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130 Unidade III Unidade III A seguir será tratada a gestão da política de assistência social. 7 GESTÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL 7.1 Gestão do Suas O processo de gestão do Suas envolve uma série de ações e procedimentos que perpassam vários níveis de atuação entre os profissionais que atuam no sistema. O termo “gestão” vem do latim gestione, declinação de gestio, designando ato de gerir, administrar. De forma mais comum, significa a interferência indireta dos gestores nos sistemas e procedimentos de uma organização, e engloba o ato de planejar, organizar, liderar e controlar as pessoas que a constituem e as tarefas e atividades por elas realizadas. No âmbito da política de assistência social, a gestão envolve o ato de planejar, conhecer, monitorar e avaliar as ações que são, foram ou serão desenvolvidas. Algumas bases organizacionais desse processo já se iniciam a partir do momento em que as ações começam a ser executadas nos moldes preconizados pelo Suas e por si só já se constituem em elementos de gestão do Suas, como será abordado a seguir. Lembrete Desde a promulgação da Constituição Federal, em 1988, e da Loas, em 1993, a política de assistência social propõe como parâmetro de atuação a descentralização político-administrativa, o financiamento das ações e o controle social. Historicamente, nunca foi possível pensar a execução dessa política sem a inclusão das ações das organizações da sociedade civil, outrora com caráter única e exclusivamente caritativo, e, atualmente, embora com forte herança desse viés, procura-se também adequá-la aos princípios e diretrizes das novas bases legais. 131 POLÍTICA SETORIAL - ASSISTÊNCIA SOCIAL FinanciamentoDescentralização politico-administrativa Controle social Figura 40 – Parâmetros e atuação do Suas Além da descentralização político-administrativa, financiamento e controle social, temos como bases organizacionais da gestão do Suas a política de recursos humanos e instrumentos, monitoramento e avaliação. Recursos humanos Monitoramento Gestão do Suas InstrumentosAvaliação Figura 41 – Bases organizacionais do Suas No item da descentralização político-administrativa, temos a questão do compartilhamento das responsabilidades para as esferas estaduais e municipais, além do Distrito Federal, no planejamento, execução e financiamento das ações, e, sobretudo, a importância de salvaguardar as especificidades e diferenças regionais, apesar de existir um comando único das ações e de as diretrizes serem prerrogativas da União. 132 Unidade III Os conceitos e concepções de territorialização já foram mencionados anteriormente. Agora, veremos como isso faz parte do planejamento, monitoramento e avaliação das ações, não apenas de cada estado ou município que precisa conhecer a realidade com que se defronta, mas também de cada microterritório, pois dentro de uma mesma municipalidade pode haver a incidência de realidades muito diferentes. Caberá a cada gestor municipal conhecer e se apropriar dessa realidade, por meio das informações sobre os atendimentos realizados pelos Cras e Creas, bem como pelos demais serviços da rede socioassistencial que, como foi visto, deverão estar referenciados a esses centros de referência. A organização dessas informações será processada por meio da organização da vigilância socioassistencial, que veremos posteriormente. Os eixos estruturantes de financiamento, controle social, matricialidade sociofamiliar e as novas bases para a relação entre Estado e sociedade civil já foram abordados com mais profundidade anteriormente, mas serão retomados. Eles se constituem em ferramentas de gestão na medida em que requerem dos municípios ou estados o conhecimento sobre o perfil, a demanda e o público atendido de cada ação prevista pela política de assistência social. Requerem a ampliação de conceitos e a aceitação do dinamismo das relações sociais que se estabelecem, seja nas famílias atendidas, seja nos territórios onde elas estão inseridas. Um eixo vai se conectando a outro de forma que não é mais possível o gestor público propor ações desconectadas da realidade local e do que preconiza a política. Tudo isso se prende ao controle social e ao financiamento, instrumentos compelem os municípios e estados a seguir as diretrizes e princípios propostos. Pensar em toda essa estruturação da política, na coleta das informações que subsidiarão tanto a elaboração quanto a avaliação dos serviços e programas na oferta de serviços qualificados, nos remete a outro eixo estruturante do Suas, que é a política de recursos humanos. 7.2 Gestão do trabalho A gestão do trabalho na assistência social sempre foi um desafio, em decorrência do caráter não continuado da política e de sua vinculação ideológica ao status de caridade. Após a promulgação da Lei n. 8.742/1993, a assistência passa a ter o caráter de política pública, mas somente a partir da implantação do Suas é que a questão do trabalhador passa a ter reconhecimento oficial dentro dela. Contraditoriamente, temos, a partir da década de 1990, um processo de precarização das condições de trabalho em decorrência da crise do capital e do assolamento do ideário neoliberal; por isso, essa questão se constitui em um desafio para essa política. No entanto, segundo dados da Munic/IBGE de 2009, verifica-se uma elevação de 30,7% do total de pessoas ocupadas na administração da assistência social em todo o país. Ainda assim, esse número representa apenas 3,2% de todo o pessoal ocupado nas administrações públicas municipais. A questão do vínculo empregatício é outro desafio. Embora o número de trabalhadores concursados tenha aumentado nos últimos anos, ainda é expressivo o número de celetistas e comissionados; portanto, 133 POLÍTICA SETORIAL - ASSISTÊNCIA SOCIAL “não se trata apenas de questões relacionadas à gestão do trabalho, mas também e fundamentalmente das formas e modos de organização e das condições em que este trabalho se realiza” (COUTO et al, 2012, p. 59). Impossível pensarmos em uma oferta de serviços qualificados sem pensarmos nas condições em que se dará sua prestação. Esse tema não tem sido alvo de prioridades nos últimos anos, em que o trabalho tem estado cada vez mais precarizado com as transformações ocorridas no mundo do trabalho, sobretudo no serviço público, alvo do encolhimento crescente da esfera pública do Estado, em decorrência das consequências da ofensiva neoliberal que vivemos nas últimas décadas. No entanto, é impossível deixar de dizer que, apesar do esforço da política nacional em propor a valorização desse segmento, as condições do trabalho e do atendimento à população têm estado cada vez mais precarizadas. Também não podemos deixar de reconhecer que o esforço de primar pela execução direta dos serviços por meio da esfera pública, sobretudo com funcionários concursados, representa um avanço na afirmação da política como direito social e uma retração na política neoliberal, que, contraditoriamente, prima pela privatização de tudo o que é público. PSB Cras Paif PSE Creas Paefi Oferta pública Oferta pública Figura 42 – Oferta pública de serviços do Suas As alterações nos processos de trabalho, bem como na organização da sociedade em geral, na qual está em curso uma crise do capital em que as desigualdades sociais crescem vertiginosamente, ampliando a complexidade das violações de direitos com que as famílias mais vulneráveis se deparam, faz com que se exijam novos profissionais, com outras funções e ocupações, para atuar diante das diferentes demandas apresentadas, e também um novo perfil para o trabalhador da assistência social, que apresente: atributos e qualificação necessários às ações de planejamento, formulação, execução, assessoramento, monitoramento e avaliação de serviços, programas, projetos e benefícios, do sistema de informação e do atendimento ao usuário desta política (BRASIL, 2004a, p. 53). A exigência remete não somente em relação à organização de uma gama de serviços,mas também na postura e conhecimento requerido para esses trabalhadores, no sentido de conhecimento técnico-operativo sobre a conjuntura atual e as legislações implantadas a partir da Constituição Federal de 1988, para que seja realmente possível superar a “atuação na vertente de viabilizadores de programas para a de viabilizadores de direitos. Isso muda substancialmente seu processo de trabalho” (BRASIL, 2004a, p. 54). 134 Unidade III arcabouço teórico-técnico-operativo de nova natureza, no propósito de fortalecimento de práticas e espaços de debate, propositura e controle da política na direção da autonomia e protagonismo dos usuários, reconstrução de seus projetos de vida e de suas organizações (BRASIL, 2004a, p. 54). Nesse sentido, exige-se que novas relações sejam estabelecidas e que a necessidade de qualificação dos recursos humanos integre a “política de recursos humanos, uma política de capacitação dos trabalhadores, gestores e conselheiros da área, de forma sistemática e continuada” (BRASIL, 2004a, p. 55). Não só uma política de capacitação continuada se faz presente, mas também a criação de um plano de carreira, tendo em vista que a incapacidade de gerar carreira de Estado tem gerado desestímulo nos trabalhadores que atuam na área. [...] O plano de carreira, ao contrário de promover atraso gerencial e inoperância administrativa, como alguns apregoam, “se bem estruturado e corretamente executado, é uma garantia de que o trabalhador terá de vislumbrar uma vida profissional ativa, na qual a qualidade técnica e a produtividade seriam variáveis chaves para a construção de um sistema exequível” (BRASIL, 2004 apud BRASIL, 2004a, p. 55). Essa é uma demanda incentivada pela União, mas que implica novas atribuições para todas as esferas de governo, inclusive das entidades de assistência social. Assim, estrutura-se um importante eixo da organização do Suas, que também se apresenta como elemento indispensável à gestão na medida em que cabe a cada esfera de governo pensar na sua política de recursos humanos. Para normatizar esse segmento, foi aprovada em 2006, por meio de resolução do CNAS, a Norma operacional básica de recursos humanos do Suas (NOB-RH/Suas). Essa Norma, assim como a política nacional, foi fruto de amplo processo de aprimoramento e discussão, sendo deliberada pela V Conferência Nacional de Assistência Social, com o intuito de: • garantir a “desprecarização” dos vínculos dos trabalhadores do Suas e o fim da terceirização; • garantir a educação permanente dos trabalhadores; • realizar planejamento estratégico; • garantir a gestão participativa com controle social; • integrar e alimentar o sistema de informação (BRASIL, 2011f, p. 19). O texto consolida os principais eixos que perfazem a gestão do trabalho na área da assistência social, a saber: 135 POLÍTICA SETORIAL - ASSISTÊNCIA SOCIAL I – Princípios e diretrizes nacionais para a gestão do trabalho no âmbito do Suas. II – Princípios éticos para os trabalhadores da assistência social. III – Equipes de referência. IV – Diretrizes para a política nacional de capacitação. V – Diretrizes nacionais para os planos de carreira, cargos e salários. VI – Diretrizes para entidades e organizações de assistência social. VII – Diretrizes para o cofinanciamento da gestão do trabalho. VIII – Responsabilidades e atribuições do gestor federal, dos gestores estaduais, do gestor do Distrito Federal dos gestores municipais para a gestão do trabalho no âmbito do Suas. IX – Organização do cadastro nacional de trabalhadores do Suas – módulo CADSuas. X – Controle social da gestão do trabalho no âmbito do Suas. XI – Regras de transição (BRASIL, 2011fc, p. 4). Organizar a política de recursos humanos em qualquer esfera de governo requer planejamento e investimento contínuo. Nesse sentido, as ações referentes à gestão do trabalho devem ser planejadas e deliberadas pelos conselhos de assistência social, assim como todas as demais ações da política. O Governo Federal, por sua vez, procura garantir que os recursos transferidos: para os municípios para o cofinanciamento dos serviços, programas, projetos e gestão dos benefícios permitam o pagamento da remuneração dos trabalhadores e/ou servidores públicos concursados da assistência social, definidos como equipe de referência nesta NOB. O estudo de custo dos serviços prestados pelas equipes de referência deve incluir a definição do percentual a ser gasto com pessoal concursado, sendo deliberado pelos conselhos (BRASIL, 2011f, p. 57-58). Além dos recursos oriundos do Governo Federal, cada esfera de governo precisa alocar recursos próprios para a gestão do trabalho, em pagamento de gastos com concursos, salários, qualificação e capacitação dos trabalhadores, plano de carreira e a garantia das condições de trabalho. 136 Unidade III Figura 43 – Capacita Suas Cabe aos municípios: efetivar a quantidade de profissionais previstos para as equipes de referência; realizar concursos públicos; implantar e acompanhar as diretrizes da NOB-RH/Suas; alocar recursos para todas as etapas da gestão do trabalho; atrelar aos dados da vigilância socioassistencial os profissionais existentes e necessários para cada serviço proposto, bem como para a estrutura administrativa dos serviços, Fundo de Assistência Social, secretaria executiva do Conselho de Assistência Social e outros, equipes destinadas à avaliação e monitoramento dos serviços, programas de transferência de renda e rede conveniada; oferecer condições adequadas de trabalho, contribuir com as outras esferas de governo para definição e organização do cadastro nacional de trabalhadores do Suas, bem como mantê-lo e atualizá-lo; prever o quadro de necessidades de trabalhadores no Plano Municipal de Assistência Social; nomear comissão paritária entre governo e trabalhadores para discussão e elaboração do plano de carreira, cargos e salários; encaminhar projeto de lei do plano de carreira ao Poder Legislativo; participar da formulação e execução da política nacional de capacitação, acompanhar e participar das atividades de formação e capacitação de gestores, profissionais, conselheiros e da rede prestadora de serviços promovidas por outras esferas de governo; definir e implantar normas, padrões e rotinas para a liberação do trabalhador para participação em capacitação e aperfeiçoamento profissional (BRASIL, 2009c, p. 50-53). Saiba mais Sugestão de leitura: BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de Assistência Social. Política nacional de capacitação do Suas. Brasília: MDS, 2011. Disponível em: <https://www.mpes.mp.br/ Arquivos/Anexos/522a8ca6-2c91-416c-a92d-421d2ff209f9.pdf>. Acesso em: 4 jul. 2019. A elaboração do plano de carreira, cargos e salários deve ser norteada com os princípios de: universalidade, ou seja, destinado ao conjunto de trabalhadores do Suas; equivalência dos cargos e empregos, em que as categorias profissionais devem ser consideradas em grupos de cargos ou carreira única, com observância 137 POLÍTICA SETORIAL - ASSISTÊNCIA SOCIAL da exigência de formação, qualificação e complexidade exigida e em classes, com equiparação salarial proporcional à carga horária, nível de escolaridade, complexidade das tarefas ou responsabilidades requeridas; concurso público como forma de acesso à carreira; mobilidade do trabalhador, entendida como possibilidade de trânsito do trabalhador pelas diversas esferas de governo, sem prejuízo do desenvolvimento e ascensão funcional na carreira; adequação funcional, com atualização periodicamente das necessidade e dinâmicas do Suas; gestão partilhada das carreiras pela garantia de participação dos trabalhadores na formulação e gestão do plano; instrumento de gestão por meio da constituição do plano como instrumento de gestão da política de recursos humanos; educação permanente primando pela formação e qualificação continuada para os trabalhadores; compromisso solidário, entendendo queos planos são acordos entre gestores e trabalhadores em prol da qualificação dos serviços ofertados (BRASIL, 2011f). Quadro 14 – Níveis de gestão Suas Municípios Gestão inicial Gestão básica Gestão plena Não habilitados Distrito Federal Gestão do Distrito Federal Estados Gestão dos estados União Gestão da União Além das responsabilidades já descritas aos gestores municipais, acrescentam-se ainda algumas outras, conforme o nível de gestão do Suas do município. Para os municípios em gestão básica, acrescenta-se: 1) Planejar o ingresso de pessoal com a previsão de quantitativos anuais de vagas a serem preenchidas por meio de concurso público. 2) Instituir em seu âmbito uma mesa de negociações com composição paritária entre gestores, prestadores de serviços, trabalhadores da área da assistência do setor público e do setor privado. 3) Estabelecer mecanismos para realizar o reenquadramento, reorganização de cargos e progressão na carreira do trabalhador, no PCCS. 4) Organizar centros de estudos ou outras formas de mobilização regionalizados nas unidades de assistência social, que devem ser considerados como núcleos de discussão técnica e de fomento à qualificação dos trabalhadores no Suas. 5) Participar da definição dos critérios de repasse de recursos “fundo a fundo” e da definição dos requisitos, responsabilidades e incentivos referentes ao cumprimento da NOB-RH/Suas (BRASIL, 2009c, p. 53). 138 Unidade III Para os municípios em gestão plena, acrescenta-se, além dos comuns e do citado na gestão básica, o seguinte: 6) Propiciar e viabilizar a participação das instituições de ensino superior, em seu âmbito, mediante a realização de atividades conjuntas de capacitação, pesquisa e extensão, bem como de avaliação de serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais. 7) Organizar centros de estudos ou outras formas de mobilização regionalizados nas unidades de assistência social, que devem ser considerados como núcleos de discussão técnica e de fomento à qualificação dos trabalhadores no Suas. 8) Participar da definição dos critérios de repasse de recursos “fundo a fundo” e da definição dos requisitos, responsabilidades e incentivos referentes ao cumprimento da NOB-RH/Suas (BRASIL, 2009c, p. 55-56). Quadro 15 – Níveis de gestão Suas Gestão inicial Gestão básica Gestão plena O município executa serviços e administra as transferências já efetuadas antes da implantação do Suas. O município compromete-se com a cobertura de proteção básica e com a oferta de programas, projetos e serviços socioassistenciais que fortaleçam vínculos familiares, BPC, e dos programas de transferência de renda. O município tem a gestão total das ações de assistência social de proteção social básica e especial, independentemente da origem do financiamento. Adaptado de: Brasil (2009c). Os incentivos para o cumprimento de todas essas exigências estão no recebimento de recursos para implantação do programa de incentivo à gestão do trabalho no Suas. Os requisitos são o preenchimento do CADSuas e a apresentação do plano para qualificação e estruturação, aprovado pelo Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS) e pactuado na CIB. A qualificação se refere ao enfrentamento dos principais problemas identificados na área de gestão do trabalho e à estruturação aos programas/ações como aquisição de bens, visando à melhoria das condições de trabalho (BRASIL, 2009c, p. 55). Saiba mais Para saber mais sobre gestão, leia: REDE SUAS. Manual do sistema CADSuas. [s.n]: 2014. Disponível em: <http:// blog.mds.gov.br/redesuas/wp-content/uploads/2014/02/Manual- CadSUAS-v-2-0.pdf>. Acesso em: 4 jul. 2019. 139 POLÍTICA SETORIAL - ASSISTÊNCIA SOCIAL Em relação ao cadastro nacional de trabalhadores do Suas, as informações que deverão constar no aplicativo eletrônico CADSuas, a ser preenchido pelos gestores públicos, são as informações cadastrais sobre as unidades prestadoras de serviço do Suas, fundos e conselhos de assistência e de todos os trabalhadores e conselheiros que atuam na política. O CADSuas é um dos elementos de gestão da vigilância socioassistencial que veremos em breve. CadSuas SisJovem SuasWeb Sagi CadÚnico Carteira do idoso Prontuário Suas Figura 44 – Sistemas Suas Para os cargos de gestão da política de assistência social, a NOB-RH/Suas prevê, para todas as esferas de governo, a designação de uma pessoa responsável pela gestão do sistema da assistência social, coordenação da proteção social básica, coordenação da proteção social especial, planejamento e orçamento, gerenciamento do Fundo de Assistência Social, gerenciamento e gestão dos sistemas de informação, monitoramento e controle da execução dos serviços, programas, projetos e benefícios, gestão do trabalho e educação permanente em assistência social (capacitação), apoio às instâncias de deliberação nos municípios e apoio às instâncias de deliberação e pactuação nas demais esferas do governo. Exclusivamente na esfera municipal, há ainda a responsabilidade sobre o monitoramento e controle da rede socioassistencial. Na esfera estadual, a cooperação técnica/assessoria aos municípios e, na federal, a coordenação de gestão de rendas e benefícios e apoio (cooperação/assessoria) à gestão descentralizada do Suas (BRASIL, 2011b, p. 38-39). Nesse sentido, concluímos que a política de recursos humanos e gestão do trabalho no Suas tem o objetivo de: Valorizar o serviço público e seus trabalhadores, priorizando o concurso público, combatendo a precarização do trabalho na direção da universalização da proteção social, ampliando o acesso aos bens e serviços sociais, ofertando serviços de qualidade com transparência e participação na perspectiva da 140 Unidade III requalificação do Estado e do espaço público, esta deve ser a perspectiva de uma política de recursos humanos na assistência social, com ampla participação nas mesas de negociações (BRASIL, 2004a, p. 55). Observação As legislações são implementadas ou superadas. Nesse sentido, quando estiver atuando como profissional, é importante sempre estar atualizado. 7.3 Vigilância socioassistencial Segundo a PNAS, a vigilância socioassistencial: refere-se à produção, sistematização de informações, indicadores e índices territorializados das situações de vulnerabilidade e risco pessoal e social que incidem sobre famílias/pessoas nos diferentes ciclos da vida (crianças, adolescentes, jovens, adultos e idosos); pessoas com redução da capacidade pessoal, com deficiência ou em abandono; crianças e adultos vítimas de formas de exploração, de violência e de ameaças; vítimas de preconceito por etnia, gênero e opção pessoal; vítimas de apartação social que lhes impossibilite sua autonomia e integridade, fragilizando sua existência; vigilância sobre os padrões de serviços de assistência social, em especial aqueles que operam na forma de albergues, abrigos, residências, semirresidências, moradias provisórias para os diversos segmentos etários. Os indicadores a serem construídos devem mensurar no território as situações de riscos sociais e violação de direitos (BRASIL, 2004a, p. 39-40). Na NOB/Suas de 2005, a vigilância “consiste no desenvolvimento da capacidade e de meios de gestão, assumidos pelo órgão público gestor da assistência social para conhecer a presença das formas de vulnerabilidade social da população e do território pelo qual é responsável” (BRASIL, 2005, p. 93). Com a reformulação da NOB/Suas em 2012, atribuiu-se à vigilância socioassistencial a estruturação nas esferas municipais, estaduais e federal, com o objetivo de contribuir: com as áreas de proteção social básica e de proteção social especial por meio da elaboração de estudos, planos e diagnósticos capazes de ampliar o conhecimento sobre a realidade dos territórios e as necessidades da população, e auxiliando no planejamento e organização das ações realizadas nesses territórios (BRASIL, 2013b, p. 11). A partir desse conceito, a vigilânciapassou a ser também um instrumento de gestão, dada sua possibilidade de auxiliar “a formulação, planejamento e execução de ações que induzam à adequação da oferta às necessidades da população” (BRASIL, 2013b, p. 11). 141 POLÍTICA SETORIAL - ASSISTÊNCIA SOCIAL Para que cumpra esse objetivo, faz-se necessário que ela produza e analise informações sobre as ações ofertadas no sentido qualitativo e quantitativo, demandas, realidade dos territórios, financiamento, condições de acesso, entre outras. Nesse sentido, dentre suas funções, a vigilância socioassistencial produz, sistematiza informações, constrói indicadores e índices territorializados das situações de vulnerabilidade e risco pessoal e social, que incidem sobre famílias/pessoas, nos diferentes ciclos de vida (crianças, adolescentes, jovens, adultos e idosos): • identifica pessoas com redução da capacidade pessoal, com deficiência ou em abandono; • identifica a incidência de crianças, adolescentes, jovens, adultos e idosos vítimas de formas de exploração, de violência, de maus tratos e de ameaças; • identifica a incidência de vítimas de apartação social, que lhes impossibilite sua autonomia e integridade, fragilizando sua existência; • exerce vigilância sobre os padrões de serviços de assistência social, em especial aqueles que operam na forma de albergues, abrigos, residências, semirresidências, moradias provisórias para os diversos segmentos etários (BRASIL, 2005, p. 93). Para que essas ações possam ocorrer em cada esfera governamental, a vigilância tem composto uma área específica de atuação dentro das secretarias de assistência, ou pelo menos um setor que conte com pessoal qualificado e preferencialmente específico para atender às demandas de informação e infraestrutura minimamente composta por computadores, tendo em vista que todo sistema de informação do Ministério de Desenvolvimento Social é formado por aplicativos eletrônicos, como veremos em breve. No entanto, para que o setor de vigilância se constitua formalmente em cada município ou estado é necessário que ele componha o organograma da referida secretaria, conforme as Orientações técnicas da vigilância socioassistencial (BRASIL, 2013b). A equipe proposta para compor esse setor deve levar em consideração o porte do município, sendo que nos pequenos pode ser designada apenas uma pessoa que tenha aptidão para elaboração de planilhas e gráficos, por exemplo, ao mesmo tempo em que dialogue com a política de assistência social. Nos municípios de grande porte, metrópoles e estados a equipe deve ser multidisciplinar, com sugestão para a inclusão de profissionais das áreas de sociologia, estatística, serviço social, psicologia, além das profissões regulamentadas pela Resolução n. 17, de 20 de junho de 2011, que estabelece as profissões que podem compor os Suas. 142 Unidade III Figura 45 – Vigilância social O profissional ou equipe que atuará na vigilância socioassistencial, além de atitude e perfil investigativo, e comprometimento com a redução das desigualdades e injustiças sociais, deve ter capacidade de análise crítica e ser capaz de produzir e analisar dados qualitativos e quantitativos: • Realizar tarefas de manipulação e produção de banco de dados em softwares específicos, como Excel, Access, Spss, Sas, Stata, entre outros. • Produzir e interpretar de tabelas e gráficos. • Calcular indicadores relativos à vulnerabilidade social e pobreza. • Elaborar documentos técnicos com análises baseadas em dados, como os diagnósticos socioterritoriais. • Produzir e analisar dados georreferenciados, quando necessário. • Propor e realizar diagnósticos participativos (BRASIL, 2013b, p. 43). A área da vigilância no âmbito da gestão deve: • Elaborar e atualizar periodicamente o diagnóstico socioterritorial. • Contribuir com as áreas de gestão e de proteção social básica e especial, na elaboração de planos e diagnósticos. • Colaborar com a gestão no planejamento das atividades pertinentes ao cadastramento e atualização cadastral do CadÚnico. • Utilizar a base de dados do CadÚnico como ferramenta para construção de mapas de vulnerabilidade social dos territórios, para traçar o perfil de populações vulneráveis e para estimar a demanda potencial dos serviços. • Responsabilizar-se pelo preenchimento mensal do sistema de registro dos atendimentos do Suas (Resolução CIT n. 04/2011). 143 POLÍTICA SETORIAL - ASSISTÊNCIA SOCIAL • Coordenar o processo de realização anual do Censo Suas. • Disponibilizar informações sobre a rede socioassistencial e sobre os atendimentos por ela realizados para a gestão, os serviços e o controle social, contribuindo com a função de fiscalização e controle desta instância de participação social. • Fornecer sistematicamente às unidades da rede socioassistencial, especialmente aos Cras e Creas, informações e indicadores territorializados. • Utilizar os cadastros, bases de dados e sistemas de informações e dos programas de transferência de renda e dos benefícios assistenciais como instrumentos permanentes de identificação das famílias que apresentam características de potenciais demandantes dos distintos serviços socioassistenciais e, com base em tais informações, planejar, orientar e coordenar ações de busca ativa a serem executadas pelas equipes dos Cras e Creas. • Fornecer sistematicamente aos Cras e Creas listagens territorializadas das famílias em descumprimento de condicionalidades do Programa Bolsa Família com bloqueio ou suspensão do benefício, e monitorar a realização da busca ativa destas famílias pelas referidas unidades. • Organizar, normatizar e gerir, no âmbito da política de assistência social, o sistema de notificações para eventos de violação de direitos, estabelecendo instrumentos e fluxos necessários à sua implementação e funcionamento. • Coordenar e acompanhar a alimentação dos sistemas de informação que provêm dados sobre a rede socioassistencial e sobre os atendimentos por ela realizados. • Realizar a gestão do cadastro de unidades da rede socioassistencial no CADSuas. • Responsabilizar-se pela gestão e alimentação de outros sistemas de informação que provêm dados sobre a rede socioassistencial e sobre os atendimentos por ela realizados. • Analisar periodicamente os dados dos sistemas de informação anteriormente referidos, estabelecer, com base nas normativas existentes e no diálogo com as demais áreas técnicas, padrões de referência para avaliação da qualidade dos serviços ofertados pela rede socioassistencial e monitorá-los por meio de indicadores. 144 Unidade III • Coordenar em nível municipal e do DF, de forma articulada com as áreas de proteção social básica e de proteção social especial da secretaria, as atividades de monitoramento da rede socioassistencial pública e privada, de forma a avaliar periodicamente a observância dos padrões de referência relativos à qualidade dos serviços ofertados. • Estabelecer articulações intersetoriais de forma a ampliar o conhecimento sobre os riscos e vulnerabilidades que afetam as famílias e indivíduos num dado território, colaborando para o aprimoramento das intervenções realizadas (BRASIL, 2013b, p. 40-41). A vigilância, nesse sentido, vai assumindo a responsabilidade de cuidar de todo o sistema de informação, monitoramento e avaliação das secretarias de assistência social, o que não significa que essa deva ser um trabalho isolado. Como já dissemos anteriormente, os Cras e Creas também serão responsáveis pela coleta de informações nos territórios e junto às populações atendidas que subsidiarão as ações da vigilância, que, por sua vez, terá o papel de compartilhar com as unidades executoras as informações e análises obtidas no sentido de integrar e articular o planejamento, a execução, o monitoramento e a avaliação das ações, primando pela qualificação dos serviços prestados e para efetivação da política de assistência social, como garantidora dos direitos e proteção social almejada. Agrupamento,análise, processamento e devolução das informações para os trabalhadores e usuários que geraram as primeiras bases Troca de informações entre os serviços Registro gerado pelas proteções básica e especial Sistematização das informações pela vigilância socioassistencial Encaminhamento das informações à vigilância socioassistencial Figura 46 – Processo da vigilância no Suas 145 POLÍTICA SETORIAL - ASSISTÊNCIA SOCIAL A Lei n. 12.435/2011, que alterou a Loas (Lei n. 8.742, de 1993), dispondo sobre a organização da assistência social nos parâmetros do Suas, apresentou um novo instrumento de “aferição da qualidade da gestão descentralizada dos serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais, bem como da articulação intersetorial, no âmbito dos municípios, DF e estados” (BRASIL, 2013b, p. 45), o Índice de Gestão Descentralizada do Sistema Único da Assistência Social (IGD/Suas), a ser aplicado nas esferas governamentais habilitadas ao Suas em qualquer nível de gestão. Para estados e Distrito Federal, a condição é a elaboração do plano do pacto de aprimoramento da gestão estadual e do DF, e sua pactuação em CIB ou CIT, conforme Resolução CIT n. 17, de 11 de junho de 2010. Pacto: organização e funcionamento Ações e serviços integrados em rede de atenção do Suas CIR, âmbito regionalCIB, âmbito do Estado Comissões intergestoras CIT, âmbito da União Figura 47 – Instâncias de pactuação do Suas Quadro 16 – Relação sistêmica entre instâncias de pactuação e deliberação Instâncias constitutivas da política de organização e financiamento da assistência social Instâncias de pactuação Instâncias de deliberação Comissão Intergestores Tripartite (CIT) – âmbito federal Comissão Intergestores Bipartite (CIB) – âmbito estadual Conselhos de assistência social Conferências nos âmbitos municipal, regional, estadual e federal Trata-se de um índice que varia de 0 a 1, em relação à qualidade da gestão do Suas, sendo o mínimo de 0,2 para receber recursos. Quanto mais próximo de 1, maior o incentivo financeiro do Governo Federal, considerando-se o teto orçamentário e financeiro. O IGD/Suas possui uma modalidade a ser aplicada nos municípios e Distrito Federal (IGD/Suas-M) e outra para os estados (IGD/Suas-E). 146 Unidade III Figura 48 – IGD/Suas Os recursos recebidos pelo IGD/Suas podem ser gastos, desde que estejam previstos no orçamento, ou seja, planejados e submetidos à deliberação dos conselhos de assistência social, e devem ser destinados ao aprimoramento de: • gestão de serviços; • gestão e organização do Suas; • gestão articulada e integrada dos serviços e benefícios socioassistenciais; • gestão articulada e integrada com o Programa Bolsa Família e com o Plano Brasil Sem Miséria; • gestão do trabalho e educação permanente na assistência social; • gestão da informação do Suas; • implementação da vigilância socioassistencial; • apoio técnico e operacional aos conselhos de assistência social, observado o percentual mínimo fixado; • gestão financeira dos fundos de assistência social; • gestão articulada e integrada com os Programas BPC na Escola e BPC Trabalho; • gestão e organização da rede de serviços assistenciais; e • monitoramento do Suas (BRASIL, [s.d.]b). 147 POLÍTICA SETORIAL - ASSISTÊNCIA SOCIAL Portanto, os recursos do IGD/Suas podem ser utilizados para a implantação e estruturação da vigilância socioassistencial e podem ser adquiridos equipamentos eletrônicos, mobiliários, softwares, materiais de consumo, serviços de internet e custeios com capacitações e qualificações das equipes, por meio da contratação temporária de pessoas físicas ou jurídicas para capacitação, treinamento, consultoria, mapeamento, realização de estudos e diagnósticos, definição de fluxos e processos de gestão, locação de espaços físicos e custeio com diárias e passagens referentes à realização/participação em oficinas, seminários, treinamentos e capacitações de interesse da área (BRASIL, 2013b). Saiba mais Para saber mais sobre o assunto, leia: BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário. Capacita/Suas. Gestão Financeira e Orçamentária do Sistema Único de Assistência Social – Suas. [s.n.]: [s.d.]. Disponível em: <https://www.sigas.pe.gov.br/files/0804201 6035447-aula.f.modulo.ii.u3.igd.suas.e.igd.pbf.pdf>. Acesso em: 4 jul. 2019. A vigilância socioassistencial apoiará as atividades de planejamento, organização e execução das ações desenvolvidas, produzindo, sistematizando e analisando informações referentes às situações de vulnerabilidade e risco que incidem sobre famílias e indivíduos e sobre os padrões de oferta dos serviços e benefícios socioassistenciais (BRASIL, 2013b, p. 11). Para cumprir esses objetivos, a vigilância socioassistencial: • produz e sistematiza informações, constrói indicadores e índices territorializados das situações de risco e vulnerabilidade social, que incidem sobre famílias e sobre os indivíduos nos diferentes ciclos de vida; • monitora a incidência das situações de violência, negligência e maus tratos, abuso e exploração sexual, que afetam famílias e indivíduos, com especial atenção para aquelas em que são vítimas crianças, adolescentes, idosos e pessoas com deficiência; • identifica pessoas com redução da capacidade pessoal, com deficiência ou em abandono; • identifica a incidência de vítimas de apartação social, que lhes impossibilite sua autonomia e integridade, fragilizando sua existência; • monitora os padrões de qualidade dos serviços de assistência social, com especial atenção para aqueles que operam na forma de albergues, abrigos, residências, semirresidências, moradias provisórias para os diversos segmentos etários; 148 Unidade III • analisa a adequação entre as necessidades de proteção social da população e a efetiva oferta dos serviços socioassistenciais, considerando o tipo, volume, qualidade e distribuição espacial desses; • auxilia a identificação de potencialidades dos territórios e das famílias neles residentes (BRASIL, 2013b, p. 12). Os conceitos de risco, vulnerabilidade e território são inter-relacionados na atuação da vigilância e se constituem em conceitos-chaves para a execução da política de assistência social. A vigilância de riscos e vulnerabilidades é composta pela análise entre as vulnerabilidades e riscos da população que habita os territórios, levando-se em consideração, conforme as diretrizes da política, não somente as fragilidades, mas também as potencialidades de cada território. Nesse sentido, são confrontadas as necessidades da população e a oferta de serviços e benefícios socioassistenciais, visando oferecer respostas, pelo Poder Público, às necessidades de proteção da população. Esta visão de totalidade, integrando necessidades e ofertas, permite traçar melhores ações e estratégias para prevenção e para redução de agravos, contribuindo para o planejamento, gestão e execução da política de assistência por meio de seus serviços e benefícios, objetivando sempre o fortalecimento da função de proteção social do Suas (BRASIL, 2013b, p. 15). No entanto, para cumprir o proposto pelos objetivos da vigilância, não basta apenas confrontar a oferta de serviços às necessidades de proteção social, é preciso especificar “sempre que possível os fatores de vulnerabilidade e os grupos, famílias ou indivíduos afetados por tais fatores. A quantificação da população afetada permite estimar a demanda potencial para o serviço ou benefício que deverá prover a ação protetiva” (BRASIL, 2013b, p. 16). Por exemplo, se considerarmos um território onde exista uma suposta incidência de trabalho infantil (fator de vulnerabilidade) e violência doméstica contra crianças e adolescentes (fator de risco), a quantidade de pessoas nessas situações poderá indicar a demanda potencial para os serviços de convivência e fortalecimentos de vínculos e para o Paefi, respectivamente (BRASIL, 2013b). Além da identificação das vulnerabilidades existentes emum território, o monitoramento sobre a incidência de riscos e violações de direito demanda a indicação de serviços especializados e também a necessidade de planejar ações de prevenção e potencialização dos territórios, que devem ser alvo da política de assistência social, principalmente no nível da proteção social básica. Identificar os territórios com maior incidência, as variações no volume de ocorrências e o perfil das pessoas vitimadas permite aprimorar as ações de prevenção e de combate às situações, além de ações de aprimoramento dos próprios serviços responsáveis pelo atendimento das vítimas (BRASIL, 2013b, p. 17). A vigilância dos padrões dos serviços: busca produzir e sistematizar informações referentes à oferta dos serviços e benefícios, de forma a contribuir com o aprimoramento da qualidade 149 POLÍTICA SETORIAL - ASSISTÊNCIA SOCIAL destes e com sua necessária adequação ao perfil de demandas do território (BRASIL, 2013b, p. 17). Aqui se iniciam as atividades de monitoramento do Suas, integrante do eixo de estruturação da PNAS. Esse monitoramento deve incluir a coleta de informações “sobre todas as unidades públicas e privadas que ofertam os serviços, benefícios, programas e projetos da assistência social, e especialmente dos Cras, dos Creas e das unidades de acolhimento” (BRASIL, 2013b, p. 17). A coleta dessas informações procura aferir a quantidade e perfil dos trabalhadores do Suas; o tipo e volume dos serviços prestados; o monitoramento sobre a execução dos procedimentos essenciais vinculados a cada serviço, conforme a tipificação e as orientações técnicas específicas; o perfil dos usuários atendidos; as condições de acesso ao serviço e à infraestrutura, equipamentos e materiais existentes (BRASIL, 2013b). A apropriação dessas informações auxilia o planejamento e avaliação das ações, que comporão os instrumentos de gestão do Suas, além de instigar a reflexão e avaliação das ações também por parte das equipes executoras, pois “são extremamente úteis para disseminar e problematizar os resultados das análises, gerando apropriação e aplicação do conhecimento produzido e aprimorando os processos de trabalho das unidades” (BRASIL, 2013b, p. 18); também proporciona um processo conjunto de troca de informações e reflexões sobre os dados e informações obtidas, que amplia a capacidade de interpretação e análise dos dados, também por parte da vigilância. Plano de assistência social Gestão da informação, monitoramento e avaliação Instrumentos de gestão Orçamento Relatório anual de gestão Figura 49 – Instrumentos de gestão do Suas Existem alguns conjuntos de informações decorrentes das pactuações nacionais do Suas, porém a vigilância socioassistencial também pode propor, em nível local, a complementação dessas informações por meio de instrumentos próprios. Se faz importante ressaltar que a qualificação da informação é “imprescindível para a estruturação de bases de dados confiáveis que subsidiem o desenvolvimento do 150 Unidade III Suas e a melhoria da operacionalização da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) em todo o território brasileiro” (BRASIL, 2013b, p. 18). Perfazem o conjunto de informações pactuadas nacionalmente e propostas pelo MDS os instrumentos de coleta de informações por meio do cadastro nacional do Suas – CadSuas, censo Suas, Registro Mensal de Atendimentos (RMA), prontuário Suas, CadÚnico e Consulta, Seleção e Extração de Informações do CadÚnico (Cecad), sistema de identificação de domicílios em vulnerabilidade (IDV), matriz de informações sociais e relatórios de informações sociais, Suasweb – informações do cofinanciamento federal, entre outros. O CadSuas consiste em um aplicativo eletrônico: que comporta todas as informações cadastrais dos órgãos gestores de assistência social, das unidades públicas e da rede conveniada de entidades prestadoras de serviços socioassistenciais, dos fundos de assistência social, dos conselhos de assistência social e dos trabalhadores e conselheiros que atuam no âmbito do Suas (BRASIL, 2013b, p. 34). O correto preenchimento e a atualização periódica desse instrumento possibilitam à gestão pública local o reconhecimento pelo MDS, permitindo o acesso ao preenchimento de outros instrumentos de gestão e viabilizando o repasse de recursos para os serviços cadastrados no sistema. O acesso ao CADSuas é realizado através do link <http://aplicacoes.mds. gov.br/cadsuas> e, para acessar a área restrita do aplicativo, [...] os técnicos municipais e estaduais devem utilizar os logins e senhas vinculados ao CPF do indivíduo. [...] O acesso apenas para consulta dos dados gerais do CADSuas pode ser realizado por qualquer usuário, não sendo necessário o uso de senhas de acesso (BRASIL, 2013b, p. 34). O censo Suas é um instrumento de avaliação e monitoramento dos serviços, programas e benefícios da política de assistência social. A realização se dá por meio de preenchimento de questionários eletrônicos, cujos dados fornecem um “diagnóstico detalhado e atualizado dos equipamentos da rede socioassistencial nas suas dimensões de infraestrutura, serviços, recursos humanos, articulação, entre outras” (BRASIL, 2013b, p. 34). Quadro 17 – Instrumentos de controle social Espaços de controle social Instrumentos de gestão Ferramentas informacionais Rede Suas – Conferências – Conselhos – Fóruns – Planejamento – Orçamento (Plano plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual) – Gestão da informação, monitoramento e avaliação – Relatório anual de gestão – SuasWeb – CadSuas – Censo Suas – GeoSuas – SigSuas – InfoSuas 151 POLÍTICA SETORIAL - ASSISTÊNCIA SOCIAL Atualmente, compõe o rol do censo Suas um conjunto de sete questionários referentes aos Cras, Creas, Centro POP, gestão municipal e estadual e conselhos de assistência social. A cada ano, podem ser incluídas novas informações; por exemplo, em 2011 foi realizado o censo das entidades privadas prestadoras de serviços socioassistenciais. A partir da coleta desses dados, é possível definir indicadores de avaliação dos serviços prestados em cada esfera de governo. O censo também deve compor a vigilância socioassistencial do município, contribuindo para sistematizar as informações sobre os padrões de serviços ofertados pelo Suas e auxiliando as ações voltadas para a organização, estruturação e padronização da informação e diagnósticos socioassistenciais. Anualmente, o censo Suas é realizado durante o segundo semestre do ano (agosto ou setembro) e permanece aberto para preenchimento, em média, por 4 meses. Os questionários e os manuais de preenchimento podem ser acessados através do link <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/ censosuas>. [...] Vale ressaltar que censo Suas é a forma dos municípios ou estados demonstrarem a implantação das unidades socioassistenciais, bem como a oferta regular dos serviços (cofinanciados ou não pelo MDS) (BRASIL, 2013b, p. 35). Esse instrumento de informação também regula o repasse de recursos pelo Ministério. Outro impacto negativo do não preenchimento do censo é sua relação com os “recursos do IGD/Suas, pois no cálculo do IGD é levado em conta o indicador de desenvolvimento do Cras (ID-Cras) e, portanto, se não foram fornecidas as informações referentes ao Cras, não é possível realizar esses cálculos” (BRASIL, 2013b, p. 35). O RMA: refere-se à Resolução CIT n. 4, de 24 de maio de 2011, que instituiu parâmetros nacionais para o registro das informações relativas aos serviços ofertados nos Centros de Referência da Assistência Social – Cras e nos Centros de Referência Especializados da Assistência Social – Creas (BRASIL, 2013b, p. 35). Também compõe um instrumento de vigilância socioassistencial sobre os padrões de serviços. O RMA afere a demanda que é atendida nos Cras e Creas “na medida em que a análise das suas informações permite dimensionar/quantificar o tipo, volume e padrões de qualidade dos serviços ofertados pela rede socioassistencial”(BRASIL, 2013b, p. 35). Divide-se em dois tipos de registros: RMA – Unidade e RMA – Família. O RMA – Unidade (formulário I) compreende os dados mensais (agregados) relativos ao número de famílias em acompanhamento no Paif (ou Paefi, no caso das unidades Creas) e, dentre essas, o respectivo perfil (extrema pobreza, famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família etc.), bem como, 152 Unidade III no caso do Cras, o número de atendimentos individualizados ou coletivos, e ainda, no caso do Creas, o número de atendimentos no âmbito do Paefi por situação de violência e/ou violação de direitos. Esses dados deverão ser informados mensalmente no prazo de até 30 dias subsequentes ao mês de referência das informações, contando-se ainda de um período adicional de mais 30 dias, durante o qual os municípios poderão solicitar o apoio técnico das respectivas gestões estaduais. O RMA – Família (formulário II) permite acompanhar, de forma individual (por família), todos os atendimentos e consequentes encaminhamentos realizados nas unidades Cras e Creas no âmbito do Paif e Paefi, respectivamente. Este sistema possibilita também a consulta por nome ou NIS do usuário das informações a ele relativas, conforme o seu cadastro no CadÚnico (BRASIL, 2013b, p. 36). O prontuário Suas foi elaborado pensando em auxiliar e qualificar o trabalho dos profissionais que atuam nos Cras e Creas e uniformizar a coleta de informações necessárias ao trabalho social com famílias. O prontuário Suas possibilita a “identificação das ações desenvolvidas, incluindo os encaminhamentos realizados, o processo de evolução, a avaliação das ações promovidas e os resultados alcançados, registrando adequadamente a relação do usuário com as unidades” (BRASIL, 2013b, p. 36), por isso deve ser preenchido para cada família que entra em acompanhamento. As informações contidas no prontuário podem subsidiar a vigilância na proposição de relatórios informativos a serem preenchidos pelos Cras e Creas, para registro de informações sobre número de atendimento e perfil da população atendida. Essas informações podem auxiliar no escopo da vigilância de riscos e vulnerabilidades, conforme as Orientações técnicas da vigilância socioassistencial. O CadÚnico e o Cecad são ferramentas que, juntas, podem desempenhar um papel relevante no levantamento do diagnóstico socioterritorial, no planejamento das ações, na vigilância socioassistencial, permitindo “identificar as principais vulnerabilidades da população em determinado território [...], conhecer a realidade socioeconômica das famílias, acessar informações sobre as características do domicílio, o acesso a serviços públicos, entre outras” (BRASIL, 2013b, p. 37). O Cadastro Único para programas sociais do governo federal (CadÚnico) que inclui as famílias com renda mensal de até meio salário mínimo por pessoa ou de três salários mínimos no total, além de famílias cadastradas em outros programas sociais. [...] possibilita conhecer a realidade socioeconômica dessas famílias, trazendo informações do domicílio e também dados de cada um dos componentes da família (BRASIL, 2013b, p. 37). O Cecad “é uma ferramenta que permite realizar, de modo fácil e rápido, consultas, tabulações e extrações de dados do Cadastro Único para programas sociais do Governo Federal – CadÚnico” 153 POLÍTICA SETORIAL - ASSISTÊNCIA SOCIAL (BRASIL, 2013b, p. 37). Esses dados podem ser trabalhados estatisticamente por famílias ou por pessoas, “possibilitando a extração de listagens territorializadas com nomes e endereços, facilitando assim ações de busca ativa de públicos prioritários da assistência social que já estejam cadastrados no CadÚnico” (BRASIL, 2013b, p. 37). O IDV é um aplicativo que: permite a elaboração de mapas de vulnerabilidade e risco social ao nível de estados, municípios e por setor censitário (áreas demarcadas pelo IBGE, de tamanho menor que municípios), de acesso público e irrestrito (sem utilização de senha) pelo link: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/idv/> (BRASIL, 2013b, p. 38). A partir de informações e indicadores coletados a partir do censo 2010 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), CadSuas e Censo Suas, é permitida a visualização em forma de mapas, o que facilita a análise sob a perspectiva do território; por exemplo, áreas com “maior concentração de famílias em situação de vulnerabilidade e menor número de equipamentos de referência da assistência social ou das demais políticas públicas” (BRASIL, 2013b, p. 38). A matriz de informações sociais e relatórios de informações sociais (MI-Sagi e RI-Sagi) são disponibilizados pelo MDS para uso da vigilância socioassistencial, tanto pela de riscos e vulnerabilidades quanto pela vigilância de padrões de serviços. Além dessas, podem ser encontrados também o Data Social e o Sistema Brasil Sem Miséria, aplicativos relacionados à expansão e monitoramento dos serviços, entre outros. A matriz de informação social (MI-Social): reúne em um único local as informações oriundas de diferentes aplicativos e, dessa forma, permite realizar, por meio de indicadores gerenciais, o monitoramento dos programas, projetos e ações desenvolvidos pelo MDS (BRASIL, 2013b, p. 38). Observação No relatório de informações sociais (RI), as informações são disponíveis apenas por município – sobre dados demográficos e indicadores relacionados às ações de assistência social – ou informações resumidas sobre mercado de trabalho, extrema pobreza, inclusão produtiva e outros. O SuasWeb – informações do cofinanciamento federal “é uma ferramenta criada para agilizar a transferência regular e automática de recursos financeiros do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) para os fundos estaduais, municipais e do Distrito Federal” (BRASIL, 2013b, p. 39). 154 Unidade III Apresenta informações sobre os repasses, saldos, planos de ação dos municípios e demonstrativos de execução físico-financeira, oferecendo subsídios para reflexão “sobre o volume e tipo de serviços, podendo compor indicadores de padrão de serviços” (BRASIL, 2013b, p. 39). Além desses instrumentos propostos pelo MDS, cada município pode propor outros instrumentos de coleta de dados que subsidiem a vigilância socioassistencial na construção de indicadores e diagnósticos socioterritoriais ou pode se valer de outras fontes de informação, como o censo demográfico do IBGE (que oferece auxílio importante para o conhecimento do território), a Pesquisa Nacional por Amostra por Domicílio (PNAD), pesquisa do perfil dos municípios e estados brasileiros, a pesquisa de entidades de assistência social, a pesquisa de orçamento familiar, o Disque Denúncia Nacional (Disque 100), o sistema de informação de agravos de notificação (Sinan), a notificação de violências (DataSUS), entre outros (BRASIL, 2013b). 7.4 Instrumentos de gestão Como já vimos até aqui, muitas são as possibilidades, formas e mecanismos utilizados na gestão do Suas. O conhecimento do território, do público-alvo, das vulnerabilidades e riscos, o planejamento, a execução, o monitoramento e avaliação das ações fornecem elementos riquíssimos para a gestão do sistema. Esses conhecimentos devem envolver não apenas a parte técnica, mas, sobretudo, subsidiar o planejamento financeiro da política e do Suas, nas três esferas de governo. Para dar forma e sistematizar esses processos, o Suas conta com instrumentos de gestão constituídos no plano de assistência social, orçamento da assistência social, gestão da informação, monitoramento e avaliação e relatório anual de gestão. O plano de assistência social é um instrumento de planejamento fundamentado nas diretrizes da política nacional que serve para organizar, regular e nortear a execução das ações da política. Sua exigência “decorreu da necessidade de incorporação, pela assistência social, de práticas planejadas baseadas em diagnósticos e estudos de realidade e desenvolvidas com monitoramento e avaliação sistemáticos e contínuos”(BRASIL, 2008a, p. 18). A elaboração, de responsabilidade do gestor público, prevê as ações no prazo de quatro anos e deve contar com a participação de diferentes atores, seguindo os princípios de controle e participação social. Após a elaboração, o plano deve ser submetido à deliberação do conselho de assistência social. Apesar de a política nacional colocar como diretriz o comando único das ações, que coloca o Estado como propulsor da organização e execução prática em cada esfera de governo, a participação dos conselhos de assistência social, como instâncias deliberativas, confronta o modelo centralizador e tecnocrático que durante muito tempo caracterizou a gestão da política de assistência social. Adaptar-se a essas mudanças ainda compreende um grande desafio para muitos gestores: [...] num contexto de contínuas transformações, planejar/executar/avaliar supõe conciliar a capacidade criativa, inovadora e intuitiva, com a força 155 POLÍTICA SETORIAL - ASSISTÊNCIA SOCIAL da racionalidade, do amplo conhecimento da realidade, do domínio do conhecimento especializado e da experiência acumulada. É preciso compor utopias, mas dimensionar condições de factibilidade, viabilidade e exequibilidade (BRASIL, 2008a, p. 48). Nesse sentido, a iniciativa de propor a elaboração de um plano para nortear as ações da assistência social compõe o rol de inovações apresentadas nas últimas décadas, pelas quais os novos modelos de gestão devem necessariamente transitar. Assim, o plano de assistência social alicerça uma alternativa de sistematizar, tecnicizar e consolidar a política pública, dando-lhe caráter de direito social e sistema de proteção social, rompendo a organização baseada na: improvisação, na ação caótica – emergencial e pontual – sem comando, direção, continuidade e sistematização. É a possibilidade de uma abordagem racional e metódica sobre as situações de vulnerabilidade e risco que se expressam nos territórios, viabilizando o ordenamento de atos decisórios, seleção de ações, escolhas de caminhos estratégicos, em momentos definidos, baseados em conhecimentos teóricos e técnicos (BRASIL, 2008a, p. 29). O plano, embora seja responsabilidade de elaboração do gestor e deliberação do conselho, deve envolver o maior número possível de pessoas na preparação, pautadas por concepções propositivas em relação à política, pois quanto mais democrático e participativo ele for, maiores serão as chances de ser efetivado e de alavancar mudanças significativas no desenho da política pública, propondo ações que de fato contribuam para a prevenção ou diminuição da incidência de riscos e vulnerabilidades nos territórios. “O plano define objetivos, foco e intencionalidade às ações, permite a articulação antecipada de consequências e resultados, possibilitando a antevisão do estado ou da situação que se quer conquistar” (BRASIL, 2008a, p. 29). A elaboração do plano, no contexto do Suas, que busca romper com práticas assistencialistas e clientelistas da assistência, torna-se: • instrumento fundamental para a construção de uma política planejada, efetiva e de impacto sobre as situações de vulnerabilidade e risco sociais identificadas nos territórios; • parâmetro básico para a democratização do processo decisório; • mecanismo para viabilizar a inserção da assistência social ao sistema de planejamento global do município, bem como aos sistemas de planejamento da assistência social nos âmbitos estadual e federal (BRASIL, 2008a, p. 30). A intenção é que o plano seja flexível, dinâmico, participativo; considere os cenários e contextos existentes nos territórios; processe conhecimentos sobre a realidade social, partindo dos dados e 156 Unidade III análises produzidas a partir da gestão das informações geradas pela vigilância socioassistencial; articule a rede socioassistencial e intersetorial; e formule estratégias de aprimoramento das ações; possibilite a mobilização de forças políticas que, mesmo diversas, possam contribuir para a efetivação da política ao mesmo tempo que maneje as correlações de forças existentes, assumindo a dupla dimensão teórico-política e técnico-operacional. Percebemos, assim, que o plano “não é apenas uma ferramenta técnica, mas um instrumento essencialmente político” (BRASIL, 2008a, p. 31), que favorece a gestão democrática, o controle social e a participação ampla, contemplando: • a disponibilização de um conjunto de dados e informações que possam subsidiar as decisões quanto a benefícios, serviços, programas e projetos a serem implantados; • a utilização de indicadores de avaliação de impactos e resultados da política; • a implementação do sistema de acompanhamento do desempenho da rede socioassistencial (BRASIL, 2008a, p. 21). A composição do plano como parte de um processo amplo e continuado deve expressar a coerência das ações sociais com as diretrizes e princípios da política nacional, possibilitando o ajuste das intervenções e a conexão com uma concepção democrática de assistência social que: concretiza-se em um espaço e um tempo delimitados, como produto de opções e prioridades a serem definidas no âmbito da política de assistência social [...] proposta pelo atual padrão regulatório, põe em questão relações sociais e institucionais que marcaram o aparato burocrático governamental e o conjunto de instituições e organizações privadas que atuam na área. Exige um esforço para superar a ausência de informações e dados, num setor que só recentemente, com a organização da Rede Suas, passou a acumular e a sistematizar conhecimentos sobre seu campo de ação (BRASIL, 2008a, p. 27). Como consequência, o plano deve ser capaz de: • fomentar o debate sobre o campo de ação da assistência social; • produzir dados consistentes sobre as necessidades sociais individuais e coletivas dos grupos aos quais se dirige; • colocar em questão a natureza e o alcance social das ações nessa área; • conduzir os gestores da assistência social a inseri-la na agenda pública local (BRASIL, 2008a, p. 28). 157 POLÍTICA SETORIAL - ASSISTÊNCIA SOCIAL Os componentes básicos que o integram são: I – diagnóstico socioterritorial; II – objetivos gerais e específicos; III – diretrizes e prioridades deliberadas; IV – ações e estratégias correspondentes para sua implementação; V – metas estabelecidas; VI – resultados e impactos esperados; VII – recursos materiais, humanos e financeiros disponíveis e necessários; VIII – mecanismos e fontes de financiamento; IX – cobertura da rede prestadora de serviços; X – indicadores de monitoramento e avaliação; XI – espaço temporal de execução (BRASIL, 2008a, p. 25). O diagnóstico socioterritorial se pauta no conhecimento da realidade e em tudo que já estudamos, especialmente nas concepções de território, de riscos e vulnerabilidade. Os objetivos – que serão gerais e específicos –, diretrizes e prioridades devem se ajustar aos estudos realizados nos itens anteriores e nas deliberações feitas pelos conselhos, no que tange aos direcionamentos da política no período de elaboração do plano. O mapeamento e cobertura da rede prestadora de serviços podem se fundamentar nas informações da vigilância socioassistencial, que muito tem a contribuir também com o conhecimento da realidade. O plano é um instrumento de planejamento do percurso que a política vai percorrer em um determinado espaço de tempo (espaço temporal de execução); é preciso avaliar o que se tem hoje (diagnóstico socioterritorial, diretrizes e prioridades deliberadas, cobertura da rede prestadora de serviços, recursos materiais, humanos e financeiros disponíveis) e aonde se quer chegar ao final dos quatro anos (objetivos gerais e específicos, metas estabelecidas, resultados e impactos esperados). Nesse espaço de tempo, também é necessário prever o que será necessário garantir para efetivação do plano (ações e estratégias correspondentes para sua implementação, recursos materiais, humanos e financeiros necessários, mecanismos e fontes definanciamento, indicadores de monitoramento e avaliação). O exercício de decidir sobre as metas e previsões de custos deve considerar possíveis consensos a partir dos conflitos e confrontos existentes entre os grupos envolvidos que, com visões e interesses diferentes, tentarão fazer valer sua seleção de prioridades e escolha de estratégias (BRASIL, 2008a). O que deve prevalecer é uma concepção “tendo como referencial os interesses coletivos da população 158 Unidade III usuária da assistência social”, pois “é no enfrentamento dos conflitos, no debate sobre as diferenças e na busca de consensos que serão estabelecidas prioridades e organizadas as propostas de ação” (BRASIL, 2008a, p. 36). Em última instância, cabe ao órgão gestor da política de assistência social a definição dos limites de competência e o direcionamento da articulação com as demais esferas de governo, prevendo mecanismos formais de comunicação e integração (BRASIL, 2008a). A decisão e priorização de estratégias são passos importantes à exequibilidade e viabilidade das propostas de mudanças. Para tanto, é necessário que se tenha uma intencionalidade clara quanto à assistência social que se quer construir no território, articulada à política de seguridade social e aos sistemas estadual e nacional. É também relevante situar a assistência social na proposta de governo municipal e regional. O plano tem que ser pensado à luz desta dupla inserção (BRASIL, 2008a, p. 36). O orçamento da assistência social previsto no eixo estruturante de financiamento é “instrumento da administração pública indispensável para a gestão da política de assistência social e expressa o planejamento financeiro das funções de gestão e da prestação de serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais” (BRASIL, 2012a, p. 31). É visto como instrumento de gestão compor o planejamento em que serão consideradas as previsões de custos, não apenas com a execução dos serviços, projetos e programas, mas também com a vigilância socioassistencial, política de recursos humanos – planos de cargos, carreiras e salários (PCCS) e formação continuada dos trabalhadores – e aprimoramento dos níveis e instrumentos da gestão pública. Será articulado com os eixos estruturantes da política, sobretudo no que se refere à descentralização político-participativa, envolvendo todas as esferas de governo com responsabilidades administrativas financeiras e de gestão, a concepção de territorialidade ao considerar a análise socioterritorial, a matricialidade sociofamiliar, ao conceber a família não só como espaço de proteção de seus membros, mas também como espaço a ser protegido pelas ações da política vista como totalidade e não de forma segmentada, e o controle social, como instância de participação da sociedade civil nas ações de planejamento, execução e avaliação das ações. No campo da gestão, ficou estabelecido que o cofinanciamento, ou seja, o critério de partilha de recursos entre as esferas da federação – União, estados, Distrito Federal e municípios –, seria objeto de pactuação nas comissões intergestores bipartite e tripartite, cujas decisões são deliberadas pelos conselhos de assistência social, que também exercem o papel de instância de controle. A institucionalização dos fundos de assistência social possibilitou maior transparência no uso dos recursos, o que facilita o controle social. Hoje, quase a totalidade dos municípios brasileiros possui fundos de assistência social. Ainda que não tenha sido abolida, a forma convenial de transferência de recursos atualmente está circunscrita às despesas de caráter não continuado, como a estruturação da rede de proteção social básica e especial (BRASIL, 2013c, p. 22). 159 POLÍTICA SETORIAL - ASSISTÊNCIA SOCIAL O planejamento do orçamento da assistência social se efetiva por meio do orçamento plurianual e anual, “que expressa a projeção das receitas e autoriza os limites de gastos nos projetos e atividades propostos pelo órgão gestor e aprovados pelos conselhos” (BRASIL, 2005, p. 119). Os instrumentos pelo quais esse planejamento se concretizará são Plano plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). PPA – expressa o planejamento das ações governamentais de médio prazo e envolve quatro exercícios financeiros, tendo vigência do segundo ano de um mandato até o primeiro ano do mandato seguinte. LDO – define as prioridades, metas e estabelece estimativas de receita e limites de despesa a cada ano, orientando a elaboração da Lei Orçamentária Anual. LOA – explicita as prioridades e as possibilidades de gasto em rubricas de receita e despesa para o ano respectivo, identificando os benefícios tributários, financeiros e creditícios. É composta pelo orçamento fiscal, que compreende os fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta e as fundações públicas; pelo orçamento de investimentos das estatais, nas empresas em que o Poder Público detenha maioria do capital social com direito a voto; e pelo orçamento da seguridade social, que congrega as políticas de saúde, de previdência e de assistência social, abrangendo todas as entidades e órgãos a elas vinculados, seja da administração direta ou indireta, os fundos e fundações públicas (BRASIL, 2005, p. 119). Plano municipal de assistência social Reflete-se no PPA - Plano plurianual Integração entre planejamento e orçamento Orçamento para a execução do PMAS LDO - Lei de Diretrizes Orçamentais LOA - Lei Orçamentária Anual Figura 50 – Instrumentos de planejamento 160 Unidade III Esses instrumentos de planejamento público devem estar consonantes com os planos de assistência social, no que diz respeito aos serviços e ações propostas em cada um dos níveis de complexidade e com manutenção das atividades-meio (BRASIL, 2005). A elaboração da peça orçamentária requer: I – a definição de diretrizes, objetivos e metas; II – a previsão da organização das ações; III – a provisão de recursos; IV – a definição da forma de acompanhamento das ações; e V – a revisão crítica das propostas, dos processos e dos resultados (BRASIL, 2012c, p. 31). Dessa forma, o orçamento que já compunha os eixos estruturantes da política se reveste de maior importância ainda, por sua inserção como instrumento de gestão e normatização do Suas. O relatório anual de gestão é um instrumento de prestação de contas dos recursos repassados e tem como objetivo: sintetizar e divulgar as informações sobre os resultados obtidos [...] avaliar o cumprimento das realizações, dos resultados ou dos produtos, obtidos em função das metas prioritárias, estabelecidas no plano de assistência social e consolidado em um plano de ação anual; bem como da aplicação dos recursos em cada esfera de governo em cada exercício anual, sendo elaboradas pelos gestores e submetidos aos conselhos de assistência social (BRASIL, 2005, p. 121). Os itens que comporão os relatórios de gestão em cada esfera de governo serão definidos por regulação específica: conforme modelo pactuado nas comissões intergestores e deliberado nos conselhos de assistência social, o qual será constituído do Demonstrativo Sintético Anual da Execução Físico-Financeira, de informações que permitam identificar a capacidade de gestão e o alcance dos resultados, ou seja, tragam insumos para a avaliação da gestão, do controle e do financiamento da assistência social, especialmente quanto ao cumprimento das questões constantes nesta norma. O relatório deve, ainda, ser constituído da apresentação de documentos que comprovem a gestão do Suas no referido âmbito. [...] uma vez analisado, servirá de base para o processo decisório e subsidiário das providências a serem desencadeadas pelas três esferas de 161 POLÍTICA SETORIAL - ASSISTÊNCIA SOCIAL governo quanto à operacionalização da assistência social em cada âmbito, em relação às dimensões de gestão, controle e financiamento (BRASIL, 2005, p. 132-133). A gestão da informaçãoproduz condições estruturais para a operacionalização da gestão, tem interface direta com a vigilância socioassistencial, mas pode extrapolar as ações propostas por essa área, principalmente no que se refere ao monitoramento e avaliação das ações propostas pelo Suas. É um conjunto de ações que: opera a gestão dos dados e dos fluxos de informação do Suas com a definição de estratégias referentes à produção, armazenamento, organização, classificação e disseminação de dado, por meio de componentes de tecnologia de informação, obedecendo a padrão nacional e eletrônico (BRASIL, 2005, p. 120). Tem o objetivo de integrar as ferramentas tecnológicas propostas pelo Suas para coletar dados e informações sobre as vulnerabilidades e riscos e sobre o funcionamento dos serviços, contribuindo para definir o conteúdo da política, o planejamento, o monitoramento e a avaliação da oferta e da demanda de serviços socioassistenciais, se estabelecendo em um dos instrumentos básicos da gestão do Suas em todas as esferas de governo (BRASIL, 2005). São, assim, diretrizes dos sistemas de informação: I – compartilhamento da informação na esfera federal, estadual, do Distrito Federal e municipal e entre todos os atores do Suas – trabalhadores, conselheiros, usuários e entidades; II – compreensão de que a informação no Suas não se resume à informatização ou instalação de aplicativos e ferramentas, mas afirma-se também como uma cultura a ser disseminada na gestão e no controle social; III – disponibilização da informação de maneira compreensível à população; IV – transparência e acessibilidade; V – construção de aplicativos e subsistemas flexíveis que respeitem as diversidades e particularidades regionais; VI – interconectividade entre os sistemas (BRASIL, 2005, p. 43-44). Uma das formas instituídas de operacionalizar a gestão da informação se dá nos termos da Rede Suas, “sistema de informação do Suas, suporte para a gestão, o monitoramento e a avaliação de programas, serviços, projetos e benefícios de assistência social” (BRASIL, 2005, p. 120). 162 Unidade III As informações da Rede Suas visam contemplar gestores, profissionais, conselheiros, entidades, usuários e sociedade civil, ensejando as seguintes providências: • desenvolvimento e administração do cadastro nacional de entidades prestadoras de serviços socioassistenciais; • construção e administração de ambiente informacional georreferenciado das cidades brasileiras e estabelecimento de política de geoprocessamento de informações em escala municipal, envolvendo as ações de assistência social e a base de referência sociodemográfica para apoiar o princípio da territorialização e a construção de indicadores próprios do Suas, em articulação com municípios, Distrito Federal e estados; • incremento do sistema Suas-web, objetivando o atendimento dos dispositivos dessa NOB no que se refere à nova sistemática de financiamento e cofinanciamento do Suas; • automatização dos processos referentes à gestão de convênios de forma a padronizar, informatizar e agilizar as rotinas afetas ao financiamento de projetos e programas; • aperfeiçoamento e disseminação dos instrumentos e técnicas de avaliação de resultados e do impacto das ações do Suas, sobre as condições de vida da população, realizado permanentemente pelos gestores e apreciados pelos respectivos conselhos de assistência social, com base em informações sistematizadas e indicadores próprios e relativos provenientes de subsistemas e aplicativos da Rede Suas; • desenvolvimento de interface web: portal com acesso diferenciado para a disponibilização (BRASIL, 2005, p. 120-121). Além das informações que compõem o sistema Rede Suas, podem servir para a gestão da informação os dados constantes no cadastro único para programas sociais do Governo Federal, os sistemas e base de dados relacionados à operacionalização do programa Bolsa Família e do benefício de prestação continuada (observadas as normas sobre sigilo de dados dos respectivos cadastros), os sistemas de monitoramento e o censo Suas (BRASIL, 2005, p. 44). O conjunto de aplicativos de informação descritos no item de vigilância socioassistencial também pode compor o rol de informações que a gestão acondicionará como base de dados, além de outras que vierem a ser instituídas por qualquer uma das esferas de governo. As responsabilidades sobre a gestão da informação devem ser de responsabilidade de todas as esferas de governo, bem como a partilha de informações entre os entes. 163 POLÍTICA SETORIAL - ASSISTÊNCIA SOCIAL O monitoramento “consiste no acompanhamento contínuo e sistemático do desenvolvimento dos serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais em relação ao cumprimento de seus objetivos e metas” (BRASIL, 2013c, p. 57), sendo, portanto, um dos instrumentos de gestão do Suas. Realiza-se por meio da construção de indicadores, coleta de informações e acompanhamento quanto a estrutura, processos de trabalho, produtos ou resultados provenientes das ações, diretrizes e normas da política nacional como um todo, por exemplo: normas operacionais, orientações técnicas, planos de assistência, deliberações dos conselhos, entre outros. O acompanhamento pode ser in loco, por meio de visitas e encontros, ou por meio da coleta de informações pelo conjunto de aplicativos já existentes, ou outros pensados exclusivamente para esse objetivo (BRASIL, 2013c). Insere-se no âmbito da vigilância socioassistencial, pois, além de acompanhar a qualidade e a adequação da oferta dos serviços e contribuir para o levantamento de informações no que diz respeito ao estudo socioterritorial, riscos e vulnerabilidades, também “organiza informações de dados secundários, com dados provenientes de sistemas de informação, base de dados oficiais, relatórios administrativos, bem como dados primários, através de visitas in loco” (BRASIL, 2013c, p. 31). O objetivo do monitoramento é tanto identificar problemas, como também subsidiar as estratégias de “correção dos rumos”; no entanto, neste momento, ele não tem caráter punitivo, mas, sim, instrutivo, pois “não cabe à assistência realizar atividades de caráter fiscalizatório. Situações de violação devem ser compulsoriamente encaminhadas aos órgãos competentes” (BRASIL, 2013c, p. 31). Integra as atividades do monitoramento o acompanhamento das ações da proteção social básica e especial, tanto realizadas pelo Poder Público quanto pela rede socioassistencial privada, zelando pela sua padronização e qualidade, de forma a avaliar periodicamente a observância dos padrões de referência relativos à qualidade dos serviços ofertados (BRASIL, 2013c). Nesse sentido, o censo Suas tem contribuído substancialmente para as atividades de monitoramento, por isso, a utilização dos instrumentos que compõem a gestão da informação deve estar intimamente articulada ao monitoramento e avaliação. O monitoramento também compõe os instrumentos de gestão de todas as esferas de governo, por isso, deve estar presente direta ou indiretamente nas diretrizes de cada ação proposta pelo Suas, mas sobretudo na área da vigilância socioassistencial, pois: No mesmo movimento articulado, é preciso pensar as dimensões – diagnóstico / planejamento / execução / monitoramento / avaliação, como movimentos absolutamente interligados e interdependentes, que se imbricam e inter-relacionam, numa dinâmica estratégica e não linear. Tais dimensões não podem mais ser vistas como etapas ou fases que se sucedem, mas sim como uma totalidade dinâmica (BRASIL, 2013c, p. 48). 164 Unidade III Como consequência, os sistemas informatizados de coleta de dados, informações e registro de atividades, além de serem instrumentos valiosos para o monitoramento, subsidiam a avaliação das ações, que, por sua vez, implicará em elementos para o planejamento das próximas ações. A avaliação, assim como o monitoramento, está situada no âmbito da vigilância socioassistencial. Embora possam ser realizados por outros setores
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