Aula 6 Responsabilidade do Estado

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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 
 
Conceito 
 
A responsabilidade civil, genericamente considerada, tem sua origem no Direito Civil e, no âmbito do 
Direito Privado, consubstancia-se na obrigação de indenizar um dano patrimonial decorrente de um fato lesivo 
voluntário. No Direito Público, é modalidade de obrigação extracontratual e, para que ocorra, são necessários, 
como se depreende de sua definição, os seguintes elementos: 
(1) o fato lesivo causado pelo agente em decorrência de culpa em sentido amplo, a qual abrange o dolo 
(intenção) e a culpa em sentido estrito, que engloba a negligência, a imprudência ou a imperícia; 
(2) a ocorrência de um dano patrimonial ou moral; e 
(3) o nexo de causalidade entre o dano havido e o comportamento do agente, o que significa ser necessário 
que o dano efetivamente haja decorrido, direta ou indiretamente, da ação ou omissão indevida do agente. 
Na definição de Celso Antônio Bandeira de Melo, responsabilidade civil ou responsabilidade 
patrimonial extracontratual do Estado é a obrigação que lhe incumbe de reparar, economicamente, os danos 
causados a terceiros e que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, 
materiais ou jurídicos. Assim, a responsabilidade civil não se origina de ajustes realizados pela Administração 
Pública com particulares, a denominada responsabilidade contratual, mas é decorrente de comportamentos 
unilaterais omissivos ou comissivos, legais ou ilegais, materiais ou jurídicos imputáveis aos agentes públicos. 
Assim, temos que a responsabilidade civil da Administração Pública evidencia-se na obrigação que 
tem o Estado de indenizar os danos patrimoniais que seus agentes, atuando em seu nome, ou seja, na 
qualidade de agentes públicos, causem à esfera juridicamente tutelada dos particulares. Traduz-se, pois, na 
obrigação de reparar economicamente danos patrimoniais, e com tal reparação se exaure. 
 
Evolução 
 
A evolução da responsabilidade do Estado passou, basicamente, pelas seguintes fases: 
irresponsabilidade do Estado; responsabilidade com culpa – subjetiva – do Estado (civil e administrativa) e 
responsabilidade sem culpa – objetiva – do Estado (risco administrativo e risco integral). 
 
Irresponsabilidade do Estado 
 
A teoria da não responsabilização do Estado ante os atos de seus agentes que fossem lesivos aos 
particulares assumiu sua maior notoriedade sob os regimes absolutistas. Baseava-se esta teoria na idéia de 
que não era possível ao Estado, literalmente personificado na figura do rei, lesar seus súditos, uma vez que o 
rei não cometia erros. Os agentes públicos, como representantes do próprio rei não poderiam, portanto, ser 
responsabilizados por seus atos, ou melhor, seus atos, na qualidade de atos do rei, não poderiam ser 
considerados lesivos aos súditos. Essa teoria logo começou a ser combatida, por sua evidente injustiça: se o 
Estado deve tutelar o Direito, não pode deixar de responder quando, por sua ação ou omissão, causar danos a 
terceiros, mesmo porque, sendo pessoa jurídica, é titular de direitos e obrigações. 
 
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Desnecessário comentar que esta doutrina somente possui valor histórico, encontrando-se 
inteiramente superada, mesmo na Inglaterra e nos Estados Unidos, últimos países a abandoná-la (em 1946 e 
1947, respectivamente). 
 
Responsabilidade com Culpa Civil Comum do Estado (culpa subjetiva) 
 
Esta doutrina, influenciada pelo individualismo característico do liberalismo, pretendeu equiparar o 
Estado ao indivíduo, sendo, portanto, obrigado a indenizar os danos causados aos particulares nas mesmas 
hipóteses em que existe tal obrigação para os indivíduos. Assim, como o Estado atua por meio de seus 
agentes, somente existia obrigação de indenizar quando estes, os agentes, tivessem agido com culpa ou dolo, 
cabendo, evidentemente, ao particular prejudicado o ônus de demonstrar a existência desses elementos 
subjetivos. 
 
Teoria da Culpa Administrativa (culpa anônima) 
 
A Teoria da Culpa Administrativa representou o primeiro estágio da transição entre a doutrina subjetiva 
da culpa civil e a responsabilidade objetiva atualmente adotada pela maioria dos países ocidentais. 
Segundo a Teoria da Culpa Administrativa, o dever de o Estado indenizar o dano sofrido pelo particular 
somente existe caso seja comprovada a existência de falta do serviço. Não se trata de perquirir da culpa 
subjetiva do agente, mas da ocorrência de falta na prestação do serviço, falta essa objetivamente considerada. 
A tese subjacente é que somente o dano decorrente de irregularidade na execução da atividade administrativa 
ensejaria indenização ao particular, ou seja, exige-se também uma espécie de culpa, mas não culpa subjetiva 
do agente, e sim uma culpa especial da Administração à qual convencionou-se chamar culpa administrativa. 
A culpa administrativa podia decorrer de uma das três formas possíveis de falta do serviço: inexistência 
do serviço, mau funcionamento do serviço ou atraso na prestação do serviço. Caberá sempre ao particular 
prejudicado pela falta comprovar sua ocorrência para fazer jus à indenização. 
 
Teoria do Risco Administrativo 
 
Em todos os tipos de responsabilidade vistos anteriormente, ainda se atribuía ao particular todo o ônus 
da prova. Pela Teoria do Risco Administrativo surge a obrigação econômica de reparar o dano sofrido 
injustamente pelo particular, independentemente da existência de falta do serviço e muito menos de culpa do 
agente público. Basta que exista o dano, sem que para ele tenha concorrido o particular. 
Resumidamente, existindo o fato do serviço e o nexo de causalidade entre o fato e o dano ocorrido, 
presume-se a culpa da Administração. Compete a esta, para eximir-se da obrigação de indenizar, comprovar, 
se for o caso, existência de culpa exclusiva do particular ou, se comprovar culpa concorrente, terá atenuada 
sua obrigação. O que importa, em qualquer caso, é que o ônus da prova de culpa do particular, se existente, 
cabe sempre à Administração. Em regra, é a teoria adotada no Brasil, estando disciplinada no art. 37, § 6o da 
Constituição Federal. 
 
Teoria do Risco Integral 
 
 
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Vimos que na Teoria do Risco Administrativo dispensa-se a prova da culpa da Administração, mas 
permite-se que esta venha a comprovar a culpa da vítima para fim de atenuar (se recíproca) ou excluir (se 
integralmente do particular) a indenização. Em outras palavras: não significa essa teoria que a Administração, 
inexoravelmente, tenha a obrigação de indenizar o particular; apenas fica dispensada, a vítima, da 
necessidade de comprovar a culpa da Administração. Por exemplo, havendo um acidente entre um veículo 
conduzido por um agente público e um particular, não necessariamente haverá indenização integral, ou mesmo 
parcial, por parte da Administração. Pode ser que a Administração consiga provar que tenha havido culpa 
recíproca dos dois condutores (hipótese em que a indenização será atenuada, “repartida” entre as partes) ou 
mesmo que a culpa tenha sido exclusivamente do motorista particular (hipótese em que restaria excluída a 
obrigação de indenização por parte da Administração, cabendo sim ao particular a obrigação de reparação). 
Já a Teoria do Risco Integral representa uma exacerbação da responsabilidade civil da Administração. 
Segundo esta teoria, basta a só existência do evento danoso e do nexo causal para que surja a obrigação de 
indenizar para a Administração, mesmo que o dano decorra de culpa exclusiva do particular. Tomando-se o 
exemplo acima, mesmo que ficasse comprovado haver culpa exclusiva do condutor particular, a obrigação de 
indenizar caberia à Administração. 
Segundo administrativistas do peso de Hely Lopes Meirelles, a Teoria do Risco Integral jamais foi 
adotada em nosso ordenamento jurídico. 
 
Responsabilidade Civil do Estado no Brasil 
 
Responsabilidade Civil da Administração no Direito Brasileiro: O já revogado Código Civil de 1916dispunha, em seu artigo 15, que “as pessoas jurídicas de Direito Público são civilmente responsáveis por atos 
de seus representantes que nessa qualidade causem dano a terceiros, procedendo de modo contrário ao 
direito ou faltando a dever prescrito por lei. salvo o direito regressivo contra os causadores do dano”. Adotava, 
pois, a responsabilidade civil (subjetiva) da Administração. 
A Constituição Federal de 1946 introduziu no direito pátrio a responsabilidade civil objetiva dispondo, 
em seu art. 194, que “As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos 
que seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros”. Foram eliminados, assim, os elementos 
subjetivos da culpa presentes no texto anterior. 
As Constituições seguintes não promoveram alterações significativas neste aspecto. A atual Carta 
Magna, em seu art. 37, §6º, reza que “As pessoas jurídicas de Direito Público e as de Direito Privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo e 
culpa”. Importante ressaltar que não foram aqui incluídas as pessoas jurídicas de direito privado (EP e SEM) 
que atuam a título de intervenção no domínio econômico, apenas as prestadoras de serviços públicos. Desta 
forma, tais entidades responderão com base na responsabilidade subjetiva pelos danos que eventualmente 
causarem a terceiros, consoante as regras de Direito Privado. 
Confirmando esse posicionamento, o novo Código Civil (lei nº 10.406/2002), dispõe que “As pessoas 
jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos de seus agentes que, nessa qualidade, 
 
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causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte 
destes, culpa ou dolo”. Consagra-se assim, no ordenamento jurídico pátrio, a teoria da responsabilidade 
objetiva do Estado (independente de dolo ou culpa) e a teoria da responsabilidade subjetiva do agente 
(dependente de dolo ou culpa), para fins de ação regressiva estatal. 
Quanto à ação regressiva, seus efeitos, por tratar-se de uma ação de natureza civil, transmitem-se aos 
herdeiros e sucessores do culpado. Portanto, mesmo após a morte do agente, podem seus sucessores e 
herdeiros ficar com a obrigação da reparação do dano (sempre respeitado o limite do valor do patrimônio 
transferido – CF, art. 5º, XLV). Pelo mesmo motivo, pode tal ação ser intentada mesmo depois de terminado o 
vínculo entre o servidor e a Administração. Nada impede, pois, seja o agente responsabilizado ainda que 
aposentado, em disponibilidade, etc. Importante ressaltar que as ações de ressarcimento ao erário, movidas 
pelo Estado contra agentes, servidores ou não, que tenham praticado ilícitos dos quais decorram prejuízos aos 
cofres públicos, são imprescritíveis. Frise-se que imprescritível é a ação de ressarcimento, não o ilícito em si 
(CF, art. 37, § 5º). 
 
Ação de Indenização (Particular x Administração) 
 
A reparação do dano causado pela Administração ao particular poderá dar-se amigavelmente ou por 
meio de ação de indenização movida por este contra aquela. O particular que sofreu o dano praticado pelo 
agente deverá, pois, intentar a ação de indenização em face da administração pública, e não contra o agente 
causador do dano. Nessa ação, bastará ao particular demonstrar a relação de causa e conseqüência entre o 
fato lesivo e o dano, bem assim o valor patrimonial desse dano. Isso porque a responsabilidade da 
Administração é do tipo objetiva, bastando os pressupostos de nexo causal e dano para surgir a obrigação de 
indenizar. A partir daí, cabe à Administração, para eximir-se da obrigação de indenizar, comprovar, se for o 
caso, que a vítima concorreu com dolo ou culpa para o evento danoso, podendo resultar três situações: 
(1) Se não conseguir provar, responderá integralmente pelo dano, devendo indenizar o particular; 
(2) Se comprovar que a culpa total foi do particular, ficará eximida da obrigação de reparar; 
(3) Se comprovar que houve culpa recíproca (parcial de ambas as partes), a obrigação será atenuada 
proporcionalmente. 
 
Ação Regressiva (Administração x Agente) 
 
O § 6º do art. 37 da CF autoriza a ação regressiva do Estado contra o agente causador do dano no 
caso de dolo ou culpa deste ao causar o dano ao particular. Há, aqui, dois aspectos a serem ressaltados: 
(1) a entidade pública, para voltar-se contra o agente, deverá comprovar já ter indenizado a vítima, pois seu 
direito de regresso nasce a partir do pagamento; 
(2) não se deve confundir a responsabilidade da Administração em face do particular, com a responsabilidade 
do agente perante a Administração: aquela é informada pela teoria do risco administrativo, que, conforme 
vimos, independe de culpa ou dolo; esta, do agente perante a Administração, só ocorre no caso de dolo ou 
culpa (responsabilidade subjetiva do agente). Tais ações de ressarcimento são imprescritíveis.