atributos dos atos administrativo

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Atributos dos atos administrativos
APRESENTAÇÃO
A Administração Pública, por desenvolver atividades em prol do interesse da coletividade, tem 
prerrogativas para a sua consecução. Os atos administrativos, assim compreendidos como o 
meio pelo qual se materializa a manifestação de vontade do Estado, a partir disso, têm 
qualidades que os particularizam em relação aos atos privados, a partir da previsão em normas 
estatais. Essas qualidades ou particularidades são chamadas, no Direito Administrativo, de 
atributos.
Alguns desses atributos acompanham qualquer ato administrativo, enquanto outros existem tão 
somente na hipótese de condicionar, restringir ou ampliar os direitos dos administrados.
Nesta Unidade de Aprendizagem, você vai estudar quais são os principais atributos atinentes ao 
ato administrativo e conhecer como 
a doutrina os apresenta. Em seguida, você vai identificar quais são os elementos obrigatórios 
para que um ato seja considerado como ato administrativo. Por fim, vai conhecer a repercussão 
dos respectivos elementos quanto à natureza vinculada ou discricionária de alguns 
atos administrativos.
Bons estudos.
Ao final desta Unidade de Aprendizagem, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
Identificar os atributos dos atos administrativos.•
Explicar os elementos dos atos administrativos.•
Exemplificar a discricionariedade e a vinculação 
dos atos administrativos.
•
INFOGRÁFICO
Embora inexista absoluto consenso pelos doutrinadores a respeito de quais seriam, de fato, os 
elementos ou requisitos que compõem os atos administrativos, segundo a corrente majoritária, e 
sob o fundamento do disposto no art. 2.º da Lei n.º 4.717/65 (Lei da Ação Popular), a posição é 
de que são cinco, quais sejam: a) competência ou sujeito, b) finalidade, c) forma, d) motivo e e) 
objeto.
Veja neste Infográfico as principais peculiaridades a respeito de cada um dos elementos 
essenciais do ato administrativo.
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CONTEÚDO DO LIVRO
Os atos administrativos se diferenciam dos demais atos a partir de características, denominadas 
pelo Direito Administrativo como atributos, as quais são essenciais para a identificação do 
regime jurídico a ser aplicado. Tais atributos têm por fundamento o princípio da legalidade, do 
qual se extrai que ao administrador público somente é permitido fazer aquilo que a lei autoriza e 
permite.
No capítulo Atributos dos atos administrativos, da obra Direito Administrativo, base teórica para 
esta Unidade de Aprendizagem, você vai ver os principais atributos atinentes ao ato 
administrativo, entendidos como sendo características previstas em lei, que os diferenciam dos 
atos privados, e conhecer como a doutrina os apresenta. Em seguida, você vai identificar quais 
são os elementos obrigatórios para que um ato seja considerado como ato administrativo e, por 
fim, vai conhecer a repercussão dos respectivos elementos quanto à natureza vinculada ou 
discricionária de alguns atos administrativos.
Boa leitura.
DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
Gabriele Valgoi
Atributos dos atos 
administrativos
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Identificar os atributos dos atos administrativos.
  Explicar os elementos dos atos administrativos.
  Exemplificar a discricionariedade e vinculação dos atos administrativos.
Introdução
Os atos administrativos se diferenciam dos demais atos pelas suas ca-
racterísticas, chamadas pelo Direito Administrativo de atributos, que 
são essenciais para a identificação do regime jurídico a ser aplicado. Tais 
atributos têm por fundamento o princípio da legalidade, do qual se 
extrai que, ao administrador público, somente é permitido fazer aquilo 
que a lei autoriza e estabelece.
Neste capítulo, você vai ler sobre os principais atributos atinentes ao 
ato administrativo e conhecer como a doutrina os apresenta. Em seguida, 
você vai ver quais são os elementos obrigatórios de um ato administrativo 
e a repercussão dos respectivos elementos quanto à natureza vinculada 
ou discricionária de alguns atos administrativos.
Conceitos fundamentais
Os atributos são características que diferenciam os atos administrativos dos 
demais atos e são essenciais para a identifi cação do regime jurídico a ser 
aplicado. A doutrina pacífi ca aponta como atributos do ato administrativo: 
  presunção de legitimidade ou veracidade;
  exigibilidade;
  imperatividade;
  autoexecutoriedade;
  tipicidade. 
Alguns autores — como, por exemplo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro — elen-
cam também a presunção de veracidade ou legitimidade e a tipicidade no rol dos 
atributos (DI PIETRO, 2018). Esses atributos, como regra, estendem-se a todos os 
atos administrativos, sejam unilaterais ou bilaterais, desfavoráveis ou favoráveis 
ao cidadão. Passamos, portanto, à análise de cada atributo especificamente.
Presunção de legitimidade ou veracidade
A presunção de legitimidade signifi ca dizer que os atos administrativos são presu-
midos verdadeiros. Dessa forma, a Administração Pública não tem o ônus de provar 
que os seus atos são legais, tampouco que a situação que gerou a necessidade da 
sua prática realmente existiu; assim, tal ônus recai sobre o destinatário. Cabe ao 
administrado provar que o agente administrativo agiu de forma ilegítima. Frisamos 
que nenhum ato administrativo está excluído de tal presunção. 
Essa presunção se fundamenta na necessidade de rapidez e agilidade na 
execução dos atos administrativos. Não podemos achar que a presunção de 
legitimidade e veracidade seja absoluta, pois não é. Em verdade, é de natureza 
relativa, visto que pode ser desconstituída pela prova que deve ser produzida 
pelo interessado prejudicado; nesse caso, ocorre o fenômeno da inversão do 
ônus da prova, que recai sobre o administrado prejudicado, que fica obri-
gado a provar que a Administração Pública contrariou a lei ou que os fatos 
mencionados por ela não são verdadeiros. 
Para que o ato deixe de produzir efeitos, deve ser desconstituído. Portanto, 
até a sua desconstituição, o ato continua a produzir seus efeitos normalmente. 
A legitimidade para analisar tais presunções cabe à Administração Pública 
e ao Poder Judiciário.
Exigibilidade 
Como defi ne Celso Antônio Bandeira de Mello, a exigibilidade “[...] é a quali-
dade em virtude da qual o Estado, no exercício da função administrativa, pode 
exigir de terceiros o cumprimento, a observância, das obrigações que impôs” 
(MELLO, 2009, p. 413). Na exigibilidade, há a presença da coação indireta. 
Atributos dos atos administrativos2
Tomemos por exemplo de exigibilidade a terrível epidemia de vírus Zika que assombra 
o Brasil. Digamos que um proprietário de terreno é notificado para que limpe o local, 
pois encontra-se repleto de lixos que acumulam água parada. Após tal notificação 
(imperatividade da Administração Pública), o proprietário do terreno não cumpre o 
solicitado; diante da desobediência do particular, este será penalizado com multa, o 
que significa a exteriorização do pressuposto da exigibilidade.
Imperatividade
Segundo o atributo da imperatividade, os atos administrativos são impostos 
a todos, independentemente da vontade do destinatário. A imperatividade 
traduz a possibilidade de a Administração Pública unilateralmente criar obri-
gações para os administrados ou impor-lhe restrições. Esse atributo decorre 
do poder extroverso do Estado, cuja principal característica é impor seus atos 
independentemente da concordância do particular. Basta que o ato exista no 
mundo jurídico para que produza imperatividade. 
No entanto, o atributo somente está presente nos atos que impõem obrigação 
ao particular, que são os comandos administrativos. 
O clássico exemplo de imperatividade é o ato praticado pelos órgãos de fiscalização 
que interditam um estabelecimento ou retira de circulação mercadorias inadequadas 
para consumo.
Autoexecutoriedade
Os atos administrativospodem ser executados pela própria Administração Pública 
de forma direta, independentemente de autorização dos outros poderes. A doutrina 
majoritária é pacífi ca ao afi rmar que a autoexecutoriedade não está presente em 
todos os atos administrativos, mas somente naqueles em que a lei estabelece ou em 
3Atributos dos atos administrativos
casos em que determinado ato se mostra urgente, como, por exemplo, a destruição 
de uma construção que oferece risco iminente aos transeuntes.
Em razão do atributo da autoexecutoriedade dos atos administrativos, por 
exemplo, é possível a execução dos efeitos da pena imposta a servidor público 
antes do trânsito em julgado da decisão condenatória, a partir de um processo 
administrativo disciplinar, ou seja, ainda que esteja pendente julgamento de 
recurso administrativo. Nesse sentido, analisemos o Informativo nº. 559 do 
Superior Tribunal de Justiça:
DIREITO ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO IMEDIATA DE PENALI-
DADE IMPOSTA EM PAD.
Não há ilegalidade na imediata execução de penalidade administrativa imposta 
em PAD a servidor público, ainda que a decisão não tenha transitado em julgado 
administrativamente. Primeiro, porque os atos administrativos gozam de auto 
executoriedade, possibilitando que a Administração Pública realize, através 
de meios próprios, a execução dos seus efeitos materiais, independentemente 
de autorização judicial ou do trânsito em julgado da decisão administrativa. 
Segundo, pois os efeitos materiais de penalidade imposta ao servidor público 
independem do julgamento de recurso interposto na esfera administrativa, 
que, em regra, não possui efeito suspensivo (art. 109 da Lei 8.112/1990). 
Precedentes citados: MS 14.450-DF, Terceira Seção, DJe 19/12/2014; MS 
14.425-DF, Terceira Seção, DJe 1/10/2014; e MS 10.759-DF, Terceira Seção, 
DJ 22/5/2006. MS 19.488-DF, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado 
em 25/3/2015, DJe 31/3/201 (BRASIL, 2015, documento on-line).
Tipicidade
A doutrina não é pacífi ca em relação à tipicidade, já que alguns entendem 
que não se trata de um atributo e sim de um pressuposto de validade do ato 
administrativo. Aqui, vamos tomar como se fosse atributo, a partir do enten-
dimento encabeçado por Di Pietro (2018). 
Desse modo, podemos considerar que a tipicidade é o atributo pelo qual 
o ato administrativo deve corresponder a figuras previamente definidas pela 
lei como aptas a produzir determinados efeitos. Tal atributo é uma garantia 
ao particular. Tem por finalidade impedir que a Administração Pública venha 
a agir absolutamente de forma discricionária. Para tanto, o administrador 
somente pode exercer sua atividade nos termos estabelecidos na lei. Vale 
ressaltar, contudo, que tal atributo está presente somente nos atos unilaterais. 
Não existe tipicidade em atos bilaterais, já que não há imposição de vontade 
da Administração Pública perante a outra parte nesses casos. 
Atributos dos atos administrativos4
Podemos citar como exemplo de tipicidade a celebração de contratos com a Admi-
nistração Pública, em que a concretização depende de aceitação da parte contrária. 
Em tal situação, não há que se falar em tipicidade.
Elementos e requisitos dos atos administrativos
Com relação aos elementos ou pressupostos do ato administrativo, alguns 
autores preferem apresentá-los como elementos do ato administrativo, enquanto 
outros falam em requisitos. 
Na doutrina do professor Mello (2009), há uma apresentação deles como 
pressupostos, apresentando um tratamento diferenciado à matéria. Porém, a 
doutrina majoritária, em especial, a doutrina de Di Pietro (2018), dá tratamento 
como elementos e requisitos, consagrados no Direito Positivo brasileiro, em 
especial, na Lei de Ação Popular — Lei nº. 4.717, de 29 de junho de 1965 —, 
no art. 2º (BRASIL, 1965), que define os vícios dos atos administrativos e 
fala nos cinco elementos do ato: 
  competência; 
  objeto;
  forma; 
  motivo;
  finalidade. 
Nos parágrafos do mesmo dispositivo, a lei define os vícios de cada um dos 
elementos. Assim, esses elementos seriam as condições de existência do ato, 
que estão previstas no Direito Privado, como o sujeito, o objeto e a forma. Já os 
requisitos são as condições de validade. Desse modo, quando falamos em agente 
capaz, objeto lícito e forma prescrita ou não defesa em lei, estamos falando nos 
requisitos de validade. São elementos e requisitos do ato administrativo: 
  sujeito competente ou competência; 
  forma; 
  finalidade; 
  motivo; 
  objeto ou conteúdo.
5Atributos dos atos administrativos
Sujeito competente ou competência
O sujeito competente é o poder que decorre da lei conferida ao agente adminis-
trativo para o desempenho regular de suas atribuições. Existe a necessidade de 
o agente do ato administrativo estar investido de competência para realizá-lo, 
caso contrário, seria possível incorrer ao agente uma pena por abuso de poder, 
sob a espécie excesso de poder.
Forma
Os atos devem respeitar a forma exigida para sua prática e a sua materialização. 
A regra na Administração Pública é que todos os atos devem ser formados, 
contrapondo-se ao Direito Privado, em que se aplica a liberdade das formas. 
Segundo a doutrina majoritária, é um elemento sempre vinculado. Por via de 
regra, todos os atos devem ser escritos e motivados. De forma excepcional, 
podem existir atos verbais ou até por gestos, como, por exemplo, um sinal de 
trânsito ou uma instrução momentânea.
Finalidade
A fi nalidade é o resultado que a Administração Pública pretende alcançar com 
a prática do ato. É o seu objetivo. De acordo com o princípio da fi nalidade, 
é dever da Administração Pública sempre buscar o interesse público, isto é, 
em uma análise mais restrita, é a fi nalidade determinada pela lei, explícita ou 
implicitamente. É um elemento sempre vinculado. São nulos os atos que não 
coincidam com sua fi nalidade.
Motivo
O motivo é a situação de fato e de direito que gera a necessidade de a Admi-
nistração Pública praticar o ato administrativo. É um pressuposto de direito à 
lei que embasa o ato administrativo, enquanto o pressuposto de fato representa 
as circunstâncias, situações ou acontecimentos que levam a Administração 
Pública a praticar o ato. Não devemos confundir motivo com motivação. Esta 
é a demonstração dos motivos, isto é, a justifi cativa por escrito da existência 
dos pressupostos de fato.
Atributos dos atos administrativos6
O motivo, ou causa, é a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a 
realização do ato administrativo. O motivo é a situação de fato ou de direito que serve 
de fundamento para a prática do ato. A situação de direito é aquela, descrita na lei, 
enquanto a situação de fato corresponde ao conjunto de circunstâncias que levam a 
Administração Pública a praticar o ato.
A motivação, por sua vez, vem a ser a exposição dos motivos que determinam a 
prática do ato e a exteriorização dos motivos que levaram a Administração Pública a 
praticar o ato. É a demonstração por escrito de que os pressupostos autorizadores da 
prática do ato realmente aconteceram. A motivação representa a exteriorização por 
escrito das razões que levaram à prática do ato; portanto, ela não é obrigatória para 
todo tipo de ato administrativo.
Objeto ou conteúdo
O objetivo é a modifi cação fática realizada pelo ato no mundo jurídico e as ino-
vações trazidas pelo ato na vida de seu destinatário. Segundo Marinela (2007), o 
objeto é o efeito jurídico imediato do ato, isto é, o resultado prático causado em 
uma esfera de direitos, seja a criação, modifi cação ou comprovação de situações 
concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público.
Discricionariedade e vinculação dos atos 
administrativos
Exatamente para tornar possível o desempenho da função administrativa, a 
Administração Pública é dotada de certos poderes que lhe conferem uma posição 
de supremacia sobre os administrados. Entretanto, visando coibir eventuais 
abusos ou arbitrariedades, esses poderes especiaisencontram-se estritamente 
vinculados à lei (princípio da legalidade), que ora os restringem, ora os ampliam.
Isso quer dizer que a conduta do administrador público, na maioria dos 
casos, não é livre, mas sim regrada por normas específicas que determinam 
quando, como e de que forma agir. Nos casos em que a conduta do admi-
nistrador se encontra totalmente regulada pela lei, dizemos que o poder da 
Administração Pública é vinculado.
7Atributos dos atos administrativos
O ato administrativo vinculado ocorre na hipótese em que o ordenamento jurídico 
estabelece todas as condições para a prática do ato administrativo, não havendo 
liberdade de escolha.
Entretanto, existem casos em que a lei não estabelece todas as condições 
para a prática do ato administrativo, assegurando ao administrador certa 
margem de escolha para a prática do ato. Nos casos em que a conduta do 
administrador não se encontra totalmente regulada pela lei, havendo a pos-
sibilidade de, diante do caso concreto, o administrador decidir pela opção 
mais viável, dizemos que o poder da Administração Pública é discricionário.
Isso não quer dizer, entretanto, que a escolha do administrador será total-
mente livre, eis que também, nesse caso, o critério a ser utilizado encontra-se 
regulado na lei. Ou seja, a escolha do ato administrativo obedecerá a critérios 
de oportunidade, conveniência e justiça, que deverão atender ao interesse 
público. Por isso, toda a autorização da Administração Pública é ato discri-
cionário. Justamente por esse motivo, Di Pietro (2018, p. 292) diz que “[...] a 
discricionariedade implica liberdade de atuação nos limites traçados pela lei”. 
Portanto, podemos concluir que:
  toda a atividade da Administração Pública é vinculada quando a lei 
estabelece uma única e específica conduta para solucionar determinado 
caso concreto;
  que a atividade da Administração Pública é discricionária quando, diante de 
um caso concreto, tem a possibilidade de, dentro dos limites e das condições 
estabelecidas pela lei, decidir a melhor solução para aquele caso concreto.
Conforme mencionado, a discricionariedade deve observar os limites e 
as condições estabelecidas pela lei. Dessa forma, em regra, dizemos que a 
discricionariedade existe nas seguintes hipóteses:
  quando a lei expressamente diz, ou seja, quando a lei confere ao admi-
nistrador a possibilidade de escolha;
  quando a lei é omissa, ou seja, quando a lei não prevê todas as situações 
concretas possíveis a serem enfrentadas pela Administração Pública;
  quando a lei atribui uma competência, mas não diz como exercê-la.
Atributos dos atos administrativos8
Em algumas hipóteses, a lei pode conferir ao administrador a discriciona-
riedade para decidir o momento para a prática do ato. Nos casos em que a lei 
não estabelece quando o ato deve ser praticado, a doutrina tem entendido que 
a Administração Pública é livre para estabelecer o momento mais adequado, 
sempre considerando, é claro, critérios de oportunidade e conveniência.
A discricionariedade também pode se referir aos elementos do ato administra-
tivo. Entende a doutrina que, com relação ao sujeito, não há discricionariedade, 
ou seja, tratando-se do sujeito, o ato administrativo será sempre vinculado.
Como ocorre com o sujeito, não há discricionariedade com relação à finali-
dade. Ou seja, conforme já registrado, para cada ato administrativo estabelecido 
no ordenamento jurídico, há uma finalidade específica a ser alcançada.
Embora a regra seja que, em relação à forma, os atos administrativos sejam 
vinculados, existem algumas hipóteses em que se admite a discricionariedade. 
Um exemplo dessa exceção diz respeito à hipótese em que a lei confere ao admi-
nistrador, para a prática de determinado ato administrativo de cunho decisório, 
a possibilidade de escolha entre a notificação direta ou a publicação da decisão.
Com relação ao motivo, o ato administrativo pode ser vinculado ou discricio-
nário. O motivo será vinculado quando a lei, valendo-se de conceitos precisos, 
definir a questão de maneira indubitável, não admitindo qualquer apreciação de 
cunho subjetivo por parte da Administração Pública. Um exemplo é a aposenta-
doria compulsória aos 75 anos (art. 40, § 1º, II, Constituição Federal) (BRASIL, 
1988). Entretanto, será discricionário o motivo nas seguintes hipóteses:
  lei não define o motivo;
  lei define, mas apresenta conceitos vagos, deixando margem para que 
a Administração Pública realize uma interpretação de cunho subjetivo, 
como quando a lei determina a punição de servidor que comete falta 
grave, mas não define os casos em que ocorre essa falta grave.
Esses são os chamados conceitos jurídicos indeterminados. Ainda há grande 
polêmica na doutrina em relação aos aspectos da discricionariedade tratando-se 
de conceitos jurídicos indeterminados. Uma parte entende que os conceitos 
jurídicos indeterminados não conferem ao administrado a discricionariedade, 
pois, para cada caso, somente há uma interpretação jurídica válida e possível.
Entretanto, a corrente majoritária entende que os conceitos jurídicos indeter-
minados conferem discricionariedade à Administração Pública, possibilitando 
que o administrador público, ao analisar o caso concreto, aprecie a solução 
que mais se aproxima do interesse público. Uma exceção está relacionada aos 
9Atributos dos atos administrativos
conceitos técnicos e conceitos de experiência, que não admitem a discricio-
nariedade por parte da Administração Pública.
Em alguns casos específicos, a lei, ao utilizar conceitos técnicos, não deixa 
margem para interpretação do administrador, uma vez que, nesses casos, será 
necessária a manifestação de órgão técnico, como na aposentadoria por invalidez.
Da mesma maneira ocorre com conceitos de experiência. Também nesses 
casos fica afastada a discricionariedade da Administração Pública, tendo em 
vista a existência de critérios práticos e objetivos, decorrentes da experiência 
prática do cotidiano, como, por exemplo, em jogos de azar.
Com relação a conceitos de valor — como utilidade pública, moralidade e 
interesse público —, a discricionariedade pode ser admitida desde que se limite 
às circunstâncias do caso concreto, como, por exemplo, notório conhecimento 
técnico.
O ato será vinculado, não admitindo a discricionariedade do administrador, 
quando a lei definir apenas um objeto como possível para atingir determinado 
fim, como, por exemplo, na aplicação da penalidade de demissão a servidor 
público em caso de cometimento de determinada infração disciplinar.
Entretanto, será discricionário o objeto quando a lei definir mais de um ob-
jeto como possível para o atendimento daquele determinado fim. Um exemplo 
é a previsão em lei da aplicação das penalidades de suspensão ou advertência 
em caso do cometimento de determinada infração, considerando a gravidade 
da conduta.
Partindo do pressuposto que determinados elementos do ato administrativo 
sempre serão vinculados (competência e finalidade), podemos dizer que não 
existe um ato administrativo absolutamente discricionário.
Assim, podemos afirmar que, no ato vinculado, todos os elementos en-
contram-se estabelecidos pela lei, mas, no ato discricionário, apenas alguns 
elementos encontram-se definidos em lei, sendo que outros podem ser objeto 
de apreciação da Administração Pública.
Uma consequência direta do entendimento mencionado refere-se à dimensão 
da análise do ato administrativo. Em se tratando de um ato administrativo 
vinculado, a análise irá se restringir ao aspecto de sua legalidade, qual seja: 
se o ato administrativo foi editado em conformidade com os preceitos legais.
Entretanto, tratando-se de um ato administrativo discricionário, sua aná-
lise irá abranger, além do aspecto da legalidade, o seu mérito, ou seja, além 
de se analisar se o ato administrativo foi editado em conformidade com os 
preceitos legais, também será analisado se o ato foi editado segundo critérios 
de oportunidade e conveniência, tendo em vistao interesse público a atingir.
Atributos dos atos administrativos10
Com relação ao mérito administrativo, são oportunas as palavras da pro-
fessora Di Pietro (2018, p. 297): “Resumidamente, afirma-se que o mérito é 
o aspecto do ato administrativo relativo à conveniência e oportunidade; só 
existe nos atos discricionários”.
O conhecimento e a correta diferenciação entre os atos administrativos vinculados e os 
atos administrativos discricionários é de vital importância para compreender os limites 
quanto à revisão dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. Isso porque, em se 
tratando de atos administrativos vinculados, no qual todos seus elementos encontram-se 
devidamente definidos pelo ordenamento jurídico, não há restrição ao Poder Judiciário.
Dessa forma, em se tratando de atos administrativos vinculados, a análise de to-
dos os seus elementos poderá ser realizada pelo Poder Judiciário, que, reconhecendo 
alguma desconformidade, poderá declarar a ilegalidade do ato administrativo.
Em se tratando de atos administrativos discricionários, a possibilidade do 
controle judicial sofrerá certa restrição, pois somente será admitida a análise 
do ato em relação à sua legalidade. Portanto, se a lei confere discricionariedade 
à Administração Pública, esta deve ser respeitada pelo Poder Judiciário.
Isso não quer dizer, entretanto, que o Poder Judiciário não poderá verificar 
se o exercício da discricionariedade observou os requisitos estabelecidos pela 
lei. Nesse caso, como a lei estabelece quando e como a discricionariedade 
será exercida, qualquer descumprimento nesse sentido irá viciar a própria 
legalidade do ato. Assim, em regra, o Poder Judiciário restringirá a análise 
do ato administrativo sob o aspecto da legalidade e sob a via reflexa se o 
exercício da discricionariedade observou os requisitos estabelecidos pela lei.
Nesse sentido, objetivando estabelecer limitações ao exercício do poder 
discricionário por parte da Administração Pública, a doutrina criou algumas 
teorias com essa finalidade:
  teoria do desvio de poder;
  teoria dos motivos determinantes;
  teoria dos conceitos legais indeterminados.
11Atributos dos atos administrativos
Assim, o desvio de poder ocorre quando a Administração Pública, no uso 
de seu poder discricionário, pratica o ato administrativo com o objetivo de 
atingir fim diverso do fixado pelo ordenamento jurídico. Nessa hipótese, o 
Poder Judiciário estaria autorizado a decretar a nulidade do ato.
A teoria dos motivos determinantes estabelece que as razões invocadas pela Administração 
Pública para a prática do ato administrativo vinculam-se à validade do próprio ato admi-
nistrativo. Dessa forma, se a Administração Pública motiva o ato, mesmo em se tratando 
de hipóteses em que a lei não o exija, a validade restará vinculada aos motivos indicados.
Assim, se o motivo for falso ou inexistente, o ato administrativo é inválido. Embora 
ainda não conte com um entendimento pacífico em nossa doutrina, a teoria dos 
conceitos legais indeterminados tem ganhado força nos últimos tempos.
Para os que defendem a teoria, embora os conceitos jurídicos indetermina-
dos estabeleçam noções imprecisas, possibilitando ao administrador público, ao 
analisar o caso concreto, apreciar a solução que mais se aproxime do interesse 
público, em alguns casos específicos, não se admite a discricionariedade, 
porque a lei, ao se utilizar de conceitos técnicos ou de experiência, não confere 
margem para a interpretação do administrador. Assim, nessa hipótese, somente 
haverá uma interpretação jurídica válida e possível.
Para saber mais sobre o controle dos atos administrativos, consulte o texto Controle 
do ato administrativo, de Phillip Gil França, no link a seguir:
https://qrgo.page.link/4V2L4
Atributos dos atos administrativos12
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 
Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acesso em: 16 out. 2019.
BRASIL. Lei nº. 4.717, de 29 de junho de 1965. Regula a ação popular. Brasília, DF: Presidência 
da República, 1965. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L4717.
htm. Acesso em: 16 out. 2019.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Informativo de Jurisprudência número 559. Brasília, 
DF: STJ, 6 abr. 2015. Disponível em: https://scon.stj.jus.br/SCON/SearchBRS?b=INFJ&ti
po=informativo&livre=@COD=%270559%27. Acesso em: 16 out. 2019.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 31. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018.
MARINELA, F. Direito Administrativo. 3. ed. Salvador: JusPODIVM, 2007.
MELLO, C. A. B. de. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2009.
13Atributos dos atos administrativos
DICA DO PROFESSOR
O controle da atividade do Estado demanda de como se faz a prestação de contas a alguém e das 
consequências do que foi feito no ambiente do exercício do constitucional ônus público estatal. 
Ou seja, além da capacidade de limitar a atuação de outrem e da submissão dessa limitação por 
alguém, é necessário estabelecer o elemento confiança entre quem controla para com aquele que 
recebe a conta do controle exercido.
Dessa forma, a atividade de controle do Estado ideal poderá, efetivamente, trazer o esperado 
desenvolvimento intersubjetivo propugnado pelo art. 3.º da CF/88 e decorre de tipos distintos, a 
partir do órgão legitimado. 
Na Dica do Professor, você vai ver os tipos de controle dos atos da Administração Pública, a 
partir de sua competência e atuação, observada a ação de freios e contrapesos pelos demais 
Poderes.
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SAIBA MAIS
Para ampliar o seu conhecimento a respeito desse assunto, veja abaixo as sugestões do 
professor:
Ausência de presunção de veracidade dos atos administrativos sancionatórios
Para entender mais sobre a aplicação da presunção relativa de veracidade dos atos 
sancionatórios da Administração, leia o material.
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MP da liberdade econômica, a Resolução CGSIM 51/19 e o licenciamento ambiental
Leia o material a seguir para saber mais sobre a discricionariedade aplicada aos atos 
administrativos de abertura e fechamento de empresas.
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Requisitos do ato administrativo
O vídeo apresenta um breve resumo sobre o que são elementos e requisitos para que um ato 
administrativo seja considerado válido.
Conteúdo interativo disponível na plataforma de ensino!