de 
cunho político nacional e transnacional para conservação da natureza 
terrestre e combater a caça ilegal de espécies animais.
O penúltimo objetivo, o ODS 16, remete à “Paz, justiça e 
instituições eficazes” e trata de metas referentes ao enfrentamento 
de todas as formas de violência (e consequentes taxas de 
mortalidade) e de corrupção, bem como do desenvolvimento de 
instituições eficazes e transparentes, que promovam o estado de 
Direito e a participação cidadã na tomada de decisões.
Concluindo os objetivos da ONU, o ODS 17 de “Parcerias e meios de 
implementação” visa fortalecer os mecanismos para implementação e 
revitalização de parcerias em nível global, com vistas ao desenvolvimento 
sustentável. Para tanto, há metas que perpassam eixos de finanças, 
tecnologia, capacitação, comércio, questões sistêmicas, parcerias 
multissetoriais, monitoramento de dados e prestação de contas. De modo 
geral, a expectativa é de estímulo à cooperação entre países.
Fonte: adaptado de https://portal.stf.jus.br/hotsites/agenda-2030/ 
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A outra maneira de classificar os ODS é com relação à 
natureza dos direitos humanos contemplados ou nor-
teadores de cada indicador. Nesse sentido, é possível 
delimitar quatro eixos de direitos humanos, nos quais 
se distribuem os dezesseis primeiros ODS, conforme 
segue: os objetivos 8, 10 e 16 dizem respeito aos direitos 
civis; (primeira dimensão) os ODS 1, 2, 3 e 4 referem-
-se a direitos econômicos, sociais e culturais (segunda 
dimensão); os direitos de solidariedade estão expressos 
nos objetivos 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14 e 15 (terceira 
dimensão); e o ODS 5 trata de direitos políticos (quarta 
dimensão). Perceba-se que alguns ODS estão atrelados 
a mais de um direito, e a ausência de classificação do 
objetivo 17, por ser amplo e geral, de modo a não se 
relacionar, especificamente, a nenhum tipo de direito.
Ainda que o ODS 17 não seja classificado junto 
aos demais objetivos, cabe destacar que consta a res-
ponsabilização do poder público com relação aos in-
dicadores propostos e, também, a sinalização de que 
é imprescindível o envolvimento das empresas (setor 
privado) e da sociedade para que o Brasil consiga 
atingir todos os objetivos propostos pela ONU e pac-
tuados por nossos governantes – em que se dialoga 
com a observação anteriormente apresentada nesta 
unidade de estudos sobre as parcerias e pactuações 
do Estado com o Terceiro Setor e/ou empresas para 
o desenvolvimento de políticas sociais.
Diante do conteúdo exposto até aqui, talvez, você esteja 
se perguntando como as políticas sociais se materializam, 
de fato, em direitos humanos e ODS na prática, ou seja, nos 
municípios, o “chão” da política. Nosso Podcast desta unidade 
de estudos busca responder a esta indagação, por meio da 
abordagem de excertos da pesquisa desenvolvida por Micaelli 
Lobo dos Santos, Ceyça Lia Palerosi Borges e Letícia da Costa 
e Silva, intitulada “Aplicação dos Objetivos do Desenvolvimen-
to Sustentável (ODS) no plano de metas de Barueri/SP, publi-
cada no primeiro semestre de 2022 na RevistaOrbis Latina.
https://apigame.unicesumar.edu.br/qrcode/14500
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A preocupação com o desenvolvimento de políticas sociais que atendam às dife-
rentes dimensões de direitos humanos e os ODS é uma característica relevante de 
regimes democráticos. Isto posto, é pertinente tratarmos – ainda nesta unidade de 
estudos – do multiculturalismo, corrente teórica, crítica e analítica das Ciências 
Sociais que perpassa suas três áreas: partindo da Antropologia e da Sociologia, o 
multiculturalismo diz respeito ao reconhecimento de variedades de culturas e ao 
pluralismo de culturas que se colocam em convivência nas sociedades contem-
porâneas, ao passo que sob a perspectiva da Ciência Política, tomando os eixos 
clássicos a partir dos quais se interpretam os regimes democráticos – represen-
tação, participação e deliberação – existem muitos caminhos analíticos, por meio 
dos quais se estabelecem teorias ou modelos explicativos sobre o funcionamento 
das democracias na atualidade e o multiculturalismo é uma explicação possível.
Um relevante balanço sobre estas teorias foi organizado por Albrecht (2019), 
que atualizou e ampliou discussões anteriores de autores como Held (2006) e 
Miguel (2005). Conforme a autora, as vertentes teóricas contemporâneas julgam 
a democracia como positiva e como melhor forma de governo e tentam, subs-
tancialmente, associá-la às noções de igualdade política e participação popular, 
sendo importante considerar que o que caracteriza a democracia não é uma es-
colha excludente entre deliberação, participação e representação, mas como estas 
formulações são entendidas e atuam em relação à igualdade política.
Isto posto, a autora apresenta sete teorias democráticas contemporâneas, 
quais sejam: liberal-pluralismo, pautada por garantias legais, possibilidade de 
participação e definição do governo pelo voto, porém com relativa autonomia; 
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deliberacionismo, focada na deliberação por indivíduos racionais em fóruns de de-
bate, considerando a importância do diálogo em esfera pública para a democracia; 
republicanismo, caracterizada por governo misto e com participação popular no 
controle e na ação política, porém limitada para não representar um risco ao regime; 
participacionismo, que busca a ampliação dos espaços e mecanismos de participação 
em combinação com a representação; feminismo, a qual busca romper com a dico-
tomia público-privado em favor de uma sociedade mais justa e equânime em direi-
tos e oportunidades para mulheres e homens; neo-marxismo, que defende a maior 
integração entre Estado e sociedade, com ampliação da possibilidade de destaque à 
classe operária e redução da condição de Estado de classe voltado aos interesses da 
burguesia e elite político-econômica; e multiculturalismo, que defende a necessidade 
de ampliação da prática democrática para atingir grupos marginalizados ou com 
menor acesso a espaços e vocalização de demandas políticas e sociais.
Assim, o princípio do multiculturalismo está relacionado à existência de múl-
tiplas identidades em cada indivíduo e em cada sociedade, as quais precisam ser 
consideradas de modo que não apenas os interesses do grupo que conforma a 
elite política e econômica sejam atendidos. A saber, significa uma democracia vol-
tada não apenas aos interesses tidos como universais de pessoas que acumulam 
características, como ser homem, branco, de classe média-alta ou alta, heterosse-
xual e com vínculos sociais influentes. Significa, também, que o multiculturalismo 
defende que a democracia considere e atenda às demandas e às necessidades de 
grupos que são minorias em termos de acesso a direitos, como mulheres, não 
brancos, com menor renda, LGBTI+, com deficiência, imigrantes etc.
Portanto, trata-se de uma corrente interpretativa que se pauta pela defesa de 
grupos que têm acesso restrito a diversas esferas de reconhecimento, de modo 
que cabe destacar que a perspectiva multiculturalista é positiva no contexto de-
mocrático por conta da possibilidade de valorização de grupos como agentes 
políticos, tendo em vista que se pautam pela manifestação de que direitos sociais 
lhes são devidos e carecem de atenção e atendimento. Isso significa que uma ma-
nifestação de insatisfação de grupos deve fazer emergir a consideração em torno 
da necessidade de incluir políticas direcionadas a minorias, de caráter redistribu-
tivo e voltadas àqueles que necessitam, especificamente, de determinado serviço 
ou recurso, o que reforça o caráter ético coletivo de busca pelo atendimento de 
necessidades de distintos grupos e expande a noção de cidadãos à totalidade da 
população, independentemente de características sociais específicas.
85
Ademais, o multiculturalismo estabelece uma 
crítica ao ideal de imparcialidade que vigora 
nos governos em que a elite política e econô-
mica ocupa os postos de mando e trabalha para 
a manutenção de seu status quo, de modo que 
grupos menos favorecidos sequer têm voz, não 
raras vezes, e que toda oportunidade de vocalizar 
demandas e necessidades deve ser aproveitada.
Conforme Miguel (2005), trata-se de uma 
maneira de pensar a sociedade em contraposi-
ção ao liberalismo, que não negava a existência 
de interesses de grupos, mas excluía a possibi-
lidade de “direitos de grupos”. Ao passo que o 
sujeito do liberalismo era o indivíduo, o multi-
culturalismo inclui os grupos como agentes na 
reflexão política, já que tais coletividades são 
entendidas não como mera agregação de indiví-
duos, mas como conjuntos de pessoas que com-
partilham uma identidade e luta pela garantia 
de direitos sociais pertinentes a esta identidade. 
Nesse sentido, a força das ações coletivas 
no Brasil, crescente nas últimas décadas, en-
contra-se em consonância com o multicultu-
ralismo, uma vez que são cada vez mais recor-
rentes movimentos sociais, associações e OSCs 
que se mobilizam por causas de direitos sociais 
e de minorias, atuando de maneira isolada ou 
coletivamente e, também, ocupando espaços 
de representação nas IPs mencionadas, os con-
selhos e as conferências de políticas públicas.
Estas articulações indicam a perspectiva de 
que existem pautas que mobilizam cada uma 
destas ações coletivas, individualmente, mas 
também outras que demandam sua união por 
se tratarem de pautas comuns. Alguns exem-
UNIDADE 2
UNIDADE 2
86
plos de situações em que minorias podem se juntar para pleitear alterações 
da realidade social são as lutas coletivas de movimentos feministas e negros 
em torno da recorrência de casos de violência obstétrica contra mulheres 
negras, a articulação de grupos de mulheres, negros e LGBTI+ pela criação de 
conselhos voltados à políticas para a diversidade e de moradores de regiões 
periféricas dos municípios, de pessoas com deficiência, de trabalhadores e de 
setores envolvidos com esporte e cultura pelo direito à cidade, para que haja 
transporte coletivo adequado e em horários que permitam sua circulação 
pelo território municipal aos fins de semana e feriados.
O multiculturalismo traz, assim, uma reflexão sobre o próprio significado 
de democracia: constantemente associada à maioria, a democracia, em defesa 
do multiculturalismo, passa a ser vista como um regime protetor de minorias, 
constituídas não pelo aspecto numérico, mas pela posição que ocupam na 
sociedade em uma perspectiva relacional quanto à sua cidadania e aos direi-
tos sociais. Assim, o multiculturalismo opõe-se à ideia de que democracia é 
meramente um governo “do maior número”.
Em se tratando dos principais marcadores sociais que marcam o contexto 
multiculturalista de enfrentamentos por direitos de minorias, Rifiotis (2012), 
destaca quatro aspectos ou temáticas, quais sejam: sexo, classe social, idade e 
geração e etnia. Trata-se de temas importantes e latentes ao desenvolvimento de 
políticas sociais, conforme evidenciamos a seguir.
O sexo apresenta-se como um vetor biológico definidor, ainda que, parcial-
mente, de modos de pensar, agir e sentir dentro da maioria das sociedades con-temporâneas, as quais, em alguma medida, refletem a diferenciação entre homens 
e mulheres e suas ocupações e limites nos âmbitos público e privado (RIFIOTIS, 
2012). Nesse sentido, uma desconstrução latente a ser enfrentada pela noção de 
alteridade é a determinação dos papéis sociais atribuídos a homens e mulheres no 
cuidado com o lar e a família (no âmbito privado) e sua capacidade de atuação no 
mercado de trabalho em geral, em cargos e funções hierarquicamente elevados e 
nos espaços da política (no âmbito público).
O segundo marcador social relevante no contexto multicultural atual é a 
questão de classe social, critério que assume características econômicas e cultu-
rais, de maneira simultânea. Por um lado, remete à manutenção do domínio e da 
diferenciação social que perpetua uma elite política e econômica como ocupante 
do poder, ao mesmo tempo que, por outro lado, dialoga com um discurso de 
87
meritocracia, pautado pelo argumento de que o esforço é a condição necessária 
para que todos alcancem seus objetivos. Tendo em vista o impacto da qualidade 
do ensino sobre a possibilidade de alteração de classe social dos indivíduos, é 
pertinente considerar que uma sociedade mais ética e com valores de cidadania 
seria aquela em que a democracia defende a melhoria da educação pública.
Com relação ao terceiro marcador social, a relação entre idade e geração, 
cabe destacar que enquanto idade remete à mera contagem de anos de vida, o 
conceito de geração remete às experiências e às perspectivas que cada período 
da vida pode reservar aos indivíduos. Da mesma maneira, trata das necessidades 
individuais com as quais o Estado deve arcar para com o indivíduo. Isso signi-
fica que os jovens, por exemplo, fazem maior uso de equipamentos públicos de 
educação e esportes bem como carecem de políticas de inserção no mercado de 
trabalho e de acesso ao Ensino Superior ou cursos técnicos para profissionali-
zação. Por outro lado, àqueles em idade “produtiva” cabe a preocupação com a 
Previdência Social, e aos idosos cabe a maior utilização do Sistema Único de 
Saúde. Esta noção de geração, portanto, remete às experiências vivenciadas, de 
modo que as experiências que conformam as identidades dos indivíduos e sua 
relação com o caráter ético da vida em sociedade e sua cidadania diferem.
Por fim, o quarto marcador social destacado por Rifiotis (2012) é a questão 
da etnia, indicador voltado à interpretação das relações existentes entre distintos 
grupos étnico-raciais, referentes aos quais é conhecida a diferenciação em termos 
de acesso a oportunidades e preconceitos, especialmente ao nos depararmos com a 
história do Brasil, após a abolição da escravatura (1888) e a Proclamação da Repú-
blica (1889). Sobre tal marcador, o autor chama atenção com a seguinte exposição:
 “ A desigualdade social no Brasil passa com certeza pelo marcador étnico. Porém, a questão atual está em compreender como se dá o “preconceito à brasileira” e como ele opera no nosso cotidiano. Neste 
campo entre desigualdade social e preconceito, há muito para fazer 
e muitos aspectos para analisar. E não se iluda, porque o mais difícil 
de ver é o óbvio. De fato, a questão envolve múltiplos aspectos da 
vida social (RIFIOTIS, 2012, p. 99).
Para além da consideração sobre cada marcador em separado, no entanto, é 
preciso ter em mente que se tratam de categorias analíticas, as quais podem 
UNIDADE 2
UNIDADE 2
88
apresentar-se isoladas ou de maneira conjunta na prática, uma 
vez que o multiculturalismo nos coloca o desafio de considerar 
a multiplicidade de aspectos conformadores das identidades 
individuais e pensarmos, de modo coletivo, sobre a prática ética 
e os direitos de cidadania.
Assim, tem-se como desafios para pensar uma sociedade que 
seja, democraticamente, multicultural o enfrentamento de questões 
práticas palpáveis, como a violência doméstica e familiar contra a 
mulher, o rompimento com o conhecimento de senso comum de que 
a política e os cargos administrativos, hierarquicamente superiores, 
cabem aos homens, e não às mulheres, o ageismo, que denota pre-
conceitos e determinações contra a faixa etária ou etapa de vida em 
que os cidadãos se encontram, os cuidados com a população com 
menor renda, em geral, com os que vivem em periferias, favelas e a 
população em situação de rua, melhorar a qualidade de atendimen-
tos nas políticas setoriais de educação e saúde, desenvolver ações de 
reparação histórica em face de grupos étnicos desfavorecidos por 
meio de cotas e outras providências etc.
Em suma, o multiculturalismo é uma teoria política que com-
preende que a democracia deve atender às demandas de todos 
os grupos sociais, independentemente de quanto representem 
em termos numéricos na sociedade e se coloca como uma cor-
rente do pensamento democrático atinente aos direitos sociais, 
políticas públicas e direitos humanos em geral. Entretanto, há 
inúmeros outros arranjos de governos e Estados que não pre-
zam por tais valores, de modo que uma forma de “fazer político” 
expressamente contrário ao multiculturalismo é a necropolítica. 
Por conta da temática desta disciplina, cabe-nos, aqui, apenas 
sinalizar que se trata de uma estratégia de estruturação de governos 
pautados pela promoção da invisibilidade de grupos sociais mino-
ritários em termos de direitos, sendo que, em condições extremas, 
a ausência de voz e vez gera a morte simbólica ou política dessas 
pessoas e, a depender dos impactos que a ausência de ação pública 
estatal produz sobre estes corpos pode conduzir – ou ao menos 
contribuir – para sua morte também física.
89
NOVAS DESCOBERTAS
Título: Necropolítica
Autor: Achille Mbembe
Editora: N-1 Edições
Sinopse: conforme as palavras do autor, neste ensaio, propus que as 
formas contemporâneas que subjugam a vida ao poder da morte (necropo-
lítica) reconfiguram profundamente as relações entre resistência, sacrifício e 
terror. Tentei demonstrar que a noção de biopoder é insuficiente para dar 
conta das formas contemporâneas de submissão da vida ao poder da morte. 
Além disso, propus a noção de necropolítica e de necropoder para dar conta 
das várias maneiras pelas quais, em nosso mundo contemporâneo, as ar-
mas de fogo são dispostas com o objetivo de provocar a destruição máxima 
de pessoas e criar “mundos de morte”, formas únicas e novas de existência 
social, nas quais vastas populações são submetidas a condições de vida que 
lhes conferem o estatuto de “mortos-vivos”. Sublinhei igualmente algumas 
das topografias recalcadas de crueldade (plantation e colônia, em particular) 
e sugeri que o necropoder embaralha as fronteiras entre “resistência e suicí-
dio, sacrifício e redenção, mártir e liberdade”.
Ao fim desta unidade de estudos, a expectativa é de que você, caro(a) estudante, 
seja capaz de responder as perguntas que iniciaram nossa discussão: O que são 
políticas públicas? É diferente falar sobre políticas públicas e sobre políticas so-
ciais? E sobre políticas de Estado e políticas de governo? Como estes conceitos se 
materializam na estrutura estatal e entre os cidadãos? E qual o impacto sobre sua 
futura atuação profissional? Trata-se de temática importante em nosso contexto 
social específico ou de preocupação global?
Neste momento, retome suas anotações em seu Diário de Bordo e suas im-
pressões iniciais e recapitule o aprendizado sobre os conteúdos que tratamos. A 
partir destas informações, deve ser perceptível a você o adensamento de conheci-
mentos prévios ou os novos horizontes sobre as políticas sociais experimentados 
a partir da discussão teórica desenvolvida até aqui.
Como ação, proponho que escreva novas respostas e as compare com as anteriores 
iniciais a fim de identificar o que e o quanto aprendeu nesta unidade de estudos. Além 
disso, que tal anotar exemplos empíricos ou situações e casos sobre os quais pensou os 
temas das políticas públicas e sociais, de políticas de Estado e de governo, dos direitos 
humanos e ODS e do multiculturalismo enquanto tomavaconhecimento desse ente?
UNIDADE 2
90
1. Considere o seguinte contexto hipotético: ao assumir a prefeitura de um município 
do interior, a nova prefeita se depara com duas situações, uma de determinação de 
encaminhamento de ofício ao Conselho Municipal de Assistência Social para discus-
são sobre destinação de recursos oriundos de doações do Imposto de Renda de 
Pessoas Jurídicas (IRPJ) e outra de proposta de descontinuidade de um projeto de 
desenvolvimento de atividades desportivas no contraturno escolar dos alunos do 
Ensino Fundamental, que poderá ser substituído por novo projeto, ainda a definir.
Acerca de tais situações, analise as afirmativas a seguir:
I - As políticas de educação e de assistência social são políticas públicas e sociais, 
concomitantemente.
II - A situação relacionada ao Conselho Municipal de Assistência Social remete à 
política de Estado.
III - A situação relacionada ao projeto também é uma política de Estado, pois trata 
de educação e cultura.
IV - O fim do projeto é possível por se tratar de uma política de governo, facilmente 
substituível pela prefeita.
É correto o que se afirma em:
a) I e II.
b) II, III e IV.
c) I e IV.
d) I, II e IV.
e) I, II, III e IV.
91
2. O material didático apresenta as políticas públicas como um grande conjunto de 
programas, projetos, ações e estratégias de atuação atual por parte do Estado. É 
correto afirmar que as políticas públicas têm amplitude nacional, e as políticas sociais 
são locais ou municipais? Justifique.
3. O multiculturalismo é uma corrente teórica sobre o funcionamento das democracias 
na contemporaneidade, o qual dialoga com diferentes conceitos e formas “reais” de 
manifestação, ou seja, no dia a dia dos governos. Acerca da relação do multicultu-
ralismo com os demais conceitos abordados nesta unidade de estudos, assinale a 
alternativa correta.
a) Os direitos de primeira dimensão são precursores do multiculturalismo.
b) O multiculturalismo é a teoria decorrente da realização de políticas sociais.
c) No multiculturalismo, há preocupação com direitos de minorias.
d) Os 17 ODS decorrem da abordagem social do multiculturalismo.
e) Políticas de Estado são liberais, e políticas de governo são multiculturais.
3A Construção de uma Política 
Pública
Dr. Éder Rodrigo Gimenes
Caro(a) acadêmico(a), nesta unidade de estudos avançamos em nos-
sa compreensão sobre as políticas públicas e sociais, considerada a 
abordagem de atividades relevantes à sua consecução. Nesse sentido, 
esta unidade de estudos tem como objetivo expor etapas importantes 
da construção de uma política pública, de modo que você conhecerá 
o que é o ciclo de políticas públicas e sociais e abordaremos quatro 
das cinco etapas que conformam esse ciclo, quais sejam: como um 
assunto passa a compor a pauta ou agenda de discussões, o processo 
de formulação de propostas e alternativas, a tomada de decisões a 
partir dessas possibilidades e a implementação das políticas definidas.
UNIDADE 3
94
Como pensar uma política pública ou social? Qual a estruturação de uma política? 
É possível definir processos para compreendermos como uma política se conforma?
São questionamentos que geralmente as pessoas não se fazem, mas diante do 
conhecimento acumulado ao longo desta trajetória de estudos é possível que você 
se pergunte e até mesmo comece a esboçar respostas a esses questionamentos.
Quantas notícias lemos ou ouvimos diariamente sobre políticas públicas e 
sociais? Muitas, certamente! Basta acessar um portal de notícias ou assistir a um 
jornal para nos depararmos com informações sobre o andamento de propostas, a 
aprovação de projetos, alterações que impactam garantias e direitos sociais ou re-
dimensionam políticas. Fato é que cada nova proposição ou modificação implica 
em diversas ações, afinal nenhuma política se efetiva a partir “do nada”. é preciso, 
então, compreender como os caminhos da construção de uma política operam.
Ante a essas provocações iniciais, que tal um desafio? Vamos lá, mão na massa!
Pense no que você entende que é importante no processo de construção de 
uma política pública. O que impacta, como se conforma, qual a expectativa, 
quem se envolve, que ações são pertinentes, como e em que tempo ocorrem etc.
95
Anote aquilo que lhe vier à mente nesse momento, faça isso agora, antes de 
avançar, ok?
Para que você reflita sobre esses primeiros insights, lhe proponho uma ativi-
dade diferente nesta início de unidade de estudos: ao invés de deixá-lo(a) “livre” 
para esboçar impressões, apenas, lhe adianto os elementos que discutiremos com 
relação à construção de uma política pública e desafio você a escrever o que sabe 
e/ou pensa sobre cada etapa: formação de agenda, formulação de propostas, 
tomada de decisões e implementação.
Aproveite o espaço Diário de Bordo e a oportunidade de colocar no papel 
suas impressões sobre essas etapas. 
Se você não tiver ideia do que anotar, sem problema! É um momento de 
reflexão que lhe prepara para imergir no conteúdo didático, então registre o que 
tiver à sua disposição, ok?
UNICESUMAR
UNIDADE 3
96
Qualquer discussão sobre a construção de uma política pública é sempre parcial 
e determinista! Parece complexo ou impactante para você caro(a) acadêmico(a)? 
A ideia é esta!
Para iniciarmos a discussão teórico-conceitual desta unidade de estudos parti-
mos da perspectiva de que a sistematização da conformação de uma política sem-
pre é perpassada por diferentes ações, planejamentos, enfrentamentos, decisões e 
execuções e tudo isso pode acontecer em diferentes intervalos de tempo e espaços. 
Assim, ao propor uma discussão sobre etapas por meio das quais podemos 
pensar um ciclo de políticas públicas e sociais, assume-se arbitrariamente uma 
composição organizada de elementos, que na prática podem se manifestar de 
maneira simultânea ou sequencial, com maior ou menor impacto de atores en-
volvidos nas discussões, em uma única arena ou em diferentes locais e instâncias.
Conforme argumentam Macedo et al. (2016), qualquer exposição de pro-
dução de políticas públicas por meio de um ciclo ou sequência de etapas é uma 
simplificação voltada a fins pedagógicos, que visa especialmente possibilitar a 
quem toma contato com tal classificação que compreenda como funcionam essas 
etapas, tendo ciência daquilo que foi mencionado anteriormente - e que é recor-
rentemente destacado na literatura sobre o tema por autores como Dye (2009), 
Baptista e Rezende (2011), Fonseca (2013) e Secchi (2013).
Dias (2012) afirma que há um conjunto de modelos reconhecidos para com-
preendermos as análises sobre políticas públicas, dentre os quais destacam aque-
les relacionados: à tomada de decisões racionais absolutas, em que os responsá-
veis pela construção da política disporiam de todas as informações necessárias à 
melhor alocação possível dos recursos disponíveis; à tomada de decisões racio-
nais limitadas, quando as informações não são completas e as políticas são dire-
cionadas conforme atendem ou satisfazem determinados interesses de grupos 
ou agentes; e à escolha pública, baseado em conformações de políticas públicas 
a partir da perspectiva de resultados combinada com a satisfação de demandas 
de agentes envolvidos no processo.
A título de conhecimento - para que você saiba que existem diversos modelos 
teórico-analíticos que podem ser utilizados ou mobilizados em sua futura atuação 
relacionada à gestão de políticas públicas e sociais - apresentamos a seguir um quadro 
que expõe um conjunto de possibilidades de análises, extraído de Raeder (2014).
97
Autor(A) ou 
Referência (R)
Modelo ou 
tipologia
Estágio da política Foco
Worthen et alii, 
2004 (A)
Abordagens de 
Avaliação
avaliação
questões a se-
rem resolvidas e 
principais atores
Bamgartner e 
Jones, 1983 (A)
Punctuated Equili-
brium (“equilíbrio 
interrompido”)
formação de agen-
da
estabilidade e 
mudança de 
agenda
Kindon, 1984 (A) Fluxos Múltiplos
formação de agen-
da
atenção do 
governo aos 
problemas
Sabatier,1988 
(A)
Advocacy coalitions 
(“coalizações de 
defesa”)
formulação
grupos de inte-
resse
Souza, 2007 (A) Arenas Sociais formulação
grupos de inte-
resse
Dye, 2010 (R) Teoria da Elite formulação poder de elite
Dye, 2010 (R) Teoria dos Grupos formulação
grupos de inte-
resse
Cohen, March e 
Olsen, 1972 (A)
Garbage Can
(“lata do lixo”) 
formulação
soluções procu-
ram por proble-
mas
Etzioni, 1967 (A)
Mixed Scanning 
(“sondagem mista”)
formulação
combina abor-
dagem raciona-
lista e incremen-
talista
Buchanan e Tul-
lock, 1962 (A)
Opção Pública formulação
grupos de inte-
resse
Dye, 2010 (R) Teoria de Jogos formulação jogo racional
Bozeman e Pan-
dey, 2004 (A)
Tipologia de Boze-
man e Pandey
formulação
conflito entre 
conteúdos técni-
co e político
UNICESUMAR
UNIDADE 3
98
Autor(A) ou 
Referência (R)
Modelo ou 
tipologia
Estágio da política Foco
Lindblom, 1959 
(A)
Incremental
formulação e im-
plementação
poucas propos-
tas
Tanza Börzel, 
2008 (R)
Rede de Políticas 
Públicas
formulação e im-
plementação
relações não-
-hierárquicas
Dye, 2010 (R) Institucional
formulação, imple-
mentação
instituições go-
vernamentais
Easton, 1965 (A) Sistêmico
formulação, imple-
mentação
interações-com-
plexas
Gormley, 1986 
(A)
Tipologia de Gor-
mley
formulação, imple-
mentação
nível de saliência 
e de complexi-
dade
Gystafsson, 
1983 (A)
Tipologia de Gus-
tafsson
formulação, imple-
mentação
conhecimento 
e intenção do 
policymaker
Simon, 1955 (A) Racional
formulação, avalia-
ção
avaliação de 
propostas
Wilson, 1983 (A)
Tipologia de Wil-
son
formulação, imple-
mentação, avalia-
ção
custos e bene-
fícios na socie-
dade
Lowi, 1964 (A) Tipologia de Lowi implementação
impacto na so-
ciedade
Lasswell, 1956 
(A)
Ciclo das Políticas
política pública em 
7 estágios
tomada de de-
cisão e política 
pública enquan-
to processo
Quadro 1 - Relação entre modelos de análise de políticas públicas e estágios do ciclo de políticas
Fonte: Raeder (2014, p. 141).
A despeito desse conjunto de possibilidades, a maneira mais didática de pen-
sarmos, conhecermos e nos inteirarmos sobre o funcionamento de uma política 
pública ou social é pensá-la de maneira processual, ou seja, como um processo 
99
em que diferentes etapas ocorrem. Nesse sentido, Dye (2009) afirma que esse tipo 
de abordagem baseia-se em ações ou padrões identificáveis.
Isto posto, cabe destacar que durante muitas décadas, as políticas públicas fo-
ram analisadas apenas como resultados de demandas e articulações de interesses 
de ordem política. Nesses termos, a ênfase das investigações e debates recai sobre 
o processo decisório no âmbito da gestão pública (FARIA, 2003).
Apenas a partir da década de 1970, a atenção voltou-se ao contexto geral 
que culmina em uma política pública, de modo que a perspectiva de análise de 
trâmites foi substituída pela pluralização de objetos analisados, o que significou 
que o olhar científico e da Administração Pública voltou-se para as distintas 
etapas relacionadas às políticas públicas, desde o surgimento de demandas até a 
avaliação dos indicadores depois da política em prática ou em funcionamento. 
Esse conjunto de etapas corresponde ao ciclo político de uma política pública.
Lembre-se, caro(a) estudante, que, conforme Amábile (2012), não há defini-
ção única para o termo “políticas públicas”. De modo semelhante, também não há 
unanimidade com relação às etapas que compõem um ciclo político de políticas 
públicas. Autores como Trevisan e Van Bellen (2008), Chiari (2012), Azeredo, 
Luiza e Baptista (2012), Secchi (2012) e Brancaleon et al. (2015) apontam dis-
tintos conjuntos de etapas analíticas.
UNICESUMAR
UNIDADE 3
100
Para Macedo et al. (2016), é pertinente considerarmos a existência de cinco eta-
pas centrais no ciclo de uma política pública ou social, quais sejam: a identificação 
de um problema e sua institucionalização, a formulação de propostas de ações, a 
tomada de decisões, a implementação daquilo que foi decidido e a avaliação da 
política em sua completude e complexidade. 
Conforme exposto no quadro que segue, contudo, os mesmos autores des-
tacam também que em cada etapa há diferentes agentes, grupos, instituições e/
ou atores coletivos envolvidos de maneira direta, o que salientam da seguinte 
maneira em Macedo et al. (2016, p. 597):
 “ Observa-se que todas as etapas são permeadas por diversos atores. Segundo Secchi (2013), os atores podem ser indivíduos ou institui-ções que influenciam os processos de políticas públicas: governa-
mentais (burocratas, juízes, políticos e outros) e não governamentais 
(grupos de interesse, partidos políticos, meios de comunicação, des-
tinatários das políticas, organizações do terceiro setor, organismos 
internacionais, pesquisadores, especialistas, associações de classe 
e outros). Adiante, a importância dos atores varia de acordo com 
a fase do ciclo de políticas públicas, podendo ocorrer expansões e 
afunilamentos de opções à ação dos atores.
Assim, percebemos a riqueza de elementos envolvidos na conformação de uma políti-
ca pública ou social, o que é importante para estabelecermos a continuidade de nossa 
discussão nesta unidade de estudos. Observe o quadro 2 de Marcelo et al. (2016):
101
Etapas
Formulação
Imple-
mentação
Avaliação
Identificação 
e institucio-
nalização do 
problema
Formulação 
de soluções e 
ações
Tomada de 
decisão
Atividades
Valores; acon-
tecimentos; 
interesses; 
demandas e 
agenda públi-
cas.
Elaboração e 
avaliação de 
respostas. 
Seleção de 
critérios.
Encontrar 
uma coali-
zão majori-
tária, legiti-
mação.
Execução, 
gestão, 
efeitos 
concre-
tos.
Reações, 
julgamento 
sobre os 
efeitos, 
medição, 
avaliação, 
propostas 
de reajus-
te.
Atores
Partidos, 
movimen-
tos sociais, 
associações, 
mídia, admi-
nistração pú-
blica, ONGs, 
etc.
Parlamen-
tos, asso-
ciações, 
administra-
ção pública, 
organiza-
ções políti-
cas e sociais, 
ONGs, etc.
Parlamento, 
presidente, 
ministros, 
governado-
res, prefei-
tos, etc.
Adminis-
tração 
pública, 
ONGs, 
empresas 
privadas.
Mídia, espe-
cialistas, ad-
ministração 
pública, res-
ponsáveis 
políticos, or-
ganizações 
políticas 
e sociais, 
associações, 
destinatá-
rios, ONGs. 
Quadro 2 - Atividades e atores no ciclo de políticas públicas / Fonte: Macedo et al. (2016, p. 596).
Assim como exposto no quadro 2, Brancaleon et al. (2015) propuseram o ciclo 
de políticas como um conjunto de cinco atividades, sendo que, ao final, haveria 
uma retroalimentação do sistema, conforme exposto na figura 1.
UNICESUMAR
UNIDADE 3
102
Dentre os diversos autores anteriormente mencionados, cabe destacar a você 
que são três as etapas recorrentemente reconhecidas como essenciais a um ciclo 
de políticas públicas: formulação, implementação e avaliação. Entretanto, pelo 
entendimento de que modelos analíticos com as cinco etapas expostas no qua-
dro e na figura 1 que constam neste início de unidade, trataremos de todas essas 
etapas em nossa discussão. Porém - e aqui cabe uma ressalva que deve instruir 
sua leitura - nesta unidade de estudo abordaremos as etapas de formação da 
agenda, formulação de propostas, tomada de decisão e implementação, sendo 
que à avaliação caberá nossa próxima unidade de estudos, dada a complexidade 
e detalhamento pertinentes a tal etapa.
Definição 
da Agenda
Formulação 
de PolíticasAvaliação
Tomada de 
DecisãoImplementação
Descrição da Imagem: A imagem apresenta cinco retângulos azuis que representam as etapas concer-
nentes a um ciclo de políticas públicas, sendo que no ponto mais alto consta o retângulo “Definição da 
agenda” e à sua direita uma seta direcionando o sentido do ciclo para a etapa de “Formulação de políticas”, 
à qual segue nota seta indicando a etapa de “Tomada de decisão” e sucessivamente a “Implementação” 
e a “Avaliação”, que também é seguida por uma seta direcionada à primeira etapa mencionada, de “De-
finição da agenda”.
Figura 1 - Esquema do ciclo de política pública / Fonte: Brancaleonet al. (2015, p. 3).
103
Para Raeder (2014), é importante conhecer e compreender cada etapa do 
ciclo, mas é ainda mais relevante que o agente profissional que lida com essas 
políticas - em nosso caso, um(a) futuro(a) agente profissional, em formação e que 
lidará com políticas públicas e sociais - tenha sempre em seu escopo que essas 
etapas ou fases são “separadas” para explicações como esta, didática e formativa. 
Na prática, as etapas podem se misturar, agentes individuais ou institucionais po-
dem influenciar em diferentes momentos ou aspectos e até mesmo a conjuntura 
pode limitar, alterar, potencializar ou fragmentar uma etapa.
 “ Que problemas chegam às mãos dos políticos para decisão? Como chamam tais problemas a atenção dos políticos e motivam uma proposta política destinada à sua resolução? Por que razão deter-
minados problemas entram na agenda política e outros não? Em 
que momento se constrói a agenda política em definitivo? O ciclo 
de políticas públicas é iniciado com a agenda e filtrado com a for-
mulação? (BILHIM, 2016, p. 6).
Passemos então às etapas do ciclo, iniciando pela definição da agenda de uma 
política pública ou social. Conforme Wu et al. (2014), esta primeira etapa diz 
respeito aos assuntos que comporão a pauta de discussões dos governos e tem 
como principal ponto de partida a definição de problemas que carecem de uma 
resposta pública, seja ela uma solução definitiva ou uma amenização (redução) 
do problema ou expressão da questão social. 
Assim, percebe desde já que a discussão sobre direitos e garantias é construí-
da, ou seja, depende dessas demandas serem inseridas na agenda de temáticas dos 
governos, o que significa que nem todos os assuntos importantes são discutidos 
e que nem tudo o que se torna uma política pública ou social atende a contento 
o público que carece ou solicitou uma ação por parte do Estado. 
Conforme destacam Wu et al. (2014, p. 29):
 “ As razões pelas quais os governos muitas vezes não respondem a questões públicas para a satisfação de seus cidadãos, com frequên-cia, dizem respeito a dois defeitos fundamentais, os quais se origi-
nam na definição de agenda: 
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UNIDADE 3
104
1. muitos problemas públicos críticos não chegam às agendas de 
políticas oficiais, enquanto muitas preocupações relativamente me-
nores chegam; e 
2. o mau enquadramento dos problemas públicos leva à preocu-
pação com soluções ineficazes e/ou inúteis, que impedem a con-
sideração de soluções alternativas com potencial para resolver o 
problema.
Para que não incorra em erros como esses defeitos, os governos precisam atentar-
-se para reconhecerem problemas que se configuram como questões públicas que 
demandam atenção e compreender quais as necessidades, os recursos necessários 
e o tempo em que pode ocorrer essa intervenção, de modo a considerar aspectos 
como recursos (materiais, financeiros e de pessoal), urgência e capacidade de 
resolubilidade desde a entrada de um assunto na pauta de discussões. Nesse senti-
do, Wu et al. (2014) afirmam que os assuntos que compõem uma agenda pública 
são múltiplos e diferem de maneira razoável conforme as circunstâncias sociais 
e econômicas em cada localidade ou esfera de governo, de como e/ou quando 
há mobilização social e quais os interesses e projeto político dos governantes. 
Ainda de acordo com os mesmos autores, existe uma perspectiva de senso 
comum de que a sociedade pauta a agenda das políticas públicas, ou seja, que os 
principais pontos de discussão sobre políticas públicas e sociais sejam levados 
ao poder público por organizações sociais, ações coletivas ou até por indivíduos. 
No entanto, a expressa maioria dos assuntos que passam a compor a agenda de 
discussões são interpostos por agentes de governo, o que denota a importância 
de políticos eleitos (para os cargos nos Poderes Executivo e Legislativo, ocupantes 
de cargos por indicações (ministros, secretários, assessores etc.) e servidores com 
atuação técnica (como assistentes sociais, gestores públicos, sociólogos, cientistas 
políticos, economistas e outros) tanto propõem pautas quanto observarem e 
dialogarem com a população para entenderem o que necessitam e como dirimir 
problemas ou minimizar mazelas sociais.
Wu et al. (2014), em seu importante manual sobre o tema produzido pela 
Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), destacam ainda que a defini-
ção da agenda pode parecer simples, como se bastasse solicitar a inclusão de um 
assunto em pauta, mas tem sua complexidade definida a partir de muitos aspectos, 
dentre os quais pode-se destacar os seguintes: 
105
 ■ [1] a entrada de itens na agenda não é linear, o que significa que um as-
sunto pode rapidamente ser inserido e outros podem ser sucessivamente 
negados ou deixados à parte para inserção posterior; 
 ■ [2] é um processo político e técnico, simultaneamente, afinal tanto inte-
resses políticos quanto sociais ou de ordem burocrática podem influen-
ciar a conformação de uma agenda; 
 ■ [3] são múltiplos interesses, demandas e forças a considerar, que se con-
figura enquanto uma rede de atores estatais e sociais; 
 ■ [4] os interesses materiais desses diferentes atores pode ser determinante 
para uma decisão, então é importante conhecê-los; 
 ■ [5] o arranjo institucional e o projeto político-ideológico do governante 
influencia a entrada de um assunto na pauta e seu desenrolar; e 
 ■ [6] como lidam com questões públicas e sociais, é possível haver mudan-
ças desde a sinalização da importância de um tema até sua inclusão numa 
agenda deliberativa.
Pense agora, então, sobre os diferentes perfis de agentes que podem se envolver 
no processo de composição de agenda de políticas públicas e sociais e quais os 
seus interesses e potenciais impactos. Entre os eleitos, há (em alguma medida) 
preocupação em representar a população ou grupo(s) específico(s), burocratas 
de gestão pública e membros do Poder Judiciário são (em geral) indivíduos com 
maior perenidade no âmbito da atuação no setor público e que podem oferecer 
percepções específicas (com diferentes finalidades e interesses), no campo das 
instituições se destacam organizações religiosas, empresas, sindicatos e asso-
ciações que possuem algum tipo de recurso de poder (dinheiro, informação, 
conhecimento), de modo que o povo (a população de modo amplo) desempenha 
um papel pequeno e indireto no ciclo de políticas públicas e sociais, até mesmo 
porque em democracias liberais modernas, como o Brasil, a tarefa de governar 
não cabe aos cidadãos, mas aos seus representantes.
Conforme Bilhim (2016), são muitos os grupos e interesses que conformam 
a vida social e política, tanto que há diferentes visões de mundo, opiniões e pers-
pectivas, de modo que ao invés de falarmos sobre “sociedade” poderíamos utilizar 
“sociedades”, no plural.
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UNIDADE 3
106
Além disso, há outra fonte influente na composição da agenda de políticas pú-
blicas, destacada por Wu et al. (2014): a mídia. Conforme os autores, deve-se 
conferir atenção especial aos meios de comunicação e às tecnologias de informa-
ção, que têm papel importante na percepção da população sobre diversos temas 
e influenciam a formação da opinião pública. 
Macedo et al. (2016) destacam a importância da mídia na realização das 
manifestações de rua em 2013 no Brasil, que ficaram conhecidas como Jornadas 
de Junho. A motivação inicial para aquela onda de protestos foi a discussão sobre 
o aumento da tarifa do bilhete de transporte coletivo em uma série de cidades, 
dentre as quais Porto Alegre, São Paulo, Rio de Janeiro e Salvador. Por meio de 
articulações estabelecidas desde o ano de 2003, o Movimento Passe Livre (MPL) 
organizou manifestações nas ruas dessas cidades e, com o passar dos dias e o 
aumento do número de apoiadores, assistiu-se a uma explosão de manifestações 
pelo país, muitos deles em municípios nos quais não havia grupos articulados 
com o MPL, atingindo mais de cem localidades, entre capitais e cidades do in-
terior (MPL-SP,2013).
Carlos, Dowbor e Albuquerque (2021) analisaram os repertórios, as coalizões e as capa-
cidades estatais de movimentos sociais entre as décadas de 1990 e 2010 no Brasil, to-
mando como parâmetros seis campanhas relacionadas a direitos humanos (relação entre 
impunidade e corrupção e sobre violações no sistema prisional), a direitos da criança e do 
adolescente (sobre o Sistema Febem e a política socioeducativa em meio aberto) e à saú-
de (referentes ao financiamento da saúde pública e aos recursos humanos para a área).
EXPLORANDO IDEIAS
107
Com o desenvolver das manifestações, as reivindicações verificadas passaram 
a ser múltiplas, dentre as quais se destacaram a crítica a atuação da polícia nos 
protestos, o combate à corrupção, a melhoria da qualidade das políticas públicas 
e o repúdio aos grandes eventos esportivos a serem realizados no país, cujo fi-
nanciamento se deu em grande parte pelo Estado (MARICATO, 2013; ROLNIK, 
2013; SANTOS, 2013). Nesse período se tornaram recorrentes cartazes com a 
frase “Não é só por 20 centavos!” (VIANA, 2013). Em 20 de junho, cerca de três 
milhões de pessoas foram às ruas. Também nesse dia, ganhou força a ideia de 
expulsão de bandeiras partidárias das manifestações (SECCO, 2013; SAKAMO-
TO, 2013; SANTOS, 2013).
As redes sociais foram as grandes responsáveis pela expansão dessas mani-
festações, especialmente o Facebook, e seus impactos foram e continuam sendo 
sentidos em diferentes esferas e de distintas maneiras, como na criação do Pro-
grama mais Médicos (MACEDO et al., 2016), na visibilidade pública crescente 
de políticos conservadores e seu sucesso eleitoral (MACIEL; ALARCON; GI-
MENES, 2018; PINA, 2021) e na expansão do engajamento de grupos ideolo-
gicamente conservadores e economicamente neoliberais à direita nas ruas e em 
outras modalidades de participação (GIMENES, 2022).
E quando um tema passa a ser parte da agenda de discussões de políticas 
públicas e sociais? A resposta varia conforme interesses, necessidades e urgências. 
Para Kingdon (2006), o tempo é um elemento crítico, essencial na definição da 
agenda pública, de modo que deve-se considerar que são diversas as situações 
possíveis, as quais configuram janelas de oportunidades, no sentido de identifi-
carmos aberturas à inserção de temas na agenda.
Conforme ensinam Wu et al. (2014), existem quatro tipos de janelas de políti-
cas públicas, ou seja, quatro situações que devem ser percebidas como oportunida-
des para que os assuntos ou temas sejam incorporados às discussões, quais sejam:
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UNIDADE 3
108
• janelas rotineiras: em que eventos processuais rotineiros, tais como 
ciclos orçamentários, ditam aberturas de janelas; 
• janelas discricionárias: em que o comportamento político indivi-
dual por parte dos tomadores de decisão determina aberturas de 
janelas; 
• janelas aleatórias: quando acontecimentos imprevistos, como de-
sastres ou escândalos, abrem janelas; 
• janelas induzidas: em que questões relacionadas são atraídas para 
as janelas já abertas em outros setores ou áreas de problemas, tal 
como quando surgem questões de segurança ferroviária devido ao 
aumento da atenção dada à companhia aérea, ou questões de se-
gurança automobilística devido a alguma crise ou acidente (WU 
et al., 2014, p. 37). 
Àqueles que trabalham com políticas públicas e sociais ou são agentes sociais 
que pleiteiam que temáticas passem a compor a agenda pública, é importante 
compreender essas oportunidades para identificá-las quando ocorrerem, 
especialmente porque Kingdon (2006) destaca que essas janelas de oportunida-
des são raras e persistem por curtos períodos de tempo, de modo que cada chance 
de inserir uma pauta deve ser aproveitada da maneira mais objetiva possível.
E se você está pensando que a etapa de composição da agenda é simples e não 
demanda muita atenção, cuidado! Para Wu et al. (2003), não raras vezes essa é a 
etapa mais crítica de todo o ciclo de uma política pública ou social, tanto porque 
há diversos interesses em jogo quanto porque as oportunidades são pontuais e 
mesmo a inserção do tema na pauta de discussões não garante que haverá tra-
mitação nas demais etapas.
Os autores sinalizam alguns desafios que devemos considerar. Primeiro, o fato 
de que muitas políticas decorrem de crises ou demandas urgentes, de modo que 
as ações são definidas conforme as possibilidades imediatas e, sem planejamento 
adequado, podem conduzir a resultados ruins. Segundo, quando o problema 
público de crise se trata de algo que poderia ter sido anteriormente discutido e 
abordado, é perceptível o uso inadequado de recursos públicos, no sentido de que 
ações preventivas ou planejadas com mais tempo poderiam implicar em menor 
investimento e - talvez até mesmo - melhores resultados.
Terceiro, um risco em democracias eleitorais é a composição da agenda ser 
utilizada como material político por candidatos e eleitos mais interessados em 
seu desempenho eleitoral do que com a solução de questões públicas. E, por 
109
fim, a recorrente e equivocada tentativa dos governos de dispensarem o menor 
esforço possível à solução de problemas públicos, de modo que sua atuação acaba 
remediando um problema, mas não oferecendo condições de resolvê-lo.
A segunda etapa do ciclo de políticas públicas e sociais é a formulação de 
propostas, que consiste no processo de elaboração de propostas plausíveis para 
solucionar um problema ou atender a uma demanda pública estabelecida na 
agenda. Para tanto, a etapa de formulação implica em duas grandes atividades: a 
proposição de diferentes alternativas que respondam ao solicitado e uma avalia-
ção preliminar da viabilidade de cada um dessas alternativas.
Conforme Macedo et al. (2016, p. 597), “[...] este processo, até chegar ao 
momento da agenda política, diz respeito à escolha de diversos instrumentos 
políticos, tais como os baseados nas informações, na autoridade, na organização 
e na viabilidade técnica e política”.
Nesta etapa, novamente há muitos agentes e atores coletivos envolvidos e 
interessados, de modo que Wu et al. (2014) estabelecem um conjunto de con-
siderações sobre o tema. Primeiramente, destacam os autores que a percepção 
pública é de que a formulação de políticas públicas e sociais é uma atividade de 
alto nível realizada apenas por dirigentes nomeados ou eleitos, como ministros, 
secretários e ocupantes de cargos com mandatos eleitorais nos Poderes Executivo 
e Legislativo, mas a principal consideração sobre esse grupo é que sua atuação é 
limitada apenas à expectativas decorrentes da representação.
 “ Enquanto coletivamente eles são restringidos pela expectativa de que eles representem as preferências de seu eleitorado e do públi-co, individualmente eles também são restringidos pelas posições 
políticas do seu partido e suas próprias ambições políticas pessoais 
(WU et al., 2014, p. 53).
Em segundo lugar, temos os profissionais técnicos envolvidos com as políticas, 
especialmente gestores públicos, assistentes sociais e profissionais que atuam em 
funções de administração ou execução dessas políticas públicas e sociais. Sobre 
tais agentes, os autores anteriormente mencionados ponderam que, por um lado, 
trata-se de agentes que podem acumular experiências, percepções e conhecimen-
to sobre os assuntos ao longo do tempo, de modo que podem contribuir para 
solucionar problemas, o que seria um trunfo à gestão pública. Por outro lado, se 
UNICESUMAR
UNIDADE 3
110
a experiência limitar a atuação desses agentes ou impedi-los de “pensar fora da 
caixa”, tem-se um efeito negativo, contrário, pois esses agentes do governo “[...] 
podem ter dificuldade em adotar uma visão holística que transcenda suas tarefas 
rotineiras [...] e podem não ser entusiastas com relação a alternativas de políticas 
que envolvam mudanças significativas no status quo” (WU et al., 2014, p. 53-54).
Em terceiro lugar, grupos de interesses - assim como na etapa de composição 
da agenda - são importantes à formulação de políticas públicase sociais, porém 
têm atuação mais restrita pelo fato de que suas percepções e propostas são ma-
joritariamente direcionadas aos próprios problemas, sendo ausente a visão de 
problemas sociais, coletivos.
NOVAS DESCOBERTAS
Título: Formulação de Políticas Públicas
Autora: Ana Cláudia Niedhardt Capella
Editora: Escola Nacional de Administração Pública
Sinopse: O objetivo do livro consiste em oferecer teorias e concei-
tos introdutórios sobre o processo de formulação e apresentar reflexões 
direcionadas aos interessados em promover intervenções em políticas pú-
blicas. Uma das maiores contribuições da literatura produzida no campo 
de políticas públicas consiste em produzir estudos com esse duplo objetivo: 
proporcionar uma visão abrangente do processo de produção de políticas, 
por meio de subsídios teóricos para sua compreensão e, paralelamente, de-
senvolver estudos para o processo de produção de políticas, envolvendo o 
emprego de técnicas de análise específicas.
Fato é, caro(a) estudante, que caso não haja entendimento comum sobre como 
postular o mínimo possível de alternativas viáveis e adequadas para solução de 
problemas, maior será a dificuldade para a próxima etapa, de tomada de deci-
sões. Assim, uma habilidade importante aos gestores públicos e profissionais que 
atuam no campo social, por exemplo, é saber valer-se de análises de conjuntura 
e de prospeção.
Mas o que são conjuntura e prospecção? Por que aquele que lida com polí-
ticas públicas e sociais deve conhecer tais conceitos? Respondamos inversamente 
as questões, demonstrando primeiramente a relevância desses conceitos e depois 
suas definições.
111
A otimização da distribuição de recursos de fundos específicos entre as áreas 
de gestão pública, a alocação ou realocação de servidores nas diferentes unidades 
administrativas, o conhecimento acerca das articulações do mercado (entidades 
privadas), das organizações da sociedade civil e as possibilidades de estabeleci-
mento de parcerias relacionadas à responsabilidade social ou gestão social para 
consecução dos direitos sociais e o planejamento com vistas a ter em mãos dados 
e relatórios estruturados para eventuais consultas ou disponibilização de recursos 
por outros órgãos nacionais e internacionais, estatais, paraestatais, privados ou 
sociais sem fins lucrativos são de suma importância à gestão pública, assim como 
é essencial o planejamento e a proposição de políticas públicas e sociais.
Diante de tais exemplos, destaco a discussão teórica empreendida por Chir-
nev (2018) acerca da realização de análises de conjuntura e de prospecção. Ainda 
que a autora tenha voltado seu olhar ao campo de gestão das organizações do 
Terceiro Setor, os conceitos explorados também podem ser apropriados pelos 
gestores públicos.
O conceito de conjuntura diz respeito ao conjunto de elementos verificáveis 
em um mesmo tempo e espaço sob diversas perspectivas, como social, econô-
mica, política, cultural, religiosa, ambiental e tecnológica, por exemplo. Assim, 
uma análise de conjuntura diz respeito à maneira como, baseados nos elemen-
tos e perspectivas possíveis, conseguimos compreender uma realidade e pensar 
eventos a partir de informações e/ou fenômenos passados. 
“A análise de conjuntura é um instrumento metodológico da Ciência Política 
que serve para interpretar os eventos, os quais surgem da ação de atores em con-
textos específicos” (OLIVEIRA, 2014, p. 25). Tal análise é realizada a partir de da-
dos retrospectivos e visa o conhecimento sobre a maneira como um conjunto de 
fenômenos ou eventos ocorreu, a fim de identificar a direção dos acontecimentos, 
ou seja, compreender como determinados eventos ou fatos influenciaram outros. 
Nesse sentido, a realização de análises de conjuntura se revela complexa, pois 
“[...] exige também um tipo de capacidade de perceber, compreender, descobrir 
sentidos, relações, tendências a partir dos dados e das informações” (SOUZA, 
2005, p. 8). Em se tratando de tal complexidade, Chirnev (2018) destaca que um 
fato que dificulta a realização de análises de conjuntura é sua persistência cons-
tante, ou seja, a ausência de estagnação dos eventos e fenômenos.
No caso da formulação de propostas a políticas públicas e sociais, a análise 
de conjuntura é o primeiro passo para estruturarmos alternativas que possam, 
UNICESUMAR
UNIDADE 3
112
ao mesmo tempo, atender demandas, sanar problemas, oti-
mizar a utilização de recursos e gerar resultados positivos. 
Isto posto, considerando que desde o fim do século passa-
do o princípio da eficiência tem sido referenciado como 
balizador da prestação de serviços públicos, cabe aos di-
versos profissionais que atuam em políticas públicas e so-
ciais manterem-se atualizados para o desenvolvimento de 
análises de conjuntura que forneçam subsídios, a partir da 
interpretação de fatos, eventos e fenômenos passados, para 
projetarem soluções às eventuais necessidades e ações pú-
blicas a ser tomadas. Essa projeção diz respeito ao processo 
denominado prospecção.
 “ A prospecção é uma ferramenta de pesquisa e planejamento que auxilia o gestor nas de-cisões de médio e longo prazo. A prospecção 
é a ação de prospectar, pesquisar, ou mesmo 
pode ser definido como um conjunto de téc-
nicas relativas à pesquisa, oferecendo sub-
sídios mais consistentes para decisões mais 
assertivas (CHIRNEV, 2018, p. 69).
As análises de prospecção são consideradas mecanismos 
relevantes de suporte à Administração Pública para a to-
mada de decisões de curto, médio e longo prazos, o que 
significa que se trata de importantes intervenções na gestão 
de municípios, estados e da União.
Quando consideradas de maneira conjunta, análises de 
conjuntura e de prospecção - ou seja, de aspectos passados 
e de projeções para o futuro - podem contribuir para que os 
gestores públicos e profissionais que operam políticas públi-
cas e sociais deliberem de maneira eficaz acerca da destinação 
de recursos públicos, a fim de otimizar mudanças sociais de 
ordem social, cultural, política e econômica, por exemplo.
113
 “ Na prospecção, podem ser combinados nos estudos prospectivos tanto técnicas quanti-tativas como qualitativas, ou ambas. [...] De 
acordo com especialistas, o ideal para a rea-
lização de estudos prospectivos é recorrer a 
mais de um método, ferramenta ou técnica, 
em razão de nenhum desses artifícios atender 
sozinho a todas as demandas de uma mesma 
pesquisa (CHIRNEV, 2018, p. 72; 77).
Perceba, então, que a elaboração de propostas que possam 
subsidiar discussões no âmbito da formulação de alternati-
vas às políticas públicas e sociais deve possuir embasamento 
adequado, o que implica atenção, comprometimento e co-
nhecimento amplo por parte dos envolvidos nesta etapa do 
ciclo de políticas.
Entretanto, para além desse conhecimento é preciso 
sempre atentarmo-nos para o fato de que os diferentes inte-
resses de atores individuais e coletivos podem influenciar a 
formulação dessas alternativas, como demonstram Ataide et 
al. (2016) em sua investigação sobre a análise da influência 
das redes sociais na formulação de políticas públicas. E aqui 
- cuidado! - ao tratarmos de redes sociais estamos nos refe-
rindo às redes em que as sociabilidades (as relações sociais) 
se constituem, portanto não confunda com aplicativos ou 
ferramentas tecnológicas para estabelecimento de contatos 
virtuais!
Conforme os referidos autores, as redes sociais são rele-
vantes em diversos espaços e tipos de negócios na atualidade, 
assim como impactam a gestão pública, com destaque à for-
mulação de propostas de políticas públicas e sociais, em que 
a colaboração, o diálogo e a participação de distintos atores 
sociais pode produzir arranjos mais ou menos inclusivos, com 
visões mais ou menos abrangentes e voltados desde a perspec-
tiva no liberalismo até aquela do Estado de bem-estar social.
UNICESUMAR
UNIDADE 3
114
Conforme Ataíde et al. (2016), existem atores centrais e atores periféricos nas re-
des sociais que atuam na formulaçãode políticas públicas, sendo que o elemento 
definidor dessa posição é a quantidade de conexões estabelecidas com os demais 
agentes envolvidos na etapa, o que significa que a capacidade de se articular com 
diferentes atores é importante à atuação mais efetiva na formulação de políticas, 
garantindo sua efetividade (ou não) no processo. 
De modo direto, caro(a) acadêmico(a), é preciso que você compreenda que 
os arranjos de redes sociais para a formulação de políticas públicas e sociais as-
sumem duas possibilidades de arranjos. A primeira destacada por Ataíde et al. 
(2016) é baseada na centralidade de atores, o que pode gerar um viés autocrático 
Ataíde et al. (2016, p. 105-106) afirmam que há aspectos específicos a serem considerados 
quando da composição de cada indicador de rede no contexto da análise de redes sociais, 
quais sejam:
a) Densidade: este indicador revela o nível de conectividade da rede como um 
todo. Para calculá-lo deve-se dividir o número de relacionamentos estabelecidos 
entre os atores da rede pelo total de relacionamentos possíveis, encontrando, por 
fim, o resultado em forma de percentual. 
b) Grau de Centralidade: este indicador identifica o número de nós ao qual um 
determinado ator está relacionado. Para isto, deve-se levantar o grau de entrada 
– número de interações que outros atores mantêm com um determinado ator, e 
o grau de saída – número de interações que um ator mantém com outros atores. 
c) Índice de Centralização: este indicador revela quando um determinado ator as-
sume uma posição claramente central em uma rede social. Para isto, recorre-se 
aos Índice de centralidade. A centralização pode revelar uma anatomia de rede 
que vai do tipo estrela (100% de centralização) ao pulverizada (0% de centraliza-
ção). 
d) Grau de Intermediação: este indicador representa o quanto um ator exerce o 
controle da comunicação na rede social. O grau de intermediação significa a quan-
tidade de vezes que um determinado nó aparece nos caminhos geodésicos, ou 
seja, nos caminhos que interligam todos os pares de integrantes daquela rede. 
Os atores com maior grau de intermediação são chamados de atores pontuados. 
e) Grau de Proximidade: este método demonstra a capacidade de um nó se conec-
tar a todos os atores que compõem a rede. Para calcular o grau de proximidade é 
necessário contabilizar as distâncias geodésicas de um ator em relação aos demais 
e somá-las.
EXPLORANDO IDEIAS
115
no estabelecimento de propostas pelo fato de que quem tem mais conexões e, 
consequentemente, poder de fala e capacidade de convencimento, pode direcio-
nar as alternativas conforme seus interesses. Conforme os autores, trata-se de 
um arranjo de rede antidemocrático, nesse sentido de suprimir determinados 
grupos ou atores, como ilustrado na figura 2 a seguir, onde a centralidade estaria 
no Poder Executivo.
Poder
Executivo
Sociedade  Sindicatos
Líderes
Setoriais
Academia
EmpresasONGs
Poder JudiciárioPoder LegislativoÓrgãos de Controle
Externo
Descrição da Imagem: No centro da imagem consta o “Poder Executivo”, ao qual são direcionadas setas 
que apontam a partir dos seguintes elementos/atores: sociedade, sindicatos, empresas, academia, líderes 
sindicais, ONGs, órgãos de controle externo, Poder Legislativo e Poder Judiciário.
Figura 2 - Rede de políticas públicas com alto grau de centralização / Fonte: Ataíde et al. (2016, p. 111). 
UNICESUMAR
UNIDADE 3
116
Em situações antidemocráticas ou pouco democráticas 
como essa ilustração, um caminho necessário é a arti-
culação dos demais atores no sentido de desenvolverem 
relações e diálogos que lhes permitam ganhar força para 
potencializar suas demandas e, em alguma medida, te-
rem suas percepções consideradas no processo de for-
mulação de propostas. Conforme explicitam os autores, 
“redes organizacionais com baixa densidade têm como 
característica a ausência de sinergia entre os atores e a 
ausência de blocos ou arranjos institucionais de interes-
ses comuns” (ATAIDE et al., 2016, p. 111-112). Situações 
assim podem ocorrer no âmbito público, especialmente 
no caso de políticas de governo, que tratamos na unidade 
anterior de estudos.
Por outro lado, um modelo democrático de redes so-
ciais pertinentes à formulação de propostas de políticas 
públicas deve ser aquele em que haja trânsitos e conexões 
estabelecidos entre o maior número de atores possíveis, o 
que significaria uma rede social complexa e multifacetada 
na qual diferentes diálogos possam ser estabelecidos e 
haja possibilidade de compartilhamento de ideias, expe-
riências, demandas e também discussões sobre formas 
de alocar recursos.
A próxima imagem (figura 3) é uma ilustração de 
uma rede social democrática, um modelo que deve ser 
tomado como desejado para a formulação de propos-
tas de políticas de Estado - aos moldes da discussão que 
realizamos na unidade de estudos anterior. Perceba na 
ilustração que o Poder Executivo continua na posição 
central do processo, porém há articulação entre os di-
ferentes segmentos que conformam a rede social, com 
destaque ao papel do Poder Legislativo na elaboração de 
propostas e suas interfaces com os demais segmentos da 
sociedade envolvidos.
117
Por fim, ainda em se tratando da formulação de políticas públicas e sociais, nesta 
etapa do ciclo são elaboradas propostas que serão posteriormente apreciadas, 
portanto não é obrigatório que todos os elementos pertinentes a uma política 
estejam detalhados e “fechados” (determinados de maneira incisiva) neste mo-
mento, já que tanto haverá também interesses envolvidos no processo de tomada 
de decisões quanto podem haver intercorrências ou necessidades de ajustes na 
etapa de implementação (RAEDER, 2014).
Avancemos então à terceira etapa do ciclo, mencionada no parágrafo ante-
rior, a tomada de decisão. Com conceito relativamente mais simples do que as 
demais etapas, trata-se do momento em que as propostas de políticas públicas e 
Poder
Executivo
Sociedade  Sindicatos
Líderes
Setoriais
Academia
EmpresasONGs
Poder JudiciárioPoder LegislativoÓrgãos de Controle
Externo
Descrição da Imagem: Os múltiplos agentes estão todos interligados a partir de relações estabelecidas. 
Assim, por exemplo, há setas duplas que partem da sociedade em direção ao Poder Executivo, sindicatos, 
empresas, academia, líderes sindicais, ONGs, órgãos de controle externo, Poder Legislativo e Poder Judi-
ciário e também desses agentes para a sociedade. O mesmo se repete para todos os agentes.
Figura 3 - Rede de políticas públicas com alto grau de densidade 
Fonte: adaptado Ataide et al. (2016, p. 112). 
UNICESUMAR
UNIDADE 3
118
sociais são colocadas em discussão para decidir-se o curso de ação com relação 
a problemas públicos. 
Conforme Wu et al. (2014), gestores públicos tendem a entender que a to-
mada de decisões é um processo exclusivo da alta administração e de agentes 
eleitos, contudo se trata de um processo mais técnico e menos político, no sentido 
de que diferentes demandas estão em discussão e interesses e preocupação com 
garantias e direitos sociais constitucionalmente determinados devem “entrar na 
conta” para que uma decisão seja definida.
 “ Em primeiro lugar, as decisões de política pública podem ser atos, leis, orientações regulamentares e/ou medidas processuais, e muitas delas podem ser decididas em diferentes níveis de órgãos governa-
mentais para que a “decisão” final da elite seja apenas aprovar uma 
espécie de miscelânea de escolhas anteriores e subcoordenadas [...] 
(WU et al., 2014, p. 79).
Isso significa, caro(a) estudante, que a tomada de decisão é uma etapa que de-
pende daquilo que foi anteriormente elaborado e, não raras vezes, para além das 
propostas formuladas, quem decide solicita também informações conjunturais e 
prospecções sobre o problema a ser enfrentado, a fim de compreender o processo 
de elaboração das alternativas apresentadas e ter mais elementos que subsidiem 
uma melhor tomada de decisão. Dentre essas informações - fornecidas a partirda etapa anterior ou construídas no momento de discussões para aprovação de 
uma política pública ou social - podemos exemplificar os relatórios técnicos sobre 
eficácia e viabilidade administrativa e relatórios de impacto social e econômico.
Desde Kingdon (2006), a dinâmica da tomada de decisões sobre políticas 
públicas e sociais pode ser interpretada a partir de três modelos principais, con-
forme o grau de conhecimento sobre informações que baseiam a escolha e os 
resultados esperados, quais sejam: o modelo de decisão racional, o modelo de 
decisão incremental e o modelo da “lata do lixo”. 
Em se tratando do modelo de decisão racional (já mencionado anterior-
mente no início desta unidade de estudos), trata-se do processo de escolha em 
que os tomadores de decisão optam pela alternativa que maximiza o alcance de 
seus objetivos, valores e também metas e interesses individuais, de modo que a 
racionalidade está contida na preocupação em atingir da maneira mais eficiente 
119
os objetivos de políticas públicas. Esse modelo deveria ser o mais recorrente 
na gestão de políticas públicas e sociais, capaz de oferecer soluções efetivas aos 
problemas de diferentes áreas.
Contudo, nem sempre há informações suficientes ou tempo hábil para es-
tudar, pensar, dialogar e buscar consensos sobre políticas a serem aprovadas, 
de modo que essas “[...] limitações do modelo de decisão racional levaram ao 
desenvolvimento de estruturas de decisão alternativas, destinadas a modelar os 
resultados quando as circunstâncias não são ideais” (WU et al., 2014, p. 81).
O modelo de decisão incremental é uma alternativa ao racional, em que a 
tomada de decisão pública ante dificuldades ou restrições com relação a tempo 
e informação impõem conflitos e necessidade de negociações e estabelecimento 
de compromissos entre os tomadores de decisão com interesses específicos. Com 
menos conhecimento e tempo, são tomadas decisões politicamente viáveis, as 
quais podem ter que ser repensadas, revisadas ou extintas em curto ou médio 
prazo, quando houver mais informações e o “incêndio” (no sentido de problema 
latente, que exige resposta imediata) estiver contido ou minimizado.
O outro modelo de decisão alternativo ao racional é o garbage can, de decisão 
da “lata de lixo”, que é adotado quando há expressivas incertezas sobre as causas 
dos problemas e eventuais soluções possíveis, o que denota, mais uma vez, a 
importância do conhecimento sobre conjuntura e prospecção.
 “ Nesse modelo, as ideias de maximização, encontradas no modelo racional, ou de otimização, encontradas no modelo incremental, são em grande parte abandonadas. Em vez disso, argumenta-se que 
há uma propensão ao surgimento de um princípio de satisfação, em 
que a tomada de decisão envolve simplesmente satisfazer quaisquer 
padrões ou metas que foram definidos por um grupo de decisores 
de políticas no momento da decisão (WU et al., 2014, p. 82). 
Assim, trata-se de um modelo em que a tomada de decisão parte de condições 
mínimas, um conjunto limitado de informações (conhecimento) e interlocuções 
entre os agentes envolvidos no processo de formulação de propostas e assume-se 
que qualquer resultado minimamente aceitável é melhor do que nenhum resul-
tado. Isso significa que decisões decorrentes desse procedimento certamente 
precisam ser revistas à luz de mais informações, que podem vir exatamente das 
UNICESUMAR
UNIDADE 3
120
etapas posteriores do ciclo de uma política definida por decisão de “lata de lixo” 
- a implementação e a avaliação dessa decisão.
Em suma, Macedo et al. (2016) afirmam que as políticas públicas correspon-
dem às ações de governo decorrentes de questões técnicas e políticas que subsi-
diam a tomada de decisões, então deve-se considerar que nesta etapa do ciclo a 
importância em decidir sobre o que será colocado à população implica reduzir 
o número de agentes envolvidos - ao contrário da composição da agenda e da 
formulação de alternativas, em que quanto mais atores envolvidos, maior a gama 
de perspectivas - e limitá-los àqueles com capacidade técnica e/ou legitimidade 
democrática, ou seja, agentes do setor público e eleitos, respectivamente.
Por fim, tratemos da última etapa abordada nesta unidade de estudos, a im-
plementação de políticas públicas e sociais. De modo objetivo, a implemen-
tação é, como etapa posterior à tomada de decisão, a ação de efetivar, em sentido 
prático, aquilo que foi asseverado em instrumento legal (norma, regulamento, 
portaria, decreto ou lei, por exemplo).
121
Se, a princípio, pode nos parecer uma etapa fácil por corresponder a aplicar uma 
decisão, trata-se de uma das etapas mais complexas e difíceis de todo o ciclo, 
talvez a mais dificultosa, pois é o momento de “fazer as coisas acontecerem”, 
quando deve-se implementar aquilo que anteriormente foi estudado, discutido 
e definido (WU et al., 2014). Ademais, Bilhim (2016) afirma que quando chega 
a etapa de implementação é recorrente que se entenda que o trabalho principal 
já foi executado e que não há mais “nada de político”.
Um dos desafios da implementação é o fato de que não necessariamente 
esta etapa ocorre de maneira linear, mas por meio de um processo dinâmico, 
especialmente quando se trata de ações políticas que se somam as políticas pú-
blicas e sociais já em funcionamento ou quando estamos diante de uma política 
transversal, que implica em ações em diferentes áreas.
Além disso, outro desafio da implementação de políticas públicas é que esta 
etapa implica a delimitação de poder político, pensando a partir da distribuição 
de recursos, da concentração da capacidade de gestão da política e da circulação 
de recursos múltiplos envolvidos. Assim, não se trata apenas de efetivar uma 
decisão, mas de considerar que “diferentes órgãos burocráticos, em diferentes 
níveis de governo (nacional, estadual ou provincial, e local), estão envolvidos na 
implementação de uma política pública, cada um com seus próprios interesses, 
ambições e tradições” (WU et al., 2014, p. 100). 
Sobre a maneira como a implementação ocorre, para cada política ou pro-
posta há especificidades (MACEDO et al., 2016). Por exemplo: um projeto no 
âmbito da saúde deve ser integrado ao Sistema Único de Saúde, responsável 
por determinar normativamente como será a inclusão desse incremento; uma 
proposta para a educação básica demanda instruções do Ministério da Educa-
ção para compreensão de como se insere na Base Nacional Comum Curricular 
(BNCC); a definição de um serviço no âmbito da política de assistência social 
implica compreendermos qual esfera, equipamento e demandas profissionais são 
pertinentes com base nas normas do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), 
como a Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS) e a Tipificação Nacional de 
Serviços Socioassistenciais.
Mas qual o principal desafio de colocar em prática uma política pública ou 
social? Segundo Wu et al. (2014), não raras vezes a implementação é negligenciada 
ao longo das etapas de formulação de propostas e tomada de decisões, o que signi-
fica que pode ocorrer de pouco ou nada se discutir sobre como uma determinação 
UNICESUMAR
UNIDADE 3
122
será efetivada. Trata-se de uma estratégia para “facilitar”, em alguma medida, o 
andamento das discussões, pois cada pormenor pode implicar em aumento de 
tempo de discussões, negociações e conflitos, mas essa celeridade pode gerar efei-
tos negativos posteriores, que recaem sobre agentes executores da política, os quais 
nem sempre estão envolvidos nas etapas posteriores - mas deveriam!
Para que você tenha uma noção sobre as múltiplas dificuldades no processo 
de implementação de uma política pública ou social, expomos neste material di-
dático uma sistematização de condições que podem obstruir esta etapa, divididas 
em três conjuntos de barreiras: de ordem política, de competência analítica e de 
capacidade operacional.
Problema Descrição
Barreiras políticas (de suporte e autorização)
Autorização lenta
Planos e mobilização de recursosavançam muito lentamente, devido 
à existência de múltiplos pontos de 
veto entre os stakeholders em uma 
rede, tornando o progresso difícil.
Fraco apoio político
Os planos podem progredir e até 
mesmo atingir níveis moderados de 
sucesso na fase de projeto-piloto, 
enquanto “voam sob o radar” de 
políticos importantes com interesses 
opostos, até que o programa come-
ce a ser “ampliado”.
Oposição burocrática
Figuras fundamentais na rede de 
órgãos encarregadas de implemen-
tar uma política pública retardam ou 
sabotam a implementação, devido à 
baixa prioridade do projeto, falta de 
incentivos e/ou interesses conflitan-
tes.
123
Fracos incentivos ao implementador
Os implementadores locais (execu-
tivos de coordenação do governo 
local ou o pessoal de linha de frente 
de órgãos), que não foram consul-
tados durante a fase de tomada de 
decisão, não tem adesão ou incen-
tivos adequados para cumprir com 
as diretivas a partir de seu nível de 
atuação.
Barreiras de competência analítica
Missões vagas ou múltiplas
A natureza intersetorial dos planos e 
da implementação leva ao acoberta-
mento dos objetivos conflitantes ou 
à não especificação clara das permu-
tas em termos operacionais.
Mudanças de prioridades
Trocas feitas durante a tomada de 
decisão da política pública - por 
exemplo, entre as dimensões am-
bientais e econômicas de um proble-
ma - poderão ter de ser reconside-
radas em função de mudanças nas 
condições econômicas e políticas.
Má concepção
Programas sociais ou ambientais que 
provavelmente não vão funcionar 
como o esperado, devido a diversos 
obstáculos deixados sem solução 
na concepção do programa; a falha 
está mais do que determinada - ou 
seja, ela vai ocorrer se qualquer das 
barreiras for ignorada.
Viabilidade desigual
Diferentes componentes dos planos 
integrados podem estar operacional-
mente ligados - um só pode avan-
çar se todos estiverem juntamente 
presentes -, sujeitando as operações 
ao “elo mais fraco”.
UNICESUMAR
UNIDADE 3
124
Barreiras de capacidade operacional
Limitações de fundos
O envio dos fundos necessário para 
a implementação dos planos aprova-
dos demora para ser concretizado, 
impedindo o progresso, enquanto os 
elementos-chave da situação mu-
dam na prática e/ou os apoiadores 
iniciais desanimam e abandonam os 
esforços.
Má estrutura de gestão ou capacida-
de de coordenação de rede
Precedentes de coordenação defi-
cientes entre os principais órgãos 
- exacerbados no caso de parcerias 
intersetoriais - tornam as decisões 
de rotina lentas e a implementação 
disfuncional.
Falta de clareza nos planos opera-
cionais
Planos aprovados e financiados são mal 
administrados devido à má especificação 
de papéis, responsabilidades e prestação 
de contas. O problema é muitas vezes 
agravado por sistemas de supervisão e 
informação deficientes.
Quadro 3 - Barreiras de implementação típicas / Fonte: Wu et al. (2014, p. 109).
Perceba, caro(a) estudante e futuro(a) agente profissional que pode vir a lidar 
com processos burocráticos de implementação de políticas públicas e sociais, 
que são diversas as dificuldades que podem se impor no cotidiano de quem exe-
cuta essas políticas, de modo que o processo de gestão e execução implica ações 
para além da própria implementação, como, por exemplo, identificar agentes 
com capacidade técnica para atuar nas atividades inerentes à implementação e 
operacionalizar os objetivos (macro) da política em ações menores e específicas 
(micro) para execução de tarefas com possibilidade de acompanhamento do 
avanço em cada atividade (WU et al., 2014).
Conforme ensina Raeder (2016), é importante que tenhamos sempre a noção 
de que a implementação de políticas públicas e sociais, portanto, não é apenas 
uma questão técnica, mas um complexo emaranhado de elementos políticos que 
precisam ser colocados em prática de maneira ordenada, organizada, planejada. 
125
Um último aspecto a considerar sobre a implementação 
de uma política pública ou social é o fato de que a imple-
mentação implica no monitoramento dessa política, uma vez 
que o momento em que as intenções construídas na fase de 
formulação da política se convertem em ações, ou a fase em 
que se implantam intenções para se obter impactos e conse-
quências (AZEREDO; LUIZA; BAPTISTA, 2012, p. 9), ne-
cessita de acompanhamento dessa conversão da legislação 
em prática, da efetivação da política.
O monitoramento implica em verificar todos os passos e 
atividades que concernem à destinação de recursos públicos 
(humanos, materiais e financeiros, se/quando pertinentes) 
para garantir sua melhor utilização, de maneira otimizada. 
Conforme Trevisan e Van Bellen (2008), o monitoramento 
das ações é importante diante de eventualidades ou da verifi-
cação de falhas de planejamento, o que pode fazer necessária 
a alteração do curso da política em favor da melhor gestão 
dos recursos e dos interesses públicos.
E como monitorar a implementação de uma política pú-
blica ou social? São diversas as respostas possíveis e muitas 
delas estão atreladas à própria avaliação dessas políticas, por-
tanto serão tratadas em unidade de estudos especificamente 
destinada a esse fim. Como proposta, neste momento, desta-
co a possibilidade de utilização de uma técnica denominada 
matriz SWOT.
A matriz SWOT deriva das iniciais dos quatro aspectos 
considerados em sua análise: strenghts, weaknesses, opportu-
nities and threats, que traduzindo para o português signifi-
cam: forças, fraquezas, oportunidades e ameaças. Essa estra-
tégia, decorrente dos estudos em Administração, para coleta 
e análise de dados, permite a identificação de aspectos posi-
tivos e negativos relacionados ao funcionamento da organi-
zação (ambiente interno) e de elementos que se configurem 
em oportunidades ou em ameaças percebidas no contexto 
onde a organização opera (ambiente externo). Aplicada ao 
UNICESUMAR
UNIDADE 3
126
monitoramento de políticas públicas, significa considerar elementos relacionados 
à própria implementação (ambiente interno) e outros fatores que estão além da 
efetivação da legislação (ambiente externo).
FATORES POSITIVOS
Auxiliam o Ambiente Estratégico
FATORES NEGATIVOS
Atrapalham o Ambiente Estratégico
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FORÇAS
OPORTUNIDADES
FRAQUEZAS
AMEAÇAS
Quadro 4 – Matriz SWOT (modelo) / Fonte: o autor. 
Ainda que Santos et al. (2004) e Sertek, Guindani e Martins (2012) destaquem 
sua aplicação no meio empresarial, autores como Chirnev (2020), Cazumbá 
(2014) e Nakagawa (2020) afirmam que a SWOT é indicada à gestão social – no 
caso desses autores pensando as OSCs, mas cuja analogia é possível também ao 
âmbito da gestão pública de políticas - por possibilitar a compreensão de pontos 
de atenção e/ou a desenvolver e estimular no âmbito da organização (do Terceiro 
Setor, setor público em geral, secretaria ou um programa, projeto ou política 
pública ou social) e em seu meio de atuação, já que se pauta pela coleta de dados 
conjunturais e primários com vistas à compreensão da conjuntura e à prospecção 
de caminhos de ação.
Em se tratando da construção do instrumento para coleta de dados, é ade-
quado considerar as especificidades do público alvo, ou seja, não há um conjunto 
único e determinado de questões a ser realizadas, pois a matriz SWOT é uma 
ferramenta de análise adaptável às demandas, mas um aspecto relevante é pensar 
127
em elaborar questões simples, de fácil entendimento, que possam ser respondidas 
por diferentes agentes envolvidos no processo de implementação da política. 
Ainda assim, destaco a proposta de Certo et al. (2010), que elencam um con-
junto de perguntas para cada elemento da matriz SWOT. Conforme os autores, é 
pertinente elaborar questões diretas, que permitam respostas descritivas. 
A título de exemplo, destaco uma proposta de aplicação de matriz SWOT 
desenvolvida pelo autor deste materialdidático junto a organizações da socie-
dade civil e iniciativas sociais com vistas à sua capacitação para formalizar seu 
funcionamento e/ou ingressar em conselhos de políticas públicas, o que ocorreu 
através de um projeto de extensão intitulado “Gestão Social” (GIMENES, 2021).
Tendo em vista os componentes da matriz SWOT, foram definidas como 
questões que tratam das forças aquelas que buscam identificar o público atendi-
do, as atividades desenvolvidas, os recursos disponíveis e a maior vantagem da 
ação da entidade, movimento ou projeto. Já em se tratando de fraquezas, foram 
considerados relevantes dados sobre a formalização da OSC, a capacitação do 
pessoal, a estrutura física, a administração e o conhecimento sobre a política que 
rege o campo de política pública no qual a ação da entidade se insere.
Já no ambiente externo à organização, revelou-se imperioso compreender 
quais as oportunidades vislumbradas pelas entidades com relação ao direciona-
mento de ações a conselhos ou órgãos públicos, bem como potenciais contatos 
com empresas privadas. Por fim, no que tange às ameaças, questionou-se sobre 
a percepção com relação às políticas ou tratativas que podem afetar a atuação da 
organização e às ameaças que podem impactar negativamente o funcionamento 
da entidade, projeto ou movimento social. 
No caso do monitoramento da implementação de uma política pública ou 
social, deve-se buscar coletar dados junto o maior número possível de envolvi-
dos nessa etapa, a fim de reunir elementos que permitam analisar de maneira 
aprofundada e detalhada a aplicação dos recursos e a efetividade daquilo que se 
está colocando em prática. 
De modo didático, o quadro a seguir apresenta as questões básicas oferecidas 
aos participantes do projeto. 
UNICESUMAR
UNIDADE 3
128
Quadro 5 - Questionário-base de Matriz SWOT para o projeto de extensão “Gesta Social” 
Fonte: Gimenes (2021).
Uma informação valiosa para quem pretende trabalhar com a matriz SWOT: 
com relação à aplicação do questionário do “Gesta Social”, a experiência permitiu 
identificar que deve-se oferecer condições às respostas, como local adequado 
para acomodação, materiais e disponibilidade de tempo e atenção para sanar 
eventuais dúvidas e aguardar que os indivíduos reflitam e informem o que foi 
solicitado conforme seus limites ou dificuldades (GIMENES, 2021).
A partir da alocação das respostas em cada campo da matriz SWOT, tem-se 
a possibilidade de realizar análises que permitam o estabelecimento de um re-
trato mais assertivo do objeto investigado, consideradas três etapas pertinentes 
à análise dos dados, quais sejam: 
 ■ [1] considerar as respostas a cada pergunta de maneira específica para 
todo o contingente de questionários; 
 ■ [2] estabelecer as sínteses das questões de cada elemento (forças, fraque-
zas, oportunidades e ameaças) para analisá-lo em sua totalidade; e 
 ■ [3] considerar as interlocuções entre os campos presentes na matriz para 
compreender sua conjuntura de operação e prospectar atividades e es-
tratégias da gestão social. 
FATORES POSITIVOS
Auxiliam o Ambiente Estratégico
FATORES NEGATIVOS
Atrapalham o Ambiente Estratégico
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FORÇAS
OPORTUNIDADES
FRAQUEZAS
AMEAÇAS
• Qual o público alvo do atendimento da organização?
• Que atividades são desenvolvidas na organização?
• Quais são os recursos materiais, financeiros e de 
pessoal disponíveis?
• Quais a maior vantagem ou diferencial da 
organização?
• A organização tem registro de pessoa jurídica (CNPJ)?
• Existem ações para capacitação dos contratados e/ou 
dos voluntários?
• O que precisa ser melhorado na estrutra física da 
organização?
• Como é realizada gestão da organização?
• O que você conhece sobre a política pública e a 
legislação relacionadas à organização?
• Que ações porem direncionadas à política e os 
conselhos para melhorar a atuação da organização?
• É possível buscar contribuições de órgãos públicos?
• Há possibilidade de parceriais com empresas 
privadas?
• Que contratos anteriormente podem ser retomados?
• Qual o nível de influência ou participação da 
organização da definição da política pública?
• Como a organização lida com a burocracia?
• Há ameaças percebidas que podem dificultar a 
continuidade do atendimento?
129
Assim, a primeira etapa da análise consiste na verificação descritiva dos conteú-
dos das respostas para identificar recorrências e especificidades, ao passo que a 
segunda etapa diz respeito à análise conjunta das respostas a cada questão de um 
mesmo elemento da matriz. 
Com relação à terceira etapa, trata-se daquela mais complexa e completa da 
análise, uma vez que, conforme proposta analítica de Sertek, Guindani e Martins 
(2012), a expectativa é de estabelecer interlocuções entre forças e oportunida-
des, fraquezas e oportunidades, forças e ameaças e fraquezas e ameaças, 
com vistas à geração de informações à tomada de decisões.
A interlocução entre forças e oportunidades oferece um retrato do atendi-
mento da organização e seu destaque junto à comunidade onde atua, ao passo 
que a combinação de dados sobre fraquezas e oportunidades aponta aspectos 
a serem melhorados na gestão para potencializar seu impacto. Por outro lado, 
quando analisados conjuntamente as forças da OSC e as ameaças externas, têm-se 
pontos de atenção que devem ser monitorados, pois não representam problemas 
momentâneos mas carecem de cuidado para não prejudicar o funcionamento 
da política. Por fim, a interlocução de fraquezas e ameaças oferece informações 
sobre tudo o que deve ser superado ou eliminado para que os resultados da ava-
liação da política sejam otimizados.
Ao fim desta unidade de estudos, é importante que você, futuro(a) agente 
profissional cuja formação oferece a possibilidade de se envolver com políticas 
públicas e sociais, perceba que são múltiplas as etapas pertinentes à consecução 
de uma política, muitas vezes quase imperceptíveis aos olhos da população, mas 
cujos impactos são sentidos por todos. 
Faz sentido falarmos sobre direitos de minorias quando 
nos referimos a questões etárias? São necessárias políticas 
públicas específicas conforme a idade dos indivíduos? 
No podcast desta unidade de estudos, a expectativa é 
que você se sinta provocado(a) a refletir sobre um tema 
que perpassa todos nós ao longo de nossa vida: os anos 
de idade e sua relação com as políticas públicas! Vamos 
conhecer um pouco sobre três diferentes leis federais que 
tratam dessa temática: o Estatuto da Criança e do Adoles-
cente, o Estatuto da Juventude e o Estatuto do Idoso.
UNICESUMAR
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UNIDADE 3
130
Ao fim desta unidade de estudos, deve ter percebido que lhe-foi disponibili-
zado um conjunto de informações, conceitos, explicações e exemplos sobre a 
construção de uma política pública - seja social ou de outra natureza - a partir 
da proposta de ciclo de políticas, reconhecidos os limites da abordagem e a ex-
planação de quatro etapas.
Você se lembra do exercício de reflexão proposto no início desta unidade? 
Nas páginas iniciais desta discussão, te provoquei a escrever o que você sabia ou 
pensava sobre as quatro etapas que abordaremos neste conteúdo, quais sejam: for-
mação de agenda, formulação de propostas, tomada de decisões e implementação.
A fim de avaliar o quanto você avançou na busca por ser um excelente futuro 
profissional, em se tratando do que conhece sobre essas etapas, retome as ano-
tações que você realizou naquele momento, complemente-as conceitualmente e, 
depois, avalie sua capacidade de decodificação desse conteúdo em termos práticos.
Para tanto, exemplifica cada etapa sobre a qual escreveu, buscando em seu 
cotidiano da comunidade ou em notícias aspectos que digam respeito a cada 
etapa estudada nesta unidade.
131
1. Nesta unidade de estudos, consideramos o ciclo de políticas públicascomo ponto 
de partida e estruturação da discussão sobre a construção de uma política. Nesse 
sentido, a abordagem tratou tanto do conceito do próprio ciclo quanto de algumas 
de suas etapas de consecução. Considerando tal conteúdo, a ordem definida pela 
literatura para pensarmos conceitualmente a organização do ciclo de políticas pú-
blicas e sociais é:
a) Discussão de propostas, tomada de decisão e implementação.
b) Tomada de decisão, implementação, monitoramento e avaliação.
c) Formação de agenda, tomada de decisão, implementação e avaliação.
d) Avaliação, tomada de decisão e implementação.
e) Formação de agenda, discussão de propostas, tomada de decisão, implementa-
ção e avaliação.
2. Um dos pilares da conformação de um ciclo de política pública, especialmente de 
uma política social, é sua perspectiva democrática e inclusiva de proposição de par-
ticipação ampliada, ainda que esta ocorra de maneira diferenciada conforme a etapa 
do ciclo. Diante da explanação sobre o assunto nesta unidade de estudos, analise 
as afirmações a seguir, bem como a relação proposta entre elas:
I - Diferentes agentes e atores individuais e coletivos possuem “pesos” distintos 
conforme as etapas, sendo que a sociedade civil, organizada especialmente por 
meio de organizações do Terceiro Setor, tem papel relevante.
PORQUE
II - As organizações da sociedade civil representam o povo, que é ator central em 
todas as etapas de construção de políticas públicas e sociais.
É correto afirmar que:
a) A afirmação I é verdadeira e a afirmação II é falsa.
b) A afirmação I é falsa e a afirmação II é verdadeira.
c) Ambas as afirmações são verdadeiras e a II justifica a I.
d) Ambas as afirmações são verdadeiras, mas a II não justifica a I.
e) Ambas as afirmações são falsas.
132
3. Considerando que a construção de uma política social é permeada por múltiplas 
atividades, diálogos, interlocuções e perspectivas, é correto afirmar que o processo 
de conformação de políticas públicas e sociais é plenamente democrático? Justifique 
sua resposta.
4A Avaliação de Políticas Públicas 
e Sociais
Dr. Éder Rodrigo Gimenes
Nesta unidade de estudos, avançamos em nosso diálogo enfocando 
elementos relacionados à avaliação daqueles projetos, atividades ou 
programas já implementados. Nosso objetivo é lhe proporcionar a 
compreensão ampla e detalhada dos elementos que conformam esta 
etapa na qual diferentes agentes profissionais atuam – como assisten-
tes sociais, gestores públicos e outros com formações especificamente 
relacionadas às áreas de políticas, por exemplo – sozinhos ou coletiva-
mente, cuja ação impacta de modo relevante o cotidiano da população. 
A discussão expõe três temáticas: a conceituação e as especificidades 
da avaliação de políticas públicas e sociais, métodos e técnicas para sua 
consecução e criação e utilização de indicadores sociais.
UNIDADE 4
134
A implementação de um projeto sempre levanta (e 
assim deve ser) alguns questionamentos importantes, 
tais como: surtiu o efeito desejado? A expectativa inicial 
com relação a um programa social foi atendida? Houve 
impacto social positivo em decorrência de determinada 
atividade de política pública ou social? Como identifi-
car, mensurar e analisar resultados? E como expor esses 
resultados de maneira concisa, objetiva e também eluci-
dativa do cumprimento do ciclo de política pública ao 
qual a avaliação se refere?
Perceba, caro(a) acadêmico(a), que, novamente, nos 
deparamos com diversos questionamentos que são per-
tinentes à temática desta aula. Em alguma medida, e se 
espera que você tenha essa percepção, talvez algumas 
possibilidades de respostas ou “pistas” tenham lhe vindo 
à mente quando leu essas perguntas, o que pode de-
correr do seu conhecimento acumulado até o momento 
sobre o ciclo de políticas públicas e sociais.
Nesta aula, espera-se que você elabore respostas aos 
questionamentos que acabou de ler, mas mais do que 
isso, que se perceba, enquanto profissional em forma-
ção, com responsabilidade sobre as políticas públicas e 
sociais, independentemente do espaço onde atuar, pro-
fissionalmente, e da função que exercer, afinal, o conhe-
cimento sobre a qualidade de políticas públicas e sociais 
tem relação não apenas com relatórios de avaliação, mas 
também com o uso adequado de recursos públicos, por-
tanto, de todos os cidadãos, inclusive, você.
Voltando às questões que iniciaram esta unidade 
de estudos, muito provavelmente, você concorda que 
é importante a avaliação das políticas públicas e sociais 
implementadas, mas, talvez, não se lhe venham à mente 
exemplos de como estes resultados são sistematizados 
ou mesmo de onde ser encontrados. Por fim, caso você 
conheça relatórios de resultados, é grande a possibili-
135
dade de que tenha se deparado com uso de gráficos e termos técnicos, o que 
dificulta, sobremaneira, a leitura e interpretação pelos usuários dessas políticas, 
que são também seus financiadores, ainda que não exclusivamente.
Isso significa que, desta unidade de estudos, é preciso que você aprenda, e 
apreenda não apenas os aspectos técnicos da elaboração de uma avaliação de 
políticas públicas e sociais, mas também reflita sobre como comunicar estes re-
sultados a diferentes perfis de atores impactados por essa política, sejam agentes 
políticos, usuários da política, profissionais que executam aquilo que foi definido, 
a comunidade onde foi implementada a decisão etc.
Novamente, lembre-se de que a exposição conceitual e de exemplos é ilustra-
tiva e dialógica, portanto, sem intenção de mitigar os limites dos usos e poten-
cialidades das avaliações, até mesmo porque as políticas públicas e sociais são 
desenvolvidas em diferentes áreas e em todas as esferas de atuação do governo, 
portanto, cada situação exposta nesta unidade de estudos deve ser pensada como 
uma perspectiva a ser ressignificada conforme a demanda prática sob investiga-
ção ou avaliação.
Assim, caro(a) acadêmico(a), como as políticas públicas e sociais se mate-
rializam em diferentes áreas e por ações com proporções e impactos variados, 
após superados os desafios de compreender sua classificação, arranjos e etapas 
até a implementação, avancemos à imersão sobre como avaliar essas políticas.
E que tal parar por alguns minutos esta leitura para um exercício rápido e 
relativamente simples? A proposta é colocar a mão na massa, o que, pedagogica-
mente, é entendido com experimentação, ou seja, um exercício prático para que 
você tenha contato (uma experiência), a partir de elementos do cotidiano, com 
o tema que desenvolveremos nesta unidade de estudos. Vamos lá?!
O exercício é: pesquise informações sobre resultados de políticas públicas. 
Busque por notícias e entrevistas na mídia (considerando fontes confiáveis, veí-
culos de imprensa, preferencialmente, na TV, impressos ou online), por publica-
ções em espaços oficiais do seu município (ou unidade da federação, até mesmo 
do Governo Federal, se preferir) em sites, redes sociais ou mesmo editais “físicos” 
em prédios públicos e, também, em portais com dados de transparência sobre 
gestão dos recursos públicos.
Perceba que, recorrentemente, as ações de experimentação propostas neste 
material didático remetem a dados com ampla circulação pública, isso porque em 
se tratando de políticas públicas e sociais é importante lembrar sempre do públi-
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co-alvo das propostas, mas também que, de diferentes maneiras e em múltiplas 
situações, essas políticas afetam a população com um todo, seja como usuária 
ou apenas contribuinte que recolhe impostos.
Salve alguns arquivos que localizar em sua busca, copie informações, anote 
fontes. E, além disso, perceba em sua rápida pesquisa também eventuais contra-
tempos ou dificuldades, como a ausência de informações em algum site oficial, 
a falta de transparência na divulgação de avaliações, a maneira como as notícias 
são divulgadas com relação à temporalidade, abordagem e autonomia do veículo 
de imprensa etc.
Podemparecer ações simples, mas que gerarão impacto na conformação de 
seu conhecimento ao longo desta unidade de estudos.
Para estimular sua reflexão acerca daquilo que coletou em seu momento 
Mão na Massa, utilize o espaço de seu Diário de Bordo para anotar informações 
sobre sua experiência recente: as dificuldades (ou não) para localizar avaliações 
de políticas públicas e sociais, o nível de detalhamento e a linguagem utilizada, 
se são apenas notícias ou também há fontes oficiais públicas, se há evidências 
técnicas (metodológicas) sobre o modo como esses resultados foram analisados 
e, logicamente, impactos mencionados que lhe chamaram a atenção.
137
Este é um exercício importante, pois a sistematização daquilo que buscou 
anteriormente na experimentação é uma maneira de organizar seu conhecimento 
sobre o assunto, o que pode lhe ajudar a sedimentar com maior detalhamento a 
discussão teórico-analítica que segue nesta unidade de estudos.
Portanto, pare a leitura neste momento, respire, reflita e foque em preencher 
seu Diário de Bordo, pois ele pode ser um material de apoio ou mesmo seu guia 
ao longo da trajetória de exposição que segue. 
A avaliação parte do entendimento de que uma política é composta por ações 
que ocorrem entre uma situação atual e uma nova, provocando mudanças. Seus 
objetivos podem estar ligados ao incremento no conhecimento, levantamento 
de informações causais e lógicas sobre eficácia de métodos e sobre a operação da 
política e seus impactos, entre outros (AZEREDO; LUIZA; BAPTISTA, 2012).
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Sobre a avaliação de políticas públicas, Trevisan e Van Bellen (2008) e Chiari 
(2012) afirmam que, assim como o conceito de políticas públicas não é consensual, 
sua avaliação assume diversas possibilidades de definição, pois decorre de distintos 
conhecimentos científicos, atores e instituições políticas, demandas e contextos. 
Isso significa, caro(a) estudante, que a depender da formação de um profis-
sional, do local onde trabalhe ou de sua perspectiva enquanto usuário de uma 
política pública ou social será diferente a sua forma de considerar elementos para 
uma avaliação; isso se aplica aos pesquisadores sobre o tema desta unidade de 
estudos. E por quê? Por uma razão direta e complexa, ao mesmo tempo: como as 
políticas públicas e sociais são multifacetadas em termos de áreas, abrangência 
das ações, usuários impactados e esferas de governo, a depender da perspectiva 
a partir da qual se “olhe” uma política pode-se pensar diferentes estratégias para 
sua avaliação e demandas, o que impacta, em última instância, a própria concei-
tualização desta etapa do ciclo de políticas públicas e sociais.
De maneira simples, a etapa compreende a avaliação dos resultados de um 
programa, uma ação, um projeto ou uma legislação, sempre tendo como princí-
pio da análise os objetivos propostos quando da formulação da política. Nesse 
sentido, cabe destacar pontos positivos e negativos desta etapa do ciclo, conforme 
expostos a seguir:
a) É positiva a possibilidade de identificação do impacto das políticas pú-
blicas sobre a população a ser atendida e as melhorias dos processos de 
gestão, de prestação de contas e de tomada de decisões sobre recursos 
públicos (TREVISAN; VAN BELLEN, 2008).
b) Resultados negativos podem promover constrangimentos aos gover-
nantes, uma vez que sua utilização pela população, por adversários polí-
ticos e/ou pela imprensa é passível de tom crítico. Em contrapartida, re-
sultados positivos tendem a ser amplamente divulgados, o que contribui 
para uma boa avaliação do governo (TREVISAN; VAN BELLEN, 2008).
c) É negativo também o risco de que fatores externos às próprias políticas 
possam interferir na utilização dos resultados de sua avaliação, como a 
existência de conflitos de interesses entre órgãos envolvidos na execução 
da política, mudanças no pessoal encarregado pela execução ou mesmo 
de gestão (Poder Executivo) e cortes orçamentários decorrentes de alte-
rações no ambiente político (FARIA, 2005).
139
Assim, esta última etapa do ciclo de políticas públicas e sociais carece de maior 
aprofundamento do que as etapas anteriores, especialmente porque, após a avalia-
ção de uma política, é possível a produção de um feedback que contenha informa-
ções analíticas acerca do desempenho daquele programa, projeto, daquela ação ou 
da atividade, de modo a retroalimentar o ciclo com novos dados para que a agenda 
seja retomada, ou o foco seja direcionado a outro problema ou outra questão.
Nesse sentido, nesta primeira parte expositiva desta unidade de estudos, nós 
nos dedicamos a compreender, de maneira aprofundada, os elementos dos relató-
rios de avaliação – como suas finalidades e seus usuários aos quais se destina – e 
aspectos técnicos à sua elaboração, para somente depois abordarmos algumas 
ferramentas para coleta, sistematização e análise de dados e informações que 
permitam a realização de avaliações assertivas sob as perspectivas dos métodos 
quantitativo e qualitativo.
Um ponto de atenção com relação a esta escolha de exposição do conteúdo: a 
princípio, pode parecer contraintuitivo ou estranho falarmos sobre a construção 
de um relatório antes de tratarmos das técnicas para a coleta dos dados. Con-
tudo, tendo em mente as informações a serem consideradas para a elaboração 
do relatório, você conferirá maior foco às técnicas para coleta de dados, pois já 
terá compreendido para que esses dados são importantes e o que materializarão.
Isto posto, é preciso salientar que relatórios de avaliação de políticas pú-
blicas e sociais podem ser utilizados para diversas finalidades, desde aquela mais 
geral e ampla até outras mais específicas e, detalhadamente, direcionadas. Nesse 
sentido, Trevisan e Van Bellen (2008), em um texto que se tornou clássico nas 
discussões sobre o tema desta unidade de estudos, apresentam cinco diferentes 
finalidades para relatórios de avaliação de políticas públicas e sociais, quais sejam: 
geral, instrumental, conceitual, de persuasão e de esclarecimento.
Caso a finalidade do relatório seja geral, decorre do fato de que “[...] os relató-
rios das avaliações podem servir tanto para divulgação, quanto para fomento do 
debate público em torno das alternativas de intervenção governamental em uma 
dada realidade social” (TREVISAN; VAN BELLEN, 2008, p. 540), portanto, po-
dem ter linguagem para simples entendimento e informações pouco detalhadas.
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Um relatório cuja finalidade é instrumental deve conter informações de boa 
qualidade, com divulgação dos resultados de maneira clara e com recomendações 
factíveis, o que significa que deve haver objetividade naquilo que é exposto. Aqui, 
cabe uma observação relevante: um relatório com escrita direta o objetiva deve 
ser conciso, apresentar, de maneira breve, os principais resultados, mas isso não 
significa que é um relatório mais rápido para ser elaborado ou de fácil execução; 
ao contrário, para uma exposição que seja considerada simples e direta exige-se 
muito dos responsáveis pela avaliação, afinal, implica o cuidado com a síntese 
de informações e a seleção daquilo que será apresentado.
Um relatório conceitual de avaliação de políticas públicas e sociais tem um 
público específico ao qual se direciona, que são os agentes, atores e/ou técnicos 
envolvidos nos ciclos de políticas públicas e sociais, sendo que sua finalidade é de 
promoção da reflexão fundamentada (em informações) sobre a natureza, a opera-
cionalização e os impactos dos programas e das ações que foram implementados.
Por sua vez, um relatório cuja finalidade seja de persuasão deve ser elabo-
rado com vistas à adesão ou ao apoio à posição dos gestores sobre as alterações 
necessárias à determinada política pública, ou seja, é um relatório voltado ao con-
vencimento daqueles que serão impactados por suas informações e, geralmente, 
são utilizados em situações em que entes do poder público – não somente, mas 
mais recorrentemente – buscam alterar as opiniõese as percepções de outros 
atores sociais para coincidirem com as expectativas, o discurso ou as propostas 
do gestor.
A última finalidade destacada pelos referidos autores para a elaboração de um 
relatório de avaliação de políticas públicas e sociais é o esclarecimento. Trata-se 
de um tipo de relatório que interfere na própria forma de ação de governos e na 
agenda do Estado, relacionado a avaliações de técnicos e profissionais, formado-
res de opinião e membros do próprio Estado, não raras vezes, se caracterizando 
pela ênfase na opinião de especialistas. Sobre os usuários a quem se destinam tais 
relatórios, é importante destacar, inicialmente, que, por se tratar de avaliações 
de políticas que visam atender a necessidades ou demandas de coletividades e 
por utilizarem recursos públicos para sua consecução, as avaliações de políticas 
públicas e sociais devem ser publicizadas aos diversos atores sociais para conhe-
cimento, sujeitas, inclusive, a eventuais questionamentos. 
Nesse sentido, a gama de usuários dos relatórios de avaliação é ampla e abran-
ge, por exemplo, gestores públicos, outros agentes governamentais de mesmo 
141
âmbito ou de esfera administrativa ou de poder distinta, pesquisadores que se interes-
sem pela temática para fins acadêmicos, movimentos sociais e outros grupos de ações 
coletivas organizados, cidadãos “comuns”, os veículos de comunicação e a sociedade 
civil de maneira ampliada, que constitui, de fato, o público-alvo das políticas.
Portanto, mesmo que, inicialmente, possa haver um público específico para 
o direcionamento de um relatório, o que pode definir sua construção conforme 
a finalidade, os profissionais responsáveis pela elaboração devem considerar que 
outros grupos podem solicitar acesso às informações ou tomar contato por conta 
da transparência relacionada à gestão de recursos públicos.
Você buscou informações sobre avaliação de políticas públicas e sociais conforme suge-
rido como experiência no início desta unidade de estudos? Se sim, retome o resultado 
de sua pesquisa agora; caso ainda não tenha pesquisado, procure na página oficial da 
prefeitura do seu município por relatórios de avaliação de políticas públicas ou relatórios 
de gestão (gerais), nos quais aspectos pertinentes a políticas públicas e sociais devem ser 
abordados. Com esses relatórios em mãos, você consegue identificar algum público-alvo 
ou a finalidade do relatório?
PENSANDO JUNTOS
Ainda, conforme o importante artigo produzido por Trevisan e Van Bellen (2008), 
a metodologia de avaliação de políticas públicas deve considerar, basicamente, 
três aspectos técnicos que são direcionadores da coleta, da sistematização, da 
análise e da exposição dos resultados, que são: o timing de realização, a posição 
do avaliador e a modalidade de avaliação. O timing diz respeito ao tempo ou 
período de avaliação, que pode ocorrer antes, durante ou após a implementação 
de uma atividade, um projeto ou um programa vinculado a uma política pública 
ou social. Antes da implementação da política, pode ser realizada uma avaliação 
conjuntural que permita analisar a relação custo-benefício, o custo-efetividade 
e o retorno econômico sobre o investimento dos recursos públicos, ou seja, o 
potencial “tamanho” do efeito ou impacto social daquela política.
A avaliação pode – diria até mesmo, mais enfaticamente, que deve – ser reali-
zada ao longo da implementação de uma atividade, um projeto ou um programa 
vinculado a uma política pública ou social para que haja acompanhamento da 
execução e da utilização dos recursos empregados nessa política, sendo, aqui, 
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142
tratados como recursos aqueles de ordem financeira, de tempo hábil e humanos 
e materiais. Nesse momento, “durante”, a avaliação busca conhecimento sobre tal 
processo, seu desenvolvimento e sua gestão. Após a implementação de uma ati-
vidade, um projeto ou um programa vinculado a uma política pública ou social, 
sua avaliação torna-se imprescindível, portanto, obrigatória, afinal, é pertinente 
a prestação de contas acerca da utilização dos recursos públicos. Nesse momen-
to, então, a avaliação é realizada com vistas a julgar os resultados, de fato, seus 
impactos e processos.
Cabe destacar, contudo, que o timing da avaliação não significa que estes 
momentos são isolados e desconectados. O contrário é a maneira correta 
de interpretar este aspecto: ainda que somente a avaliação ocorrida após 
a implementação e uma atividade, um projeto ou um programa vinculado 
a uma política pública ou social seja compulsória, não raras vezes os ges-
tores – cientes desta obrigatoriedade posterior, especialmente conforme 
acumulam experiência nesta função ou atuação – iniciam a coleta de dados 
e informações ainda na etapa de formulação da política (timing anterior, 
portanto) e seguem com sua coleta nas etapas de tomada de decisão, im-
plementação e monitoramento (timing durante) para chegarem à última 
etapa do ciclo com uma base de dados consistente.
Sobre o segundo aspecto mencionado por Trevisan e Van Bellen (2008), no que 
tange à posição do avaliador em relação ao objeto avaliado, o ideal é que seja 
externo ou independente, para garantir (ao máximo) a neutralidade na análise, 
uma vez que, quando o próprio ente público avalia a política pública ou imple-
mentou, a tendência é de analisar de maneira positiva ou de minimizar os fra-
cassos (vide formas negativas de uso dos relatórios). Além disso, a avaliação deve 
ser um processo transparente, ao qual o público tenha acesso, o que significa que 
deve ser um instrumento de controle da ação do Estado pela população (TREVI-
SAN; VAN BELLEN, 2008). Assim, respeitado o limite da confidencialidade de 
alguns dados por demandas legais e respeitado o interesse público, é pertinente 
que a população acompanhe as avaliações.
Por fim, o terceiro aspecto técnico a ser considerado quando da elaboração 
da avaliação de uma atividade, um projeto ou um programa vinculado a uma 
política pública ou social é a modalidade da avaliação, ou seja, que perspectiva 
143
objetiva direciona a avaliação, ao que Trevisan e Van Bellen (2008) destacam 
as avaliações de metas, de processos e de impactos. Um relatório de avaliação 
de metas mensura o grau de êxito que uma política pública ou social atinge a 
partir do atendimento de metas estipuladas quando de sua formulação, como o 
número de pessoas atendidas em centros de saúde, o número de horas de aula, 
o número de leitos hospitalares, a melhoria qualitativa da satisfação de usuários 
de um programa, a ampliação do espaço geográfico coberto por equipamentos 
públicos etc. Assim, pode ser realizado – ou seja, ter seu timing definido – antes, 
durante e após a implementação da política.
O relatório de avaliação de processos visa identificar e corrigir defeitos ou 
problemas e promover melhorias na implementação da política para otimizar 
seu funcionamento, sendo que tais alterações podem ocorrer ainda ao longo do 
processo de implementação, conforme indicações do monitoramento da política. 
Por ter como objetivo a correção ou melhorias ao longo da implementação de 
uma atividade, projeto ou programa vinculado a uma política pública ou social, 
é uma avaliação de timing “durante” a implementação, em seu monitoramento.
Já a avaliação de impacto focaliza efeitos ou impactos sociais da política, ou 
seja, visa identificar as mudanças ocorridas, sua abrangência e seu alcance, não 
apenas restrita aos beneficiários e considerando a multiplicidade de efeitos pos-
síveis, sejam eles quantificáveis, ou não. Entre esses efeitos, por exemplo, têm-se a 
elevação da autoestima dos cidadãos, a redução da distância até os equipamentos 
sociais, a melhoria na possibilidade de deslocamentos dos indivíduos por conta 
de horários de ônibus mais flexíveis, a segurança no trânsito em virtude de pa-
vimentação asfáltica e muitos outros.
Após a avaliação da política pública, é importante que os relatórios sejam uti-
lizados pela gestão pública como fonte deinformações para a tomada de decisões 
de natureza gerencial e burocrática, uma vez que os resultados são feedbacks úteis 
à análise das condições de determinadas áreas de políticas públicas e do acesso 
de coletividades aos espaços e serviços que devem ser oferecidos pelo Estado. 
Ademais, cabe destacar que é responsabilidade dos entes públicos a prestação 
de contas sobre suas ações e sobre as maneiras como utilizam recursos públicos.
Ante estas considerações sobre os relatórios, você é capaz de perceber como 
a coleta de dados deve ser o mais precisa possível com relação ao que se espera? 
Pensemos juntos – e agora ficará mais tangível porque foi invertida a ordem de 
expor primeiros os relatórios e somente agora como coletar informações para 
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tais relatórios: para realizar uma coleta adequada de dados, é necessário um pla-
nejamento que considere o timing da coleta, a independência (ou não) daqueles 
que atuam nessa coleta e o que será avaliado: as metas, os processos, os impactos 
ou todos estes elementos. 
Existem questões que assumem perspectivas específicas em termos de gru-
po ou casos a serem analisados, de modo que constituem situações em que, 
ao pesquisador, é relevante conhecer técnicas para abordar problemas com tal 
configuração. Nesse sentido, discorremos a partir deste ponto sobre técnicas 
qualitativas para coleta e análise de dados. De maneira específica, trataremos 
do conceito sobre o método qualitativo de pesquisa, bem como apresentaremos 
informações e definições relevantes às investigações de tal natureza, pertinentes 
tanto à coleta quanto à análise dos dados coletados.
O método qualitativo é caracterizado pela investigação aprofundada a res-
peito de determinado fenômeno, podendo ele ser uma tradição, um valor com-
partilhado entre um grupo, uma percepção com relação à determinada política 
pública ou a maneira como um grupo específico lida com espaços, hierarquias 
ou atividades, por exemplo. Tais pesquisas têm como preocupação compreender 
os processos por meio dos quais os valores, a cultura, as instituições e as relações 
sociais se conformam. Para tanto, utilizam-se de amostras não probabilísticas 
e não representativas, compostas por pequenos contingentes de casos a serem 
investigados, uma vez que quanto maior o 
número de casos, maior a dificuldade em 
realizar análises detalhadas.
Por conta de tal característica, 
as pesquisas de natureza qualita-
tiva não buscam nem permi-
tem que seus resultados sejam 
generalizados, o que significa 
que a análise de determinado 
fenômeno entre certo grupo 
não pode ser utilizada para explicar 
um fenômeno, ainda que semelhan-
te, entre outro grupo (KOTLER; AR-
MSTRONG, 2007). De acordo com 
145
Alonso (2016), as pesquisas qualitativas consideram que é impossível isolar um 
fenômeno social do meio no qual está inserido, de modo que a melhor maneira 
de investigá-lo seria conhecer tanto a ele quanto aos aspectos que o tangenciam, 
ou seja, aquilo que o circula e com o que está relacionado.
De modo geral, as pesquisas qualitativas são utilizadas para compreendermos 
a ordem social e os processos que promoveram ou promovem suas alterações, de 
modo que a opção por determinada técnica de pesquisa implica necessariamente 
em focar menos esforços em outro aspecto. Enquanto as análises sobre os pro-
cessos sociais buscam estudar os objetos e as questões em perspectiva temporal, 
as investigações sobre instituições ou estruturas fundamentam suas análises no 
espaço, com vistas a compreender os arranjos sociais em dado momento.
Alonso (2016) destaca que a escolha entre as técnicas depende da pergunta 
formulada pelo pesquisador, de modo que não se deve considerar métodos e 
técnicas a partir de uma escala de relevância ou superioridade, mas de pensá-las 
em conformidade com a adequação ou encaixe entre a pergunta que se busca 
responder e as possibilidades metodológicas a serem empreendidas. Em se tra-
tando de técnicas de pesquisa qualitativa, são múltiplas as maneiras de abordar 
os problemas ou as questões e os casos selecionados para a amostragem. Nesta 
unidade de estudos, não há intenção de esgotar tais abordagens, mas o intuito 
é apresentar um rol de instrumentos que permitam a realização de pesquisas 
qualitativas. Nesse sentido, cabe uma exposição sobre as seguintes quatro técni-
cas qualitativas de coleta de dados: observação participante, entrevistas, grupos 
focais e pesquisa documental.
A análise realizada com o objetivo de compreender como as normas, os hábi-
tos e os padrões sociais são vivenciados pelos indivíduos em sociedade compõe a 
técnica de observação participante. De acordo com Alonso (2016, p. 10), tal téc-
nica “é um estudo das rotinas sociais, do que parece trivial e óbvio, mas que, por 
ser muito disseminado, estrutura as relações sociais”. A observação participante 
pode ocorrer de duas maneiras. Na primeira, o observador atua como outsider, 
ou seja, observa os indivíduos e conversa com os mesmos acerca do fenômeno 
que está pesquisando, colhe relatos e toma notas daquilo que ouve e vê, sendo 
conhecida sua posição de pesquisador. Nessas situações, desvelar os processos 
depende do estabelecimento de relações de empatia com os membros do grupo.
Na segunda maneira, o observador atua como insider e opera, incognitamen-
te, no interior de um grupo, de modo a partilhar suas normas, hábitos e padrões 
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sociais sem revelar-se um pesquisador. Se, por um lado, tal maneira permite a 
maior participação do pesquisador nos processos que estuda, por outro lado, 
apresenta um problema sob o ponto de vista ético, pois o pesquisador, oculta do 
grupo sua condição com relação aos demais. Como principal ponto positivo da 
observação participante, Alonso (2016) destaca a possibilidade de acompanhar 
a consecução de hábitos e práticas, em vez de apenas colher relatos sobre como 
ocorrem, o que pode diminuir a distorção da pesquisa com relação à realidade 
vivenciada pelo grupo. Em contrapartida, são negativos os fatos de que a obser-
vação participante tem mais qualidade conforme o tempo que o pesquisador 
permanece no campo, mas, em conflito com tal necessidade, é necessário cuidado 
para não desenvolver simpatia pelos observados, a ponto de contaminar o olhar 
e análise empreendidos.
Pensando especialmente nas políticas sociais, a observação participante pode 
ser utilizada ante a necessidade de compreender o nível de satisfação e os princi-
pais problemas percebidos pelos usuários dessas políticas, que, provavelmente, 
se sentirão desconfortáveis ou desconfiados em criticar a política a um agente 
público – por receio de penalização, boicote ou exclusão do programa, por exem-
plo – e, por outro lado, conversariam mais livremente com “outro usuário” que 
vivencia ou experimenta as mesmas situações, no caso de um observador oculto.
Em segundo lugar, têm-se as entrevistas, que correspondem à técnica de cole-
ta de dados cujo nome traz mais familiaridade aos leitores. Quem nunca assistiu 
a um programa ou leu uma reportagem cujo conteúdo era uma entrevista? De 
modo geral, as entrevistas buscam captar as percepções dos indivíduos com re-
lação a determinado tema: o problema ou questão que suscitou a necessidade de 
realização da pesquisa. Segundo Alonso (2016), as entrevistas visam recolher da-
dos sobre valores, opiniões, sentimentos, experiências e mecanismos por meios 
dos quais os indivíduos interpretam e agem em determinado contexto social.
São muitas as modalidades de entrevistas, sendo que as mais recorrentes são 
abertas — pautadas em histórias de vida — e aquelas semiestruturadas ou estru-
turadas. As entrevistas abertas ou não estruturadas dizem respeito ao estabeleci-
mento de conversas específicas nas quais o pesquisador informa o entrevistado 
sobre o tema da pesquisa e lhe permite discorrer sobre o assunto (LIMA, 2016). 
As entrevistas pautadas em histórias de vida permitem aos entrevistados expor 
147
relatos que retomem suas vivênciasde maneira retrospectiva (BONI; QUARES-
MA, 2005). Na prática, não haveria questões prévias, apenas um tema, de modo 
que as questões emergiriam conforme o entrevistado construísse seu depoimento. 
As entrevistas semiestruturadas são aqueles em que há um questionário pre-
viamente definido, com perguntas a serem, obrigatoriamente, realizadas a todos 
os respondentes, mas também a possibilidade de realização de outras perguntas, 
conforme o andamento da conversa e o conteúdo das respostas. Portanto, há 
uma estrutura básica como roteiro, mas também flexibilidade para novos ques-
tionamentos.
Por fim, o último tipo é a entrevista estruturada, realizada quando o pes-
quisador tem clareza sobre os assuntos que deseja interpretar e é caracterizada 
pela existência de um questionário com perguntas definidas, sem possibilidade 
de flexibilização ou inserção de novos questionamentos. Também nesse caso, e 
com mais rigor, todas as perguntas devem ser realizadas a todos os entrevistados 
com um mesmo perfil.
Em uma avaliação de uma atividade, um projeto ou um programa vinculado 
a uma política pública ou social, por meio de entrevistas, é possível combinar 
diferentes tipos de entrevistas com sujeitos distintos. Por exemplo: histórias de 
vida de lideranças comunitárias, entrevistas semiestruturadas com usuários dos 
equipamentos de saúde e educação e entrevistas estruturadas com gestores ou 
agentes públicos que trabalham em tais equipamentos.
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De acordo com Alonso (2016) e Lima (2016), definidos os casos a serem investi-
gados e realizadas as entrevistas, os pesquisadores devem observar com atenção 
os relatos a fim de identificar a existência de elementos complicadores ou mesmo 
dissonantes com relação à realidade social, como a manifestação de respostas 
que o respondente esperava que satisfizesse a quem o entrevistou, o anacronismo 
na narrativa de fatos que ocorreram (em ordem ou períodos distintos daqueles 
apontados como cronológicos pelo entrevistado) e a própria memória dos en-
trevistados, sujeita a esquecimentos, omissões e confusões.
A terceira técnica qualitativa é denominada como grupos focais, que cor-
respondem a entrevistas coletivas, nas quais os indivíduos selecionados ocupam 
um mesmo espaço e discorrem sobre suas opiniões, hábitos, valores e percepções 
sobre padrões sociais não apenas ao pesquisador, mas ao conjunto dos presentes. 
Assim, não se trata de simples coleta de dados a partir da fala do respondente, mas 
também da interação entre os respondentes com o grupo e, em alguma medida, 
com o mediador (GONDIM, 2003; WELLER, 2006; TEIXEIRA; ZAMBERLAN; 
RASIA, 2008). De acordo com Veiga e Gondim (2001), os grupos focais consti-
tuem um recurso para a compreensão dos processos de conformação de repre-
sentações sociais, em que podem, a depender de sua condução, contribuir para 
que os indivíduos revelem aspectos que não abordariam em uma entrevista, por 
exemplo, pois a interação com os demais pode estimulá-los a manifestar-se, ou 
reduzir a sensação de sentir-se avaliado.
De acordo com Kind (2004, p. 125), já que “os dados obtidos, então, levam 
em conta o processo do grupo, tomados como maior do que a soma das opi-
niões, sentimentos e pontos de vista individuais em jogo”, a interação grupal é 
o principal trunfo dos grupos focais para a produção de dados e insights que, 
dificilmente, seriam coletados em abordagens individuais. Conforme Gondim 
(2003), Kind (2004), Teixeira, Zamberlan e Rasia (2008) e Almeida (2016), tra-
ta-se de uma técnica complexa, que deve considerar elementos, como perfil dos 
participantes, roteiro para funcionamento do grupo (dinâmica), tamanho, ho-
rário, local e tempo de duração do grupo, recorrência do grupo com os mesmos 
participantes e o papel do moderador.
149
OLHAR CONCEITUAL
A composição dos elementos do grupo é relevante, uma vez que a simples reunião 
de indivíduos não garante a qualidade de conteúdo de suas manifestações e 
interações. Assim, é preciso re�etir sobre características que potencializam a 
participação e optar entre escolher pessoas com muitas similaridades e algo 
diferente ou entre indivíduos muito diferentes, mas com alguma similaridade.
Tal opção está relacionada ao objetivo da pesquisa:
O roteiro para estruturação do funcionamento do grupo deve ser �exível, a partir de um 
conjunto de temas e questões a serem oferecidas à discussão, mas sem limitar o debate 
ao roteiro. Essa �exibilidade permite a emergência de opiniões divergentes sobre 
determinado assunto, bem como contribui para reduzir a inibição dos participantes;
Com relação ao tamanho do grupo, a quantidade de participantes varia, sendo que a 
maioria dos autores mencionados anteriormente aponta que o ideal seria reunir entre 
quatro e dez indivíduos. Tal decisão deve considerar, contudo, o nível de envolvimento 
ou de conhecimento dos participantes com relação ao tema pesquisado ou se o 
assunto abordado é polêmico, já que, em ambas as situações, os participantes podem 
ter muito a manifestar e duas consequências negativas podem advir de tal situação: a 
perda de controle do funcionamento do grupo pelo moderador e a polarização da 
discussão entre participantes de modo a gerar con�itos;
Em se tratando do número de grupos, é preciso considerar o quanto cada grupo 
contribui para a compreensão de uma questão a partir dos per�s selecionados para 
participação. Há autores, os quais mencionam que, no mínimo, dois grupos focais seriam 
necessários para produzir dados, enquanto que há consenso de que o limite máximo de 
grupos decorreria da saturação das alternativas de respostas, ou seja, da veri�cação de 
que as interações nos grupos não são capazes de produzir novos argumentos;
O moderador tem papel central na condução dos grupos, pois deve, ao mesmo tempo, 
conduzir a discussão por meio da introdução de assuntos de maneira pertinente e limitar 
suas intervenções ao mínimo possível, de modo a permitir a �uidez do debate. Uma das 
principais habilidades esperadas de um moderador é de que seja capaz de perceber o 
conteúdo da discussão a �m de, ainda durante o processo de coleta, estabelecer 
algumas análises preliminares, que direcionam sua interpretação posterior;
Há tempo pré-estabelecido para a duração do grupo focal, tanto porque o recrutamento de 
participantes implica em informar qual a duração da atividade quanto para que o mediador 
tenha condições de organizar a exposição ou inserção de temáticas com cuidado. Nesse 
sentido, autores como Almeida (2016) apontam o período entre 60 e 150 minutos como 
ideal, ao passo que Kind (2004) estabelece entre 90 e 120 minutos. Cabe ao pesquisador 
re�etir sobre o tempo de duração tendo em vista que períodos curtos podem não ser 
su�cientes para que os participantes percam a inibição e se manifestem ou para que todos
os assuntos de�nidos sejam abordados, ao passo que grupos com maior duração podem 
implicar em dispersão com relação ao tema, redução do estímulo à interação e
mesmo a di�culdade em recrutar participantes;
O local para a realização do grupo focal deve possuir uma mesa grande ou possibilitar a 
disposição dos indivíduos de modo que todos possam sentar-se de frente com os demais.
É interessante que cada um tenha exposta uma identi�cação (como seu primeiro nome) para 
facilitar as menções e interações e, dentro das possibilidades, que seja realizado com auxílio 
de recursos audiovisuais, como gravadores de voz e câmeras, desde que
consentidos por todos os participantes do grupo.
A organização de grupos focais exige atenção ao detalhamento pertinente a cada 
aspecto e/ou etapa, sendo que a qualidade dos resultados de sua aplicação de-
pende do atendimento de todas as observações que seguem:
Fonte: adaptado de Gimenes (2019).
UNIDADE 4
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150
As técnicas de observação participante, entrevistas e grupos focais exigem o exer-
cício da empatia. Em outras palavras, quem coleta os dados deve tentar colocar-se 
no lugar do outro ao longo do processo deobservação, de questionamento ou 
de abordagem/intervenção. A atuação empática pode ser determinante para a 
qualidade dos resultados.
Por outro lado, a quarta técnica qualitativa exposta nesta unidade de estudos 
é caracterizada pela impessoalidade. Trata-se de uma pesquisa documental. De 
acordo com Kripka, Scheller e Bonotto (2015), tal técnica de pesquisa consiste 
em amplo e intenso exame de documentos, com a finalidade de produzir novos 
conhecimentos, de estabelecer novas maneiras para compreendermos os fenô-
menos e de conhecer como se desenvolvem ao longo do tempo. Nesse sentido, os 
dados são coletados junto a quaisquer fontes escritas de informações, como leis, 
regulamentos, cartas, memorandos, diários pessoais, autobiografias, reportagens 
de jornais e revistas, discursos, livros etc. Também são considerados como docu-
mentos outros registros passíveis de análise, como retratos (fotografias), vídeos 
(documentários, registros pessoais, filmes e outros) e também áudios (decorren-
tes de conversas, entrevistas, discursos, ligações, programas etc.).
De acordo com Marconi e Lakatos (2007), as fontes de documentos podem 
ser arquivos públicos, particulares ou de dados estatísticos. São exemplos de 
arquivos públicos os documentos oficiais, as publicações parlamentares e os 
documentos jurídicos. Já arquivos particulares remetem àqueles escritos para 
fins privados, sem pretensão de exposição ao público. Por fim, fontes estatísti-
cas são aquelas que permitem ao pesquisador identificar aspectos relacionados 
à caracterização geral da população, como sua distribuição no território, taxa 
de crescimento, perfil sociodemográfico, condições de moradia e utilização de 
serviços públicos.
Um passo importante à pesquisa documental é a escolha dos documentos 
que serão analisados, os quais comporão o universo ou a amostra da pesquisa. 
Tal escolha deve decorrer dos objetivos e das hipóteses construídos com aporte 
teórico, de modo que as questões formuladas pelo pesquisador são tão impor-
tantes quanto os documentos que analisará, pois são os questionamentos que 
direcionam a maneira como olhamos para o objeto da investigação (MAY, 2004; 
CELLARD, 2008; KRIPKA; SCHELLER; BONOTTO, 2015). Em outras palavras, 
conforme o timing da avaliação e seu objetivo e finalidade deve ser definido o 
conjunto de documentos a ser analisado.
151
Como principais vantagens da utilização de tal técnica, Kripka, Scheller e Bo-
notto (2015) destacam, primeiramente, o fato de constituírem uma fonte estável 
de informações, não reativa, ou seja, que não sofre interferências de eventos 
ou fenômenos externos, por se tratar de registros escritos, majoritariamente, de 
períodos anteriores ao da coleta de dados. Por exemplo, podemos mencionar a 
análise histórica da conformação de uma política social ou da força e pressão da 
participação social à criação de um conselho municipal de determinada política 
pública e/ou social.
Como aspectos dificultadores à utilização de tal técnica destacam-se o longo 
tempo necessário para leitura e interpretação dos documentos, em muitos casos, 
dificultada por conta da linguagem, grafia, efeito danoso do tempo sobre os pa-
péis e registros audiovisuais ou mesmo pelo volume de dados a analisar. Ademais, 
a pesquisa documental pode não remeter a informações reais, mas a elaborações 
decorrentes de necessidades, obrigações ou intenções dos formuladores dos do-
cumentos à época de sua produção.
UNIDADE 4
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152
E como analisar os dados coletados por meio de técnicas qualitativas? A análise 
de dados qualitativos é realizada desde o momento em que sua coleta ocorre. 
Nesse sentido, ao longo da pesquisa de campo, é possível construir insights ou 
pequenas interpretações, a serem mais bem exploradas na etapa da escrita, no 
“gabinete”, como menciona Oliveira (2000).
 “ As pesquisas de natureza qualitativa geram um extenso volume de dados que precisam ser organizados e compreendidos, requerendo assim um processo continuado em que se procura identificar dimen-
sões, categorias, tendências, padrões, relações, desvendando-lhes o 
significado (TEIXEIRA; ZAMBERLAN; RASIA, 2008, p. 110).
Portanto, é preciso considerar diversos aspectos na realização da análise dos 
dados coletados, de modo a produzir resultados claros, objetivos e estruturados, 
de forma que as modalidades mais recorrentes são as análises documentais, de 
conteúdo e de discurso. Sobre as análises documentais, a maneira como os ana-
listas devem conduzir esta etapa gira em torno de sistematizar os dados coletados, 
sendo que tal técnica consiste em uma “operação ou um conjunto de operações 
visando representar o conteúdo de um documento sob uma forma diferente da 
original, a fim de facilitar, num estado ulterior, a sua consulta e referenciação” 
NOVAS DESCOBERTAS
Em sua pesquisa de mestrado intitulada “Impactos recíprocos entre 
políticas públicas e sociedade civil: o caso da assistência social no âm-
bito local”, Souza (2019) realizou uma investigação qualitativa que teve 
na pesquisa documental um importante pilar. Seu principal achado 
foi que, historicamente, a política de assistência social foi sendo con-
formada por diálogos e enfrentamentos entre a estruturação do Sis-
tema Único de Assistência Social e a Tipificação Nacional de Serviços 
Socioassistenciais, por um lado, e as articulações e mobilizações de 
organizações da sociedade civil (OSCs) de maneira ampla e também 
direcionadas ao conselho municipal de assistência social.
https://apigame.unicesumar.edu.br/qrcode/17397
153
(BARDIN, 2008, p. 47). O mesmo vale para transcrições de entrevistas e de gru-
pos focais e para os relatórios de observação participante.
A análise de conteúdo trata da interpretação pelos pesquisadores daquilo 
que foi descrito ou apresentado na realização da observação participante ou de 
entrevista (BARDIN, 2008). Já a análise de discurso remete à interpretação dos 
sentidos daquilo que foi dito ou observado, com foco na construção da argumen-
tação, da subjetivação e da maneira como os indivíduos interpretam e constroem 
suas interpretações da realidade (ORLANDI, 2003). Sobre a interpretação dos 
dados, Gondim (2003) destaca a necessidade de tomarmos cuidado com o “peso” 
que cada aspecto recolhido do campo assumirá em nossa análise. Conforme a 
autora, em discussão sobre grupos focais cujo conteúdo também pode ser esten-
dido às observações e entrevistas, é necessário que, enquanto analistas, saibamos 
diferenciar o que é importante e o que é interessante, uma vez que nossos entre-
vistados podem achar algo muito interessante, mas este aspecto não ser relevante 
à pesquisa ou, ao contrário, pouco nos informar sobre algo que é importante para 
a pesquisa, mas desperta, limitadamente, o interesse de nosso objeto.
Já Lima (2016) afirma haver uma questão crucial na análise de entrevistas, 
que também considero relevante às observações e aos grupos focais: é importante 
que os pesquisadores não cedam à tentação de buscar a quantificação e a gene-
ralização dos resultados. Lembre-se: pesquisas que se baseiam em técnicas 
qualitativas geram resultados especificamente referentes àqueles objetos 
(indivíduos, grupos ou materiais audiovisuais) junto aos quais foram co-
letados dados.
Com relação aos softwares, algumas ferramentas de apoio à realização das aná-
lises de dados qualitativos são Atlas.ti 6, MAXQDA 2007, NVivo 8, QDA Miner 
3.2 e Iramuteq. Em geral, os passos para a análise passam pela transcrição daquilo 
que foi observado, das entrevistas, dos grupos focais ou dos documentos, para, na 
sequência, ser iniciado o processo de codificação do material, tendo em vista o 
aporte teórico e/ou técnico que fundamentaram a avaliação, que podem ser rela-
tórios tomados como base para inserção da discussão na agenda pública e objetivo 
da avaliação, por exemplo. Essa codificação diz respeito à identificação de termos, 
categorias, atores ou aspectos que se destaquem dentre o material analisado.
UNIDADE 4
UNIDADE 4
154Para além das técnicas qualitativas, em se tratando dos dados que compõem uma 
avaliação de políticas públicas e sociais, é importante considerar que existem 
questões que assumem perspectivas maiores do que casos ou grupos, de modo 
que se faz imperioso conhecer técnicas para abordar problemas com tal confi-
guração. Nesse sentido, cabe abordarmos também a metodologia quantitativa 
para coleta e análise de dados, considerados seu conceito e especificidades.
As pesquisas quantitativas têm como principal característica a preocupa-
ção com a quantificação de fenômenos, de modo que as técnicas de coleta e de 
análise de dados são baseadas em dois aspectos: a perspectiva de comparação e 
a possibilidade de tratamento estatístico. Nesse sentido, o método quantitativo 
implica amostras representativas com grande número de casos e coleta de dados 
estruturados. Em geral, as unidades de mensuração (os casos, como exposto 
anteriormente), são indivíduos, mas podem também ser instituições, empresas, 
municípios etc., sendo que “o que é crucial para a pesquisa quantitativa é que tais 
unidades sejam comparáveis”, de acordo com Lima (2016, p. 16).
Com relação à possibilidade de tratamento estatístico, autores, como Barbetta 
(2011) e Kellstedt e Whitten (2015) destacam que, a depender do desenho amos-
tral da pesquisa, é possível realizar testes que indiquem a capacidade de predição 
de determinada relação, ou seja, a chance de que algo que foi identificado na 
amostra seja replicado em escala populacional, conforme o erro tolerável envol-
vido na investigação. A coleta de dados estruturada implica construir ferramentas 
que definam com a maior exatidão possível quais dados e informações serão 
captados pelo pesquisador, indicando que, antes de iniciar a etapa de coleta, é 
necessário que haja clareza sobre o problema, a maneira como o pesquisador pre-
tende abordá-lo e quais informações pretende reunir para solucionar o problema.
NOVAS DESCOBERTAS
Uma maneira didática de apresentar conteúdos de análises qualita-
tivas é a apresentação de nuvens de palavras, com os termos mais 
recorrentemente identificados nos relatos de observação, na transcri-
ção de entrevistas ou grupos ou nos documentos. Tal representação 
visual é de simples execução, como explicado no Qr Code.
https://apigame.unicesumar.edu.br/qrcode/17396
155
Nesse sentido, Lima (2016, p. 20) afirma que são de grande relevância a de-
finição da unidade de análise (caso) e dos atributos que se pretende mensurar 
(variáveis). Sobre o primeiro aspecto, a autora ilustra:
 “ A unidade de análise corresponde ao que o pesquisador quer obser-var. Por exemplo, no questionário da Pesquisa Nacional de Amostra por Domicílio (PNAD), o Instituto Brasileiro de Geografia e Esta-
tística (IBGE) coleta dados sobre os domicílios e sobre as pessoas 
que neles residem. São, portanto, duas unidades de análise distintas: 
características da unidade do domicílio (características do domi-
cílio, acesso a serviços de saneamento básico) e características dos 
moradores (condição na família, cor/raça etc.).
 Com relação às variáveis, “[...] são as características que podem ser observa-
das (ou medidas) em cada elemento da população, sob as mesmas condições” 
(BARBETTA, 2011, p. 29). Nesse sentido, trata-se de atributos que procuramos 
identificar em um questionário ou levantamento de dados, de modo que cada 
resposta corresponde à manifestação de um caso com relação a uma variável.
Um caminho relevante às avaliações quantitativas, especialmente quando 
empregadas nas etapas iniciais do ciclo de políticas públicas e sociais é a utili-
zação de dados oficiais disponíveis em plataformas de instituições públicas ou 
institutos de pesquisa. Como exemplos dessas instituições, podemos mencionar 
o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) com suas pesquisas Censo 
e amostral (PNAD) e também a Pesquisa dos Estados Brasileiros (ESTADIC) e a 
Pesquisa dos Municípios Brasileiros (MUNIC), os bancos de dados do Instituto 
de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e específicos para áreas de políticas 
estruturadas, como o DataSUS e o CensoSUAS, nos casos do Sistema Único de 
Saúde (SUS) e do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), respectivamen-
te. Há, ainda, órgãos nas esferas estadual/distrital e municipal. Como exemplo, 
menciono o caso paranaense, por meio do Instituto Paranaense de Desenvolvi-
mento Econômico e Social (IPARDES) e da organização regional da saúde de um 
conjunto de municípios do mesmo estado, o Consórcio Público Intermunicipal 
de Saúde do Setentrião Paranaense (CISAMUSEP). 
UNIDADE 4
UNIDADE 4
156
E quando não é pertinente analisar dados existentes ou no momento de 
promover avaliações, como coletar dados sob a metodologia quantitativa? A 
realização de uma pesquisa quantitativa perpassa a definição de como os dados 
serão coletados. Esse “como” diz respeito à escolha do veículo para realização da 
coleta, se presencial, por telefone ou por intermédio de meios virtuais. Autores, 
como Teixeira, Zamberlan e Rasia (2008), Barbetta (2011), Kellstedt e Whitten 
(2015), Lima (2016) e Torini (2016) destacam que a realização de coletas de dados 
quantitativos pode ocorrer com a utilização de questionários autoaplicáveis de 
maneira presencial ou virtual ou aplicados por pesquisadores presencialmente 
ou por telefone. Com relação aos meios virtuais, os veículos para solicitação da 
participação podem ser e-mails (com direcionamento específico), notícias ou 
mensagens com ampla divulgação (e, portanto, sem direcionamento ou com 
capacidade de especificidade limitada). Sendo assim, cabem considerações sobre 
questionários autoaplicáveis e aplicados.
Os questionários autoaplicáveis são instrumentos de coleta de dados, por 
meio dos quais os próprios respondentes preenchem os formulários. Podem ser 
realizados de maneira presencial (física) ou virtual (online) e exigem sensibili-
dade e conhecimento do pesquisador/analista com relação ao seu público-alvo, 
uma vez que as questões precisam ser claras e permitir ao respondente que as 
interprete e tenha condições de respondê-las.
Os questionários autoaplicáveis podem ser úteis para abordar temas polê-
micos sobre os quais os indivíduos podem se sentir constrangidos ou mesmo 
julgados pelos pesquisadores ao responder as perguntas. Questões relacionadas 
ao consumo de substâncias ilícitas (drogas) e ao respeito aos direitos de grupos 
minorizados (mulheres, negros, indígenas e população LGBT, por exemplo) se 
enquadram em tal situação.
157
Com relação aos custos, questionários online envolvem menos recursos do que 
aqueles aplicados pessoalmente, e os questionários autoaplicáveis de maneira 
física são também menos custosos do que aqueles aplicados. Por um lado, os 
questionários online têm custos relacionados a tempo, pessoal e recursos finan-
ceiros, especialmente em sua elaboração, pois, depois, basta disparar os e-mails 
ou outros materiais para divulgação e aguardar as respostas para as quais há, 
atualmente, muitas ferramentas também online que tabulam os dados e ofere-
cem, até mesmo, representações gráficas dos resultados.
Em se tratando de meios físicos, um questionário autoaplicável é entregue 
ao respondente, e este tem autonomia para preenchê-lo, enquanto o aplicador 
pode entregar outros formulários, de modo que a pesquisa pode, até mesmo, ser 
realizada com centenas de pessoas ao mesmo tempo, em locais, como salas ou 
auditórios, que permitam aplicar o controle para recebimento dos questionários 
respondidos antes que os respondentes se dispersem do local.
Há pontos negativos, entretanto, a serem considerados em ambos os casos. 
Teixeira, Zamberlan e Rasia (2008, p. 77) destacam que, na aplicação de ques-
tionários presencialmente, o ambiente pode influenciar o processo de coleta de 
dados, por meio de fatores, como “estado de espírito do respondente e do en-
trevistador, lugar e ocasião da entrevista etc.” Em se tratando de questionários 
eletrônicos, os mesmos autores destacamo baixo índice de retorno. A tal ponto 
negativo, Torini (2016, p. 65) acrescenta que “em muitas situações, não é possível 
sequer comprovar se realmente o questionário foi respondido pela pessoa a quem 
era direcionado”.
Por fim, destaco outros dois pontos a serem observados na aplicação de ques-
tionários online, os quais decorrem da possibilidade de viés do conjunto de res-
postas. A primeira situação diz respeito à população que tem acesso aos meios 
digitais no Brasil, pois, de acordo com dados oficiais da Pesquisa Brasileira de 
Mídia, parcela minoritária dos brasileiros acessa a internet com regularidade e, 
portanto, a população com condições mais frágeis de sobrevivência – e em con-
dições de maior vulnerabilidade e demanda por políticas públicas e sociais – seria 
a que menos teria condições de responder aos questionários.
A segunda situação, em alguma medida relacionada à primeira, remete ao 
fato de que, em face dos interesses de grupos envolvidos com a temática do ques-
tionário, pode haver sub-representação ou sobrerrepresentação de resultados 
UNIDADE 4
UNIDADE 4
158
com relação à população, pois grupos vulneráveis ou desarticulados podem par-
ticipar de maneira pouco expressiva de coletas de dados, ao passo que grupos 
organizados e indivíduos com melhores condições de recursos econômicos e 
cognitivos têm maior possibilidade de participação. Da mesma maneira, grupos 
com alto interesse em determinado resultado ou no direcionamento de uma 
ação podem se mobilizar de maneira expressiva para responder massivamente 
o instrumento, “inflando” um segmento de respostas.
Quanto à aplicação de questionários, esta pode ocorrer de maneira física 
(presencial), por telefone e pela internet, mas são, ainda, pouco usuais as cole-
tas de dados quantitativos realizadas ao vivo por meio virtual. Os questionários 
aplicados dependem da disponibilidade do respondente em participar da pes-
quisa, mas têm menor exigência de ação por parte de quem responde, já que há 
um interlocutor que se responsabiliza por realizar as perguntas. É como uma 
entrevista, porém mais estruturada porque, além das perguntas, o entrevistador 
também lê as opções de respostas.
O questionário preparado para aplicação pode conter enunciados que reme-
tem ao diálogo e estimulem o envolvimento do respondente, sendo que questio-
nários aplicados têm maior chance de sucesso em sua conclusão do que aqueles 
autoaplicados, muito por conta do contato direto entre entrevistador e entre-
vistado. Seus rendimentos e limitações são, contudo, diferenciados entre si. De 
acordo com Teixeira, Zamberlan e Rasia (2008, p. 77), questionários aplicados 
presencialmente correspondem à forma mais onerosa e demorada de coletar 
dados, mas representam, por outro lado, “possibilidade de coletar grande quan-
tidade de dados”. Os questionários aplicados por telefone, nos quais existe apenas 
contato verbal, apresentam custo menor do que aqueles aplicados fisicamente e 
têm dados coletados em ambiente com menor influência de fatores ambientais 
e externos, mas, por outro lado, são dificultosos no sentido de recrutar respon-
dentes disponíveis à participação e, por conta disso, correspondem geralmente, 
à baixa quantidade de dados coletados.
E como analisar grandes volumes de dados para construir avaliações? A análise 
de dados quantitativos implica a utilização de técnicas estatísticas e/ou de softwa-
res que permitam a avaliação coletiva de conjuntos de dados agregados. Atenção, 
pois, diferentemente das técnicas qualitativas em que é possível analisar os dados 
coletados “à mão”, nas pesquisas quantitativas o uso de tecnologia é imprescindível.
159
Com relação às análises, não é objetivo deste material didático explicar, deta-
lhadamente, aspectos estatísticos pertinentes à natureza dos testes, mas expor 
possibilidades de tratamento de dados sobre as quais cada um pode se aprofundar 
caso tenha interesse, disponibilidade ou se encontre em situação passível de uso 
de técnicas quantitativas para avaliação de políticas públicas e sociais.
Uma pesquisa sobre satisfação com políticas públicas em um município de médio porte é 
composta por 100 questões, aplicadas a uma amostra de 750 habitantes. Isso significaria 
um volume de 75.000 dados inicialmente, que podem se desdobrar e ser ampliados a 
depender do tratamento utilizado. Daí esta necessidade de utilizar softwares para siste-
matização dos dados e cálculos..
PENSANDO JUNTOS
NOVAS DESCOBERTAS
Título: Estatística aplicada às Ciências Sociais
Autor: Pedro Alberto Barbetta
Editora: Universidade Federal de Santa Catarina
Sinopse: esta obra surgiu de vários anos de experiência com a ativi-
dade de ministrar aulas de Estatística para cursos das áreas de Ciências So-
ciais e Humanas. Um novo enfoque é aqui desenvolvido, diferenciando este 
de outros livros didáticos, ao motivar o aprendizado de técnicas estatísticas 
a partir de situações práticas e desenvolver a capacidade criativa dos alunos 
com diversos exemplos e exercícios que já apresentam a análise estatística 
pronta, deixando ao aluno a tarefa de interpretar os resultados. Tudo isso é 
feito com centenas de figuras, proporcionando um aprendizado mais rápido 
e agradável.
Comentário: a obra, escrita com exemplos e situações no âmbito das Ciên-
cias Sociais, aborda elementos e aspectos que tangenciam as políticas pú-
blicas e sociais e pode ser utilizada para diálogos com profissões no campo 
das Ciências Sociais Aplicadas, como o Serviço Social, Administração Pública 
e Demografia, por exemplo.
UNIDADE 4
UNIDADE 4
160
Isto posto, são expostos, aqui, conceitos básicos referentes aos tópicos sobre esta-
tística descritiva, bivariada e multivariada, baseados em obras de Babbie (1999), 
Barbetta (2011) e Wooldridge (2017), e sobre análise hierárquica (CARVALHO; 
MINGOTI, 2005) e geoprocessamento (SILVA, 2005), conforme segue:
A estatística descritiva diz respeito às análises mais simples que podem 
ser realizadas a partir de conjuntos de dados. A despeito de sua simplicidade, 
porém, são análises de grande relevância e, por vezes, até mesmo suficientes 
para lidar com determinados problemas, uma vez que consistem em descrições 
das características de um conjunto de observações (casos), em termos numéri-
cos ou percentuais. Nesse sentido, podemos interpretar a estatística descritiva 
como a primeira tarefa de um pesquisador, o qual deve, diante de uma coleção 
de dados, determinar quantas respostas ocorreram em cada categoria constante 
no questionário.
A estatística bivariada diz respeito às análises que são realizadas, consi-
derando as relações estabelecidas entre duas variáveis, ou seja, são testes cujos 
resultados apontam a maneira como dois atributos estão relacionados.
161
As análises estatísticas multivariadas são aquelas realizadas com o intuito de 
identificar a existência de efeitos entre conjuntos de três ou mais variáveis. Os tes-
tes multivariados mais comuns são as análises fatoriais e os modelos de regressão.
A análise hierárquica consiste na realização de modelos de regressão cuja 
finalidade é analisar dados referentes a dois ou mais espectros populacionais 
distintos, os quais podem incluir indivíduos, bairros, municípios, unidades da 
federação ou mesmo países, por exemplo. Esses espectros distintos são denomi-
nados níveis, de modo que os modelos de regressão hierárquicos também são 
denominados modelos de regressão multinível. Considerando que sua utilização 
envolve a combinação entre atributos de naturezas populacionais diferentes. O 
primeiro passo para a realização de tais modelos é identificar sua pertinência, 
ou seja, se e em que medida determinado fenômeno (variável dependente) é in-
fluenciado por atributos (variáveis independentes) de mais de uma ordem (nível).
O geoprocessamento diz respeito às técnicas que permitem a análise de dados 
de diferentes naturezas, tendo como um ponto específico ao processamento dos 
resultados a perspectiva de construção de resultados visualizáveis,por meio da 
configuração do espaço físico.
A pesquisa quantitativa pode ser fracionada entre profissionais que dominem distintas 
expertises, o que significa que aqueles que realizam a avaliação das políticas públicas e 
sociais podem valer-se de dados estatisticamente tratados, sem a necessidade de realiza-
ção de testes. Trabalhar em equipes multidisciplinares implica somar forças, conhecimen-
tos, habilidades e competências.
PENSANDO JUNTOS
Considerando que não é exigido o domínio da complexidade da estatística a to-
dos os profissionais, há muitos softwares que permitem a realização das análises 
anteriormente descritas sem que aquele que manuseia o programa tenha domínio 
sobre cálculos e fórmulas. O que se espera, e é imprescindível, é que o analista 
que faz uso e/ou a interpretação a partir dos resultados dos testes produzidos por 
meio do software tenha noções básicas sobre a natureza das variáveis e dos tes-
tes, de modo a evitar, por exemplo, a inclusão de variáveis discretas em testes de 
correlação, que, conforme descritos anteriormente, são utilizados para variáveis 
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162
mensuradas de maneira numérica ou contínua. Em outras palavras, a realização 
desses testes demanda algum conhecimento estatístico para evitar a ocorrência 
de erros grosseiros e interpretações espúrias, sem sentido ou validade.
Em se tratando de análises quantitativas, são muitas as opções, de modo que 
há, no mercado, dezenas de softwares, desde aqueles com poucos recursos até 
outros mais completos, bem como programas gratuitos e outros pagos. Dentre 
tais softwares, o mais “amigável”, por ter uma interface semelhante à de planilhas 
é o Statistical Package for the Social Sciences (SPSS), mas também se destacam o 
Stata e SAS para Windows e o PSPP, versão gratuita para o sistema operacional 
Linux, com interface e recursos semelhantes ao SPSS. Um software livre que 
permite a utilização tanto em ambiente Windows como Linux é o R cujo fun-
cionamento se dá, majoritariamente, por linhas de comando. 
Com relação às análises hierárquicas, entre os softwares disponíveis há o 
MINITAB, o S-plus for Windows e o HLM, sendo que o último pode ser uti-
lizado tanto em ambiente Windows quanto em Linux. Por fim, em se tratando 
de geoprocessamento, há muitos softwares livres que podem ser encontrados na 
internet com facilidade, assim como manuais e tutoriais relacionados à sua uti-
lização. A título de exemplo, destaco publicação oficial na página do Ministério 
do Meio Ambiente, em são elencados mais de uma dezena de softwares, bem 
como expostas informações sobre sua descrição, pontos positivos e restrições e 
ainda o link para download do conteúdo.
Para concluir a discussão teórico-metodológica desta aula, perceba o quanto 
o método quantitativo pode ser útil à análise de dados que propiciem uma ava-
liação assertiva de políticas públicas e sociais e a tomada de decisões adequada 
com relação aos caminhos que os diferentes usuários podem percorrer a partir 
daquilo que foi interpretado. Ante a estas informações sobre diferentes técnicas 
para coleta e análise de dados a serem utilizadas para avaliação de políticas pú-
blicas e sociais, é pertinente, ainda, mencionarmos a importância da criação de 
indicadores sociais, que são úteis não apenas para uma análise, mas também 
para comparações ao longo do tempo, se pertinente.
Os indicadores quantificam a situação de determinado programa, avaliando 
se as ações implementadas contribuíram para a consecução do objetivo pro-
posto, ou seja, a medição ocorre somente por intermédio de indicadores. Para 
Jannuzzi (2005), o desenvolvimento de indicadores está intimamente ligado à 
consolidação das atividades de planejamento do Governo. O termo indicador 
163
origina-se do latim indicare, que significa apontar, 
porém, na Língua Portuguesa frequente, está asso-
ciado a revelar, propor, sugerir, expor etc. De modo 
geral, indicadores são abstrações, simplificações da 
realidade, configuram-se a análise de determinado 
objeto de estudo. Breitenbach, Alves e Diehl (2010) 
enfatizam que os indicadores possibilitam a obten-
ção de informações período a período, auxiliando o 
gestor público na tomada de decisão.
Elaborar um indicador corresponde a construir 
uma medida que reflita a realidade social ou as mu-
danças socioeconômicas de determinada coletivi-
dade. Indicadores são instrumentos que permitem 
identificar e medir aspectos relacionados a determi-
nado conceito, fenômeno, problema ou resultado de 
uma intervenção na realidade.
Por sua vez, indicadores sociais são estatísticas 
sobre aspectos da vida de uma nação que, em conjun-
to, retratam o estado social desta nação e permitem 
conhecer o seu nível de desenvolvimento social. Os 
Indicadores Sociais constituem um sistema, isto é, 
para que tenham sentido, é preciso que sejam vis-
tos uns em relação aos outros, como elementos de 
um mesmo conjunto (IBGE, 2012). Os indicadores 
sociais, quando relacionados às políticas públicas, 
trazem sentidos figurados ou associados aos pro-
gramas a serem realizados em suas avaliações, além 
de traduzir em condições táticas as características 
sociais atrativas para as políticas programáticas ou 
argumentos teóricos. Auxiliam no planejamento pú-
blico e na construção de políticas sociais, orientando 
no controle da vida social da população, como saúde 
e bem-estar, na qual estão inseridos os indicadores 
educacionais (JANNUZZI, 2005).
UNIDADE 4
UNIDADE 4
164
No Brasil, a utilização de indicadores, de modo geral, ganhou ênfase com a 
criação do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Porém com a 
Constituição Federal de 1988 e o seu arcabouço institucional que permitia a cria-
ção de um sistema social de proteção bastante abrangente, os indicadores sociais 
passaram a ser utilizados com mais frequência. A ideia era avaliar serviços, como 
saúde, educação, previdência e assistência social.
Enfim, o indicador é um elemento fundamental para a execução do moni-
toramento e avaliação de políticas públicas. É por meio de indicadores que, de 
fato, está se traduzindo em números determinada realidade. Com a apresentação 
de indicadores, busca-se demonstrar, de forma mais palatável, ou seja, de forma 
simplificada e de fácil compreensão, determinada atuação do gestor público. Sem 
o indicador, seria um tanto quanto complicado, para não dizer intangível, a ob-
servação desta mesma atuação em um emaranhado de números e classificações, 
que estão presentes no orçamento público. Ou seja, com o indicador, estamos 
traduzindo determinado registro em algo mais operacional, prontamente dis-
ponível; estamos transformando informações acerca da atuação pública em algo 
observável para a população em geral.
Mas não podemos nos esquecer de que o indicador é uma “ferramenta”, e 
não um fim em si. Por exemplo, no painel de um automóvel, você tem uma série 
de indicadores, mas o foco do motorista está sempre no caminho a ser seguido. 
Quando julgar necessário, ele pode prontamente consultar seus indicadores, 
verificar se é necessário abastecer, reduzir a velocidade, consultar a temperatura 
do motor etc. Este exemplo ilustra a função de apoio dos indicadores.
E quais são as características dos indicadores? Podemos classificar os indi-
cadores a partir de diferentes aspectos, sendo que uma desagregação pertinente 
é a partir de sua função, que pode ser descritiva ou valorativa.
A função descritiva consiste no levantamento de informações para descre-
ver determinada realidade empírica. A função valorativa, também conhecida 
como função avaliativa, debruça-se sobre a avaliação, o juízo de valor de determi-
nada situação (BRASIL, 2010, on-line). Além de diferenciar um indicador pelas 
suas características descritivas ou valorativas, é necessário verificar se ele tem 
algumas propriedades, tidas como importantes. Nesse sentido, a Organização 
para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) elaborou uma lista de 
propriedades desejáveis em um indicador, conformeexplicita o quadro a seguir.
165
Quadro 1 - Requisitos necessários para um indicador / Fonte: OCDE (2002 apud BRASIL, 2010, on-line).
De acordo com o quadro, a representatividade está associada à capacidade que 
o indicador tem de exprimir certa realidade. A simplicidade está associada à 
possibilidade de fácil obtenção, construção e manutenção do indicador (BRASIL, 
2010 on-line). A sensibilidade retrata a capacidade que um indicador possui de 
refletir, tempestivamente, as mudanças decorrentes das intervenções realizadas. 
A desagregabilidade representa a capacidade de apresentar de forma desagrega-
da, regionalizada, determinada informação (TCE-PR, 2011).
Outras propriedades desejáveis são a estabilidade, possibilidade de constru-
ção e manutenção de séries históricas, a mensurabilidade, capacidade de alcance 
e mensuração quando necessário (JANNUZZI, 2005). A economicidade, em que 
o indicador deve ser obtido com baixo custo; auditabilidade, as regras de uso 
de indicador devem ser facilmente auditadas, avaliadas. Também é necessário 
PROPRIEDADE REQUISITOS
Relevância para formulação de 
políticas
Representatividade
Simplicidade
Possibilita comparações em nível 
internacional
Possui escopo abrangente
Possui valores de referência
Adequação à análise
Fundamentado cientificamente
Baseado em Padrões internacio-
nais e possui consenso sobre a sua 
validade
Utilizável em modelos econômicos, 
de previsão e em sistemas de infor-
mação
Mensurabilidade
Viável em termos de tempo e recur-
sos
Adequadamente documentado
Atualizado periodicamente
UNIDADE 4
UNIDADE 4
166
que os indicadores tenham publicidade, ou seja, sejam amplamente acessíveis, e 
temporalidade, ou seja, retratar determinada situação ou ações em determinado 
período (FERREIRA, CASSIOLATO, GONZALEZ, 2007).
A taxonomia existente na literatura, ou seja, a classificação em grupos com 
características comuns é muita vasta. Desse modo, o próximo quadro apresen-
ta a classificação adotada no Guia Metodológico do Ministério de Orçamento, 
Planejamento e Gestão (BRASIL, 2010, on-line).
NATUREZA DO INDICADOR ECÔNOMICOS, SOCIAIS E AMBIENTAIS
Área Temática Educação, saúde, assistência social etc
Complexidade Analíticos ou sintéticos
Objetividade Objetivos ou subjetivos
Indicador de gestão do fluxo de 
implementação do programa
Insumo, processo, produto, resultado 
ou impacto
Indicador de avaliação de desem-
penho
Economicidade, eficiência, eficácia e 
efetividade.
Quadro 2 - Taxonomia dos indicadores, com o resumo dos principais grupos de análise
Fonte: adaptado de Brasil (2010, on-line).
A natureza do indicador reflete de forma mais ampla o fenômeno que está sen-
do estudado. Podemos ter indicadores que refletem o comportamento da eco-
nomia de determinado país (PIB, exportações, inflação etc.), ou que retratam 
características sociais da população desse país (IDH, PIB per capita, renda etc.), 
ou, ainda, mudanças no ambiente de análise ao qual o indicador está inserido 
(crescimento sustentável, progresso técnico, capacidade inovativa etc.). Por sua 
vez, a área temática divide os indicadores em grandes áreas de atuação do gestor 
público, como saúde, educação, segurança, saneamento básico, previdência etc.
Quando se avalia a complexidade de um indicador, conforme exposto por 
Jannuzzi (2005), busca-se avaliar se o indicador consiste na simples apresentação 
de um dado (indicador analítico) ou na ponderação ou agregação de diversas 
informações para retratar determinada realidade (indicador sintético). Madeira 
(2012) acrescenta que nos indicadores analíticos, é necessário dividir o indica-
dor simples, que representa um valor numérico, do indicador composto, que 
167
representa a relação entre duas ou mais variáveis, sendo que essa relação pode 
ser: proporção, porcentagem, razão ou taxa.
O próximo passo é avaliar a subjetividade dos indicadores. Para Jannuzzi 
(2005), os indicadores objetivos referem-se a ocorrências concretas, ao estudo 
empírico da realidade social, sendo que esses indicadores são construídos a partir 
das estatísticas públicas disponíveis, enquanto os indicadores subjetivos partem 
da avaliação dos indivíduos em relação a diversos aspectos de determinado ob-
jeto de estudo.
Outra classificação bastante comum é quanto ao fluxo de implementação do 
programa cuja classificação permite ao gestor ou formulador de políticas públicas 
separar os indicadores por etapa ou fases do ciclo de gestão. O quadro a seguir 
apresenta as classificações dos indicadores quanto ao fluxo.
UNIDADE 4
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168
Quadro 3 - Classificação dos indicadores quanto ao luxo de implementação de programas
Fonte: adaptado de Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (BRASIL, 2010, on-line).
Por fim, os indicadores são categorizados quanto ao desempenho. Segundo esta 
ótica, o Tribunal de Contas da União (TCU, 2011) apresenta as características 
básicas de cada classificação:
CLASSIFICAÇÃO CARACTERÍSTICA
INSUMO 
Indicadores que apresentam uma 
estreita relação com os recursos a 
serem alocados, refletem a dispo-
nibilidade de recursos financeiros, 
humanos, físicos e etc. Exemplo: 
número de leitos hospitalares por 
mil habitantes, número de professor 
por quantidade de aluno.
PROCESSO
Indicadores que medem o esforço 
empreendido para obtenção dos re-
sultados informam o nível de utiliza-
ção dos insumos. Exemplo: número 
de matrículas nos anos iniciais da 
educação fundamental.
PRODUTO
Indicadores que medem o alcance 
das metas físicas, expressam a entre-
ga dos serviços públicos. Exemplo: 
número de crianças vacinadas.
RESULTADO
Indicadores que refletem os benefí-
cios advindos de uma determinada 
política pública. Exemplo: redução da 
taxa de mortalidade, redução da taxa 
de analfabetismo.
IMPACTO
Indicadores que medem o efeito 
das estratégias governamentais no 
médio e longo prazo. Exemplo: Au-
mento do IDH, ou redução do índice 
de Gini.
169
 ■ Economicidade: medem os gastos envolvidos na obtenção dos insumos, 
com o intuito de reduzir os custos sem reduzir a qualidade dos serviços.
 ■ Eficiência: determinado serviço público será eficiente na medida em que 
mais produtos forem entregues com a mesma quantidade de insumos, 
ou seja, a preocupação aqui é com a produtividade do serviço público.
 ■ Eficácia: a partir do momento que um grupo de objetivos ou metas foi 
previamente definido, o indicador demonstrará se esses objetivos foram 
alcançados. O programa será eficaz se cumprir as metas, ou seja, a preo-
cupação aqui é com o resultado do programa.
 ■ Efetividade: a partir desses resultados obtidos, houve mudanças socioe-
conômicas, esses resultados contribuíram para resolver o problema que 
motivou a formulação do programa. 
Enfim, os indicadores, independentemente de sua classificação, são de funda-
mental importância para o acompanhamento da execução das atividades pú-
blicas. Somente com a visualização dos andamentos e execução de uma série 
de programas do governo, por meio de indicadores, é possível, de fato, exercer 
o controle social, que nada mais é do que a ativa participação da sociedade, 
exigindo a prestação de serviços de qualidade e em diálogo com a participação 
social para monitorar constantemente as ações da administração pública e sua 
aplicação de recursos.
Chegamos ao último aspecto a ser abordado nesta unidade de estudos e acre-
dito que, mesmo que por apenas um momento, ao longo dessa leitura e suas 
anotações passou-lhe pela mente uma indagação do tipo: “E como isso acontece 
na prática?”. Então, finalizaremos esta unidade com um exemplo de avaliação 
de políticas sociais na prática. Para tanto, selecionei o Programa Bolsa Família 
(PBF). Em vigor desde 2003 até o fim de 2021, que foi responsável pela maior 
mudança dos indicadores sociais e econômicos da história política do país. Por 
conta de sua relevância, do longo período de funcionamento e da existência de 
muitas análises e avaliações sobre seus resultados, seguem expostos excertos de 
pesquisase relatórios que evidenciaram os impactos desse programa.
UNIDADE 4
UNIDADE 4
170
Cabe destacar, inicialmente, que programas de transferência condicionada de 
renda existem na América Latina desde 1990, de modo que, no início de 2010, ha-
via políticas públicas desta natureza em 20 países na região, os quais consomem, 
em conjunto, cerca de 0,4% do Produto Interno Bruto (PIB) latino-americano. Tal 
percentual demonstra que o impacto econômico de programas dessa natureza 
é pequeno, ainda mais quando comparados com seus reflexos nas condições de 
subsistência dos beneficiários (CECHINNI, 2013).
No caso brasileiro, a criação do PBF, no início do primeiro mandato de Luiz 
Inácio Lula da Silva, pelo Partido dos Trabalhadores (PT), não se constituiu em 
total inovação, uma vez que essa política foi resultado da reunião e da expansão 
de programas sociais anteriormente implementados por seu antecessor, Fer-
nando Henrique Cardoso, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB). 
Contudo destaque-se que o PBF possibilitou o crescimento do número de be-
neficiários e promoveu a já mencionada transversalidade entre políticas sociais, 
em que consistem suas maiores inovações.
NOVAS DESCOBERTAS
Em 2013, o PBF completou a primeira década de existência e foi or-
ganizada uma importante obra com diagnósticos e análises acerca de 
sua implementação, resultados e prospecções cujo título é indicativo 
do que pode ser seu efeito mais efetivo: “Programa Bolsa Família: uma 
década de inclusão e cidadania”. 
https://apigame.unicesumar.edu.br/qrcode/17398
171
Em se tratando do perfil dos beneficiários do PBF, 50,2% residiam na região 
Nordeste e outros 25,4% no Sudeste, sendo que, aproximadamente, um quarto 
dos beneficiários encontrava-se distribuído entre Centro-Oeste, Norte e Sul do 
país. Dados oficiais informam que seriam cerca de 14 milhões de famílias que 
corresponderiam a, aproximadamente, 26% da população nacional, conforme 
dados do Censo 2010, sendo que, entre essas famílias, 72,4% viveriam em si-
tuação de extrema pobreza, com renda per capita de R$70,00, e receberiam, em 
média, R$149,71 de benefício. A análise de Camargo, Curralero e Licio (2013) 
aponta, ainda, que tal público é majoritariamente composto por indivíduos par-
dos, jovens e com baixa escolaridade ou analfabetos, sendo que condições mí-
nimas de estrutura – como saneamento básico, energia elétrica e abastecimento 
de água – estão presentes em 48,9% dos domicílios urbanos e em apenas 5,2% 
dos domicílios rurais dessas famílias.
Com relação às condicionalidades para recebimento do benefício, estas se 
relacionavam ao acompanhamento de educação e saúde de crianças e adoles-
centes. Nesse sentido, a despeito do senso comum e/ou de afirmações sem fun-
damentação, é importante destacar que a criação do PBF não influenciou no 
aumento do número de filhos por famílias com baixa renda, mas, ao contrário, 
o estudo de Alves e Cavenaghi (2013) demonstra que a taxa de fecundidade foi 
decrescente no país, de modo geral, e, também, considerando categorias como 
unidades da federação, faixas etárias das mães e critérios de renda, o que significa 
que a redução do tamanho das famílias atingiu beneficiários do PBF, assim como 
o restante da população.
Em se tratando da educação, Craveiro e Ximenes (2013) destacam que a fre-
quência às aulas era critério para percepção financeira do benefício, sendo que 
crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos deveriam manter taxa de presença de, ao 
menos, 85%, e adolescentes entre 16 e 17 anos precisavam comprovar, ao menos, 
75% de frequência às aulas. Os principais resultados decorrentes de tal condicio-
nalidade foram a redução do número de crianças e de adolescentes fora da escola 
e/ou com baixa escolarização e o indicador que apontou menor taxa de abandono 
escolar entre beneficiários, quando comparados com não beneficiários.
Já no que tange à saúde, o foco principal do PBF era gestantes, lactantes e 
crianças com até sete anos de idade. O acompanhamento deste público trouxe 
uma série de resultados positivos, conforme destacam Magalhães Júnior, Jaime 
e Lima (2013): aumento do acompanhamento pré-natal, redução da mortalida-
UNIDADE 4
UNIDADE 4
172
de e da desnutrição infantil, elevação do percentual de crianças amamentadas, 
exclusivamente, com leite materno nos primeiros seis meses de vida (quando 
comparados filhos de beneficiárias e de não beneficiárias) e crescimento do per-
centual de crianças vacinadas.
Este conjunto de resultados, bem como a maior parte dos demais apresen-
tados na obra organizada por Campello e Neri (2013), trataram de dados esta-
tísticos e/ou realizaram análises quantitativas acerca dos efeitos do PBF sobre a 
vida dos beneficiários. Em sentido distinto, Rêgo e Pinzani (2013a) produziram 
uma pesquisa qualitativa, que resultou em um capítulo na mencionada coletânea 
e no premiado livro “Vozes do Bolsa Família: autonomia, dinheiro e cidadania” 
(RÊGO; PINZANI, 2013b).
Em decorrência de 150 entrevistas realizadas ao longo de cinco anos, em 
regiões que configuram bolsões de pobreza em diferentes regiões do Brasil, os 
autores identificaram uma série de percepções de beneficiários acerca de efeitos 
do PBF para além da questão financeira e daquilo que dados estatísticos capta-
ram, entre os quais destacam-se a ausência de percepção de que o recebimento 
do benefício estaria atrelado a um direito social, constitucionalmente determi-
nado, sendo que foi recorrente a afirmação de que o benefício seria um favor do 
governo e/ou que decorreria da trajetória do presidente que o criou por ter tido 
uma vida humilde e infância pobre.
Além disso, os resultados apontaram aquilo que as análises quantitativas 
destacaram – a perspectiva de melhoria efetiva das condições de sobrevivência 
da população beneficiária –, mas, e principalmente, a possibilidade de garantia 
mínima de autonomia para as mulheres, especialmente em localidades onde o 
patriarcado é mais forte, e a visão de pertencimento ao Estado, ainda que com 
visão distorcida acerca de seu papel cidadão, seja a vivência da cidadania (RÊGO; 
PINZANI, 2013a; 2013b).
Assim, finalizamos esta unidade de estudos com a compreensão de que a 
avaliação de políticas públicas é uma etapa repleta de peculiaridades que pre-
cisam ser consideradas com relação às finalidades, aos usuários, ao timing, ao 
perfil do avaliador e ao que será analisado, como será realizada essa análise e sua 
publicação em relatório. 
173
Chegamos ao fim de mais uma unidade de estudos, e a expectativa é de que você, 
caro(a) acadêmico(a), seja capaz de responder as perguntas que iniciaram nossa 
discussão, quais sejam: A implementação de um projeto surtiu o efeito desejado? 
A expectativa inicial com relação a um programa social foi atendida? Houve im-
pacto social positivo em decorrência de determinada atividade de política pública 
ou social? Como identificar, mensurar e analisar resultados? E como expor esses 
resultados de maneira concisa, objetiva e, também, elucidativa do cumprimento 
do ciclo de política pública ao qual a avaliação se refere?
Neste momento de encerramento, retome os relatórios e demais informações 
que coletou no momento de experimentação, suas anotações e reflexão em seu 
Diário de Bordo e suas impressões ao longo dos estudos deste conteúdo. Reca-
pitule o aprendizado sobre os conteúdos que tratamos e, a partir deste conjunto 
de elementos, busque respostas às questões.
Como ação, proponho que procure em cada material anteriormente pesqui-
sado por você, respostas para, ao menos, um dos três primeiros questionamentos, 
que se referem ao conteúdo informado sobre a avaliação de um programa, um 
projeto ou uma atividade decorrente ou relacionado a uma política pública ou 
social. A partir de seu olhar e seu conhecimento, agora mais adensados, procure 
analisar, criticamente, os materiais e tente responder as duas últimas questões, 
no sentido de constatar elementos informativos sobre metodologia da avaliação 
e qualidadeda exposição desses resultados.
O livro “Vozes do Bolsa Família” foi reconhecido e premiado 
pela avaliação qualitativa aprofundada produzida acerca de 
resultados do PBF e seus impactos na vida das beneficiárias 
e de suas famílias. Nosso Podcast desta unidade de estudos 
é baseado na descrição analítica dessa importante obra e 
discorre sobre o detalhamento do desenho da pesquisa/
avaliação e a importância e intensidade de relatos dos 
pesquisadores e das beneficiárias entrevistadas e/ou acom-
panhadas em alguns momentos ou períodos de sua rotina. 
Clique no QR Code e venha participar dessa conversa.
UNIDADE 4
https://apigame.unicesumar.edu.br/qrcode/15659
174
1. Quando se trata da avaliação de resultados de um programa, um projeto ou uma 
atividade decorrente ou relacionado a uma política pública ou social, são múltiplos 
os aspectos a serem considerados pelos profissionais envolvidos em tal ação, como 
gestores públicos e assistentes sociais. Em se tratando do conceito desta etapa do 
ciclo de políticas públicas e sociais, tratado nesta unidade de estudos, há, também, 
diversas especificidades a serem consideradas.
Acerca desta temática, analise as afirmações a seguir:
I - São diversas as possibilidades conceituais e interpretativas sobre a avaliação pela 
variedade de políticas a analisar.
II - A avaliação consolida-se após a implementação de uma política, mas pode ser 
iniciada ainda em sua elaboração.
III - Por ser a última etapa do ciclo de políticas públicas e sociais, a avaliação corres-
ponde ao encerramento dele.
IV - Um objetivo da avaliação é tornar público o resultado da implementação de uma 
política pública ou social.
É correto o que se afirma em:
a) I e II.
b) II, III e IV.
c) I e IV.
d) I, II e IV.
e) I, II, III e IV.
175
2. Profissionais envolvidos com a avaliação de resultados de um programa, um projeto 
ou uma atividade decorrente ou relacionado a uma política pública ou social devem 
dispor de algum conhecimento sobre métodos e técnicas para coleta, sistematização 
e análise de dados, uma vez que a produção de relatórios demanda manuseio de 
informações e interpretação de conteúdos que expressem resultados.
Acerca destas ferramentas metodológicas, assinale a alternativa correta.
a) É importante que cada profissional aprenda uma técnica e sempre replique sua 
aplicação.
b) Para cada avaliação, deve-se coletar novos dados, específicos para o relatório 
em elaboração.
c) Uma avaliação demanda conhecimento sobre as etapas anteriores do ciclo da 
política.
d) A única diferença entre técnicas qualitativas e quantitativas é o uso da estatística 
na análise.
e) Em cada avaliação deve ser determinada uma técnica exclusiva para investigação.
3. Nesta unidade, tratamos da relevância e dos caminhos para procedermos à avaliação 
de uma política pública ou social a partir da análise de programas, projetos, ações 
ou atividades. Acerca deste conteúdo e de seu conhecimento conformado até aqui, 
você entende ser correto afirmar que um profissional qualificado deve ser capaz de 
realizar sozinho uma avaliação? Justifique.
5Políticas Sociais 
Aplicadas
Dr. Éder Rodrigo Gimenes
Caro(a) acadêmico(a), o fim de sua jornada de conformação do conhe-
cimento sobre políticas públicas e sociais implica analisarmos como 
essas políticas operam em sentido prático, ou seja, pensando-as para 
além de conceitos e tipologias. Nesse sentido, esta unidade de estudos 
tem como objetivo relacionar conceitos sobre Estado, governo, políticas 
públicas e sociais e suas etapas com a maneira como operam na política 
nacional. Para tanto, você tomará contato com os seguintes assuntos 
nas próximas páginas: funções e estrutura de organização do poder pú-
blico e articulação entre as esferas de poder para a consecução de polí-
ticas públicas e sociais; projetos políticos e presidencialismo de coalizão; 
judicialização como mecanismo contemporâneo de estabelecimento de 
políticas (para além do ciclo de políticas públicas e sociais); e, por fim, 
a importância da participação às políticas públicas e sociais no Brasil.
UNIDADE 5
178
Para onde caminha a gestão de políticas públicas e sociais no Brasil? Talvez, essa 
seja a grande questão que permeou toda a sua leitura e contato com os conteúdos 
desta disciplina e, independentemente de quantas vezes e diante de quais temáticas 
ou situações você possa ter se questionado, é uma pergunta que permite múltiplas 
respostas, tão cheia de multifacetas que é impossível uma única resposta quanto 
aos conceitos de políticas públicas e à determinação exata de seu ciclo de conse-
cução, por exemplo, como discutimos anteriormente. Contudo, se são múltiplas 
as possibilidades de respostas, são também diversos os caminhos para tanto!
Isso significa, caro(a) acadêmico(a), que este material didático lhe oferece sub-
sídios para elaborar suas próprias respostas à questão com a qual você acabou de 
se deparar, de modo que cada caminho possível ao desenvolvimento de políticas 
públicas e sociais é, por si, determinado pela maneira como observamos essas po-
líticas. As demandas sociais e políticas e os interesses que permeiam cada decisão 
pública são variáveis, assim como as técnicas selecionadas para estruturação das 
propostas e seu monitoramento e avaliação e, logicamente, o perfil do(s) profis-
sional(is) que analisam o conteúdo. Em outras palavras, significa considerar que 
sua análise e eventual resposta sobre para onde caminha a gestão de políticas 
públicas e sociais no Brasil decorrem de sua perspectiva de formação profissional 
e, posteriormente – após sua conclusão do curso e/ou de acordo com sua atuação 
no mercado de trabalho –, serão influenciadas ou impactadas por outros aspectos.
 Como chegamos à última unidade de estudos do seu material didático, neste 
momento, você deve ter condições de oferecer uma resposta à pergunta. Então, a 
proposta para que você se coloque à prova, experimente-se enquanto futuro(a) 
profissional, é olhar para toda a nossa discussão até aqui a partir do perfil do 
egresso de seu curso. “Como assim?”, talvez, você tenha se perguntado. Assisten-
tes sociais, gestores públicos, economistas, sociólogos e aqueles que trabalham 
em setores ou segmentos específicos — como organizações do Terceiro Setor, 
com responsabilidade social empresarial ou em áreas estatais, como Saúde Pú-
blica ou Segurança Pública — estabelecem, ao longo de sua formação, diálogos 
com perspectivas teóricas, analíticas, metodológicas e práticas (experiências) es-
pecíficas, certo? Isto posto, é importante que você se perceba enquanto futuro(a) 
profissional cuja atuação acontecerá em um contexto múltiplo, já que nenhum(a) 
agente que opera ou tem contato com as políticas públicas e sociais desenvolve 
sua atuação de maneira isolada.
179
Consideremos que você realizou o exercício de se colocar como futuro(a) 
profissional que é (ou será) capaz de responder para onde caminha a gestão de 
políticas públicas e sociais no Brasil. Que tal reservar alguns minutos de sua lei-
tura para uma reflexão? Pare, pense, pesquise e escreva em seu Diário de Bordo, 
como um(a) profissional de sua área de formação que atua com relação às políticas 
públicas e sociais. Esse exercício é importante para que você se aproxime daquilo 
que discutiremos nesta unidade de estudos ou, como diriam alguns grupos em 
linguagem de senso comum ou gíria, “entrar no clima” da exposição que segue 
sobre como se materializam as políticas públicas e sociais no cotidiano brasileiro.
Novamente, lembre-se de algo que já leu como sugestão — ou, até mesmo, 
como instrução — em unidades de estudos anteriores deste material didático: 
realize essa tarefa proposta com atenção, cuidado e detalhamento, afinal, após a 
conclusão da explanação do conteúdo, essas anotações serão retomadas e consi-
deradas, para que, mais uma vez, você possa perceber sua apreensão do debate 
estabelecido nesta unidade e, em alguma medida, em todo o livro, afinal, estamos 
caminhando para seu encerramento.UNICESUMAR
UNIDADE 5
180
Iniciamos este livro didático com a apresentação do que são e quais as dife-
renças entre Estado e governo, sendo o segundo uma parte do primeiro que é 
responsável pela gestão estatal. Nesta última unidade, iniciamos nossa aborda-
gem teórico-empírica a partir da exposição de como funciona a organização 
dessa gestão ou administração pública, ou seja, tratando do setor público. São 
diversos os caminhos analíticos possíveis para falarmos sobre o setor público, já 
que se refere a um objeto ou tema que é importante para diversas áreas de for-
mação e/ou conhecimento e suas respectivas profissões, como o Serviço Social, 
a Administração/Gestão Pública, as Ciências Econômicas, o Direito, a Ciência 
Política, a Sociologia, as Ciências Contábeis, a Filosofia etc. E por que é relevante 
destacar essa gama de possibilidades? Pelo fato de que o que se esboça aqui é 
“uma” abordagem, e não “a” abordagem, já que o assunto não se esgota a partir 
da interpretação de alguns autores, teorias ou áreas.
Isto posto, segundo Eulálio (2010), essa discussão implica considerarmos 
as noções do público e do privado, que constituem uma abordagem bastante 
rica e com alguns contrapontos, especialmente se tomados como parâmetros 
os autores Jean Jacques Rousseau (1712–1778) e Jurgen Habermas (1929). Con-
forme o autor mais recente, para Rousseau, o setor público ou a coisa pública 
deve representar o interesse do povo, da coletividade, e o Estado é só uma das 
manifestações da coletividade, cuja tarefa deve ser a de intermediar os diferentes 
interesses entre público e privado, de que o filósofo clássico preconizaria que a 
esfera pública precisa de todo o aparato que conhecemos, ou seja, “requer um 
corpo político, institucionalizado juridicamente” (EULÁLIO, 2010, p. 47). 
181
Já para Habermas, a existência dos políticos seria de suma importância para 
tentar realizar a intermediação entre os diferentes interesses públicos e privados, 
de modo que: 
 “ A esfera pública se configura como o lugar de deliberação e me-diação entre a sociedade civil e o Poder Público”. Além disso, no setor privado, também está abrangida a noção de “esfera pública”, 
pois ela é uma esfera pública de pessoas privadas. A esfera privada 
compreende a sociedade civil e o Estado o “poder público”. Daí o 
público ser sinônimo de estatal. O Estado deve o atributo de ser 
público à sua tarefa de promover o bem público, o bem comum a 
todos os cidadãos (EULÁLIO, 2010, p. 47).
 Em comum, esses importantes autores convergiram, sobretudo, no argumento de 
que caberia ao setor público mediar os interesses públicos e privados, lembrando 
que um Estado que se pretenda democrático e adote o multiculturalismo como 
forma de pensar o referido regime político deve pautar-se por políticas públicas 
e sociais que atendam a todas as coletividades existentes em suas necessidades e 
demandas, desde que isso não implique suplantar direitos de outros grupos ou 
prejudicar segmentos sociais.
Então, o setor público é uma parte do Estado que se materializa nas institui-
ções controladas pelo poder político, incluindo as administrações públicas e as 
empresas públicas. Em outras palavras, o setor público engloba a administração 
direta, que são os órgãos ligados diretamente ao Estado, as autarquias, que são 
órgãos que englobam a administração pública indireta, bem como as agências 
reguladoras e as fundações, nas esferas federal, estadual e municipal, além de 
empresas estatais.
E qual é o papel do setor público na economia brasileira e na vida dos cida-
dãos? Você, caro(a) acadêmico(a), saberia responder a esta pergunta? A discussão 
sobre o papel do setor público é complexa e longa, pois são diversas as suas fun-
ções, e algumas delas se misturam ao papel do governo na economia, mas todas 
estão ligadas ao desenvolvimento do país e à geração de bem-estar social. Assim, 
as funções do setor público variam de acordo com cada sistema econômico e, 
também, com o regime político em vigência no país em determinado período.
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Rangel (1988) observa que, nos países socialistas, o Estado atua diretamente 
na economia, tendo, como funções, o controle dos fatores de produção e a de-
terminação sobre as atividades econômicas. Já em sistemas capitalistas, como o 
nosso brasileiro, as funções do governo não estão ligadas à definição dos fato-
res de produção, pois isto é feito diretamente pelo setor privado, de modo que 
as funções do setor público, atualmente, são relacionadas ao desenvolvimento 
econômico do Brasil e à geração de bem-estar social. Entretanto é importante 
destacar que o setor público, por meio do Estado, alterou-se conforme o passar 
dos anos, e suas funções acompanharam esta evolução. Até o século XIX, o ca-
pitalismo competitivo existente no Estado dominava, ou seja, o Estado passou a 
ser liberal, o que significa que, naquele período, era defendida uma intervenção 
mínima do setor público na economia.
Ainda que durante o período de governo dos presidentes Michel Temer 
(2016–2018) e Jair Bolsonaro (2019–2022) tenha havido retração em termos 
de políticas públicas e sociais, se considerarmos o atual período democrático 
brasileiro — com destaque aos governos dos presidentes Fernando Henrique 
Cardoso (1995–2002), Luiz Inácio Lula da Silva (2003–2010) e Dilma Rousseff 
(2011–2016) —, vivenciamos uma organização social, política e econômica do 
setor público que remete a um Estado regulador, que interfere na economia para 
definir parâmetros e limites, sem, necessariamente, intervir diretamente nas de-
cisões dos agentes econômicos.
Ante ao exposto, perceba que a noção de setor público se alterou ao longo 
do tempo, o que influencia, em alguma medida, as funções que tal ente público 
desempenha. Em linhas gerais, é possível afirmar, com base nas observações de 
Tanzi (2003), que o papel atual e ideal do setor público seria conformado pelo 
desempenho das seguintes funções de ordem econômica:
a) Criar regras e instituições para assegurar o cumprimento dos contratos e 
proteger o direito de propriedade, contribuindo para a expansão do papel 
do mercado, além de criar regras e instituições para gerir a arrecadação 
e o uso da receita fiscal.
b) Estabelecer um quadro jurídico e regulatório que reduza os custos de 
transação e seja capaz de promover a eficiência do mercado, intervindo 
para corrigir suas eventuais falhas.
c) Ofertar bens públicos que o setor privado não tem interesse e não são 
essenciais, como segurança pública e vias urbanas, e resolver o problema 
183
de externalidade, quando não for possível negociação entre os agentes 
envolvidos.
d) Estabilizar a economia.
e) Distribuir renda e proteger a camada da população que corre o risco de 
ficar abaixo da linha da pobreza oficial.
Diante do exposto até aqui, você deve ter percebido, caro(a) estudante, que o setor 
público remete a um objeto dinâmico, e não estático, cujo papel, além de variar de 
país para país, pode alterar-se ao longo do tempo para uma “mesma” sociedade. 
Aqui, colocando o termo mesma entre aspas pelo fato de que, com o passar do 
tempo, as demandas, necessidades, prioridades e percepções de uma sociedade se 
modificam. Então, ao observamos a população nacional (por exemplo), em dois 
momentos diferentes da história, tendemos a identificar duas culturas políticas 
distintas, daí a noção de que não seria uma mesma sociedade, pela maneira como 
esses indivíduos se comportam, posicionam e participam da política e pelo modo 
como carecem de políticas públicas e sociais.
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Por outro lado, espera-se que haja perenidade na organização do setor público, 
pois “O Estado desempenha seu papel mediante um conjunto de regras, leis e 
instituições que orientam e conformam o setor público. Quanto maior a quali-
dade desse setor, mais fácil para o Estado promover seu papel” (TANZI, 2003, p. 
8). E qual o tamanho do setor público? Discutir a respeito da evolução do setor 
público passa, necessariamente,por uma grande questão, que é o tamanho do 
Estado. É interessante que esse Estado seja grande ou pequeno? Repensando a 
redação dessa questão: o Estado deve ter grande participação na economia ou 
deve ter sua participação reduzida? 
Para se discutir o tamanho do Estado, é imprescindível que se abordem os 
recursos financeiros, como eles são adquiridos e aplicados. De acordo com Vieira 
(2009), uma referência clássica desse debate é Musgrave, um grande teórico que 
discutiu o papel do setor público e sua dimensão. Conforme a interpretação do 
autor mais recente, a análise do tamanho do setor público pode se dar por meio 
de duas vias. A primeira considera o cidadão acima do Estado, o que significa 
que, nesse caso, os indivíduos demandam serviços e bens públicos e o governo 
os atende. A segunda é a maneira inversa, que considera o Estado acima do ci-
dadão em que, portanto, o Estado se desenvolve baseado na falta de eficiência ao 
atendimento de preceitos democráticos multiculturais.
Assim, a vertente que considera o cidadão acima do Estado é aquela que, 
pensando, especificamente, a partir da nossa realidade brasileira, incentivaria a 
criação e o desenvolvimento de políticas no âmbito da assistência social, como 
foi o Programa Bolsa Família e outros programas sociais desenvolvidos em nosso 
país. De acordo com Bonelli (2009), existe uma notável contradição na interpre-
tação econômica do desenvolvimento do setor público, pois a tendência é que o 
tamanho do Estado aumente conforme a economia se desenvolve, mas, por outro 
lado, um Estado muito grande não é bom para o crescimento econômico, pois 
subtrai, do setor privado, recursos que seriam investidos na economia. Conforme 
explica o autor, um aspecto importante a enfatizar é que a estrutura das despesas 
do governo, entre gastos correntes e com investimentos em infraestrutura, tem a 
capacidade de afetar a trajetória de crescimento da economia.
Assim, pode-se afirmar que, se os gastos do setor público forem destinados 
à construção de estradas, portos, aeroportos e outras grandes obras de infraes-
trutura poderão contribuir para o crescimento econômico, porém, se forem de-
masiadamente destinados/atribuídos (os gastos) à manutenção da máquina, não 
185
terão esse efeito positivo sobre o crescimento. Daí uma crítica ao tamanho do 
setor público pensando-o também a partir dos recursos humanos contratados, 
especialmente. Complementando essa relação de funções de natureza econômica 
do setor público, estabelecemos um diálogo com Rezende (2006), que entende 
que um ponto importante em uma análise como esta é identificar quais são as 
funções do Estado a partir das necessidades que devem ser atendidas pelo setor 
público. Nesse sentido, o autor destaca que as funções do governo se expandiram, 
consideravelmente, ao longo do século passado.
Explica o mesmo autor que, no início do século passado, a abordagem clássica 
reconhecia uma atuação modesta do setor público, já que cabia ao Estado o for-
necimento da justiça e segurança. Contudo essa visão foi paulatinamente sendo 
superada, reconhecendo-se, ao longo do tempo, diversos fatores que justificariam 
maior atuação do Estado, com destaque, especialmente, nas décadas após a Se-
gunda Guerra Mundial e diante da conformação do modelo econômico do Wel-
fare State em diversos setores de intervenção do setor público, como a promoção 
do bem-estar social com distribuição de renda mais equitativa, a ampliação das 
atividades previdenciárias e de assistência social e a produção de bens públicos.
Giambiagi e Alem (2008) complementam tal argumentação ao elencar um 
conjunto de fatores que contribuíram para a maior atuação do setor público ao 
longo dos anos, como a existência de falhas de mercado, a organização de mo-
nopólios, as assimetrias de informação, os mercados incompletos, a ocorrência 
de desemprego e os índices de inflação. Matias-Pereira (2012) salienta, ainda, 
que os múltiplos aspectos inerentes ao processo de globalização — em âmbito 
econômico, tecnológico, social, cultural, trabalhista, entre outros — contribuem 
para maior atuação do Estado na economia e, consequentemente, para a de-
terminação do funcionamento do setor público. Ademais, deve-se considerar 
que o surgimento de novas tecnologias, as mudanças demográficas e a maior 
longevidade da população são alguns dos aspectos que também contribuíram 
para a modificação da estrutura e das funções que permeiam a atuação do setor 
público na economia.
Tratando-se da organização política do setor público, pensando seu funcio-
namento na prática, devemos também direcionar nosso olhar crítico e analítico, 
caro(a) estudante, à estrutura do setor público no Brasil. A Constituição de 1988, 
segundo Peppe et al. (1997), trouxe avanços em relação ao grau de autonomia 
de cada esfera governamental, no entanto manteve uma característica histórica 
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do Brasil: uma gama expressiva de competências concentradas na esfera federal, 
ou seja, a União ainda permaneceu com muitas competências, em detrimento 
das esferas estadual e municipal. Sob tal perspectiva, é adequado afirmar que 
o Brasil tem como característica de estruturação de seu setor público ser um 
país centralizador, o que pode ter consequências negativas ao estabelecimento 
de políticas públicas e sociais — área de gestão que nos importa, sobremaneira, 
nesta disciplina.
Você faz ideia de como ou por que essa atuação centralizadora poderia ser 
negativa? Há dois aspectos importantes para respondermos a esse questiona-
mento. Em primeiro lugar, tendo em vista que o Brasil é um país muito grande 
territorialmente e extremamente variado, em se tratando das realidades social, 
cultural, econômica e ambiental que envolvem sua população, o Governo Fe-
deral, dificilmente, teria condições plenas de conhecer, com profundidade, as 
especificidades de cada região ou município, de modo que um setor público 
descentralizado, com maior autonomia conferida aos estados e municípios, con-
tribuiria para melhor gestão dos recursos públicos.
Em segundo lugar e, de certa maneira, em consequência do primeiro aspecto, 
de acordo com Peppe et al. (1997), o texto da Constituição de 1988 favorece, em 
se tratando de poder relacionado aos recursos e às competências, a União seguida 
dos Municípios e, por último, as unidades da federação, sendo que os estados 
teriam menor autonomia e seriam, não raras vezes, preteridos na articulação de 
demandas e políticas e no recebimento de recursos financeiros e orçamentários 
para a conformação e consecução de políticas públicas e sociais. As relações 
entre as esferas de organização do Estado e do setor público se dão por meio 
dos poderes reconhecidos, teórica e historicamente, como pertinentes ao seu 
funcionamento, quais sejam: o Poder Executivo, o Poder Legislativo e o Poder 
Judiciário. E essa divisão não é recente!
Para que você tenha uma ideia, uma das obras mais importantes que trata 
da divisão dos poderes é O Federalista, originalmente publicada, em 1788, pela 
compilação de ensaios publicados na imprensa de Nova York pelos politólogos 
Alexander Hamilton, James Madison e John Jay, no período em que os Esta-
dos Unidos buscavam estruturar sua organização política após a independência 
(1776), sendo que um dos pontos de destaque da obra foi a defesa da ratificação 
da Constituição pelos estados-membros ante a estruturação do governo por meio 
187
do federalismo. Nesta unidade de estudos, como estamos tratando da divisão dos 
poderes, interessa-nos, caro(a) estudante, especialmente, os ensaios, um conjunto 
de ensaios de Madison (1984), em que o articulista tratou das repúblicas repre-
sentativas (como é o Brasil, hoje), da separação dos poderes e seu balanceamento 
no chamado “sistema de freios e contrapesos”.
Inicialmente, um ponto relevante a destacar sobre a visão do politólogo é 
como Madison (1984) interpretava e defendia os benefícios da União dos estados 
em um ente federado nacional ao qual se subordinariam:“ Vimos a necessidade da União como nosso bastião contra os peri-gos externos, como a preservadora da paz entre nós, como a guardiã de nosso comércio e de outros interesses comuns, como o único 
substituto dos efetivos militares que subverteram as liberdades do 
Velho Mundo e como o próprio antídoto para os males das facções, 
que se revelaram fatais a outros governos populares e das quais já 
conhecemos os alarmantes sintomas (MADISON, 1984a, p. 173).
Segundo o autor, restaria analisar uma objeção à União por conta da sua grande 
extensão territorial, a qual consistiria numa falha de interpretação entre república 
e democracia: a primeira seria exercida por representantes e agentes escolhidos 
pelo povo, ao passo que a segunda implicaria no próprio povo constituir e exercer 
o governo pessoalmente, o que confinaria tal forma de governar a pequenos espa-
ços. A república, ao contrário, poderia estender-se sobre vastos territórios, como 
os Estados Unidos. Este erro ou falácia foi defendido, segundo Madison, por al-
guns autores à época e teria influenciado a formação da opinião pública moderna, 
mas pode ter passado despercebido pelo fato de que a maior parte dos governos 
populares antigos foi democrática, mesmo na Europa moderna. Nesse sentido, 
 “ Se a Europa tem o mérito de haver descoberto este grande poder mecânico no Governo – através de cuja simples intervenção a von-tade de um conjunto político, por maior que seja, pode ser concen-
trada e sua força orientada no sentido de qualquer objetivo exigido 
pelo bem público – a América pode reivindicar o mérito de ter feito 
a descoberta dos fundamentos de repúblicas genuínas e extensas. 
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É apenas de lamentar-se que alguns de seus cidadãos desejassem 
privá-la do mérito adicional de demonstrar sua inteira eficácia no 
estabelecimento do amplo sistema agora submetido à sua conside-
ração (MADISON, 1984a, p. 174).
 Em defesa da república, Madison argumentou que a alegada distância que difi-
cultaria a reunião de representantes para a administração dos negócios públicos 
não era inviável e destacou tanto a frequência de comparecimento de represen-
tantes de Estados distantes no Congresso quanto as distâncias para locomoção, 
comparadas àquelas percorridas pelos representantes de países, como Alemanha, 
Polônia (antes de seu último desmembramento) e Grã-Bretanha. Perceba aqui, 
caro(a) acadêmico(a) que esta é uma questão importante para refletirmos sobre 
o funcionamento da política no Brasil, afinal, também um país — assim como 
os Estados Unidos — com grande território!
Na sequência, o autor expôs quatro observações que tornariam, ainda mais, 
satisfatória a aceitação da república, já tratando do poder e de sua sistematização 
particionada. Em primeiro lugar, o governo-geral tinha poder para elaborar e 
executar leis apenas sobre assuntos comuns a todos os membros da república, 
cabendo aos governos subordinados a autoridade sobre temas específicos de sua 
competência e atuação. A segunda observação era de que o objetivo da Cons-
tituição Federal seria assegurar a União dos 13 Estados existentes à época “[...] 
e somar a eles outros Estados que possam surgir do seio dos atuais ou de seus 
vizinhos – o que não podemos negar que é igualmente praticável” (MADISON, 
1984a, p. 176). O terceiro argumento era de que a navegação e as estradas no in-
terior do país seriam aperfeiçoadas e as distâncias, por conseguinte, encurtadas. 
Por fim, os Estados fronteiriços, em atenção à própria segurança, beneficiar-se-
-iam também da proteção geral e, em contrapartida, receberiam reforços diante 
da necessidade de lutar contra um invasor.
Diante de tais argumentos, Madison encerrou seu artigo, intitulado “Repúbli-
cas representativas e democracias diretas”, pedindo aos seus concidadãos que não 
se prendessem aos artifícios daqueles que eram contrários à União e conclamou 
os estadunidenses a apoiar a federação, recorrendo à memória da revolução sem 
precedentes na sociedade anteriormente ocorrida.
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 “ Ele [o povo] construiu uma estrutura de governo sem qualquer modelo na face do globo. Elaborou o projeto de uma grande Confederação que cabe às futuras gerações aperfeiçoar e perpetuar. Se sua obra revela im-
perfeições, devemos admirar-nos de serem elas tão poucas. Se errou na 
estrutura da União é que essa tarefa foi a mais difícil de ser levada a cabo 
e que vai receber as correções de vossa Convenção, representando agora o 
assunto sobre o qual ireis deliberar e decidir (MADISON, 1984a, p. 178).
Assim, considerado o governo republicano e os poderes a ele conferidos — Exe-
cutivo, Legislativo e Judiciário —, Madison afirmou que uma das principais ob-
jeções expostas pelos adversários da Constituição dizia respeito à distribuição 
desproporcional desses poderes. Em defesa da divisão dos poderes, o autor ar-
gumentou: 
 “ Nenhuma verdade política é certamente de maior valor intrínseco ou revestida da autoridade de mais esclarecidos defensores da liberdade do que aquela na qual a crítica se fundamenta. A acumulação de 
todos os poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário – nas mesmas 
mãos, quer de um, de poucos ou de muitos cidadãos, por heredita-
riedade, autonomeação ou eleição, pode com justiça ser considerada 
como caracterizando a tirania (MADISON, 1984b, p. 393).
Para ele, a preservação da liberdade exigia a separação e a distinção entre os 
ramos de poder, tendo publicado ensaios em que defendia o argumento de que 
os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário não deveriam ser exercidos por 
qualquer dos outros dois e também não deveria haver influência dominante de 
um sobre o exercício do outro. Isso significava buscar estabelecer, junto à popu-
lação, a visão de que os três poderes deveriam ser independentes entre si.
 “ Assim, após a discriminação teórica das diferentes categorias de poder, que pertencem naturalmente ao Legislativo, ao Executivo ou ao Judiciário, a tarefa seguinte e mais difícil está em prover para cada um deles certa se-
gurança prática contra invasões por parte dos outros. Como será tal segu-
rança – eis o grande problema a ser resolvido (MADISON, 1984c, p. 401).
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 Tendo em vista que ao Poder Legislativo recairia a res-
ponsabilidade sobre a definição das leis e distribuição 
orçamentária, ao Poder Executivo, o exercício da gestão 
e ao Poder Judiciário, a fiscalização das atividades dos 
demais poderes, já no século XVIII, Madison alertava 
que, ainda que houvesse barreiras legais à usurpação do 
poder, o Legislativo estaria estendendo suas esferas de 
atuação e de poder sobre os demais ramos, o que não foi 
percebido pelos fundadores das repúblicas, mas pode-
ria dar margem, até mesmo, a uma tirania comparada 
àquela decorrente de usurpações do Executivo.
Sobre uma república representativa, Madison 
(1984c, p. 402) escreveu que deveria ser “[...] contra os 
abusos deste legislativo que o povo deve orientar suas 
suspeitas e concentrar todas as suas precauções”, uma 
vez que a superioridade decorre de seus poderes consti-
tucionais, que lhe permite legislar mesmo sobre aspectos 
relacionados ao Executivo e ao Judiciário e em relação 
aos recursos financeiros, inclusive no que tange à remu-
neração dos funcionários dos demais poderes.
Pensemos, porém, juntos: faz sentido essa observa-
ção para o caso brasileiro, ainda mais nos dias atuais? 
Por um lado, dialogamos, especialmente, com as discus-
sões sobre o papel do Poder Legislativo na formulação 
de políticas públicas e a avaliação, que cabem aos demais 
poderes. Por outro lado, ainda nesta quinta unidade, 
serão expostas análises sobre as relações entre presi-
dencialismo e judicialização com as políticas públicas 
e sociais, remetendo aos papéis e impactos dos poderes 
Executivo e Judiciário, respectivamente.
Retomando o autor clássico sobre o federalismo e 
as relações de poder, a partir de uma análise sobre o 
funcionamento dos poderes nos estados da Virgínia e 
Pensilvânia, asseverou que haviausurpação de poderes, 
191
consideradas condições específicas de violações em cada estado, e terminou seu 
ensaio da seguinte maneira: 
 “ A conclusão que propus extrair destas observações é que uma sim-ples demarcação, no papel, dos limites constitucionais dos diferen-tes ramos não constitui uma barreira suficiente contra as violações 
que dão margem a uma concentração abusiva de todos os poderes 
do governo nas mesmas mãos (MADISON, 1984c, p. 405).
A fim de enfrentar essa debilidade ao funcionamento do setor público, Madi-
son discorreu em outro ensaio sobre os meios que garantiriam a conservação 
da repartição de atribuições entre os diferentes poderes, o que seria essencial à 
preservação da liberdade. Em primeiro lugar, dever-se-ia garantir a personali-
dade própria de cada poder e a ingerência dos demais sobre a escolha de seus 
membros, o que decorreria de escolhas pelo povo. No entanto tal princípio apre-
sentaria um desvio, com relação ao Judiciário: 
 “ Na constituição do Judiciário, particularmente, seria desaconselhá-vel insistir na observância rigorosa do princípio; primeiro, porque, devendo ser atendidas as qualificações peculiares de seus membros, 
a consideração primordial seria que a seleção assegurasse a exis-
tência de tais qualificações; em segundo lugar, porque a vitalicie-
dade do mandato deve, em pouco tempo, destruir qualquer laço de 
dependência em relação à autoridade responsável pela nomeação 
(MADISON, 1984d, p. 417-418).
Segundo o autor, a maior segurança contra a concentração de vários poderes no 
mesmo ramo do governo adviria do estabelecimento de meios constitucionais para 
resistir às intromissões alheias, de modo a criar mecanismos de defesa compatíveis 
com as ameaças de ataque. Nesse sentido, o governo seria uma disputa entre ambi-
ções, o que refletiria a própria natureza humana e permitiria o controle pelo povo. 
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 “ Ao constituir-se um governo – integrado por homens que terão autoridade sobre outros homens – a grande dificuldade está em que se deve, primeiro, habilitar o governante a controlar o governado 
e, depois, obrigá-lo a controlar-se a si mesmo. A dependência em 
relação ao povo é, sem dúvida, o principal controle sobre o governo, 
mas a experiência nos ensinou que há necessidade de precauções 
suplementares (MADISON, 1984d, p. 418).
Tal capacidade de autodefesa não poderia ser atribuída, igualmente, aos poderes, 
sendo que, na república, predomina-se o Legislativo. A solução seria subdividi-lo 
em ramos e, ainda que sob o risco de usurpação ou uso abusivo, estabelecer o 
direito de veto às suas decisões ao Executivo. Madison teceu, ainda, duas conside-
rações sobre o sistema federativo nos Estados. A primeira diz respeito ao controle 
mútuo exercido pelos poderes, o que diferenciava seu contexto político daquele 
onde o poder era outorgado pelo povo a um único governo. A segunda trata do 
combate à opressão, não apenas por parte do governo, mas também entre classes 
diferentes de cidadãos, que se daria caso os grupos de interesses fossem tantos a 
ponto de fragmentar a influência dos grupos mais fortes.
 “ Em uma república com a extensão territorial dos Estados Unidos e com a enorme variedade de interesses, partidos e seitas que englo-ba, a coalizão de uma maioria da sociedade dificilmente poderia 
ocorrer com base em quaisquer outros princípios que não os da 
justiça e do bem comum; embora a minoria fique menos sujeita a 
uma ditadura da maioria, deve haver também menos pretextos para 
garantir a segurança daquela, inserindo no governo uma voz não 
dependente desta ou, em outras palavras, uma voz independente 
da própria sociedade (MADISON, 1984d, p. 421).
 Em suma, quanto maior a sociedade, mais necessário seria um governo autô-
nomo, o que, felizmente, para o caso republicano, consistiria no alargamento de 
limites práticos, de modo que se constituiria por uma adaptação do princípio 
federal. No entanto, caro(a) estudante, a lógica desse sistema de freios e contra-
pesos não consistiria na redução do Poder Legislativo, mas — como o termo que 
denomina a reflexão exprime — na sistematização de um funcionamento do setor 
193
público no federalismo com regras e limites para cada Poder instituído (freios) 
e possibilidade de diálogo e/ou intervenções, quando pertinentes (contrapesos). 
Tanto não se tratava de uma crítica explícita e direcionada exclusivamente 
ao Legislativo que o ensaísta escreveu, em defesa da presença de bases populares 
na Câmara dos Deputados estadunidense, que o recrutamento de seus membros 
ocorria entre uma classe de cidadãos que gozavam de pouca simpatia da massa 
e seriam propensos à defesa do sacrifício dos interesses da maioria em favor de 
poucos, qual seja: uma pretensa oligarquia. 
Aqui, perceba, temos uma crítica ao elitismo na definição de quem eram os 
representantes e os limites de sua representação, sobre o que dialogamos no início 
de nossos estudos nesta disciplina. Para Madison, tal crítica poderia ser a mais 
extraordinária à Constituição, uma vez que atingia os fundamentos do regime 
republicano de que o objetivo de qualquer Constituição deveria ser escolher 
os indivíduos mais capacitados e eficientes para dirigir governos com vistas ao 
bem-estar da sociedade, sendo que tais indivíduos permaneceriam eficientes 
enquanto desfrutassem de confiança pública, sujeitos a processos eletivos e limi-
tação do período de mandato, o que manteria a responsabilidade dos governantes 
perante o povo.
 “ Quais serão os preferidos pelo voto popular? Aqueles cidadãos cujos méri-tos os recomendem à estima e à confiança de seu país. Nenhuma conside-ração relativa à riqueza, à família, à crença religiosa ou à profissão poderá 
restringir o julgamento ou frustrar as tendências do povo (MADISON, 
1984e, p. 421).
 Entre os eleitos, seria esperado que possuíssem qualidades que justificassem sua 
escolha pelos cidadãos e, uma vez no setor público, produzissem, ao menos, um 
relacionamento afetivo temporário com seus constituintes. Todas essas garantias, 
contudo, seriam insuficientes sem que houvesse eleições frequentes, já que os 
deputados teriam sempre em mente que a manutenção de seu poder (mandato) 
estaria vinculada à nova escolha pelos cidadãos e ela os conduziria à prática de 
não aprovar medidas opressivas ou cujos benefícios fossem maiores aos seus do 
que à sociedade em geral. Nesse sentido, Madison (1984e, p. 453) afirmou: 
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 “ Se for perguntado o que é que impede a Câmara de Deputados de fazer discriminações legais em favor de seus membros e de uma classe particular da sociedade, responderei: a inspiração de todo o 
sistema, a natureza de leis justas e constitucionais, e, acima de tudo, 
o espírito vigilante e varonil que anima o povo da América – um es-
pírito que alimenta a liberdade e, em retorno, é alimentado por ela.
 Em alguma medida, essas observações sobre os Poderes nos Estados Unidos re-
cém-independentes no século XVIII nos possibilitam refletir sobre a organização 
do setor público na atualidade, não apenas para o caso brasileiro, mas focaremos 
em nossa realidade nacional, devido à finalidade desta unidade estabelecer as-
pectos práticos das políticas públicas e sociais.
Em termos práticos, temos a distribuição dos poderes entre os entes fede-
rados, de maneira específica, para cada segmento no Brasil. O Poder Executivo 
é coordenado por representantes eleitos em pleitos majoritários (com possibili-
dade de dois turnos, a depender do percentual de concentração de votos e porte 
do município) para os cargos de Presidente da República, governadores e pre-
feitos. O Poder Legislativo é composto por representantes eleitos em votações 
proporcionais nos estados e municípios, como deputados estaduais e vereadores, 
respectivamente, e, no âmbito federal, o Congresso Nacional reúne dois grupos 
de legisladores, quais sejam: deputados federais eleitos por voto proporcional, 
que compõem a Câmara dos Deputados em quantidades relativamentepropor-
cionais ao tamanho da população de cada unidade da federação, e senadores, 
que compõem o Senado em quantidade igual para todas as unidades federativas 
(três) conforme eleição por voto majoritário (em turno único). Para esses cargos 
eletivos os mandatos são de quatro anos, à exceção dos senadores, para os quais 
há especificidade de mandato por oito anos, sendo que, em pleitos alternados, 
são eleitos um ou dois legisladores, de modo que não seja possível, ao menos por 
via eleitoral, a renovação completa do Senado.
Com relação ao Poder Judiciário, o Artigo 2º, da Constituição Federal, define 
que sua principal função é aplicar as leis para resolver conflitos e garantir os di-
reitos dos cidadãos, sendo que o Artigo 92, da Carta Magna, elenca seus órgãos, 
quais sejam: o Supremo Tribunal Federal (STF), o Conselho Nacional de Justiça 
(CNJ), o Superior Tribunal de Justiça (STJ), o Tribunal Superior do Trabalho 
(TST), os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais, os Tribunais e Juízes 
do Trabalho, os Tribunais e Juízes Eleitorais, os Tribunais e Juízes Militares, os 
195
Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios. Esses órgãos se 
concentram majoritariamente na esfera federal, ainda que haja Tribunais de Justiça, 
por exemplo, também nos estados. Ainda, destaca-se que, ao abordar as funções 
essenciais à Justiça, a Constituição brasileira determina o Ministério Público, a 
Advocacia-Geral da União e a Defensoria Pública como instituições permanentes.
Para além da questão da distribuição do poder político, a estrutura do setor 
público no federalismo implica também considerarmos aspectos de ordem fi-
nanceira. Acerca das finanças públicas no arranjo federativo brasileiro, Lopreato 
(2022) construiu uma análise dos textos constitucionais e pactuações, desde a 
Constituição brasileira de 1981 até a atualidade, sobre o que nos importa com-
preender os aspectos pertinentes ao texto constitucional atual.
Em comparação com textos anteriores, a Carta Magna de 1988 elevou a par-
ticipação dos estados e dos municípios com relação à receita tributária e proibiu 
a União de condicionar transferências constitucionais de recursos e intervir nos 
tributos das esferas subnacionais. Ademais, a referida lei determinou a descen-
tralização dos gastos com as áreas de políticas de saúde e educação com trans-
ferência de recursos e percentuais mínimos das receitas a serem destinadas às 
pastas e determinou um conjunto amplo de direitos sociais cuja materialização 
implica em políticas públicas e sociais a serem desenvolvidas no setor público.
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196
Conforme o último autor mencionado, a Constituição “cidadã”, então, teria, si-
multaneamente, promovido o reequilíbrio federativo, em termos de concessão 
de relativa autonomia de receita tributária, aos municípios e às unidades da fe-
deração e estabelecido direitos que reforçariam o compromisso público com um 
modelo de Estado de bem-estar social — sobre o qual tratamos em nossa pri-
meira unidade de estudos. Por outro lado, Lopreato (2022, p. 26) critica o texto, 
ao afirmar que “o esforço, no entanto, não veio acompanhado da definição da 
arquitetura institucional e da delimitação dos direitos e encargos de cada esfera 
de governo, essenciais à escolha do modelo de gestão das políticas sociais e do 
formato das relações intergovernamentais”.
Um dos desdobramentos dessa relação federativa de distribuição de receitas 
foi o ajuste fiscal da União, que regula iniciativas em diversas áreas de políticas 
públicas e sociais e interfere, em maior ou menor medida, na aplicação de re-
cursos financeiros nas esferas subnacionais. Um avanço com relação ao controle, 
com desdobramento positivo no sentido de possibilitar uma aplicação passível de 
acompanhamento pela população, foi a aprovação da Lei de Responsabilidade 
Fiscal (LRF) por meio da Lei Complementar nº 101/2000, a qual estabeleceu as 
normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e 
consolidou o novo regime fiscal brasileiro, no qual as finanças das esferas subna-
cionais foram enquadradas de modo a atender às determinações de metas fiscais 
periódicas e normas específicas de gestão orçamentária.
197
Um ponto de atenção decorrente da federalização dos gastos públicos com 
a LRF foi a redução do papel dos estados nesse processo. Se, ao longo do pro-
cesso de redemocratização, na década de 1980, houve grande protagonismo dos 
estados na política nacional, após a retomada do regime democrático, tais entes 
perderam espaço, tanto que parte dos recursos financeiros é transferido da União 
aos municípios, o que tornou os estados “reféns” — no sentido de dependentes 
— do poder público federal para a consecução de diferentes políticas públicas e 
sociais, como evidencia Lopreato (2022, p. 32), ao afirmar que “[...] os estados, 
fragmentados e sem vigor na negociação de alternativas, cederam campo na in-
terlocução nacional e tornaram-se subalternos aos ditames do governo federal”.
Portanto, se os governos estaduais se destacaram como força de poder po-
lítico até a redemocratização, a reorganização do setor público no atual arranjo 
federativo empoderou os municípios, mas isso não significa que os estados deixa-
ram de ter importância na gestão pública em geral e, de maneira mais específica, 
para nossa disciplina, na estruturação e na conformação de políticas públicas e 
sociais. Isso porque cabe aos governos estaduais coordenar, fornecer suporte téc-
nico e financeiro e colaborar com as gestões locais, para que as políticas públicas 
e sociais sejam implementadas e gerem resultados, além de, por representarem a 
esfera intermediária de poder político, serem os governos estaduais responsáveis 
pela interlocução entre os municípios e a União.
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UNIDADE 5
198
 A despeito da federalização da distribuição de recursos, entretanto, é importante 
considerar que os acordos relacionados a aspectos financeiros e de gestão do setor 
público são perpassados por diferentes interesses. No caso brasileiro, tanto esses 
recursos quanto a transferência de bens e a determinação sobre o estabelecimento 
de equipamentos e serviços dependem, em alguma medida, de articulações en-
tre grupos políticos capitaneados especialmente pelos partidos políticos, que se 
articulam nas posições de aproximação ou distanciamento do governo — como 
tratado em nossa abordagem anterior sobre as instituições que conformam um 
regime democrático.
Tratando-se da organização dos partidos em favor do governo ou de modo 
a parceirizar a gestão, o Brasil se destaca teoricamente pelo funcionamento do 
presidencialismo de coalizão como maneira de organização do governo para 
aprovação de pautas e implementação de seu projeto político. Conforme expõem 
Rocha Neto e Borges (2016), temos, no país, a vigência da competição e orga-
nização partidária em decorrência do mulltipartidarismo, ou seja, um sistema 
partidário amplo que fraciona o poder político. 
Para que você tenha uma ideia, caro(a) acadêmico(a), o Brasil é o país com 
maior número de partidos políticos com força política no seu Poder Legislativo 
federal, o que significa que há grande fragmentação das percepções e projetos 
políticos de grupos que atuam nas discussões sobre a legislação nacional, em que 
se encontra, em destaque, a pauta de políticas públicas e sociais.
Ainda, essa discussão remete a uma especificidade nacional, em que há co-
mentadores que mencionam o presidencialismo de coalizão como uma “jabuti-
caba política brasileira”, em referência à fruta produzida especificamente em solo 
nacional, numa alusão ao presidencialismo como algo peculiar do Brasil. Foi essa 
Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), no fim de 2021, 
havia 5.568 municípios no território brasileiro. A interlocução direta desses entes com a 
União seria inviável, devido ao alto fluxo de informações e especificidades locais. Assim, é 
papel dos governos estaduais organizar asdemandas das municipalidades para dialogar 
com o governo federal, o que pode ocorrer por meio de diálogos com representantes 
de todas as cidades simultaneamente ou por meio do estabelecimento de regiões (co-
missões ou grupos regionais), para organizar, de maneira escalonada, as demandas — a 
depender do número de municípios de cada estado.
EXPLORANDO IDEIAS
199
distinção, em termos práticos, que levou o cientista político Sérgio Abranches 
(1988) a, primeiramente, refletir teoricamente sobre tal modo de organização 
política do poder, ainda durante nosso período de redemocratização.
Quando pensamos o funcionamento do setor público, costumamos direcio-
nar nossa atenção aos governos instituídos, porém a noção de presidencialismo 
tem um momento anterior a ser ponderado: durante as campanhas eleitorais, a 
maioria dos partidos políticos se unem em coligações, estabelecidas para angariar 
mais recursos, maior tempo no horário político eleitoral gratuito e ter possibili-
dade de massificar seu apoio à população, ainda que parcialmente e/ou junto a 
segmentos sociais ou grupos específicos. Nem sempre, contudo, essas alianças 
têm como preocupação um projeto político unitário de governo.
Depois que uma coligação é eleita, muitos partidos ficam à mercê do conjunto 
de legendas vitorioso, mas também esse grupo que logrou êxito no pleito eleito-
ral enfrenta uma situação, por vezes, delicada: o sucesso na eleição presidencial 
pode e, em verdade, tende a não se repetir para os cargos legislativos federais, 
o que significa que o(a) presidente pode não dispor de uma base majoritária de 
apoiadores e correligionários no Congresso Nacional, o que é essencial para a 
aprovação de projetos de lei que influenciam o funcionamento do poder públi-
co, pensada desde sua gestão burocrática até a efetivação de políticas públicas e 
sociais. Como reforçam Rocha Neto e Borges (2016, p. 443): 
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 “ O modelo presidencialista do país foi caracterizado como de ‘coali-zão’ por Sérgio Abranches (1988), que apontou um traço concreto da institucionalidade brasileira, em que se combinam a propor-
cionalidade, o multipartidarismo e o “presidencialismo imperial”. 
Nesse modelo, o detentor do cargo majoritário organizaria o Poder 
Executivo baseado em alianças partidárias.
Isso significa que o presidente — e aqui leia-se seu grupo político de alto escalão 
— necessita, portanto, reconhecer que seu poder de estruturação de agenda e 
decisão sobre preocupações prioritárias de governo carecem de negociação ou 
diálogo com o maior número possível de partidos políticos com alguma expressi-
vidade do Congresso Nacional, assim como é importante o contato com governa-
dores, ainda que em outra escala. Para Meneguello (1998), essa percepção sobre 
os arranjos políticos ao funcionamento do governo evidencia a importância dos 
partidos aos governos eleitos, de modo que não devemos ceder à armadilha do 
senso comum de que quem é presidente tem o poder concentrado em suas mãos.
Conforme salienta Carvalho (2016), a prática da política, que conforma, de 
maneira expressiva, as políticas públicas e sociais em todas as etapas de seu ciclo, 
permite identificarmos que o Poder Executivo tem força política para promover a 
gestão, porém é incapaz de fazê-lo isoladamente, sendo que, quanto maior o nú-
mero de partidos, maior se acentua a fragmentação do poder político no âmbito 
Legislativo. Nesse sentido, o autor mencionado no parágrafo anterior afirma que, 
no presidencialismo de coalizão, o presidente, tecnicamente, dispõe de “moedas 
políticas” para barganhar apoios políticos. É o caso, por exemplo, da oferta de car-
gos em Ministérios ou Secretarias — a depender da esfera governamental — em 
“troca” do apoio para a aprovação de uma proposta, pauta ou encaminhamento 
de demanda do setor público ao Poder Legislativo.
201
Esses arranjos coletivos entre partidos, caso salientar, não são uma especificidade 
do caso brasileiro, mas o que nos diferencia com relação a outros países é o “por-
te”, ou seja, o tamanho dessa articulação em se tratando da quantidade de partidos 
e políticos necessários às aprovações. Isso porque a articulação de partidos em fa-
vor de interesses — que podem ser diretamente diferentes, mas culminam sempre 
e invariavelmente na questão do poder, ainda que indiretamente — é reconhecida 
também na literatura internacional. Desde o fim do século passado, Katz e Mair 
(2004) já sinalizavam que era importante aos analistas políticos direcionarem 
sua atenção aos arranjos entre partidos políticos, ao que denominaram “partido 
cartel” como sendo aqueles que se organizam para direcionar os recursos polí-
ticos e o funcionamento do setor público conforme seus interesses, que podem 
e, não raras vezes, são distintos das vontades e/ou demandas da população em 
geral ou de coletividades específicas.
Por um lado, reforça-se que essa pactuação entre políticos e partidos reduz 
a autonomia do Poder Executivo, afinal, implica abdicar de alguns cargos e, até 
mesmo, de algumas pautas. Por outro lado, esse arranjo não deve ser visto como 
algo que enfraquece o Poder Executivo e fortalece o Poder Legislativo, pois bene-
ficia a ambos, já que confere ao presidente condições da governabilidade, ou seja, 
a possibilidade de encaminhar determinados projetos e propostas com garantia 
de que tramitarão e terão chances de serem aprovados (CARVALHO, 2016).
NOVAS DESCOBERTAS
A barganha política, no contexto brasileiro de presidencialismo de 
coalizão, é identificada, por exemplo, nos discursos de alguns políti-
cos quando declaram seus votos na Câmara dos Deputados ou no 
Senado Nacional (se pertinente, tal modalidade de voto em plenária 
ou por opção de cada parlamentar), mas também em entrevistas de 
agentes políticos diversos no setor público. Para além de meios de co-
municação, como telejornais na TV ou internet, blogs e outros veículos 
de mídia, também é possível tomar contato com as negociações polí-
ticas e seus reflexos nas mais diversas áreas de políticas públicas pelo 
tradicional programa de rádio “A voz do Brasil”, existente desde 1938 
(ainda que com outro nome, “A hora do Brasil”) e de veiculação obriga-
tória por todas as emissoras nacionais de segunda à sexta-feira.
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Linz (2006) denomina essa prática como moedas políticas e afirma que 
devemos considerar um perigo do presidencialismo, afinal, pode implicar, em 
situações extremas, em governantes que aceitem determinadas pautas contrá-
rias àquelas que apresentaram em seus programas de campanha em troca da 
aprovação de políticas que julgarem mais importantes ou expressivas, mas essa 
mudança pode implicar no afastamento do eleitorado, que pode se perceber en-
ganado pelas promessas de campanha diante dos encaminhamentos no âmbito 
do setor público.
Rocha Neto e Borges (2016) argumentam que os partidos e políticos que 
contribuem para que o presidente conquiste e mantenha a governabilidade são 
contemplados com partilha do poder, são premiados pela maneira como se es-
tabelecem como parte da estrutura partidária cartelizada. Isso porque os par-
lamentares que votam favoravelmente às propostas e/ou intencionalidades do 
governo — e do presidente — são recompensados (premiados) também com a 
autorização de emendas para seus projetos, o que lhes confere visibilidade pública 
e prestígio político, além de se tornar uma informação sobre seu desempenho 
parlamentar, a ser mobilizada por ocasião de nova candidatura.
Destacam os mesmos autores, entretanto, que o presidencialismo de coalizão 
tem sua face punitiva àqueles que não fazem parte do arranjo, o que implica o 
reconhecimento de que há expressiva motivação particularista estabelecida entre 
os parlamentares e o Poder Executivo, ainda que se trate de questões pontuais. 
Isso porque, em muitas situações e discussões sobre políticas públicas, não é 
possível articular grandes acordos, por conta dos interesses dos gruposenvolvi-
dos, social, política e economicamente — especialmente dos eixos de políticas 
públicas econômicas, de uso e ocupação do solo e de infraestrutura, quando se 
tem grupos empresariais ou agroindustriais no raio de ação — e também quando 
se trata de políticas públicas do eixo social ou de defesa e garantia de direitos 
de grupos minorizados, em que posicionamentos negativos podem macular a 
imagem dos políticos.
Como a política é um espaço de disputa pelo poder, “ser” parte da banca-
da governista pode implicar maiores visibilidade e desempenho público, então, 
há potencial perspectiva de reflexos eleitorais positivos no competitivo cenário 
eleitoral brasileiro. Para concluirmos essa abordagem e seguirmos em nosso diá-
logo sobre a prática das políticas públicas e sociais no setor público, pergunto-lhe: 
ficou evidente para você, estudante, como esse arranjo de governabilidade entre 
203
os Poderes Executivo e Legislativo pode influenciar o ciclo de políticas públicas? 
A resposta direta é: o presidencialismo de coalizão pode determinar assuntos 
que comporão a agenda de discussões, os debates no processo de formulação de 
propostas e, logicamente, a tomada de decisões, então, é importante que você 
tenha em “seu radar”, sob sua atenção, que a aprovação (ou não) de determinado 
projeto ou ação não decorre somente de sua finalidade pública, mas também de 
outros interesses.
E ainda com relação os Poderes instituídos, suas relações e impactos sobre 
as políticas públicas e sociais, temos o papel crescente do Poder Judiciário no 
Brasil, um fenômeno que não é específico do nosso país, mas tem se tornado 
mais recorrente e expressivo nos últimos anos. Trata-se da judicialização no 
ciclo de políticas públicas.
Conforme asseveram Barreiro e Furtado (2015), constatou-se que o Poder 
Judiciário vinha aumentando sua atuação com relação às políticas públicas para 
além da divisão de atribuições historicamente instituída e legalmente sedimen-
tada ao longo dos séculos. Para que você tenha uma noção dessa divisão, caro(a) 
acadêmico(a), em 1748, o filósofo francês Montesquieu identificou a existência 
de três funções estatais distintas e inconfundíveis — executiva, legislativa e judi-
ciária — e preconizou a existência de três Poderes harmônicos e independentes 
entre si, cada qual responsável pelo exercício de uma função. Assim, em Do Espí-
rito das Leis, o autor expôs sua argumentação teórica de que o Poder Legislativo 
seria o responsável por elaborar normas abstratas de caráter geral e impessoal, ao 
Poder Executivo caberiam os atos voltados à resolução dos problemas concretos 
e individualizados, encerrando atribuições de ordem política, colegislativa, de 
decisão e da administração pública em geral, e, por fim, ao Poder Judiciário seria 
conferida a atribuição de interpretar e aplicar a lei, de modo a dirimir os conflitos 
específicos porventura surgidos. 
O argumento central do modelo proposto por Montesquieu está assentado 
na liberdade e visa evitar o despotismo, já que ele defendia que somente have-
ria liberdade política ante a autonomia relativa entre os Poderes, sempre com 
vistas a combater a arbitrariedade. A separação dos poderes, ainda conforme 
Montesquieu (2005), incluiria também a definição de titulares distintos, a fim 
de assegurar a independência, de fato, entre eles e, assim, evitar a absorção de 
um poder por outro. A preocupação com o equilíbrio entre os poderes não ape-
nas se revelava importante em termos teóricos, mas também tinha como fundo 
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UNIDADE 5
204
político a preocupação em evitar o despotismo. Nesse 
sentido, mais do que a separação abrupta e completa 
dos poderes, a expectativa do pensador era de que hou-
vesse colaboração entre eles, respeitados os limites de 
suas atuações.
Assim, caro(a) estudante, perceba que o modelo tri-
partido de poder ganhou força a partir da necessidade 
de se garantir as liberdades individuais frente ao Estado, 
uma estratégia política de minimização da concentração 
do poder do Estado por meio de sua fragmentação.
Isto posto, desde a década de 1990, o tema da judi-
cialização tem sido considerado nas mais diversas áreas 
do conhecimento, com seus respectivos desdobramen-
tos nos campos de atuação profissional, como Direito, 
Ciência Política, Serviço Social, e Gestão Pública. Em 
1999, por exemplo, o pesquisador Luiz Vianna publicou 
com colaboradores A Judicialização da Política e das 
Relações Sociais no Brasil (VIANNA et al., 1999) e, pos-
teriormente, afirmou, categoricamente, que o processo 
de judicialização da política no Brasil pode ser consta-
tado desde 1988 (VIANNA; BURGOS; SALLES, 2007), 
ou seja, desde o ano de conformação legal do Estado 
democrático de Direito brasileiro com a promulgação 
de nossa atual Carta Magna.
Para Vianna et al. (1999), haveria dois fenômenos 
ou tipos de judicialização em curso no Brasil: a judi-
cialização da política e a judicialização das relações 
sociais. A primeira no âmbito da constitucionalidade 
das leis, a segunda, referente à regulação da vida privada, 
sendo que se trataria de fenômenos conjugados e rele-
vantes à consolidação do Poder Judiciário no contexto 
de aprofundamento — no período da escrita do texto, 
ainda relativamente inicial — da democracia brasileira.
Conforme autores constitucionalistas brasileiros, 
como Lessa (2008) e Coutinho (2013), a judicialização 
205
tem relação com valores previstos na Constituição Federal brasileira de 1988, 
que determina, entre outros aspectos, a exigência de implementação e de con-
cretização dos direitos fundamentais de natureza social, o que significa que nossa 
legislação maior determina, em sua redação-base, que os Poderes Executivo e 
Legislativo atuem no sentido da consecução das garantias sociais, cabendo ao 
Poder Judiciário fiscalizar. Esse argumento corrobora a análise de Cappelletti e 
Garth (1988, p. 12) de que “o acesso à justiça pode, portanto, ser encarado como 
o requisito fundamental — o mais básico dos direitos humanos — de um sistema 
jurídico moderno e igualitário que pretenda garantir e não apenas proclamar 
os direitos de todos”, já que o direito à justiça está previsto no inciso XXXV, do 
Artigo 5º, da Constituição de 1988.
Atente-se, caro(a) estudante, ao seguinte: como o direito à justiça está previsto 
constitucionalmente, significa que, caso os Poderes Executivo e/ou Legislativo 
não cumpram suas obrigações, podem ser acionados judicialmente. E como isso 
ocorre? Barreiro e Furtado (2015, p. 296) respondem, ao explicar que “[...] o Po-
der Judiciário entra em cena porque é demandado por alguém, seja o cidadão, 
carecedor de um serviço público, seja algum representante seu, como o Minis-
tério Público”. Perceba que foi explicitada a legalidade da judicialização, então, 
agora cabe-nos explorar seu conceito, de fato. Conforme Barroso (2010, p. 5):
 “ Judicialização significa que questões relevantes do ponto de vista polí-tico, social ou moral estão sendo decididas, em caráter final, pelo Poder Judiciário. Trata-se, como intuitivo, de uma transferência de poder para as 
instituições judiciais, em detrimento das instâncias políticas tradicionais, 
que são o Legislativo e o Executivo.
Esse conceito denota que a judicialização implica em transferir ao Poder Judi-
ciário atribuições que caberiam ao Poder Executivo e/ou ao Poder Legislativo, 
já que os temas que tratam de políticas públicas, em geral, e sociais, de modo 
mais específico, cabem, prioritariamente, aos Poderes que participam das etapas 
iniciais do ciclo de políticas públicas.
Aqui, cabe destacar, portanto, que o Poder Judiciário tem impacto direto 
nas etapas de tomada de decisões e de implementação de políticas, afinal, são 
os estágios em que a função judiciária de verificação de legalidade e fiscalização, 
respectivamente, operam. Portanto, se o Poder Judiciário precisa atuar em etapas 
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206
distintas, temos que o setor não está pautando, adequadamente, os temas impor-
tantes e latentesna composição da agenda, tem realizado propostas à formulação 
de leis que não oferecem subsídios à solução ou redução efetiva do problema 
ou não avalia, de maneira correta, os resultados, o que limita a otimização de 
recursos empregados e sua potencialidade.
É correto, então, afirmar que a judicialização tem duplo caráter: por um lado, 
reforça a importância do Poder Judiciário, não raras vezes, desconsiderado nas 
análises sobre o setor público e seu funcionamento; por outro lado, em contrapar-
tida, permite-nos identificar um limite da capacidade de representação do regime 
democrático e a efetividade (ou não) de sua congruência política, já que, quando 
um indivíduo recorre à justiça para ter sanada uma necessidade que corresponde 
a uma garantia social constitucional, é porque os parlamentares não legislaram, 
adequadamente, sobre aquele assunto e/ou o Poder Executivo não cumpriu seu 
papel de gestão do Estado.
207
Fato é que, diante desse duplo caráter, a judicialização deve ser considerada um 
fenômeno amplo, não apenas de natureza jurídica, mas também política, social e, 
até mesmo, cultural. Um exemplo de campo de políticas públicas em que a judicia-
lização se coloca como forma praticamente uníssona de garantias de direitos sociais 
mínimos é a questão de gênero e sexualidade relacionada à população LGBTI+.
Villela e Gimenes (2021, on-line) destacam um conjunto de avanços em ter-
mos de reconhecimento de direitos e conquistas:
 “ No período de governos do PT, primeiro com Lula (2003-2010) e depois com Dilma Rousseff (2011-2016), as pautas dos movimentos e suas voca-lizações em conferências e conselhos receberam maior atenção e encami-
nhamentos do que em períodos anteriores (e também posterior), tanto que 
houve diversos avanços e reconhecimentos nos âmbitos jurídico, social e 
de saúde à população LGBTI+, como a autorização de redesignação sexual 
e sua oferta pelo Sistema Único de Saúde em 2008, a utilização do nome 
social para identificação em alguns órgãos e serviços públicos como o pró-
prio SUS e para inscrição no Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM), 
o reconhecimento da união estável entre pessoas do mesmo sexo pelo 
Supremo Tribunal Federal (STF) em 2011 e o casamento ou conversão 
de união estável em casamento pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) 
em 2013. Mais recentemente, apesar do retrocesso político, a força das 
lutas dos movimentos LGBTI+ resultaram, ainda, na aprovação pelo STF 
da possibilidade de alteração de nome e sexo no registro civil de pessoas 
transsexuais (2018), a criminalização da LGBTI+fobia como crime de ra-
cismo até a aprovação de lei específica pelo Congresso Nacional (2019) e o 
fim da proibição de doação de sangue por homens que tiveram relações se-
xuais com outros homens nos últimos 12 meses, também pelo STF (2020).
 Perceba que as instâncias em que tais direitos foram garantidos são o Conselho 
Nacional de Justiça e o Supremo Tribunal Federal, o que significa que os princi-
pais avanços, em termos de garantias mínimas de direitos sociais que promovam 
a igualdade também prevista constitucionalmente, ocorreram por instrumentos 
judiciais, ou seja, por meio da judicialização.
 
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Para que você não pense que a judicialização ocorre somente no campo do acesso 
a direitos sociais por grupos minorizados, como a população LGBTI+, há diver-
sos textos que exploram a existência desse mecanismo democrático em políticas 
públicas, como saúde e educação (CURY; FERREIRA, 2009) e infraestrutura e 
assistência social (SILVA et al., 2012). Entretanto um dos temas que tem gerado 
muita polêmica e atingido destaque tanto no âmbito do Poder Judiciário quanto 
na mídia é a judicialização da liberação do uso medicinal de canabidiol, subs-
tância não-psicotrópica que é extraída da Cannabis sativa, a maconha (ASSIS; 
LOURA, 2022; QUEIROGA, 2022; RODRIGUES, 2022).
Ainda no artigo de Barreiro e Furtado (2015), há uma relação de perspectivas 
e exemplos relacionados à judicialização, dentre os quais, é possível, sintetica-
mente, mencionar as relações entre as instituições no contexto de crise da repre-
sentação política e consequente ascensão da representação funcional, atuação de 
instituições específicas do Poder Judiciário, como Ministério Público, Defensoria 
Pública, STF, Tribunal Superior Eleitoral e Tribunais de Justiça, e a utilização de 
instrumentos jurídicos, como as Ações Diretas de Inconstitucionalidade e as Sú-
mulas Vinculantes, em favor do controle jurisdicional da administração pública.
NOVAS DESCOBERTAS
Título: Diversidade sexual e identidade de gênero: direitos e disputas
Organizadores: Eliane Rose Maio, Hebert de Paula Giesteira Villela, 
José Valdeci Grigoleto Netto e Murilo dos Santos Moscheta
Editora: CRV
Sinopse: a cisgeneridade heterossexual normativa sempre soube da 
existência de uma vizinhança nada homogênea, com boa parte dela 
bastante “diferentona”, mas que só, agora, era vista colocando o lixo 
na rua e fazendo compras na padaria e no mercadinho da esquina. 
Uma vizinhança que, até bem pouco, era silenciada e conversava aos 
sussurros e ouvia o rádio baixinho, para não ser notada. Essa vizinhan-
ça passa, então, a disputar espaços em todos os segmentos, especialmente 
no campo da educação, do direito, do serviço social e da saúde.
Comentário: a obra foi produzida a partir de projeto de pesquisa com finan-
ciamento público e encontra-se disponível gratuitamente no QR Code.
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Mas como essa judicialização se manifesta na produção de políticas públicas 
e sociais? Responder a esse questionamento depende de retomarmos as etapas do 
ciclo dessas políticas e estabelecermos sua relação com a intervenção judicial para 
sua consecução. Comecemos, então, pela composição da agenda, que ocorre 
em decorrência da chegada do conhecimento formal do Poder Judiciário de um 
problema ou demanda, geralmente, por meio de um pedido, uma petição ou uma 
denúncia. Sobre tal documento inicial, Barreiro e Furtado (2015) destacam que é 
recorrente que essa comunicação à justiça ocorra após um cidadão ou grupo de 
pessoas receber uma resposta negativa do setor público a uma solicitação, sendo 
que, muitas vezes, esse pedido judicial é acompanhado de instrução que remete 
à previsão constitucional do direito.
Com relação à segunda etapa do ciclo, a formulação de propostas alter-
nativas de políticas públicas, Sarmento (2010) aponta uma crítica pertinente 
e relevante: juízes têm conhecimento técnico e formação específica para julgar 
situações seguindo a lei, mas não detêm expertise para analisar demandas pon-
tuais ou muito específicas de políticas públicas, especialmente aquelas que dizem 
respeito às esferas subnacionais. Isso significa que, conforme se eleva a complexi-
dade de fatores a serem considerados — de natureza econômica, cultural, política, 
mas, principalmente, no âmbito social, em atendimento à temática deste material 
didático — e mais fatores técnicos da política são necessários, mais cuidadosa 
tem que ser a atuação do Poder Judiciário.
A terceira etapa do ciclo de uma política pública é a tomada de decisão, de 
modo que, quando se trata do caminho de judicialização, a intervenção implica 
em promulgação de ato normativo ou de exigência por meio de ato administra-
tivo em decorrência de decisão judicial. Essa é a última etapa exclusivamente 
desenvolvida pelo Poder Judiciário no processo de judicialização de políticas 
públicas, uma vez que as etapas seguintes implicam atuação da gestão pública 
por meio do Poder Executivo.
Quando é chegado o momento de implementar a decisão judicial, temos 
uma etapa crucial nesse processo de judicialização das políticas públicas, como 
explicam Barreiro e Furtado (2015, p. 306):
 “ Mas, por que então se considera que a judicialização se insere prin-cipalmente na etapa da implementação? Por dois motivos. Primei-
UNICESUMAR
UNIDADE 5
210
ro, porque resta evidente que é por falhas na implementação das