Aula 1c - Problema Público e Problema Regulatório

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Programa de Aperfeiçoamento para Carreiras – 2022
Curso: Análise de Impacto Regulatório: Conceitos Básicos
Professor: José Luiz Pagnussat
Aulas online: 12, 14, 19, 21, 26 e 28 de setembro de 2022.
Horário: 14h30 às 17h30 horas
Carga Horária: 30 horas (18h online e 12h gravadas)
Análise de Impacto Regulatório: 
Conceitos Básicos
(Aula 1c - Problema Público e Problema Regulatório)
José Luiz Pagnussat
Brasília, 12 a 28 de setembro de 2022
Curso de
Análise de Impacto Regulatório
Aula 1c – Problema Público e Problema Regulatório
O que é um Problema Público?
O que é um Problema Público
• É um componente da realidade - algo que existe no tempo 
e no espaço - pertence ao contexto. 
• Não é a “falta de algo”.
• Expressa uma condição negativa dessa realidade (“algo 
está errado”) em face do que “deveria ser”: uma 
discrepância;
• Está no foco de interesse de quem governa (está na 
agenda);
• É algo que quem governa deseja mudar e se dispõe a 
mobilizar recursos para tanto (“tem solução”).
• Existem elementos genéricos que devem fazer parte da 
definição e estruturação do problema para sua clareza.
– Formulação do problema central
– Descrição do problema (dados, sintomas no problema)
– Explicação do problema (causas = raises)
• Problemas exigem análise para sua compreensão e 
enfrentamento representação por modelos
Leonardo Secchi - Ciclo de Política Público - https://www.youtube.com/watch?time_continue=28&v=N8phb0UN2WY
Leonardo Secchi - Processo de elaboração de políticas públicas https://www.youtube.com/watch?v=OjpLql_qfqo
Leonardo Secchi - O que são políticas públicas (Problema Público)- https://www.youtube.com/watch?v=tWnZrMRLtCQ
https://www.youtube.com/watch?time_continue=28&v=N8phb0UN2WY
https://www.youtube.com/watch?v=OjpLql_qfqo
https://www.youtube.com/watch?v=tWnZrMRLtCQ
O que é um PROBLEMA PÚBLICO? 
Para Secchi (2014) o que define se um problema pode ser considerado 
“público” é se possui ou não implicações para uma quantidade notável 
de pessoas, ou seja, se é relevante para a coletividade. Mesmo assim, o 
autor argumenta que definir o que seria relevante é um problema quase 
sempre nebuloso.
O primeiro passo para a política pública é a identificação do problema 
público (regulatório ou não). Passos para entrar na agenda de órgão ou 
entidade pública:
- Percepção do problema; Definição do problema; Análise do Problema;
- Mobilização de apoio para incluir o problema na agenda;
- Decisão de que o governo deve se envolver com o problema.
O problema regulatório é um tipo de problema público que demanda a
intervenção do Estado com política regulatória (regulação).
Os problemas públicos tendem a ser complexos, multifacetados e demandar 
ações integradas dos governos, com diferentes tipos de políticas públicas.
O que é um PROBLEMA PÚBLICO? 
Exemplos de problemas públicos: 
Alto índice de analfabetismo no ...; Elevada evasão escolar no ensino médio ...; 
Preços elevados dos medicamentos; 
Assimetria de informação nos planos de saúde ...;
Nº elevado de trabalhadores informais ...; 
Com a pandemia o que não falta problemas públicos, novos. 
Baixa utilização da telemedicina na pandemia; 
Alto risco de insuficiência de leitos com o aumento de casos do coronavirus; 
Alto risco de insuficiência de ventilador pulmonar; Insuficiência de máscaras; 
Dificuldade do governo para identificar a população de rua, que ficou sem renda; 
Dificuldade do governo para identificar os informais (que ficaram sem renda com 
a quarentena); 
A alta velocidade de contaminação pelo vírus; 
Explosão do desemprego (com a quarentena); 
Grande número de pessoas sem renda (com a quarentena); 
Muitas famílias com crianças na escola não tem internet, computador ... etc.
Modelagem do Problema Público
Perguntas básicas da modelagem do problema:
1. De qual problema estamos falando? (formulação)
2. Como se manifesta na realidade (descritores)?
3. Quais as suas causas? (explicação) sobre quais agir? Com que objetivos?
4. Quais as consequências de não agir?
5. Por que, para que e para quem intervir (público-alvo)?
Como NÃO formular um problema público !
• Não nomear temas como problema (saúde, educação, etc.);
• Não listar objetivos (“mortalidade infantil reduzida pela metade”) ou 
ações a serem executadas (“concluir a escola X”);
• Não se reportar à própria política em implementação (“programa X não 
funciona”);
• Um problema de origem social não é a ausência de solução ou uma 
solução ineficaz.
Exemplo de problemas mal formulados:
• Falta de...condições de trabalho
• normas nas escolas
• material didático
• condições técnico-pedagógicas
• etc
O problema central não deve ser 
definido a partir do que está 
faltando na situação-alvo (por 
exemplo, ausência de incentivos 
para a produção automobilística). 
Isso pode ser apenas uma 
pequena parte do processo para 
resolvê-lo ou mitiga-lo – assim, é 
possível que leve a uma 
avaliação equivocada.
Exemplos de problemas melhor formulados:
• Há cerca de 11,5 milhões de pessoas com 15 anos ou mais 
analfabetas no Brasil.
• Cerca de 450 mil crianças de 4 a 5 anos estão fora da escola.
• Há cerca de 13,4 milhões de desempregados na população 
economicamente ativa.
Falta um semáforo no cruzamento X
Elevado número de acidentes no cruzamento X
Insegurança nas rodovias federais
- Alto índice de roubos de cargas nas rodovias federais
- Elevado número de acidentes nas rodovias federais
Exemplo:
O que é e o que não é um PROBLEMA PÚBLICO?
Saúde, Educação, Analfafabetismo, etc 
Insuficiência de leitos nos hospitais do DF
Alto índice de evasão escolar (Brasil, DF …)
Alto índice de analfabetismo (no Brasil, DF …)
Exemplo:
Coronavirus …..
Alta letalidade do Coronavirus
Insuficiência de leitos nos hospitais (no Brasil, DF …)
Baixo conhecimento sobre o covid pelos medicos …
Rápida contaminação pelo Covid (no Brasil, DF …)
Exemplo:
DEFINIÇÃO DE PROBLEMA
“Um problema bem definido é um problema meio solucionado” 
(Charles F. Kettering, inventor e filósofo norte-americano, apud Guia da Anvisa) 
Primeira fase da AIR 
- entender o problema e seu contexto; 
- identificar causas e consequências; 
- levantar evidências e dados sobre a existência do problema e das suas causas; e 
- identificar os agentes por ele afetados;
- definir os objetivos de ação, para enfrentamento das causas do problema. 
O correto entendimento e definição do problema que desencadeou a discussão sobre 
a necessidade de atuação regulatória é o ponto de partida para o processo de AIR.
Inicialmente, é necessário entender o que é um problema. 
SUBIRATS (2006)
- situações que não satisfazem a um indivíduo ou a um grupo. 
- problemas são discrepâncias entre a realidade e aquilo que se espera. 
Assim, definir um problema seria delimitar esta situação não satisfatória. Cabe ao 
analista do problema, consciente de tais discrepâncias, formular os objetivos, os 
meios e as alternativas para alcançá-las de maneira eficaz e eficiente. 
Guia da Anvisa
DEFINIÇÃO DE PROBLEMA
Segundo SUBIRATS (2006), a definição do problema é uma construção 
analítica na qual os diferentes agentes afetados defendem diversos 
entendimentos do problema. A compreensão do problema depende da 
experiência adquirida, das evidências e informações conhecidas sobre o 
tema e da visão subjetiva daqueles que estão envolvidos com a situação. 
Portanto, os problemas não estão previamente delineados, mas devem ser 
definidos precisamente pelos agentes.
Contextualização do problema regulatório 
O início da análise de problema se dá com a contextualização do problema 
regulatório sobre o qual se pretende atuar. 
Em muitos casos não se tem claro o problema propriamente dito, mas a 
situação-problema ou tema sobre o qual poderá ser necessária algum tipo 
de intervenção. Assim, recomenda-se que, inicialmente, que se discuta essa 
“situação-problema”, busque evidências e informações e descreva o 
contexto relacionado ao problema regulatório. 
ANÁLISE DO PROBLEMA
Arvorede Problema - Passos
1) Problema Central
(situação problema na sociedade, situação 
negativa/ indesejável, uma inconformidade 
em relação a situação desejada);
2) Descritores do Problema
(sintomas de existência do problema (dados 
do problema, indicadores qualitativos e 
quantitativos)
– Como o problema se manifesta na 
realidade?
– Quais as evidências da existência do 
problema?
– Como posso demonstrar a existência e 
evolução do problema?
3) Análise das Consequências
- Identificação das Consequências do 
problema central, efeitos dobre 
- Consequências das consequências
- O que ocorreria se nada fosse feito 
(nas pessoas e agentes econômicos 
afetados pelo problema)
- Relação entre as consequências do 
Problema (e com as causas)
Consequência 2
Consequência 3
PROBLEMA
C
A
U
S
A
S
Causa 3
Causa 6
Causa 5
Consequência 1
Causa 1
Causa 2
Causa 4
C
O
N
S
E
Q
U
E
N
C
IA
S
Descritores:
d1:
d2:
d3:
Formato da Árvore de Problema
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ANÁLISE DO PROBLEMA (Causas do problema)
Método dos 5 Porquês para a identificação de causas raízes (Guia da Anvisa).
Um problema bem formulado não pode ser a FALTA de 
uma solução pré-concebida
Temos que perguntar várias vezes, 
por quê?
Por quê?
Crença dos pais na irrelevância do 
currículo
As crianças trabalham (custo de 
oportunidade)
Educação de Baixa Qualidade 
Os pais não deixam as crianças 
ir à escola
As crianças têm dificuldade de acesso à 
escola
Temos que perguntar várias vezes, 
por quê?
Por quê?
A escola não oferece todos os anos 
escolares
Não existe vaga ou escola
As exigências burocráticas da 
escola não conseguem ser 
atendidas pelos pais. 
Os pais não podem pagar o 
custo da taxa escolar
As crianças não conseguem chegar à 
escola
Temos que perguntar várias vezes, 
por quê?
Por quê?
O acesso à escola é perigoso
As famílias residem em área 
sem acesso terrestre
Há crianças com deficiência ou 
dificuldade de locomoção
Os pais não podem pagar o 
custo da taxa escolar
A escola está muito longe de casa e não 
existe meio de transporte
Etapas da AIR – Guia da Casa Civil
 Definição do Problema Regulatório 
 Identificação dos atores afetados pelo 
problema
 Identificação da base legal para 
atuação da agência 
 Definição dos objetivos desejados 
 Mapeamento das alternativas de ação 
 Análise dos impactos das alternativas 
 Identificação da melhor alternativa 
 Estratégia de implementação 
 Estratégia de fiscalização 
 Estratégia de monitoramento
http://www.casacivil.gov.br/regulacao/apresentacao-regulacao-pasta/comite-interministerial-de-governanca-aprova-as-diretrizes-gerais-e-roteiro-analitico-sugerido-para-analise-de-impacto-regulatorio-diretrizes-air-e-o-guia-orientativo-para-elaboracao-de-analise-de-impacto-regulatorio-guia-air/diretrizes_guia_air_cig_11junho2018.pdf
http://www.casacivil.gov.br/regulacao/apresentacao-regulacao-pasta/comite-interministerial-de-governanca-aprova-as-diretrizes-gerais-e-roteiro-analitico-sugerido-para-analise-de-impacto-regulatorio-diretrizes-air-e-o-guia-orientativo-para-elaboracao-de-analise-de-impacto-regulatorio-guia-air/diretrizes_guia_air_cig_11junho2018.pdf
Check List
1. Diagnóstico do problema ou da situação que 
demanda providências
1. Qual problema ou necessidade a proposta visa solucionar?
2. Quais as causas que acarretam o problema?
3. Quais as evidências da existência do problema na realidade 
brasileira?
4. Apresentar, se cabível, a comparação internacional do 
problema.
5. Quais as razões para que o governo federal intervenha?
6. Apresentar breve levantamento de políticas anteriormente 
adotadas para combater o mesmo problema e as razões pelas 
quais foram descontinuadas, quando cabível.
Diagnóstico do 
problema
O que é
Definição e análise do problema que 
a política pretende resolver, 
identificando causas e 
consequências
Importância
•Contribui para um desenho 
mais específico e eficaz de 
políticas
Ferramentas
Brainstorming
Árvore de
problema
Pesquisas
comparativas
Etapas
Razões p/ 
intervenção 
do Estado
Alinhame
nto com 
metas
Políticas 
similares
Dados 
quantitati
vos
Causas 
potenciais
Identificação 
do problema
Delimitar o 
problema 
que se 
pretende 
mitigar ou 
resolver
Levantar 
hipótese de 
causas e 
definir qual 
prioridade 
para ser 
eliminada ou 
mitigada
Apresentar 
evidências 
da 
Importância 
no contexto 
nacional e 
comparação 
internacional
Alinhar com 
metas da 
ONU, 
políticas 
para 
Constituiçã
o, entre 
outros
Levantar 
políticas 
para 
enfrentar 
o mesmo 
problema 
e porque 
essa é 
diferente
Apresentar 
razões frente 
a alternativas, 
que podem 
ser 
constitucionais 
ou 
econômicas
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Fontes de informação para a análise do diagnóstico 
Ex-Post - Avaliação Executiva
Etapas de Elaboração:
• Passo 1: Descrição Geral da Política/Programa
• Passo 2: Diagnóstico do Problema
• Passo 3: Desenho da Política
• Passo 4: Implementação
• Passo 5: Governança
• Passo 6: Resultados
• Passo 7: Impactos
• Passo 8: Execução das despesas orçamentárias e 
dos subsídios da União
• Passo 9: Eficiência e Economicidade do Gasto
• Passo 10: Recomendações
José Luiz Pagnussat
Jose.pagnussat@enap.gov.br
WhatsApp: 61-999896705
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