Aula 1e - Tipologia das Política Pública

Prévia do material em texto

Programa de Aperfeiçoamento para Carreiras – 2022
Curso: Análise de Impacto Regulatório: Conceitos Básicos
Professor: José Luiz Pagnussat
Aulas online: 12, 14, 19, 21, 26 e 28 de setembro de 2022.
Horário: 14h30 às 17h30 horas
Carga Horária: 30 horas (18h online e 12h gravadas)
Análise de Impacto Regulatório: 
Conceitos Básicos
(Aula 1e - Tipologia das Políticas Públicas)
José Luiz Pagnussat
Brasília, 12 a 28 de setembro de 2022
Curso de
Análise de Impacto Regulatório
Aula 1e - Tipologia das Políticas Públicas
Tipologia das Políticas Públicas
Richard A. Musgrave (1959) e Theodor Lowi (1964; 1972) propõem suas 
classificações das políticas públicas com viés da análise econômica (Musgrave) 
e da arena política (Lowi) ....
Tipos de políticas
(T, Lowy, 1964; 1972)
- Distributivas
- Redistributivas
- Regulatórias
- Constitutivas
Teoria das Finanças Públicas 
(Funções do Governo) (Musgrave , Richard A., 1959)
- Alocativa
- Distributiva
- Estabilizadora
Gasto Direto, Subsídio, Incentivo, 
Impostos, Doações, Informação, 
Regulação, Licença, Autorizações, 
Oferta de Bens e Serviços ...
Evert Vedung (2003) propõe a classificação dos Instrumentos de 
Políticas Públicas: Instrumentos Regulatórios; Instrumentos 
Econômicos; e Instrumentos de Informação.
Tipologia das Políticas Públicas
4
As tipologias de políticas públicas são formas de classificar os atores, estilos e instituições 
dentro de um processo de políticas públicas. Segundo a profa. Celina Souza da UFBA
Theodor Lowi (1964; 1972) desenvolveu a talvez mais conhecida tipologia sobre política pública, elaborada
através de uma máxima: a política pública faz a política. Com essa máxima Lowi quis dizer que cada tipo de
política pública vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejeição e disputas em torno de sua decisão
passam por arenas diferenciadas. Para Lowi, a política pública pode assumir quatro formatos.
Figura: Tipos de coerção, 
atividade política e políticas 
públicas.
Fonte: adaptado de Theodor 
Lowi (1972, p. 300). Elaboração 
(SOUSA, 2014) 
Tipologia das Políticas Públicas
5
Um modelo de classificação proposto por Theodor Lowi (SECCHI, 2012, p. 17-18).
Política regulatória: “estabelece padrões de comportamento, serviço ou produto para atores públicos e 
privados” (SECCHI, 2012, p. 17). 
Exemplo: “Uma lei que obrigue os motociclistas a usar capacetes e roupa adequada [...] Problema: altos níveis de 
acidentes com motociclistas em centros urbanos” (SECCHI, 2012, p. 08). Além do código de trânsito, podemos citar 
os assuntos relacionados ao aborto, eutanásia, proibição de fumo em locais fechados, regras para publicar certos 
produtos como políticas regulatórias.
Política distributiva: diz respeito as decisões tomadas pelo governo “distribuídas” para alguns grupos, 
não raro deixando de lado o todo, em função da limitação dos recursos, privilegiando assim certos grupos 
sociais ou regiões. 
Exemplo: “Um programa de crédito a baixo custo oferecido a pequenos empreendedores que queiram montar seu 
negócio [...] Problema: necessidade de geração de emprego e renda” (SECCHI, 2012, p. 08). Podemos citar a 
gratuidade de taxas para certos usuários, incentivos fiscais, emendas parlamentares ao orçamento para a 
realização de obras públicas como outros exemplos de políticas distributivas.
Política redistributiva: atinge um maior nº de pessoas e podem ser entendidas como políticas sociais 
“universais”, como por exemplo, o sistema tributário, o sistema previdenciário, a reforma agrária. 
Exemplo: “A instituição de um novo imposto sobre grandes fortunas, que transfira renda de classes abastadas para 
um programa de distribuição de renda para famílias carentes [...] Problema: concentração de renda” (SECCHI, 
2012, p. 08).
Políticas constitutivas: lidam com procedimentos, definem competências, regras de disputa política e da 
elaboração de políticas públicas. “São chamadas meta-policies, porque se encontram acima dos outros 
três tipos de políticas e comumente moldam a dinâmica política nessas outras arenas” (SECCHI, 2012, p. 
18). As regras de distribuição de competência entre os três poderes e do sistema político eleitoral, de 
relações intergovernamentais e da participação da sociedade civil nas decisões políticas 
Exemplo: “uma lei que obrigue partidos políticos a escolher seus candidatos em processos internos de seleção e 
posteriormente apresentar listas fechadas aos eleitores [...] Problema: debilidade dos partidos políticos brasileiros, 
infidelidade partidária por parte dos políticos” (SECCHI, 2012, p. 08).
Comparação entre Tipos de Políticas Públicas
Distributivo Regulatório Redistributivo
a) Foco no indivíduo ou no grupo 
beneficiado, que pode ser 
concentrado setorialmente ou 
regionalmente, e nos 
“intermediários” (congressistas, 
líderes de coalizão, etc). Potencial 
alto de impacto eleitoral. Tende ao 
clientelismo.
b)Tipo de política prevalecente da 
“troca de favores” entre 
beneficiários e “intermediários”.
c)Tende a ter estrutura de poder 
centralizada, manipulada por 
elites com apoio de grupos 
específicos (favorecidos). 
Coalizões tendem a ser estáveis.
d) Tem especial saliência no 
Congresso Nacional e no Executivo 
pelo potencial de retorno eleitoral. 
Os dois poderes tendem a dividir 
influência na formulação e 
implementação. 
a) Foco nos grupos ou empresas 
que buscam obter lucros/reduzir 
prejuízo com a regulação. 
Intensidade do lobby é 
proporcional ao retorno 
esperado pela regulação. 
Comportamento do tipo “rent
seeking”.
b) Possibilidade de formação de 
grandes coalizões. Barganha 
entre grupos/empresas é intensa. 
Setores do Congresso e do 
Executivo tendem a compor ou 
acomodar essas coalizões. 
Coalizões tendem a ser instáveis. 
c) Tende a ter estrutura de poder 
policêntrica, com tendência a 
“equilíbrio vetorial”.
d) Tem reduzida saliência no 
Congresso Nacional. Foco nos 
Ministérios e nas Agências 
Descentralizadas. 
a) Foco nas associações e grupos 
penalizados ou beneficiados. 
“Intermediários” dos penalizados 
e beneficiários também atuam. 
Eventualmente, partidos políticos 
podem mobilizar-se em relação a 
algumas dessas causas. 
b) Disputas tendem a ser altamente 
ideologizadas e polarizadas. 
c) Coalizões tendem a ser estáveis.
d) Pode ter grande saliência no 
Congresso Nacional. Políticas são 
administradas por ministérios, 
normalmente com participação do 
Congresso e de Grupos de 
Interesse. 
6
As Funções do Governo:
• Alocativa: Utilização dos recursos totais da economia, incluindo a 
oferta de bens públicos, podendo criar incentivos para desenvolver 
mais certos setores em relação a outros
• Distributiva: Combate os desequilíbrios regionais e sociais, 
promovendo o desenvolvimento das regiões e classes menos 
favorecidas
• Estabilizadora: Escolhas orçamentárias na busca do pleno emprego 
dos recursos econômicos; da estabilidade de preços; do equilíbrio da 
balança de pagamentos e das taxas de câmbio, tudo isso visando o 
crescimento econômico em bases sustentáveis (contas públicas)
Teoria das Finanças Públicas (1959)
Os objetivos do Gasto Público e as funções do governo
7
Exemplos de políticas por tipos
• Alocativa:
oferta de bens públicos, bens meritórios, incentivos para desenvolver certos setores
considerados estratégicos (são as entregas de bens e serviços à sociedade em geral)
• Distributiva:
Políticas de desenvolvimento regional, para reduzir os desequilíbrios regionais; políticas de
redistribuição de renda; são as voltadas para as regiões e classes menos favorecidas, para
combater a desigualdade (fundamentais para o Brasil que tem elevada desigualdade de renda
= alta concentração de renda)
• Estabilizadora:
Políticas voltadas para reduzir o desemprego; reduzir a capacidade ociosa dos setores
econômicos; voltadas para a estabilidade de preços; o equilíbrio da balança de pagamentos e
das taxas de câmbio; equilíbrio das contas públicas; tudo isso visando o crescimento
econômico em bases sustentáveis• Regulatória:
Regulação dos monopólios e oligopólios; controle dos preços dos bens essenciais (como
remédios); políticas voltadas para corrigir as falhas de mercado e aumentar a concorrência; etc.
8
Teoria das Finanças Públicas (Musgrave , Richard A., 1959)
 Instrumentos Regulatórios: medidas adotadas pelo governo que ditam aos indivíduos, 
corporações ou governos subnacionais, por meio de leis, regras, regulamentos, controle e 
fiscalização, como agir e se comportar, sob o risco de sanções e punições. (“coerção”, 
“imposição”, “obrigação”, “dever” ). 
 Instrumentos Econômicos: entrega ou recolhimento de recursos (materiais ou não materiais) por 
parte do Estado sem obrigações por parte do destinatário da política, aumentando ou reduzindo os 
custos envolvidos na adoção ou não de determinados comportamentos ou escolhas. (“indução”, 
“incentivo/desincentivo”). 
 Instrumentos de Informação: uso de transferência de conhecimento, comunicação, 
argumentação e persuasão/dissuasão para produzir um comportamento desejável ou prevenir 
comportamento indesejáveis (“persuadir” / “dissuadir”). 
Evert Vedung (2003) 
Instrumentos de Políticas Públicas
Leonardo Sechi – Vídeo O que é Política Pública (Política Pública X Problema Público)
https://www.youtube.com/watch?v=tWnZrMRLtCQ
Vídeo ENAP
Evert Vedung - Curso Int. Políticas Públicas ENAP
https://www.youtube.com/watch?v=Q9hlM86dH1A
https://www.youtube.com/watch?v=tWnZrMRLtCQ
https://www.youtube.com/watch?v=Q9hlM86dH1A
Tipos de política econômica
MACROECONÔMICA
I. Política monetária: abrange o controle da taxa de juros e da oferta de moeda e crédito. Tem por
objetivo fundamental garantir a estabilidade do poder de compra da moeda (inclui o controle da
inflação).
II. Política cambial: administração da entrada de capitais e da taxa de câmbio com o objetivo de dar
sustentabilidade ao setor externo e evitar a exposição do país a crises financeiras (como ocorre
quando há falta de dividas).
III.Política fiscal: abrange a administração das receitas, do orçamento e da despesa pública, assim
como dos ativos e passivos do governo.
IV.Política de Rendas: interferências na formação de Preços e Salários, desenvolvimento econômico.
MICROECONÔMICA
I. Política regulatória: regulamentação do setor privado, com o objetivo de mitigar as imperfeições do
mercado, especialmente aquelas relacionadas com os riscos de que a atuação do setor privado
conduza à formação de monopólios ou inviabilize a universalização da oferta de bens e serviços
públicos.
II. Políticas setoriais: agrícola, industrial, etc.
Regulação econômica: instrumento que combina legislação e decisões judiciais para controlar preços e 
produção do mercado, bem como eliminar barreiras à entrada e prevenir comportamento monopolístico. 
Diversidade de instrumentos das Políticas Públicas
(as diversas políticas públicas se utilizam de diversos instrumentos de ação)
(exemplos da Políticas Setoriais: agrícola e industrial)
Política Agrícola
- Política de Preços Mínimos
- Política de Crédito Rural
- Seguro Agrícola
- Pesquisa Agrícola
- Política de Extensão Rural
- Política de Desenvolvimento Regional
- Colonização e Reforma Agrária
- Cooperativismo
- Outras Políticas Públicas que afetam a agricultura (transporte, ambiental ....)
Política Industrial
- Política de Financiamento dos investimentos (BNDES, BB, BNB);
- Política de Desenvolvimento tecnológico;
-Política de Comércio exterior (negociações bilaterais e multilaterais; Defesa Comercial; 
Desonerações das Exportações; Financiamento e Garantias para Exportações; Promoção 
Comercial)
- Cadeias produtivas (Fortalecimento de Cadeias Produtivas);
- Capital de giro;
- pequena e média empresa.
Tipos de políticas Sociais
PROTEÇÃO SOCIAL (SEGURIDADE SOCIAL)
I. Previdência Social (Geral (RGPS) e Servidor público (RPPS): pensões, aposentadorias, etc.
II. Saúde: Sistema Único de Saúde (SUS) (Consultas Médicas, atendimento hospitalar, 
campanhas de vacinação, Agentes Comunitários de Saúde, Equipes de Saúde da Família, 
Equipes de Saúde Bucal).
III. Assistência Social: Sistema Único de Assistência Social (SUAS) - Beneficiários de Prestação 
Continuada (BPC), Programa Bolsa-Família, etc.
PROMOÇÃO SOCIAL (Oportunidades e Resultados)
I. Educação - Educação Infantil, Educação Básica (Ensino Fundamental e Médio), 
GraduaçãoDistribuição de livros didáticos, etc.
II. Trabalho e Renda - Seguro desemprego, Combate ao trabalho infantil, etc.
III. Desenvolvimento Agrário - Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar 
(Pronaf), Reforma Agrária, etc.
IV. Cultura - Preservação, Promoção e Acesso, etc. e OUTRAS POLÍTICAS
POLÍTICAS TRANSVERSAIS - Igualdade de Gênero, Igualdade Racial, Crianças e 
adolescentes, Juventude, Idosos, etc.
Regulação social: instrumento que define atividades permitidas e proibidas, mediante regras que impõem 
sanções e oferecem incentivos a comportamentos, para que não ameacem diretamente a saúde, a segurança 
e o bem estar dos cidadãos. Exemplos: regulação ambiental, de segurança no trabalho, de uso da terra etc.
Tipologias das políticas 
públicas
Theodor Lowi (1964; 1972)
(Fonte: Vanessa Oliveira/UFABC e Maria das Graças Rua)
Tipologia das Políticas Públicas
Os tipos de políticas públicas mais citados (Theodore Lowi, 1964) são:
Distributivo – Distribuição de “novos recursos” para grupos específicos. Pedaços do 
“bolo” orçamentário que podem ser facilmente alocados para gerar benefícios para os 
eleitores (emendas parlamentares). Benefícios concentrados e custos dispersos. 
Congresso tende ser o eixo estruturador dessas políticas. Não há percepção clara de 
perdedores, mas apenas de ganhadores. 
Exemplo: distribuição de lotes, subsídios fiscais e investimentos paroquiais, Apoiado por coalizões 
ocasionais (troca de favores) e implementado por agências específicas sem grande autonomia.
Regulatório – Concede direitos ou cria deveres para determinados grupos com intuito de 
manter a concorrência ou proteger indivíduos ou grupos. Ganhadores e perdedores se 
confrontam. Apoiado por coalizões ou bancadas específicas, formadas a partir de ampla 
negociação interna e externa. 
Exemplo: licenças na área de telecom, lei dos transgênicos, quotas de importação, padrões 
ambientais ou sanitários, etc.
Redistributivo – Retira recursos de determinados indivíduos e os transfere para outros. Há 
clara percepção de ganhadores e perdedores. Apoiada por coalizões ideológicas, muitas 
vezes representando determinadas classes. Custos concentrados e benefícios 
concentrados. 
OBS: Posteriormente, Lowi estende seu modelo e inclui uma quarta categoria, a política “constituinte”, que 
trata de transformações organizacionais ou institucionais 
14
Regulatórias:
• Fixam padrões de comportamento: códigos, leis, normas, regulamentos.
• Depende da dinâmica e correlação de forças entre os atores.
– Exemplos: Código de Trânsito, Lei de Responsabilidade Fiscal, Regulamento de Operações da Bolsa 
de Valores, Lei do Regime Jurídico Único do servidor público, CLT, etc.
Regulatórias:
• Envolvem decisões de caráter mais geral, que não afetam apenas alguns indivíduos, mas grupos, assim 
como as redistributivas. 
• Exemplos de políticas regulatórias são as concessões de transmissão a um canal de televisão ou rotas 
aéreas concedidas a empresas de aviação específicas (setores da economia). 
• As coalizões que se formam em torno de questões regulatórias são pouco estáveis, dado que os interesses 
compartilhados num determinado momento podem se alterar em outro, alterando também a estrutura 
de poder. 
• Vale salientar que as políticas regulatórias podem ter efeitos redistributivos, pois ao regular certos 
setores, pode-se gerar transferência de riqueza. Por exemplo, se o governo regular o setor de combustível, 
obrigando aumentar a quantidade de álcool na gasolina, beneficiará usineiros e prejudicará os 
refinadores, transferindo riqueza de uns para outros. 
Tipologia de Lowi
Regulatórias:
• Valesalientar que as políticas regulatórias podem ter efeitos redistributivos, pois ao regular 
certos setores, pode-se gerar transferência de riqueza. Por exemplo, se o governo regular o 
setor de combustível, obrigando aumentar a quantidade de álcool na gasolina, beneficiará 
usineiros e prejudicará os refinadores, transferindo riqueza de uns para outros. 
• Por isto é que as coalizões são mutáveis: se os dois setores acima se uniram para pleitear o 
reajuste dos combustíveis do governo (numa situação de preços regulados), eles se oporiam 
na questão da quantidade de álcool na gasolina.
• Envolvem relações entre amplos grupos sociais, estando em questão a igualdade ou 
desigualdade em relação à posse – e, portanto, o critério de equidade.
• Na arena redistributiva, portanto, estarão em jogo os interesses de dois lados distintos. 
• A negociação é possível, mas apenas como mecanismo para suavizar os impactos da 
redistribuição, e nunca para “casar” os interesses de ambos os lados. 
• Exemplos: políticas sociais, como a assistência social destinada exclusivamente aos cidadãos 
de baixa renda, a aposentadoria para trabalhadores que não contribuíram para o sistema 
previdenciário, dentre outras. 
Tipologia de Lowi (Fonte: Vanessa Oliveira/UFABC)
(Fonte: Vanessa Oliveira/UFABC)
Fonte: M. Graças Rua
Regulatórias
Distributivas:
• Geram benefícios específicos e custos difusos.
• São desenvolvidas geralmente em arenas com conflitos de menor 
intensidade.
• Tem menor oposição porque os custos são difusos, “consenso e 
indiferença amigável”.
• Dificuldade é definir os limites dos benefícios
• Ambiente de logrolling* é frequente.
• Exemplos: subsídios, gratuidades, incentivos fiscais, renúncias tributárias, 
renda mínima, etc.
Tipologia de Lowi
* negociação de favores, ou quid pro quo, como a troca de votos 
por membros legislativos para obter a passagem de ações de 
interesse para cada membro legislativo; "elogios mútuos pelos 
autores do trabalho uns dos outros".
Distributivas:
• Capacidade de desagregação dos recursos, que podem ser dispensados de 
forma atomizada, podendo envolver indivíduos, e não necessariamente grupos, 
sem obediência a qualquer critério mais universalista.
• Enquadram-se nestas, por exemplo, os programas de distribuição de recursos para 
pesquisa e desenvolvimento. 
• Na arena que se estrutura em torno dessas políticas, segundo Lowi, verifica-se o 
que Schattschneider denomina por “não-interferência mútua”, segundo o qual 
cada grupo ou indivíduo político procura favorecimentos para si, sem interferir 
nos benefícios e favores buscados por outro .
• Nesse sentido, os grupos envolvidos nada têm em comum, não se vendo uns aos 
outros como competidores.
Tipologia de Lowi (Fonte: Vanessa Oliveira/UFABC)
Fonte: M. Graças Rua
Distributivas
Redistributivas:
• Benefícios específicos e custos específicos.
• Costumam contrapor interesses específicos antagônicos.
• Se desenvolvem em arenas de alto conflito envolvendo elites em 
oposição
• Exemplos: reforma agrária, políticas de quotas, distribuição de 
royalties, política tributária, etc.
Tipologia de Lowi
Fonte: M. Graças Rua
Redistributivas
Constitutivas (constitucionais) ou Estruturadoras:
• Definem competências, jurisdições, regras das disputas políticas e elaboração das próprias 
políticas públicas.
• São “meta-políticas” (regras do jogo).
• Interferem na dinâmica de poder entre atores (não diretamente nos serviços).
• Exemplos: divisão de competência entre os poderes, regras eleitorais, etc.
• Definem as regras mais gerais dos sistemas políticos, como regras da disputa política e da 
elaboração de PP. 
• Encontram-se acima dos outros 3 tipos e moldam as arenas nas quais as disputas em torno 
das demais políticas ocorrem.
• Provocam conflitos entre os entes e os atores envolvidos, pois alteram o equilíbrio existente 
(quem manda e quem faz).
• Não tratam da prestação direta de serviços públicos pelo governo = chamam menor atenção do 
público comum. 
Tipologia de Lowi (1964)
Fonte: M. Graças Rua
Constitutivas
José Luiz Pagnussat
Jose.pagnussat@enap.gov.br
WhatsApp: 61-999896705
mailto:Jose.pagnussat@enap.gov.br