Livro-Texto - Unidade I (19)

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Autores: Prof. Fernando Pinto Ribeiro 
 Profa. Ivete Maria Soares Ramirez Ramirez
Colaborador: Prof. Adilson Rodrigues Camacho
Planejamento Urbano 
e o Espaço Rural
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Professores conteudistas: Fernando Pinto Ribeiro / 
Ivete Maria Soares Ramirez Ramirez
Fernando Pinto Ribeiro 
Possui Graduação em Geografia pela Universidade Federal de Santa Catarina, mestrado em Desenvolvimento 
Urbano e Regional pela mesma instituição e doutorado em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade de 
São Paulo, com estágio de intercâmbio no Instituto de Urbanismo de Grenoble, na França. Atuou como pesquisador 
no Laboratório Cidade e Sociedade, ligado ao programa de pós-graduação em geografia da UFSC, e no Laboratório de 
Habitação e Assentamentos Humanos da FAU-USP. Bolsista Fapesp de doutorado, investigou as recentes transformações 
da cidade contemporânea a partir do discurso sustentável. Também leciona Geografia no Curso Pré-Vestibular e no 
Colégio Objetivo de São Paulo.
Ivete Maria Soares Ramirez Ramirez 
Mestranda em Educação, pós-graduada em Jornalismo Científico pelo Laboratório de Estudos Avançados de 
Jornalismo Científico da Universidade de Campinas – Labjor/Unicamp –, bacharela e licenciada em Ciências Sociais e 
Geografia pela Universidade de São Paulo – USP. Em 2006, estudou as seguintes disciplinas em nível de pós-graduação 
stricto sensu no Nepam/Unicamp (Núcleo de Pesquisas Ambientais): Qualidade de Vida em Sociedades Complexas, 
Sustentabilidade e Políticas Públicas, Desenvolvimento e Meio Ambiente e Mudanças Ambientais Globais na área de 
Sociedade e Ambiente e Economia Ambiental como aluna especial do Programa de Doutorado. É autora de material 
didático do Ensino Médio do Sistema de Ensino Objetivo e realiza trabalho de assessoria de Coordenação do Ensino 
Médio no Departamento de Programação Geral (DPG) do Colégio Objetivo, em São Paulo e em outros estados do Brasil. 
Coordena o curso de Licenciatura em Geografia, na modalidade EaD, na Universidade Paulista – UNIP.
© Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou 
quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem 
permissão escrita da Universidade Paulista.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
R484p Ribeiro, Fernando Pinto.
Planejamento urbano e o espaço rural. / Fernando Pinto Ribeiro, 
Ivete Maria Soares Ramirez Ramirez. – São Paulo: Editora Sol, 2016.
88 p., il.
Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e 
Pesquisas da UNIP, Série Didática, ano XXII, 2-108/16, ISSN 1517-9230.
1. Planejamento urbano. 2. Espaço rural. 3. Processo de 
urbanização. I. Ramirez, Ivete Maria Soares Ramirez. II. Título.
CDU 711
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Prof. Dr. João Carlos Di Genio
Reitor
Prof. Fábio Romeu de Carvalho
Vice-Reitor de Planejamento, Administração e Finanças
Profa. Melânia Dalla Torre
Vice-Reitora de Unidades Universitárias
Prof. Dr. Yugo Okida
Vice-Reitor de Pós-Graduação e Pesquisa
Profa. Dra. Marília Ancona-Lopez
Vice-Reitora de Graduação
Unip Interativa – EaD
Profa. Elisabete Brihy 
Prof. Marcelo Souza
Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar
Prof. Ivan Daliberto Frugoli
 Material Didático – EaD
 Comissão editorial: 
 Dra. Angélica L. Carlini (UNIP)
 Dra. Divane Alves da Silva (UNIP)
 Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR)
 Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT)
 Dra. Valéria de Carvalho (UNIP)
 Apoio:
 Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD
 Profa. Betisa Malaman – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos
 Projeto gráfico:
 Prof. Alexandre Ponzetto
 Revisão:
 Marcilia Brito
 Juliana Mendes
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Sumário
Planejamento Urbano e o Espaço Rural
APRESENTAÇÃO ......................................................................................................................................................7
INTRODUÇÃO ...........................................................................................................................................................8
Unidade I
1 O ESPAÇO URBANO E SEUS CONCEITOS ..................................................................................................9
1.1 Cidade, urbano e urbanização ...........................................................................................................9
1.2 Metrópoles .............................................................................................................................................. 10
1.3 Megacidade e conurbação ............................................................................................................... 11
1.4 Megalópole ............................................................................................................................................. 12
1.5 Hierarquia urbana ................................................................................................................................ 14
1.6 Cidade globais ........................................................................................................................................ 15
2 A HISTÓRIA DO PLANEJAMENTO URBANO ........................................................................................... 15
2.1 A gênese do urbanismo moderno ................................................................................................. 15
2.2 As principais correntes do planejamento urbano ................................................................... 18
2.2.1 O racionalismo e o culturalismo ....................................................................................................... 18
2.2.2 O City Beautiful ....................................................................................................................................... 20
2.2.3 As cidades-jardins ou garden cities ................................................................................................. 22
2.2.4 O urbanismo modernista ..................................................................................................................... 24
2.2.5 O Novo Urbanismo americano (New Urbanism) ........................................................................ 27
2.2.6 Planejamento estratégico para a cidade: configurando uma cidade global .................. 30
3 A FORMAÇÃO DE UMA REDE URBANA BRASILEIRA ......................................................................... 32
3.1 Período 1940-1980.............................................................................................................................. 32
3.2 Período pós-1980: as tendências atuais das cidades ............................................................ 33
3.3 Explorando mais a cidade da fragmentação social e o fenômeno da 
segregação socioespacial .......................................................................................................................... 36
4 PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL .................................................................................................... 37
4.1 Histórico ................................................................................................................................................... 37
4.2 O Estatuto das Cidades e o Plano Diretor Participativo ....................................................... 40
4.3 Os instrumentos do Estatuto das Cidades ................................................................................. 43
UnidadeII
5 O PROCESSO DE URBANIZAÇÃO ............................................................................................................... 55
5.1 Modo de ocupação do espaço ........................................................................................................ 55
5.2 Classificação das cidades .................................................................................................................. 57
5.2.1 Quanto à origem ..................................................................................................................................... 57
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5.2.2 Quanto ao sítio urbano ........................................................................................................................ 60
5.2.3 Quanto à posição geográfica ............................................................................................................. 60
5.2.4 Quanto à função urbana ..................................................................................................................... 61
6 HIERARQUIA URBANA .................................................................................................................................. 63
6.1 Conceitos importantes sobre urbanismo .................................................................................... 64
6.2 Megalópole ............................................................................................................................................. 66
6.3 Regiões metropolitanas ..................................................................................................................... 66
7 NOVAS TENDÊNCIAS DA URBANIZAÇÃO BRASILEIRA ..................................................................... 67
8 A ATIVIDADE ECONÔMICA AGRÍCOLA .................................................................................................... 72
8.1 Importância da agricultura .............................................................................................................. 73
8.2 Fatores naturais que influenciam a agricultura ....................................................................... 73
8.2.1 Clima ............................................................................................................................................................ 73
8.2.2 Tipos climáticos do Brasil .................................................................................................................... 74
8.2.3 Solo ............................................................................................................................................................... 74
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APRESENTAÇÃO
Procuramos por meio desta disciplina, estabelecer a distinção entre o espaço rural e o urbano, 
entendendo seus respectivos limites espaciais, sociais, políticos e econômicos.
A Geografia está muito envolvida, como ciência ativa que é, na aplicabilidade em estudo e em 
planejamento na organização dos espaços, rurais ou urbanos.
Reconhecer as suas especificidades e planejar a ocupação das áreas urbanas ou o manejo adequado 
das áreas rurais constitui-se em uma das competências no exercício do trabalho do geógrafo em campo. 
Contribui inclusive para a elaboração do plano diretor das cidades ou ainda orientando os produtores 
acerca do uso adequado do espaço rural.
Indicar os efeitos da modernização dos distintos setores da economia em cada um dos espaços 
mencionados e pensar em sua ordenação consistem em tarefas importantes para o trabalho geográfico.
Os tempos mudaram, vivemos em um mundo marcado pelo uso de materiais novos, 
instrumentais desconhecidos até décadas atrás. A Geografia também mudou com essa evolução 
tecnológica, midiática, produtiva. A sociedade, por sua vez, também mudou sua disposição espacial 
e as necessidades de deslocamento. Novas logísticas foram incorporadas no modo de habitar e 
de viver, os custos financeiros interferiram muito nesse processo, e novas posturas, em áreas de 
conhecimento, passaram a ser exigidas.
Por sua vez, os estudos da Geografia também mudaram: no século XX, surge a Geografia crítica, 
cuja preocupação centralizou-se nas relações entre a sociedade, o trabalho e a natureza, naquilo 
que justamente chamamos de produção do espaço, negando antigos pressupostos tradicionais da 
ciência geográfica.
A Geografia, no momento atual, busca uma abordagem mais dinâmica, inclusive para que o ensino 
de seus conteúdos se torne mais próximo ao universo do educando, na compreensão do dinamismo do 
espaço, que não é estático. Dessa forma, o trabalho docente, na transmissão dos conceitos fundamentais 
da ciência geográfica, torna-se de vital importância. Esses conceitos fazem parte de uma dinâmica 
maior, seja ela de uma realidade urbana ou da área rural, ambas fazem parte de um contexto maior, 
contemporâneo, global.
Tratamos justamente de apresentar uma Geografia de forma prazerosa e funcional, no que se refere 
a acompanhar e compreender as transformações que ocorrem mundialmente, dando a ela um status 
diferenciado do tradicional.
É fundamental compreender de forma ampla a realidade geográfica, para entender melhor a 
paisagem, o território e o lugar, tendo por base a leitura do espaço geográfico natural e aquele construído 
pelos grupos humanos.
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O objetivo do geógrafo é compreender a espacialidade e a temporalidade dos fenômenos geográficos 
em suas dinâmicas, interações e contradições. Perceber o ser humano como agente ativo na construção 
das relações socioespaciais, que respeitem e admitam as diferenças entre as pessoas, sua cultura, sua 
produção econômica e suas relações sociais.
A proposta de nossa disciplina é destacar a importância do planejamento na área geográfica, tanto 
no modo de vida e na organização do hábitat urbano quanto no hábitat rural.
Bons estudos!
INTRODUÇÃO
Planejar significa organizar, assim uma das atribuições da Geografia é organizar a ocupação do 
espaço, urbano ou rural, de maneira estruturada; para tanto, é preciso realizar o planejamento. A nossa 
disciplina, portanto, apresenta explicações de conceitos relacionados a urbanismo, classificando e 
hierarquizando as cidades, assim como explicita a organização do espaço rural, os tipos de uso da terra 
e a classificação fundiária das propriedades, segundo o Instituto Nacional de Colonização e Reforma 
Agrária (Incra).
O planejamento urbano e a elaboração do plano diretor são de vital importância para que as 
normas de estruturação do espaço sejam efetivamente cumpridas a fim de favorecer os cidadãos e de 
proporcionar formas de bem viver.
São temas bastante pertinentes de que estamos tratando, pois deles depende a qualidade de vida 
em sociedade.
Quando discutimos problemas urbanos nos deparamos com alguns embaraços, entre eles a 
questão relativa ao saneamento básico, uma vez que 40% dos domicílios urbanos brasileiros não 
estão conectados a redes de esgotos e que estes não são tratados, o que representa o despejo desse 
conteúdo em rios e consequentemente no mar. Segundo o IBGE, menos de 50% dos municípios 
dispõem de sistemas de coleta e tratamento eficientes. O déficit é muito grande, bem como o 
comprometimento da saúde pública.
Outra questão se refere à poluição atmosférica: pouco se faz bem e pouco se planeja com relação a 
isso. O alto nível de poluição do ar nas zonas urbanas, principalmente por causa do tipo de locomoção, 
predominantemente veicular, com uso de combustíveis fósseis, é um problema diretamente ligado à 
faltade um planejamento adequado para deslocamento em transportes públicos. O lugar de residência 
também influi no fluxo de circulação e consequentemente no trânsito.
Quanto ao mundo rural e ao espaço agrário, a logística está diretamente relacionada ao escoamento 
da produção e às distintas modalidades ligadas a posse da terra, tipos e destino dos produtos. O mundo 
rural está mudando com o agronegócios. A necessidade de planejamento é cada vez maior.
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Unidade I
1 O ESPAÇO URBANO E SEUS CONCEITOS
1.1 Cidade, urbano e urbanização
Nos estudos sobre a cidade torna-se necessário compreender o sentido do termo urbano 
como um fundamento elementar para se entender a construção das cidades e do homem atual. A 
população global é cada vez mais urbana, e isso se traduz na construção de uma cultura própria 
que ocorre no interior da cidade e altera, inclusive, o espaço rural. A barreira invisível que separa 
um espaço urbano e outro rural nem sempre é clara, uma vez que a compreensão do urbano reside 
em um fenômeno abstrato e geral, não palpável, medido sob um conjunto de relações que se exerce 
dentro de uma cidade, um fenômeno geográfico absolutamente concreto, palpável, a materialidade 
de uma natureza em transformação.
Neste ponto, portanto, é importante diferenciar o que é cidade e urbano. A história deste último, por 
exemplo, diz respeito à evolução das relações econômicas e sociais que se exercem na cidade, do modo 
de vida que ali se estabelece, das lutas, dos conflitos e das matrizes culturais que se desenrolam entre 
os citadinos. Como estes se sociabilizam, exercem a divisão do trabalho ou se organizam politicamente 
elucida um expressão urbana do espaço vivido que é desempenhado nas cidades. Estas, ao contrário, 
são compreendidas a partir da leitura da materialidade espacial, da história da fixação do homem no 
espaço e da dispersão da propriedade, do transporte, da moradia e da área onde se exerce o comércio 
(mercados). Da mesma forma, trata-se de verificar o ordenamento das vias de circulação, da formação 
do espaço político, dos espaços privado e público, da formação de um centralidade e de uma periferia, 
de uma área residencial, comercial, industrial e de lazer.
De um modo geral, o espaço urbano expressa concentração de pessoas, fenômeno condicionado 
pela existência de atividades comerciais e de gestão econômica e política de uma sociedade. A essas 
atividades, somam-se as infraestruturas de transporte e comunicação, responsáveis por acelerar ainda 
mais o processo concentrador que leva à consolidação da cidade. Em outra perspectiva conceitual, o 
espaço urbano nada mais é do que:
[...] o conjunto de diferentes usos da terra justapostos entre si. Tais 
usos definem áreas, como: o centro da cidade, local de concentração 
de atividades comerciais, de serviço e de gestão; áreas industriais e 
áreas residenciais, distintas em termos de forma e conteúdo social; 
áreas de lazer; e, entre outras, aquelas de reserva para futura expansão. 
Este conjunto de usos da terra é a organização espacial da cidade ou 
simplesmente o espaço urbano fragmentado. Eis o que é espaço urbano: 
fragmentado e articulado, reflexo e condicionante social, um conjunto 
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Unidade I
de símbolos e campo de lutas. É assim a própria sociedade em uma 
de suas dimensões, aquela mais aparente, materializada nas formas 
espaciais (CORRÊA, 1993, p. 5).
O processo de urbanização pressupõe essencialmente o crescimento da população que vive e exerce 
atividades econômicas no interior de cidades em relação àquelas que vivem no campo. Mas não somente 
isso: urbanização significa ampliação ou dispersão das formas espaciais e dos valores socioculturais 
criados e pensados na cidade. O maior exemplo é a tendência ao progresso tecnológico vivenciado pela 
humanidade a partir de centros de pesquisa e universidades localizados no espaço urbano, da mesma 
forma, financiados por um Estado cujos órgãos de governança se situam na cidade.
Essa modernidade que se espalha por inúmeros campos do conhecimento repercute no espaço rural, 
tornando-o não mais um meio simbolicamente isolado do espaço urbano, mas um espaço que se molda 
segundo o que é construído na cidade a partir das técnicas, tais como máquinas, defensivos e insumos, 
ou o próprio fortalecimento de valores baseados na troca e no consumo, ambos fundados na cidade.
O campo moderno, regido pela alta produtividade e pelo sistema intensivo de produção é, 
decerto, urbano e dependente do que se produz na cidade, mas somente naquelas regiões em que a 
modernidade influi, como o mundo capitalista mais desenvolvido e capitalizado. Por muito tempo 
o campo foi a base para a manutenção da vida urbana ao fornecer os meios de subsistência para 
a sobrevivência da população urbana; porém, passadas diversas fases de revoluções nas técnicas, 
sobretudo, as revoluções industriais e o que se denominou a “revolução verde”, o campo passou a 
depender da cidade como o fornecedor dos subsídios para uma nova escala de produção visando 
atender ao crescimento demográfico no século XX.
O crescimento urbano foi marcante como consolidação da espécie humana e seu domínio sobre a 
natureza. A população aumentou, as migrações se intensificaram do espaço rural em direção ao urbano, 
e em decorrência disso, vieram efeitos nocivos em termos ambientais. Novos dilemas se apresentaram, 
comprometendo simultaneamente a civilização humana e a natureza. O processo de urbanização, 
principalmente nos países em desenvolvimento, é uma das mais agressivas formas de relacionamento 
entre o homem e o meio ambiente. As cidades antigas eram menores, mais harmônicas e, mesmo quando 
erguidas em locais ambientalmente inadequados, agrediam menos o meio ambiente.
1.2 Metrópoles
A partir da Revolução Industrial, o processo de crescimento das cidades se acelerou por duas 
razões: a necessidade de mão de obra nas indústrias e a redução do número de trabalhadores no 
campo. A industrialização promoveu de modo simultâneo os dois eventos, um de atração pela 
cidade, outro de expulsão do campo. Antes da Revolução Industrial não havia nenhum país onde a 
população urbana predominasse. No século XIX, a porcentagem de áreas urbanas era bem menor. A 
Grã-Bretanha, a principal, em função da própria Revolução Industrial, seguida pela França, Alemanha 
e outros que haviam se industrializado no decorrer desse século XIX, possuía a maior parte de sua 
população vivendo em cidades.
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Pode-se afirmar que o século XX é o século da urbanização, pois nele se acentuou o predomínio da 
cidade sobre o campo. Expandem-se então as metrópoles, como uma categoria de análise urbana que 
busca detectar cidades com exacerbado dimensionamento. Conceitualmente, uma metrópole constitui 
uma área urbana formada por uma ou mais cidades ligadas entre si fisicamente ou por meio de fluxos 
de pessoas e serviços, e que assumem importante posição na rede urbana da qual fazem parte.
Além das dimensões físicas e populacionais, o conceito de metrópole inclui a influência 
econômica, jurídica, administrativa, cultural e política dos centros urbanos. As metrópoles, 
cidades grandes com imensa densidade populacional, são conhecidas desde a antiguidade, mas 
somente no século XX tomaram as proporções que conhecemos hoje. Do mesmo modo que muitas 
atividades econômicas superam as suas escalas econômicas de produção, as cidades que crescem 
desmesuradamente acabam por excedero denominado “tamanho ideal” e, a partir daí, passam 
a impor problemas econômicos de escala a grande parte dos estabelecimentos industriais ou 
comerciais ali instalados. Esses problemas econômicos se fazem refletir nos custos de produção, 
na saturação dos sistemas de abastecimento d’água, no elevado tempo de viagem imposto 
aos trabalhadores, nos problemas de abastecimento causados por dificuldades no trânsito, nas 
restrições para resolver o problema dos rejeitos, e assim por diante.
No momento em que a cidade entra numa curva de perda das vantagens inicialmente oferecidas pelo 
processo industrial, o lógico seria iniciar a descentralização das atividades, buscando outras localidades 
mais vantajosas. Mas isso ocorre em grau muito reduzido de desaceleração, com uma cidade que cresce 
e assiste à degradação de seu meio ambiente e de sua qualidade de vida. A descentralização só tem 
ocorrido muitos e muitos anos depois do completo inchaço demográfico e da considerável destruição 
do meio ambiente nos grandes centros urbanos.
1.3 Megacidade e conurbação
O processo de urbanização raramente é induzido por alguma política governamental de 
forma ordenada. Ele se processa de modo descontrolado, forçando as cidades a abrigarem um 
número de pessoas superior a sua capacidade, o que dá origem a habitações subnormais, aos 
“sem-teto”, à violência, à poluição e às periferias desassistidas que existem mesmo nas cidades 
mais ricas do mundo. Revela-se então um conceito que busca inscrever esse tipo de cidade que 
cresce desmesuradamente por razões diversas, denominada por muito autores megacidade: um 
aglomerado urbano formado por um conjunto de cidades conurbadas, cuja população supere 10 
milhões ou mais de habitantes.
Megacidades formam-se, em geral, da expansão acelerada de núcleos menores até a consequente 
junção ou unificação da malha urbana, processo denominado conurbação. O novo núcleo urbano 
unificado, agora maior, integra-se dentro uma região urbana em constante intercâmbio de fluxos 
(pessoas, mercadorias, informações), com outros núcleos.
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Unidade I
Figura 1 – Processo de conurbação entre as cidades de Canoas e Gravataí, no Rio Grande do Sul
Então, toda megacidade é uma metrópole, mas nem toda metrópole é uma megacidade, porque uma 
metrópole não necessariamente precisa absorver 10 milhões de habitantes. Sua essência se encontra não 
somente na grandeza, mas também no seu grau de influência política, econômica e cultural dentro de 
uma rede urbana consolidada, tendo em vista os inúmeros exemplos de cidades médias que polarizam 
uma região integrada entre outros núcleos menores e exerce um papel de influência sobre os mesmos.
Já para o conceito de megacidade o que importa é a dimensão demográfica, um fator que leva 
incondicionalmente à elevação de seu grau de importância dentro da região em que está inserida. 
Assim, qualquer megacidade é, de fato, uma metrópole. Para exemplificar, as principais metrópoles 
brasileiras apontam para São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre e Brasília. Em outros 
países, os exemplos mais conhecidos são Tóquio, Nova Iorque, Cidade do México, Paris e Londres. Dentre 
todas essas cidades, apenas algumas são megacidades, como São Paulo, Cidade do México, Tóquio, Nova 
Iorque e Londres.
1.4 Megalópole
O crescimento gerador de metrópoles e megacidades é condicionado em larga escala por relações 
baseadas no fenômeno técnico e na informação. Ao longo do século XX, o desenvolvimento territorial 
baseado na difusão das técnicas informacionais e de transportes deu impulso ao crescimento e, 
igualmente, à formação de um eixo de integração urbana entre as diversas metrópoles. Essas partilham 
de um intercâmbio constante de fluxos diversos que envolvem pessoas, mercadorias e informações, 
ao ponto de torná-las um espaço unificado de alta urbanização, não obstante ocorram espaços de 
produção agropecuária entre elas, por exemplo. Este espaço constitui uma megalópole, ou o que alguns 
autores denominam cidade-região.
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A urbanização sem fronteiras aparentes une no espaço conurbado metrópoles 
que outrora eram facilmente delimitáveis, e diversas regiões se tornam espaços 
inteiramente urbanizados, dando origem a uma nova entidade socioespacial 
que vem sendo denominada de cidade-região. A partir dos processos 
socioespaciais contemporâneos, e de novos sentidos da produção do espaço 
urbano, começa a se evidenciar esta nova unidade de análise socioespacial, 
em gestação a partir do processo de extensão do tecido urbano das grandes 
metrópoles industrializadas (MAGALHÃES, 2008, p. 9).
Em outras palavras, uma megalópole é, dessa forma, expressão de uma rede urbana de grande 
adensamento demográfico polarizada por grandes metrópoles conurbadas. As cidades dessa rede 
apresentam forte integração econômica, e as áreas agrícolas são altamente influenciadas pelo meio 
urbano, em geral, de produção intensiva com alta mecanização. Tais relações entre cidades formam 
uma rede urbana interligada, cuja importância se realiza de acordo com o grau de especialização das 
atividades econômicas e o grau de influência que exercem sobre outras. Megalópoles são, portanto, o 
grau mais elevado de desenvolvimento urbano e apresentam uma escala regional.
 Observação
As maiores megalópoles do mundo são:
Boswash – população: cerca de 60 milhões de habitantes; metrópoles 
abrangentes: Boston, Nova Iorque, Filadélfia, Baltimore e Washington.
Tokkaido – população: cerca de 80 milhões de habitantes; metrópoles 
abrangentes: Tóquio, Kawasaki e Yokohama.
Chipits – população: cerca de 55 milhões de habitantes; metrópoles 
abrangentes: Chicago, Pittsburgh, Cleveland e Detroit.
Figura 2 – Megalópole Boswash nos Estados Unidos
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Figura 3 – Megalópole brasileira em formação entre São Paulo e Rio de Janeiro
1.5 Hierarquia urbana
Entre cidades, metrópoles e megalópoles, há uma divisão territorial do trabalho que define funções 
específicas de um determinado núcleo urbano. Forma-se, nesse sentido, uma rede urbana composta de 
pontos (cidades) e linhas (fluxos) que formam uma teia de relações organizada segundo diferentes níveis 
de importância de uma cidade em relação à outra. Importância dada por sua função na divisão territorial 
do trabalho. Assim, cada cidade possui uma hierarquia, um grau maior ou menor de importância, definido 
por seu grau de influência sobre outras. Tal importância é definida segundo diferentes aspectos:
a) Dinamismo, concentração e diversidade de atividades econômicas.
b) Concentração demográfica.
c) Oferta de equipamentos públicos.
d) Oferta de mão de obra qualificada e de tecnologia.
e) Instituições políticas em geral.
No Brasil há uma hierarquia definida oficialmente pelo IBGE constituída pelas seguintes categorias:
• Metrópole global: articula a economia global mediante inúmeras redes de todos os tipos e 
centraliza funções superiores direcionais, produtivas e administrativas de empresas com atuação 
planetária. Articula e centraliza também o controle da mídia e a capacidade simbólica de criar e 
difundir mensagens. É o nível mais elevado do sistema urbano mundial.
• Metrópole nacional: comanda a vida econômica e social da nação e concentra todos os tipos de 
funções. Por isso, ocupa o mais alto nível hierárquico de um país.
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PLANEJAMENTO URBANO E O ESPAÇO RURAL
• Metrópole regional: comanda a vida econômica e social de uma região e concentra todos os tipos 
de atividades que atuam nesse espaço. Ocupa o mais alto nível hierárquico de uma região.
• Centro regional: cidade de médias dimensões que centraliza as atividades econômicas de pequeno 
e médio portes e fluxos de consumidores de bens e serviços da região que a circunda.
• Centro sub-regional 1: cidade de porte pequeno diretamente vinculada aos fluxos do centro regional.
• Centro sub-regional 2: núcleo urbano cujos eixos de influência se encontram no Centro Regional 
e no Centro Sub-Regional 1.
1.6 Cidade globais
É importante destacar as cidades do topo da hierarquia, apresentadas como metrópoles globais, mais 
conhecidas como cidades globais. Essas cidades são expressões espaciais de uma nova ordem global 
que se estabelece desde a década de 1990, quando prevalecerá a integração dos mercados mundiais 
por meio das tecnologias de informação. Essas cidades constituem os pontos de irradiação dos fluxos 
internacionais que se direcionam por cada país e integram uma estrutura de comando econômico em 
âmbito mundial. Convém mencionar que não necessariamente precisam ter um número elevado de 
habitantes, mas, em geral, apresentam esta função porque:
[...] abrigam um número significativo de sedes de grandes empresas 
transnacionais, têm bolsas de valores de importância internacional, têm uma 
economia majoritariamente de serviços, oferecem centros de convenções, 
modernos aeroportos, rede hoteleira de primeira linha, e por isso tudo 
recebem significativo fluxo de capital financeiro, de homens de negócios e 
de mercadorias (FERREIRA, 2003, p. 50).
A era da globalização é a era das cidades, pois elas ampliam sua importância e crescem de acordo 
com as condições gerais de produção no capitalismo global. Nesta fase, a produção se internacionaliza 
e ratifica o surgimento de cidades globais como aquelas que exercem o maior grau de influência 
econômica e são as sedes das grandes corporações industriais e financeiras. Os três principais exemplos 
são Nova Iorque (EUA), Londres (Inglaterra) e Tóquio (Japão).
2 A HISTÓRIA DO PLANEJAMENTO URBANO
2.1 A gênese do urbanismo moderno
O início do século XIX já anunciava novos tempos numa sociedade plenamente marcada 
pelo domínio da máquina. A consolidação do meio técnico e a dispersão da produção em larga 
escala apontaram traços essenciais no desenvolvimento das cidades em que a primeira Revolução 
Industrial havia eclodido. Tais traços demarcaram o domínio da privatização da terra, da moradia, 
dos meios de produção e do espaço de modo geral. Como resultado das profundas mudanças na 
economia mundial, o avanço das forças produtivas e a modernização durante o século XIX não 
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somente trouxeram o incremento da urbanização e a emergência de um novo arquétipo de cidade, 
mas também constituíram o fenômeno urbano.
Na cidade industrial, se por um lado criavam-se as bases para a artificialidade das fábricas, da 
máquina, do trabalho e da disciplina, por outro havia o enfrentamento das multidões, da pobreza, 
da insalubridade e das doenças. Nessa relação entre cidade artificial e cidade orgânica, o fenômeno 
urbano se construiu como marco de descontinuidade na história das cidades, quando a humanidade 
tinha mergulhado no turbilhão da vida moderna.
O conhecimento científico e a industrialização da produção criaram e recriaram novos ambientes e 
destruíram antigas formas, assim como a descomunal explosão demográfica intensificou o crescimento 
das cidades e as lutas em seu interior. A evolução das tecnologias de comunicação, o fortalecimento dos 
Estados Nacionais, a estruturação de movimentos sociais e de classe, e a consolidação do capitalismo 
industrial representaram, dentre outros processos, uma fase de modernização cujo palco principal foi a 
cidade (BERMAN, 1986).
Dessa maneira, como a emergência do urbano e a consolidação da ordem moderna induziram as 
sociedades capitalistas do final do século XIX a repensar o destino das cidades e como o urbanismo se 
insere neste contexto?
A dita modernidade caracterizada por efemeridade e transitoriedade, de renovação constante das 
formas urbanas, é inerente a práticas socioespaciais articuladas ao avanço das forças produtivas no 
capitalismo. Inicialmente com pequenas máquinas de tecelagem, depois com o surgimento da máquina 
a vapor e com a evolução nos meios de transporte, nesse processo histórico a primeira coisa que 
observamos é a paisagem que expressa a experiência moderna. Referimo-nos à proliferação das fábricas 
e de áreas industriais, onde a cidade passa a ser o locus de dominação, de fluxos de mercadorias, pessoas 
e ideias, adquirindo um caráter eminentemente produtivo.
No final do século XIX e início do XX a população vivendo em cidades na Europa ultrapassou aquela 
que vivia no campo, e a vida urbana efetivamente começava a condicionar estilos de vida e uma nova 
cultura. Aqui devemos mencionar o próprio modo de vida instituído no bojo da sociedade capitalista, cujas 
contradições trouxeram consequências aterradoras. A despeito das forças modernizantes e científicas da 
época, com a capacidade de amenizar e aperfeiçoar o trabalho humano, o que se viu foi a intensificação 
e a sobrecarga de trabalho. Se de um lado o homem conseguia dominar a natureza, extraindo dela suas 
fontes de riqueza e prazer, de outro dominava a si próprio, escravizando e explorando um ao outro. Nesse 
período, a sede de progresso material e intelectual se sobrepôs ao elemento humano, constituindo um 
verdadeiro retrocesso espiritual. Esta contradição entre o espectro moderno de racionalidade e técnica 
de um lado, e o ideário que expressa a centralidade do homem de outro, tornou-se uma importante 
questão para o planejamento das futuras cidades, fator que veremos mais adiante (BERMAN, 1986; 
HARVEY, 1992).
No que se refere ao plano infraestrutural da cidade, outros problemas surgiram em resposta ao 
crescimento acelerado dos espaços urbanos. De acordo com Blainey (2004), entre 1750 e 1850, a 
população da Europa deu um salto em mais de 80% e as cidades cresceram e tornaram-se tão grandes 
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quanto as maiores da China. Embora possamos considerar este crescimento como resultado de um avanço 
das técnicas na área da saúde, o ambiente fabril dos espaços urbanos gerou áreas predominantemente 
insalubres, sujas, onde a grande massa de trabalhadores se amontoava em pequenas casas. Não havia 
infraestrutura urbana básica para os novos e antigos moradores, e as cidades geralmente ficavam ao 
longo de um rio, cuja água poluída era utilizada para cozinhar e se lavar. A massa trabalhadora se 
concentrava em vielas e pardieiros úmidos sem as mínimas condições de habitabilidade, com sistemas 
de infraestrutura defeituosos ou nulos. Nas ruas o esgoto escoava até os rios próximos e as infecções 
eram espalhadas pelo saneamento precário, trazendo doenças e mortes (BLAINEY, 2004).
Em pouco tempo a cidade industrial, berço da modernidade, passou a ser alvo primordial de reflexão 
e de problematização. A consciência acerca da realidade urbana da época e o enfrentamento dos graves 
problemas sociais instigaram a intelectualidade a debater sobre as características da rápida urbanização. 
A cidade passou a ser objeto de disciplina, e o método racional e científico adquiriu papel primordial na 
definição de caminhos para a pacificação das camadas sociais mais pobres. Os conjuntos de saberes e 
práticas desenvolvidas no final do século XVIII e início do XIX, em que a cidadeera o objeto de atenção 
e de intervenção, estabeleceram as bases para a fundação do urbanismo como disciplina de estudo 
da cidade. O intuito era requalificar os espaços e racionalizar as relações entre os proprietários e o 
proletariado, consolidando a noção de uma ordem social vinculada à reforma do meio urbano.
Pechman (1996) chama a atenção para o fato de que nas grandes capitais europeias da época as 
camadas populares lutaram tenazmente pelo direito ao espaço público e pelo acesso a um lugar na 
cidade. Em oposição, a classe dominante fundava seu poder a partir da intervenção no espaço, buscando 
desmontar grupos sociais e adequar a cidade para os objetivos de produção, circulação e consumo de 
mercadorias. Sobre um espaço que se urbaniza freneticamente, as áreas públicas alteram sua função 
de promoção da cultura para outro de mera circulação, onde predominam a esfera do consumo e do 
trabalho. Nestes conflitos de classe pelo acesso à cidade, o urbanismo surge como princípio burguês 
de intervenção humana, tendo por base que o ordenamento urbano e social eram articulados. Para os 
ideários burgueses, os bairros insalubres e miseráveis, onde vicejavam os encontros da classe trabalhadora, 
funcionavam como locais de imobilidade, confusão, protestos e badernas.
Nesse sentido, a presença de multidões nas ruas e o risco latente de revoltas corresponderam a 
verdadeiros desafios para a redefinição dos espaços públicos. Por isso a forte preocupação da burguesia 
em centrar seu poder na dominação do espaço, como forma de viabilizar os meios de manutenção de sua 
própria existência. Ao limpar a rua da presença popular e fortalecer a vida privada como uma conquista da 
humanidade, a burguesia se apoia no urbanismo para organizar cientificamente a cidade, colocando cada 
coisa no seu devido lugar, evitando aglomerados de um lado e vazios perigosos de outro (SARTOR, 1999).
Portanto, o urbanismo moderno se autonomizou enquanto campo do conhecimento científico e 
compôs um amplo projeto intelectual, político e ideológico para a edificação de uma nova ordem nas 
cidades. Reuniu saberes e práticas racionais de intervenção e outras propostas pontuais no século XIX 
que delinearemos a seguir. As escolas do urbanismo analisadas nesse ponto compõem um ideário de 
forte significação nas cidades europeias e norte-americanas, vindo a influenciar a vida de milhões 
de pessoas durante o século XX e que suscitaram o aparecimento de outras correntes na procura da 
ressignificação urbana.
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2.2 As principais correntes do planejamento urbano
Muitas correntes do urbanismo surgiram no decorrer daquele período. Embora com formações e 
enfoques diferentes, a maioria partiu do princípio de que a industrialização havia gerado uma desordem 
social que deveria ser reparada (MONTE-MÓR, 2007).
Na verdade, no decorrer do século XIX ainda se desenvolviam os pensamentos que iriam embasar 
a prática urbanística, período em que Choay (1994) denomina de fase pré-urbanista. Nessa fase o 
urbanismo foi se consolidando nas mãos de economistas, políticos e outros profissionais, ainda de 
maneira reflexiva, sem a existência de confirmações de hipóteses, sistemas descritivos e investigações 
incidentes sobre a cidade.
2.2.1 O racionalismo e o culturalismo
Nessa época pré-urbanista começaram a se desenhar duas vertentes de pensamento bem-definidas. 
Por um lado, a disciplina emerge com o viés científico de investigação e problematização do urbano, por 
meio da transformação do cenário de insalubridade e pobreza em outro de reconstrução dos bairros, 
ruas e quarteirões, visando sua higienização. Por outro lado, também foi alvo de outras influências 
calcadas em princípios e dimensões artísticas, em que o vislumbramento de costumes urbanos passados 
adquiriu relevância para os projetos. Ao contrário do enfoque puramente higienista de reconstrução de 
uma nova cidade, arejada, ventilada e limpa, tais projetos consistiam em amplos modelos pautados em 
princípios artísticos dos séculos anteriores.
Essa dualidade entre ciência e arte marcou a passagem do pensamento para a prática em urbanismo 
numa relação de forças. Kohlsdorf (1985, p. 23) esclarece como se estruturaram essas duas correntes 
urbanísticas significativamente opostas:
As duas atitudes originaram-se da observação da Revolução Industrial 
a partir de duas posições extremas: de forma a aceitá-la como a chave 
dos tempos modernos onde todas as contradições estariam resolvidas, 
ou de forma a negá-la, por ser responsável pelo desaparecimento de um 
mundo melhor.
Ambos os princípios dominaram o discurso urbanístico no período pós-Revolução industrial e 
opuseram-se em olhares, atitudes e procedimentos. Como exposto por Kohlsdorf (1985), ao progressismo 
ou racionalismo implicava a adequação da cidade à nova fase de progresso e modernização, abrindo 
caminho para uma onda de otimismo com os avanços tecnológicos e econômicos. Tais avanços pautados 
pelo aval científico e acadêmico seriam responsáveis por uma futura superação das contradições urbanas, 
em que logo a humanidade encontraria seu caminho de harmonia e qualidade de vida. No entanto, 
para o culturalismo, tal período expressou a perda dos valores tradicionais das cidades antigas, e, em 
contraposição, a corrente defendia que a nova fase representava a degeneração da qualidade urbana. A 
definição primaz da corrente culturalista é a nostalgia do passado, de maneira que resgate os padrões 
socioculturais das cidades pré-Revolução Industrial.
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Kohlsdorf (1985) e Choay (1994) categorizam o pensamento progressista e culturalista, mediante 
seus objetivos mais elementares. Para os urbanistas progressistas, a cidade deveria estabelecer uma 
classificação rígida na definição de funções para os bairros, visando fazer desses espaços locais úteis 
para circulação do capital industrial e comercial.
A organização urbana levava em consideração a utilidade que determinada área tinha para os objetivos 
de rentabilidade econômica; nesse aspecto, a circulação intraurbana adquire papel fundamental, visto 
que as ruas e avenidas permitiriam melhores condições de locomoção e mobilidade. Em consequência, 
as intervenções tinham uma forte preocupação em realizar obras viárias e de saneamento, criando 
espaços descontínuos e abertos, altamente artificializados, estandardizados e geometrizados (Choay, 
1994). Esta geometrização estava em função de um modelo estético tão importante quanto a utilidade, 
em que os progressistas idealizavam trazer para a cidade um espetáculo cotidiano. Kohlsdorf (1985) 
explica que o espaço era organizado pela predominância do fundo sobre a figura, com a consequente 
separação entre volumes, grandes distâncias e longas perspectivas. Segundo Choay (1994, p. 9), “a cidade 
progressista recusa qualquer herança artística do passado, para submeter-se exclusivamente às leis de 
uma geometria ‘natural’”.
Em suma, os principais ícones progressistas exprimiam a universalidade da razão e a fé no progresso 
da civilização, em que o passado é praticamente esquecido e o presente torna-se irredutível para a 
estruturação do mundo moderno. Essas perspectivas visavam à ampla reforma do hábitat urbano a 
partir da reconstrução de bairros e quarteirões, assim como pela construção de áreas verdes abertas 
e todo um sistema de infraestrutura. As mudanças nos padrões de uso e ocupação do solo focavam 
primordialmente em se distanciar dos modelos de cidade até então vivenciados, antes e no decorrer do 
processo de Revolução Industrial.
No que toca ao culturalismo, ao contrário do enfrentamento otimista evoltado ao presente, 
predominaram o sentimento de pessimismo e os devaneios da cidade passada. Essa preocupação é 
traduzida pela perda gradativa dos encontros e das relações humanas nas ruas e nos bairros. Nesse 
sentido, o homem adquiriu um papel mais importante no culturalismo do que no progressismo, em 
razão do caráter intermutável e insubstituível do ser humano na formação de grupos e comunidades. 
Como expressa Kohlsdorf (1985, p. 30), “o culturalismo caracteriza a cidade a partir da noção de cultura, 
onde a arte é o principal elemento de integração social”.
Assim, a cidade deveria oferecer os espaços para integração e aproximação das pessoas no seu cotidiano, 
principalmente a viabilização de locais para lazer e cultura. A rua e a praça eram elementos fundamentais 
na formação de um ambiente urbano que estimulasse o encontro e as relações interpessoais; além disso, 
o traçado das ruas deveria respeitar as formas de relevo e a orientação dos ventos. Em consequência, 
predominavam as formas curvilíneas e tortuosas, de geometria orgânica e natural.
Essa concepção organicista de cidade significou uma formação pautada pelas necessidades 
funcionais dos seres humanos, em que o espaço é produzido de maneira artesanal, sem protótipos 
e padronizações. A ênfase dada às cidades antigas fez do culturalismo um movimento descolado do 
presente e fechado nos ditames históricos, em razão da fuga de uma cidade não aceita. Também por 
essa razão, o movimento culturalista é colocado como não científico. (KOHLSDORF, 1985).
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Portanto, essas duas correntes foram predominantes no campo teórico do urbanismo, em sua fase de 
germinação e consolidação. A transição do pré-urbanismo para o urbanismo se processa especialmente 
no momento em que a disciplina se estrutura como um campo de especialização sobre a cidade, restrita 
apenas a profissionais (na época, apenas arquitetos e engenheiros). No interior dos próprios centros 
acadêmicos, o desenvolvimento de métodos descritivos, classificatórios e quantitativos, voltados pra um 
viés puramente prático, trouxe identidade e consolidou efetivamente a disciplina. A principal pretensão 
do urbanismo era reunir os saberes elaborados e as práticas pontuais do século XIX:
O processo de autonomização do campo implicou na organização de um 
método próprio de trabalho, cujo enfoque foi a totalidade da cidade e 
que, também, repercutiu na tensão entre princípios de natureza científica, 
técnica e artística (SARTOR, 1999, p. 40).
Essa repercussão da tensão entre princípios técnicos e artísticos significou o predomínio das ideologias 
que constituíram a fase pré-urbanística, o progressismo e o culturalismo. Apesar da definição dos métodos, 
a ausência da pesquisa em urbanismo cedeu lugar à ressignificação das duas matrizes, cujo embate 
continuou a dominar o debate acadêmico. Nos diferentes países da Europa as duas vertentes passaram a se 
desenvolver, influenciando decisivamente muitos projetos de reconstrução de cidades e bairros, tendo em 
urbanistas como Camillo Sitte (1843-1903), Ebenezer Howard (1850-1928) e Charles-Édouard Jeanneret, 
mais conhecido como Le Corbusier (1887-1965), algumas das principais influências.
2.2.2 O City Beautiful
O movimento denominado de City Beautiful adquiriu grande destaque no início do século XX. De 
inclinação progressista, essa escola teve como principal planejador o arquiteto Daniel Hudson Burnham 
(1846-1912), cuja meta era promover o embelezamento e construir uma cidade monumental como 
forma de criar um ambiente moral e cívico para os habitantes. De acordo com Hall (1988), o marco 
inicial desse movimento deu-se no Columbian Exposition de Chicago, em 1893, quando o objetivo 
primordial do planejador norte-americano era superar os focos geradores de “doenças, depravação 
moral e descontentamento da população” (HALL, 1988, p. 208).
Para isso, o City Beautiful conduziu obras de embelezamento e de infraestrutura em grande escala, 
colocando as questões do incrementalismo estético e do preservacionismo arquitetônico como aspectos 
fundamentais. Uma contribuição importante para o surgimento desse movimento nos Estados Unidos é 
oriunda de planos para a construção de parques públicos e outras áreas verdes no interior dos centros 
urbanos, tendo na figura de Frederick Law Olmsted (1822-1903) seu maior incentivador. Considerado o 
pai da arquitetura paisagística norte-americana, Olmsted creditou à melhoria sistemática do ambiente 
urbano o caminho para assegurar uma ordem moral harmoniosa, apostando que os parques e áreas 
de lazer exerceriam influência favorável ao autocontrole e ao equilíbrio (HALL, 1988). A concepção de 
Olmsted era de resgatar o repouso e a placidez proporcionada pela paisagem campestre. A vegetação 
característica e os estilos pitorescos da paisagem rural precisavam ser recuperados na perspectiva de 
recriar a “espontaneidade” no cenário urbano, tão marcado pela agitação cotidiana. Logo se constituíram 
“sistemas de parques” articulados por vias sinuosas de circulação, denominadas parkway.
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Posteriormente, o City Beautiful irá incorporar esses princípios, sobretudo as parkways, aplicando-os 
em grande escala. Logo, sobre cidades já consolidadas se promoviam projetos audaciosos de reconstrução, 
onde se articulavam preocupações de ordem estética, paisagística e de infraestrutura. Dessas concepções 
derivadas de Olmsted provém o fundamentalismo urbanístico do City Beautiful: a aparência física da 
cidade expressaria sua ordem moral. Burnham foi o responsável pelo Plano de Urbanização de Chicago 
entre 1907 e 1909, e a partir deste, seguiram-se inúmeros outros. Apesar de planos para a urbanização, 
o papel dos edifícios se tornou predominante para a promoção do apelo estético buscado pelo City 
Beautiful e, não importando onde estivessem, os edifícios deveriam adquirir um aspecto monumental 
para construir um orgulho cívico.
Figura 4 – Urbanismo Monumental do City Beautiful
Figura 5 – Traçado urbanístico
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Logo, a arquitetura monumental desse movimento acabou por sair de moda nas décadas posteriores. 
A população orgulhava-se dos monumentos, mas esses conjuntos não tiveram sucesso. Invariavelmente, 
a cidade normal em volta deles decaía em vez de prosperar, e eles sempre atraíam uma vizinhança 
incongruente de salões de tatuagem sujos e lojas de roupas usadas, quando não apenas uma decadência 
indescritível e deprimente (JACOBS, 2000).
Mesmo com esse declínio, o movimento não deixou de instigar outros planejadores. O plano 
de Chicago deixou muitos admiradores pelos Estados Unidos e pela Europa, inspirando o discurso 
progressista do esteticismo como condição para uma ordem social harmoniosa.
2.2.3 As cidades-jardins ou garden cities
O declínio do City Beautiful cedeu espaço para a emergência e o fortalecimento das cidades-jardins 
de Ebenezer Howard, certamente, a principal corrente até os anos 1940. Assim como a maioria das 
correntes insurgentes no campo do urbanismo, a Cidade-Jardim aparece para confrontar os problemas 
oriundos da grande industrialização. Sem formação em urbanismo e autodidata, Howard elaborou um 
grande projeto que apontava para o melhoramento das condições de pobreza da classe trabalhadora, 
defendendo o ideal comunitário. Influenciado pelo geógrafo russo Kropotkin (1842-1921), cujo ideário 
promulgava o fim das grandes cidades e das fortes concentrações demográficas, Howard viu nas 
cidades-jardins uma nova civilizaçãobaseada no serviço à comunidade (MUMFORD, 1965).
O que são as cidades-jardins?
Diferentemente de intervenções sobre cidades já existentes, o ideal de Howard dependia de novas 
áreas onde se pudesse delinear com liberdade uma cidade completamente nova. Com base em sua 
obra Garden Cities of Tomorrow, de 1899, um primeiro aspecto importante a se ressaltar é que os 
locais de vivência do ser humano não se restringiam apenas ao ambiente urbano ou rural, e sim que 
existiria uma terceira via, uma cidade-campo, em que ambos os ambientes poderiam ser combinados 
de modo integrado. Howard acreditava que nem campo nem cidade poderiam, isoladamente, realizar 
completamente o ideal de uma vida perfeita com a natureza. Por exemplo, da mesma maneira que a 
cidade oferece suas vantagens de progresso, emprego, tecnologia e locais de diversão, retorna com seus 
preços altos, horas excessivas de trabalho e poluição. Já o campo inspira belas paisagens, ar fresco, horas 
a menos de trabalho e preços baixos, mas, em compensação, devolve baixos salários e poucas fontes de 
diversão e trabalho. Segundo Howard (2002, p. 110), “cidade e campo devem estar casados, e dessa feliz 
união brotaria uma nova esperança, uma nova vida, uma nova civilização”.
Dessa junção surge uma comunidade autossuficiente, erigida numa gleba de, aproximadamente, 
2.400 hectares, outorgada para alguns poucos proprietários mediante empréstimo. Construída nesse 
terreno, a Cidade-Jardim é parcelada e os aluguéis das terras seriam pagos aos administradores para 
que eles pudessem reverter esse excedente na construção e manutenção de obras públicas necessárias. 
Da área inicial de 2.400 hectares, a Cidade-Jardim ocuparia apenas 400 hectares no centro da gleba, 
de preferência no formato circular e com um raio de 1.100 metros. Inserido nesse projeto estariam 
alocados seis bulevares que ligariam o centro da Cidade-Jardim até sua circunferência, dividindo-a em 
bairros, e, ao centro, estariam os maiores edifícios públicos. Ligados com a zona central por grandes 
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avenidas – sempre arborizadas –, se encontrariam cinturões voltados para as moradias, dispersos como 
anéis concêntricos. Howard previu para esses anéis residenciais e para a zona central o assentamento 
aproximado de 30 mil pessoas organizadas em 5 mil terrenos com superfícies médias de 6,5 m x 44 m, 
ladeados por avenidas significativamente largas. Nos anéis mais exteriores se dispunham os entrepostos 
comerciais e industriais, localizados ao longo de estradas de ferro circulares que se comunicariam por 
toda a cidade, com ramificações que permitiam o transporte de mercadorias diretamente entre as zonas 
agrícolas, comerciais e industriais (HOWARD, 2002).
Dos 2.400 hectares, os outros 2 mil restantes faziam parte do último anel, local da produção 
agrícola. Projetado para uma população de 2 mil pessoas, no anel agrícola se organizavam propriedades 
individuais como fazendas grandes e pequenas, pastagens e outras terras para arrendamento (HOWARD, 
2002). Esse cinturão verde serviria não só para conservar próximo o ambiente rural, como também para 
impedir que outros núcleos urbanos se fundissem com a Cidade-Jardim. Howard preocupou-se em fazer 
da zona agrícola um amortecedor contra o crescimento incontrolável do centro populacional. Quando 
a dimensão entre a cidade e o campo atingisse sua capacidade máxima de suporte, novas cidades 
deveriam ser formadas ao redor de um núcleo central de 58 mil habitantes, formando uma rede urbana 
interligada por ferrovias e rodovias. Com o tempo, na medida em que a população aumentasse e novas 
cidades fossem construídas, seria desenvolvida uma rede urbana em que cada Cidade-Jardim ofereceria 
um campo aberto de empregos e estaria ligada às demais por serviços de transporte. Howard deu o 
nome a essa visão policêntrica de cidade social, e esse conglomerado de Cidades-Jardim constituía a 
realidade física da cidade-campo: o terceiro ímã. Howard denomina a cidade-campo, de terceiro ímã. 
Além da existência de um ímã-campo e de um ímã-cidade, existiria um terceiro, o ímã cidade-campo, 
onde as características atrativas dos dois primeiros estariam aglutinadas num único sistema. Isso 
significa que haveria a necessidade de um conglomerado urbano para se atingir a cidade-campo, ao 
contrário de sistemas individuais, denotando, no que tange ao projeto, a preocupação com o processo 
de crescimento da população.
Portanto, Ebenezer Howard viu nas cidades-jardins um novo modo de organização pautado pela 
relação interdependente do campo e da cidade. As duas principais cidades-jardins foram Lecthworth 
(1903) e Welwyn (1920), na Inglaterra e na Suécia, respectivamente, erigidas sob a batuta de Raymond 
Unwin (1863-1940) e Barry Parker (1867-1947).
Nos Estados Unidos, apesar de nunca terem sido erigidas obras à luz do pensamento de Howard, 
este inspirou inúmeros projetos. Antes do que cidades-jardins concebidas para uma reforma social ou 
para o incremento das condições de vida da classe trabalhadora, nos Estados Unidos isso se reverteu 
para preocupações de ordem arquitetônica e paisagística de comunidades locais. Nas décadas de 1910 
e 1920 muitos projetos habitacionais começaram a se utilizar dos princípios das cidades-jardins, e isso 
se sucedeu pelas décadas seguintes. Dois planos a serem mencionados são Radburn, em 1928, e Forest 
Hills Garden, em 1911, de Clarence Stein (1882-1975) e Clarence Perry (1872-1944), respectivamente. 
Com relação a Radburn, o plano priorizou moradias e jardins individuais, ruas em cul-de-sac com 
separação de pedestres e veículos através dos superblocks. Embora tenham sido projetados, não tinham 
indústrias nem cinturão agrícola. Por isso, a partir dessa época, os subúrbios-jardins expandem-se nos 
EUA de maneira unilateral, sem conteúdo social. Isso indica que as cidades-jardins nos Estados Unidos 
se aproximaram mais de subúrbios-jardins, com moradias individuais e ruas em cul-de-sac. Longe de 
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serem aquelas propostas por Howard na Inglaterra, estas tampouco apresentavam o cinturão agrícola 
e as indústrias, até porque os desígnios dos planos norte-americanos eram a restauração de bairros 
e o incrementalismo estético. Houve uma adaptação incompleta da parte central da Cidade-Jardim, 
sobretudo no que toca ao estabelecimento de grandes jardins centrais ladeados por edifícios e envoltos 
por cinturões residenciais. No mais, preservaram os modelos viários arborizados e extremamente largos 
e o caráter funcionalista do projeto original.
Convém destacar que a aceitação deste projeto original tornou-se pequena perto da influência dos 
conceitos de Howard, fortemente utilizados para o planejamento e o controle da expansão dos grandes 
aglomerados urbanos.
2.2.4 O urbanismo modernista
A definição de urbanismo trazida no Congresso Internacional de Arquitetura Moderna (Ciam) de 
1933 foi, essencialmente, uma continuação das ideias que já predominavam na Europa e nos Estados 
Unidos até a década de 1920, decretando a predominância do ideário progressista. Isso significa 
dizer que seus planos, embora contrastassem pontualmente em princípios e regras com as correntes 
anteriores, seguiram a crença nas grandes construções e nos aparatos tecnológicos como os caminhos 
para a realização de um mundo melhor. Seguiram principalmente a tendência das cidades-jardins, 
numa perspectiva de priorização de um espaço funcionalista, altamente classificado e geometrizado, 
fundamentalmente assentado sob uma mente criadora de uma nova cidade e um novo tempo que 
estava se descortinando.
O Ciam fundou-se nos princípios de Charles-ÉdouardJeanneret, mais conhecido como Le Corbusier, 
um dos urbanistas mais influentes do século XX. Le Corbusier sustentou, desde suas primeiras experiências 
na cidade de Paris, que a cidade contemporânea deveria adequar-se aos avanços da modernidade. 
Adepto dos traços geometricamente calculados, acreditou fielmente que os projetos urbanísticos seriam 
os responsáveis por uma nova civilização, aquela da máquina e do ser contemporâneo. As novas técnicas 
e o avanço da ciência já haviam produzido um novo homem, e para esse o planejamento e o design 
urbanos deveriam ser dirigidos. Disse Le Corbusier:
O novo homem precisa de um novo tipo de rua, [...] uma máquina para 
o tráfego. [...] Na rua, como na fábrica moderna, o modelo mais bem 
equipado é o altamente automatizado: nada de pessoas; nada de pedestres 
desmotorizados para retardar o fluxo. Na cidade do futuro, o macadame 
pertencerá somente ao tráfego (LE CORBUSIER, 1992, p. 190).
A rua não era apropriada para o pedestre. A chave do planejamento modernista era eliminar o 
excesso populacional dos centros das cidades. Le Corbusier vislumbrou a demolição total dos centros, 
e, em seu lugar, idealizou terrenos abertos, atravessados por grandes avenidas (HALL, 1988). Estas 
eram desenhadas em traçado reto e padronizado, e Le Corbusier oferecia especial atenção a elas: “A 
rua moderna deve ser uma obra-prima de engenharia civil e não mais um trabalho de cavouqueiros”. 
A rua fazia parte de uma estrutura funcionalista necessária para a satisfação de quatro demandas 
principais do ser humano: o morar, o trabalhar, o circular e o cultivar o corpo e o espírito. A cidade 
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deveria oferecer os locais apropriados para atender essas necessidades, mediante a dispersão de zonas 
residenciais, comerciais, industriais, dentre outras. Um dos seus principais projetos, a Cidade Radiosa ou 
Ville Radieuse, ilustra rigorosamente como funciona essa estrutura.
No centro, com 95% reservados para áreas livres, onde estariam dispostos de maneira uniforme 
24 arranha-céus podendo conter de 10 mil a 50 mil empregados cada um, uma verdadeira cidade 
vertical destinada somente aos negócios. As residências, as quais Le Corbusier chamou de “máquinas 
de morar”, seriam produzidas em massa, espalhadas por prédios de apartamentos luxuosos e modestos, 
para proprietários e trabalhadores, respectivamente. Le Corbusier se inspirou nas cidades-jardins de 
Howard para designar as zonas mais afastadas do Centro, onde se processariam as atividades fabris e 
outros tipos de residências. Le Corbusier assimilou as cidades-jardins e tentou colocá-las em prática a 
seu modo. Não somente incorporou a criação de Howard na Ville Radieuse, mas também se esforçou 
para concretizar a proposta em lugares densamente povoados, com o argumento de que a natureza 
poderia se desintegrar ou ficar comprometida com o acesso de muita gente, e o prometido isolamento 
transforma-se numa comunidade superlotada (LE CORBUSIER, 1984 apud JACOBS, 2000).
Na perspectiva modernista a cidade deveria ser plenamente classificada em suas zonas, ruas, trânsito 
e até na própria população. Na era da máquina, a cidade deveria funcionar do mesmo modo, com suas 
estruturas compartimentadas e definidas para exercer uma determinada função, num sistema harmônico 
e organizado. Assim como na máquina a falta de uma peça comprometeria seu funcionamento e sua 
eficácia, na cidade modernista cada área e forma urbana possuiria uma função no estabelecimento de 
uma realidade ordenada.
Assim se reverbera no espaço um modelo plenamente físico-territorial. Os objetivos e horizontes 
de Le Corbusier se mostravam muito mais amplos, especialmente no que se refere à relação do homem 
com a cidade. Para ele, o século XX necessitaria de uma cidade oposta àquela do século anterior, 
suja, desordenada, barulhenta e recipiente de uma enorme variedade de usos, vivências e relações. 
Pelo contrário, em sua perspectiva ela deveria ser moldada sobre homens, formas e ações espelhadas 
na modernidade. Marshall Berman e Marcelo Lopes de Souza retratam o pensamento desse ícone da 
história moderna, assim como as críticas a ele direcionadas. Em uma das passagens, Le Corbusier expõe 
suas visões acerca da cidade:
[...] um mundo inteiramente integrado de torres altíssimas, circundadas de 
vastas extensões de grama e espaço aberto – a torre no parque –, ligado por 
super-rodovias aéreas, servido por garagens e shopping centers subterrâneos 
(LE CORBUSIER, 1923 apud BERMAN, 1986, p. 190).
Em outra passagem, nota-se interessante descrição do pensamento de Le Corbusier:
Trata-se de arrancar uma sociedade de pardieiros, de procurar o 
bem dos homens [...]. Instrumental a ser forjado pela forma, pelo 
volume e disposição de unidades perfeitamente eficientes, cada uma 
colocada a serviço das funções que ocupam ou deveriam ocupar o 
tempo cotidiano; unidades de habitação compreendendo a morada 
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e seus prolongamentos; unidades de trabalho: oficinas, manufaturas, 
escritórios; unidades de cultura do espírito e do corpo; [...] enfim, 
ligando todos os elementos e lhes emprestando vida, as unidades de 
circulação, horizontais, destinadas a pedestres e automóveis, e verticais 
(LE CORBUSIER, 1988 apud SOUZA, 2002, p. 127).
A configuração espacial seria então baseada na simetria das formas e nas funções muito 
bem-definidas. A rua, nesse momento, passaria a ter a função apenas de circulação e de mobilidade, 
enquanto as pessoas ocupariam outros locais definidos como próprios para o usufruto das relações 
sociais (HOLSTON, 1993).
Dois exemplos que ilustram cidades à luz do pensamento modernista são Paris, lugar que possuía 
direta relação com a vida e a construção da própria visão de mundo de Le Corbusier, e Brasília, a cidade 
modernista em sua plenitude. São realidades urbanísticas diferentes, propostas distintas.
A difusão modernista, em especial após a elaboração da Carta de Atenas no IV Ciam, tem influenciado 
muitos urbanistas até os dias de hoje, tornando-se a verdadeira matriz de pensamento em planejamento 
urbano no século XX. Especialmente depois da Segunda Guerra Mundial, o estilo modernista começou 
a transformar o cenário urbano, apesar de seus principais propagandistas e praticantes (Gropius, Le 
Corbusier, Frank Lloyd Wright etc.) estarem em atividade há muito tempo.
Embora o modelo proposto por Le Corbusier pouco tenha se concretizado, é fato que sua 
apropriação parcial por diferentes arquitetos impactou cidades por todo o mundo. James Holston 
(1993, p. 50) esclarece que, para o Ciam, “as cidades da Revolução Industrial não foram planejadas 
nem como unidade de produção nem como centros administrativos que o desenvolvimento 
industrial estava a exigir. Não eram organizadas nem pelas necessidades do processo de produção, 
distribuição e consumo”. Ainda em Holston, a proclamação da era da máquina para o Ciam se 
fundava na crença de que esse período traria benefícios para todas as classes e a cidade deveria 
responder a esse contexto (HOLSTON, 1993). A indústria era eficaz, ordenada e produtiva, e assim 
deveria ser a cidade, o lócus da reprodução da força de trabalho e do próprio capital. Os espaços 
urbanos tortuosos e não ordenados para tais objetivos deveriam ser eliminados para o melhor 
aproveitamento da cidade e de suas funções.
No planejamento urbano sua assimilação decorreu quase de maneira automática, uma vez que o 
avanço das forças produtivas, em especial com a dispersão do automóvel, fomentou um novo arquétipo 
de cidade, cujas exigências atreladas ao ciclo do capital se adequavam ao postulado modernista,tanto 
a partir dos grandes eixos de circulação quanto pela segmentação espacial das atividades e padrão 
locacional das distintas classes.
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Figura 6 – O rodoviarismo como influência do urbanismo modernista
 Observação
A Brasília Modernista
O projeto em Brasília ordena o espaço baseado nas escalas de uso, em que 
cada função urbana cria estruturas morfológicas próprias e identitárias: a 
“monumental coletiva” (edifícios públicos), a “residencial” (superquadras de 
moradia), a “gregária-concentrada” (espaço de lazer), e a “bucólica” (isolada, 
para recreação à beira do lago). Este tratamento modernista funcionalista 
consiste, por um lado, em garantir uma condição de vida mais reservada 
no interior das superquadras, que ficariam protegidas por densas cintas de 
árvores em seu perímetro, e por outro, em expor como imagem da cidade 
apenas a sua parte cívica.
2.2.5 O Novo Urbanismo americano (New Urbanism)
Esse modelo tem sido descrito como o mais influente movimento em arquitetura e planejamento 
urbano nos Estados Unidos e na Europa desde o movimento modernista. Nesses últimos 30 anos, período 
em que surge e evolui como um movimento consolidado de planejadores, promulgou mudanças de modo 
que confrontasse os problemas trazidos pelo urbanismo modernista e a formação dos grandes subúrbios 
nos Estados Unidos. A ideia primordial é pautada essencialmente pela priorização do homem em oposição 
ao carro, pela utilização de usos mistos em detrimento da separação de funções, na densificação das 
atividades e das formas urbanas e pelo predomínio do público sobre o privado. Mediante uma cidade 
mais compacta e mista, os projetos almejam diminuir os gastos de energia despendidos na mobilidade 
urbana, favorecendo os encontros de pessoas e o senso de comunidade.
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Esta corrente se aproxima dos princípios das cidades-jardins, projetando bairros com centros e 
limites bem-definidos, similares às células urbanas e rurais de Howard. O conceito de cidades-jardins 
representa uma referência histórica importante no que tange ao New Urbanism, ao levar para os projetos 
a preocupação em manter ao redor da cidade um amplo cinturão verde e os desígnios da vida campestre.
Essa corrente também se preocupa com o planejamento regional a partir do estabelecimento de 
princípios que relacionam o espaço regional ao local pelo sistema de transportes. Vale ressaltar que as 
aplicações abrangem diferentes escalas de intervenção, desde regiões até edifícios, e é na primeira que se 
identifica uma atitude efetivamente nova. Isso pode ser verificado em projetos que procuram centralizar 
as atividades diárias na escala do bairro, inviabilizando os fluxos de grandes distâncias, indicando um 
desenvolvimento regional que seria definido por uma dinâmica urbana restrita a centralidades de bairro 
e seus limites, de modo que induza ao mínimo os fluxos cotidianos longos. Essa estrutura passa a priorizar 
a diminuição da densificação a partir do afastamento dos centros de bairros, sob uma configuração que 
busca construir uma transição entre a cidade e a natureza. A região tende a ser planejada mediante o 
predomínio de áreas verdes circunscritas aos adensamentos de bairro, e ambos pressupõem a delimitação 
de limites bem-definidos.
É preciso considerar que as primeiras intervenções do New Urbanism tinham por objetivo formar 
comunidades com identidades bem-definidas e com forte relação com o lugar de vivência. A unidade 
de planejamento fundamental é dirigida para a formação de “comunidades tradicionais” ou TND’s 
(Traditional Neighborhood Development). Um TND é a essência do New Urbanism. O padrão geral de um 
TND opera nas escalas da cidade, do bairro, da rua, da quadra e até de prédios. Essas são unidades básicas 
de planejamento de um TND, e foi por elas que se deram as primeiras aplicações do New Urbanism. 
Antes do que intervenções separadas ou pontuais em determinada escala, os planos almejam articular 
os princípios destinados às quadras, por exemplo, aos objetivos de planejamento de uma cidade inteira. 
Em outras palavras, no TND os princípios da rua comporiam os projetos do bairro, cujas premissas se 
articulariam com os planos da cidade.
Um componente fundamental aplicado ao TND supõe que bairros e cidades possuam uma 
centralidade e um limite bem-definido. O centro de bairro deve abrigar locais de encontro, áreas públicas, 
edifícios institucionais, locais de trabalho, lojas, parques e outros equipamentos que favoreçam o senso 
de urbanidade. De acordo com Duany e Zyberk (1994, p. 17, tradução nossa), “o centro pode ser um 
parque, uma praça ou uma importante intersecção viária”. Já os limites definem a identidade do lugar, 
favorecendo o senso de pertencimento dos moradores de uma determinada comunidade. Podem ser 
definidos pelos aspectos naturais, como áreas florestais e rios, ou artificiais, como determinados tipos 
de infraestrutura, dependendo das particularidades que envolvem a localidade. Em cidades menores ou 
pouco densas, as áreas limítrofes de cada bairro são usualmente designadas para o desenvolvimento 
de atividades agrícolas ou de conservação, com lotes residenciais de baixa densidade de, no mínimo, 10 
acres ou 4.050 m2. No caso de cidades maiores, os limites entre os bairros são desenhados mediante a 
instalação de parques, ruas e redes de transporte.
A relação centro-limite pode ser observada numa determinada cidade com bairros bem-definidos, cada 
um possuindo seus limites e áreas centrais. Num modelo como esse o tempo levado para cruzar o centro 
de cada bairro até o seu limite leva 5 minutos a pé (isso corresponde aproximadamente a uma distância 
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de 500 m). Nesse raio estariam inseridos todos os serviços e equipamentos básicos para população, como: 
saúde, escola, mercado, comércio, habitação, dentre outros. Esse bairro estaria ligado a um centro maior, 
com atividades mais especializadas, ambos conectados por transporte coletivo.
As diversas moradias estariam organizadas a uma distância de 3 minutos a pé das áreas centrais 
e dos equipamentos públicos e de lazer. Duany e Zyberk (1994) acreditam que uma diversidade:
[...] inclui uma gama de tipos de moradia, voltadas para uma variedade de 
níveis de renda, desde o rico empresário até a professora e o jardineiro. 
As áreas de subúrbio, onde são comuns os processos de segregação pelos 
níveis de renda, não proporcionam uma maior gama social. O verdadeiro 
bairro, entretanto, oferece uma variedade de escolhas no acesso à 
moradia: apartamentos com garagens ao lado de residências unifamiliares, 
apartamentos acima e nas adjacências de lojas e locais de trabalho (DUANY; 
ZYBERK, 1994, p. 18, tradução nossa).
 Lembrete
No TND, esses locais se conectam por um sistema viário padronizado 
em grid, um modelo bem recorrente nos planos urbanísticos das cidades 
anteriores aos subúrbios, vindo a substituir o padrão cul-de-sac.
Para Duany e Zyberk (1994), esse ordenamento viário em grid pressupõe a existência contínua de 
cruzamentos e esquinas, o que desfavorece os fluxos rápidos de automóveis e amplia a variedade de 
caminhos e trajetórias a serem realizadas a pé ou de bicicleta. Este sistema é configurado para viabilizar 
rotas menores aos pedestres e para manter o trafego local afastado das rodovias de interligação regional. 
Ambos argumentam que o uso combinado do sistema viário com o zoneamento misto permite produzir 
comunidades voltadaspara o pedestre, viabilizando a realização de suas atividades cotidianas em espaços 
relativamente curtos e em menos tempo. Em particular ao zoneamento misto, sua utilização busca 
justamente viabilizar a coexistência e a inter-relação dos membros da comunidade, onde é essencialmente 
importante uma diversidade de tipos de edificação e atividades: compras, escritórios, escola, recreação, 
residências etc. Ao contrário do pensamento modernista, em que estas funções são pensadas de maneira 
compartimentada, no TND esses usos se articulam mutuamente em distâncias curtas. A proximidade com 
as destinações diárias, as quais desfavorecem o uso do carro, reduz o número e o tempo das viagens que se 
estabelecem dentro do bairro ou da cidade, evita uma carga de energia e estresse despendido em tráfegos 
e minimiza os gastos com grandes obras viárias (DUANY; ZYBERK, 1994).
 Observação
O zoneamento é um instrumento amplamente utilizado nos planos 
diretores, por meio do qual a cidade é dividida em áreas sobre as quais 
incidem diretrizes diferenciadas para o uso e a ocupação do solo, 
especialmente os índices urbanísticos.
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2.2.6 Planejamento estratégico para a cidade: configurando uma cidade global
Nas abordagens sobre planejamento urbano e organização do território, ganha protagonismo, no 
contexto histórico da globalização, um tipo de intervenção específica e muito difundida por muitas cidades 
do mundo. Trata-se do planejamento estratégico. Sua compreensão, todavia, demanda uma visão mais atenta 
sobre o ordenamento ideológico que molda os sistemas de gestão e planejamento das cidades, os mesmos 
que também influirão na governança política mundial. A interpretação dominante no contexto político 
e econômico da globalização sinaliza para o prevalecimento de uma tendência em prol da ampliação da 
liberdade de mercado e da consolidação de um sistema competitivo que influenciará a política urbana.
Em outros termos, significa dizer que a cidade será território da globalização, e os nexos principais 
que a caracterizam serão, fundamentalmente:
• O acirramento das competições empresariais e a busca de investimentos privados.
• Reconfiguração do papel do Estado, que passa de agente controlador do espaço para tornar-se 
um empreendedor urbano, parceiro da iniciativa privada.
• Privatização de espaços públicos e aumento crescente do domínio de terras urbanas.
• Modernização do território e aumento da pobreza.
Esses elementos compõem os nexos estruturais da cidade atual e se manifestam em 
intensidades distintas, de acordo com a função exercida por determinada cidade na divisão 
internacional do trabalho.
De acordo com Harvey (1992), exemplificando o caso norte-americano, um componente 
fundamental que anuncia a transição entre a cidade de base social-democrata, tecnocrática e 
keynesiana, e aquela de cunho neoliberal, são as implicações relativas ao modo de governança. 
Isso significa modificações no modelo de gestão, em que o Estado assume uma coalizão com a 
iniciativa privada na busca de estratégias inovadoras e empreendedoras a fim de assegurar a atração 
de capitais e de impedir a redução de investimentos oriundos da crise econômica que assolou os 
Estados Unidos na década de 1970. Tanto aqui quanto na Europa, as saídas encontradas para a crise 
resultaram num processo de reestruturação da produção industrial, cada vez mais informatizada 
e tecnificada, permeada por relações de trabalho flexíveis, contratos temporários, diminuição dos 
encargos trabalhistas, transferência de plantas industriais para os países subdesenvolvidos e de 
capitais para o setor financeiro. Logo, essa reestruturação produtiva será avalizada pelo Estado 
nas práticas de flexibilização e liberação da economia, abertura de mercados, investimento em 
infraestrutura, desonerações e isenções fiscais, doação de terrenos, ampliação do crédito para o 
consumo etc.
A conjuntura de crise associada às rápidas transformações tecnológicas e a crescente fluidez 
adquirida pelo capital reafirmaram o papel dos mercados e da ideologia neoliberal como princípios 
de desenvolvimento urbano local. Nas cidades capitalistas centrais, é válido ressaltar que o 
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planejamento centralizado e de abrangência metropolitana cede espaço para outro de natureza 
mais pontual, cujo enfoque passa a ser o lugar. Em outras palavras, o planejamento estratégico da 
cidade gesta-se na construção de locais específicos e adequados à exigência do mercado global, 
de modo que viabilize as vantagens comparativas para a atração de capitais: oferta de locais para 
eventos, de centros de consumo e lazer, de infraestruturas que as insiram no circuito dos grandes 
investimentos etc. A proliferação de grandes projetos urbanos, como Battery Park em Nova Iorque, 
London Docklands em Londres ou Potsdamer Platz em Berlim, constituem obras que reconfiguram 
o espaço para as exigências do capital transnacionalizado.
O planejamento estratégico, no que tange aos princípios formulados para Barcelona, por Borja 
e Castells (1997), adota o protagonismo econômico e social dos governos locais, responsáveis 
por promover, dentre uma de suas variantes, a cidade no exterior com base na venda de imagens 
e desígnios urbanos. As atribuições dos governos locais, segundo a cartilha do planejamento 
estratégico, residem: na promoção da cidade no exterior, desenvolvendo uma forte imagem com 
base na abrangência de infraestrutura e serviços; na formação de um ambiente cívico de patriotismo, 
um senso de pertencimento, de desejo de participação e de otimismo sobre o futuro da cidade; 
na inovação política a fim de gerar mecanismos de cooperação social e participação cidadã; na 
criação de um ambiente de coexistência pacífica, garantindo segurança, equipamento, serviços e 
espaços públicos. Esses aspectos implicam, portanto, o acirramento de práticas competitivas, uma 
lógica em que nas diversas instâncias governamentais e individuais busca-se prevalecer como um 
agente econômico.
Vainer (2000) institui, de maneira precisa, de que forma a ideologia colonizará a política, segundo 
um protótipo de cidade que se orienta para se tornar uma mercadoria, com a venda de imagens, 
localizações e outros elementos simbólicos, bem como uma empresa, que seria gerida nos limites da 
eficácia, da produtividade e da competitividade, e, por fim, como pátria, necessária para a legitimação e 
a justificação do privatismo implícito à empresa e à mercadoria, de forma que agregasse a população e 
criasse o consenso para que os desejos do capital ocorram sem impedimentos.
No Brasil e no exterior, o que ocorre, basicamente, é que a engrenagem competitiva de 
mercado predomina nas ações do poder público local e dos empresários, em que o primeiro adota 
um modelo de gestão estratégica com vistas a oferecer os equipamentos urbanos e as condições 
técnicas, materiais e humanas necessárias para a ação do segundo. Vejamos que, no Brasil, os 
modelos de gestão e planejamento neoliberais incutem discursos retóricos, mas que funcionam 
de maneira eficaz como instrumentos de marketing. Se não é a cidade-global, é a cidade-modelo 
ou a cidade-sustentável.
 Lembrete
O planejamento estratégico vem sendo difundido no Brasil e na América 
Latina pela ação combinada de diferentes agências multilaterais (BIRD, 
Hábitat) e de consultores internacionais, sobretudo catalães, cujo agressivo 
marketing aciona de maneira sistemática o sucesso de Barcelona.
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Unidade I3 A FORMAÇÃO DE UMA REDE URBANA BRASILEIRA
3.1 Período 1940-1980
Nos países centrais, a gradativa evolução das forças produtivas favoreceu, desde o mercantilismo até 
o capitalismo monopolista, uma ampla desigualdade nas trocas comerciais e uma posição de vanguarda 
na organização do espaço e do território. Poderíamos dizer que depois da Segunda Guerra Mundial as 
cidades europeias já haviam atingido patamares elevados de bem-estar social e de abastecimento dos 
serviços básicos. O Brasil ainda possuía um caráter predominantemente agrário, ao passo que a política 
industrial de Vargas e o início da chegada de grandes empresas multinacionais apontavam para uma 
fase na qual as cidades brasileiras atrairiam um significativo contingente populacional.
As maiores taxas de crescimento demográfico das grandes cidades registraram-se entre as décadas 
de 1940 e 1980. O processo brasileiro de urbanização teve como principal apoio o êxodo rural, mas não 
por excesso de gente no campo; formou-se uma superpopulação relativa, uma vez que a modernização 
agropecuária, somada à permanência da concentração fundiária, gerou excedente de força de trabalho 
que seria direcionado às cidades. Os migrantes acertaram na sua opção e sua decisão econômica pode 
ser considerada racional. As diferenças entre o meio urbano e o rural são significativas.
O processo de uma nova tendência de urbanização no Brasil é o da intensificação da transformação 
das áreas anteriormente caracterizadas como meio rural e meio urbano, pois a mecanização da agricultura 
e a expansão do agronegócio no campo liberam mão de obra da agricultura familiar de subsistência 
para exercer atividades do setor terciário – comércio e serviços – no próprio município. Assim, o que era 
caracterizado como meio rural, por haver predomínio de pessoas exercendo atividades primárias, passa 
a ser caracterizado como meio urbano. Trata-se de um processo diferente daquele predominante nas 
décadas de 1960 e 1970, quando o êxodo rural era o fator principal do crescimento urbano.
Essa urbanização revela também a crescente informacionalização do território e a disseminação do 
meio técnico-científico. Sobre isso, Milton Santos (1993) conclui:
Aparecem mudanças importantes, de um lado, na composição técnica do 
território pelos aportes maciços de investimentos em infraestruturas, e, 
de outro lado, na composição orgânica do território, graças à cibernética, 
às biotecnologias, às novas químicas, à informática e à eletrônica 
(SANTOS, 1993, p. 39).
A dinâmica territorial vai ganhando força e uma nova urbanização se estrutura com o aumento 
do consumo e da qualidade da mão de obra (os empregos necessitavam de pessoas mais qualificadas), 
além do que as cidades passavam a ganhar novas funções, tornando a divisão territorial do trabalho 
mais complexa. Nesse cenário emergem diversas cidades com mais de 20, 100 e 500 mil habitantes, 
paralelamente ao crescimento das regiões metropolitanas. As grandes desigualdades regionais e 
locais nesse processo refletem o que muitos pesquisadores vêm denominando de macrocefalia 
urbana, ou seja, poucas cidades de grandes dimensões e muitas de pouca participação na produção 
de riquezas para o país.
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PLANEJAMENTO URBANO E O ESPAÇO RURAL
3.2 Período pós-1980: as tendências atuais das cidades
Entre 1940 e 1980 o crescimento urbano levará o que Santos (1993) denomina de processo de 
metropolização. Desde a década de 1980, as metrópoles passam a responder diretamente, de forma negativa, 
às rápidas transformações sofridas nas décadas posteriores. Evidentemente, os dilemas urbanos no Brasil não 
começaram na década de 1980, mas é certo que, desde então, os desafios que a cidade brasileira enfrenta 
são bem mais prementes. É possível afirmar que os antigos problemas subsistem e se agravam de maneira 
particular a partir daquela década, assim como novos elementos surgem a fim de tecer um espaço conflituoso 
em vários aspectos associados à qualidade de vida das pessoas. Esse agravamento das condições de vida na 
cidade se expressa, fundamentalmente, no fenômeno da autossegregação do espaço.
A autossegregação se aprofunda e revela um padrão intraurbano altamente regressivo do ponto 
de vista ambiental, social e econômico, segundo alguns aspectos determinantes. Ela se intensifica, a 
começar, pelo aumento da pobreza e da informalidade detectadas ao longo dos anos 1980, verificadas 
pelo aumento dos processos de autoconstrução nas periferias ou de ocupação de edifícios não utilizados 
nas áreas centrais, bem como no aumento de populações miseráveis sem residência fixa. Decerto, a 
ocupação das periferias condiciona a uma expansão horizontal do espaço construído notadamente 
insustentável do ponto de vista ambiental, visto que passam a ocupar novas áreas verdes, fazendo os 
moradores despenderem uma grande quantidade de energia no trajeto moradia-trabalho-moradia e 
a pressionar o ambiente de entorno a partir da geração de resíduos poluentes. Mesmo considerada 
uma forma cristalizada na história da cidade brasileira, observa-se, segundo alguns autores, a expansão 
brutal da favela a partir da década de 1980.
Segundo Maricato (1996), nos anos 1980 e 1990 a população moradora de favelas cresceu mais 
do que a própria população urbana; em 1991, quase 3,5% da população brasileira residia em favelas, 
um aumento de quase 70% com relação ao começo da década de 1980, quando aquele número girava 
em torno de 1,9%. Ao ler Davis (2006), que demonstra uma série de dados sobre a pobreza urbana nas 
cidades dos países em desenvolvimento, é possível afirmar que a globalização neoliberal não somente 
reforçou, mas também institui a morfologia espacial da favela como forma urbana predominante.
No Brasil as influências partem de diversos espectros, dentre os quais ganham destaque as mudanças 
no mundo do trabalho, na indústria e no campo, bem como os fatores macroeconômicos vinculados 
aos planos de ajustes estruturais ligados ao Consenso de Washington. No campo, destacam-se o 
comércio de commodities cada vez mais vinculado ao mercado financeiro e a consequente espiral 
concentradora de terras para fins especulativos, associado também a maior abertura para aquisição 
de terras por estrangeiros. O latifúndio mantém-se, mas adquire a roupagem de uma nova “empresa 
rural”, moderna, tecnificada, globalizada, mas que embute o atraso, na medida em que empurra para 
os centros urbanos a população que não se incorpora na esteira das transformações.
Convém afirmar também que esse processo de acirramento das competições se conjuga aos 
modelos de reestruturação empresarial e produtiva dos capitais transnacionais que atuam no país, 
segundo relações de trabalho flexibilizadas de acordo com oscilações do mercado, bem como por meio 
da mecanização do processo produtivo. Embora sustente um modelo de modernização da indústria, o 
resultado mais aparente reside nas precarização das condições de trabalho, com a diminuição do nível 
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de emprego formal em detrimento daqueles de caráter informal. O impacto geral na base econômica e 
nos empregos urbanos por meio da liberalização encontra forte “correlação entre a expansão do setor 
informal e o encolhimento do emprego no setor público e do proletariado formal” (DAVIS, 2006, p. 180).
Ademais, como se trata de um país periférico há que se observar também o papel das relações de 
endividamento externo e os planos estruturais relacionados ao Consenso de Washington, cuja pauta 
centrada no corte de gastos públicos favoreceu a redução dos programas governamentais em políticas 
públicas urbanas, dentre elas as voltadas para a habitação.Esses aspectos, porém, resguardam apenas uma dimensão do modo como a cidade se reconfigura 
desde então, sem contar que suas implicações serão muito variadas de acordo com cada cidade. 
Os pontos de convergência entre elas, entretanto, residem na constatação de que praticamente 
todas se tornam um palco livre por onde fluirão as estratégias econômicas do mercado, e assim 
ocorre porque não há mediação correlata por parte do poder público em equacionar o interesse 
desse mercado (aqui deve ser compreendido como o grande capital, especialmente o imobiliário), 
com o interesse geral. Isso significa uma população passiva que apenas observa a paisagem ao seu 
redor se transformando segundo ditames que lhes são alheios, e aquele que deveria ser um agente 
normativo e regulador desse processo, como o poder público, não o é, e acaba por contribuir para 
os desequilíbrios que caracterizam a produção urbana no Brasil. Subordina-se ao mercado e atua 
como ele, uma vez que o poder político, na cidade neoliberal, só se mantém se articulado com um 
forte poder econômico que lhe respalde.
Como já observado, a respeito do planejamento estratégico, ganha notoriedade um modelo de gestão 
pública no Brasil basicamente engrenado segundo uma lógica competitiva. A política urbana empreendedora 
constitui um nexo elementar da cidade na fase da globalização da economia e traz uma especificidade 
nova ao contexto urbano brasileiro. Ela engrena uma dinâmica de riqueza jamais antes vista e que nega a 
cidade real, não se articulando a ela, tampouco criando vínculos sociais e culturais que lhe trariam coesão.
A grande expansão dos mercados de construção e incorporação, desde a década de 1980, 
somente pode ser explicada se compreendidas essas facetas da política urbana. A representatividade 
adquirida por condomínios e loteamentos, residenciais e comerciais, é o que demarca o 
prevalecimento do agente privado como produtor de uma nova cidade no Brasil, segundo os 
ditames de um mercado imobiliário altamente competitivo e monopolizado, cujas empresas de 
incorporação e construção se amparam no mercado financeiro buscando maximizar seus ganhos 
e os dos acionistas que nela injetam seus capitais.
A necessidade de responder os anseios do mercado financeiro alarga significativamente o 
processo de concentração fundiária nos principais centros urbanos, o que repercute diretamente nas 
dinâmicas internas da cidade segundo os valores da terra. Um estudo publicado em 2008 demonstra 
que somente 30% da população urbana estarão incluídos no mercado residencial. A autora menciona 
que este mercado deixa de fora, em muitas cidades, até mesmo parte da classe média que ganha 
entre cinco e sete salários mínimos. Essas pessoas, legalmente empregadas, podem ser encontradas 
morando ilegalmente em favelas de São Paulo e do Rio. Grande parte da população urbana, sem 
alternativa legal, invade terra para morar. As terras que não interessam ao mercado imobiliário e são 
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ocupadas pela população de baixa renda são exatamente as áreas de ecossistema frágil, sobre as quais 
incide a legislação de proteção ambiental (MARICATO, 2008).
O avanço do privatismo perpassa, nesse sentido, pela voracidade do agente imobiliário em 
seu contínuo consumo de espaço para investimentos e/ou especulação. Tais investimentos 
correspondem a empreendimentos residenciais verticais geralmente situados às margens de 
centros decadentes e empreendimentos residenciais horizontais localizados nas franjas urbanas 
(KOVARICK, 1994). A incorporação de terras por parte do mercado se amplia com o aumento 
gradativo da liquidez para a compra de bens urbanizáveis medida pelo incremento das classes 
médias e altas. Tal voracidade na procura por terras estrutura um padrão espacial conduzido pela 
valorização continuada dos terrenos, em que populações de baixa renda e boa parte das classes 
médias não estarão incluídas. Nesse modelo de estruturação, o espaço urbano representa em si 
um espaço político, onde a crescente dominação implicará vantagens econômicas.
Dessa forma, uma cidade em fragmentos se desenha à luz da inocuidade do setor público e dos 
mecanismos de planejamento em controlar a avidez do mercado. Tais fragmentos expressarão um padrão 
de segregação por setores de classe muito bem-definidos. Em metrópoles maiores, mas também em 
inúmeras outras, a fragmentação se protagoniza na formação de territórios de dominação e exclusão, 
onde ao homem é imposto um espaço altamente restritivo e rígido, subordinado aos desejos privados de 
agentes imobiliários. No período atual, a reprodução do espaço aponta para rupturas encontradas entre 
o que é público e o que é privado, ou entre o que é regular e o que é irregular do ponto vista jurídico, 
ou, ainda, entre espaços de concentração de riqueza (infraestrutura, empregos, investimentos etc.) e de 
pobreza (CARLOS, 2004).
A deterioração da qualidade de vida urbana, sobretudo a partir do aumento da criminalidade, passa a 
constituir uma versão particular de declínio do homem público e um centralismo no universo individual. 
O mercado explora essa narrativa do crime ou dos problemas ambientais para o desenvolvimento de 
estratégias de marketing visando novos signos de exclusividade. Nesse processo, condomínios, shoppings 
e outros projetos específicos se dispersam mediante a venda de amenidades naturais, tão degradadas 
na cidade real, ou de conforto, com acesso a segurança e espaços comerciais diversificados e privativos 
(SOUZA, 2005). Como exemplos, citamos Alphaville e o projeto urbanístico Panamby, na Grande São Paulo, 
a Barra da Tijuca, no Rio, e, especificamente nos arredores de Florianópolis, onde vemos a Cidade Pedra 
Branca, o Jurerê Internacional, alguns loteamentos específicos na Lagoa da Conceição, o Sapiens Park etc.
A cidade do empreendedorismo é a cidade-discurso e está permeada de simbolismos. Se não é a 
cidade-global, é a cidade-modelo ou a cidade-sustentável.
Em suma, esses fatores servem apenas como demonstração de que a racionalidade que comanda 
as ações dos principais produtores do espaço incute uma série de desafios para a sustentabilidade da 
cidade brasileira. Sua legibilidade do ponto de vista ambiental reside, por exemplo, num modelo de cidade 
horizontalizada que prioriza o modal rodoviário, na ausência de infraestruturas básicas de saneamento 
ou na ocupação de áreas ambientalmente frágeis. Do ponto de vista social ganham relevo os índices 
de pobreza, o aumento da violência, a deterioração do patrimônio e dos serviços públicos, a erosão da 
cidadania, a derrocada da civilidade e da integração social, o culto ao exclusivismo, dentre outros.
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3.3 Explorando mais a cidade da fragmentação social e o fenômeno da 
segregação socioespacial
No Brasil a cidade se evidencia reproduzindo o abismo social que caracteriza o país. Aliás, cada cidade 
repercute no território as barreiras intrínsecas ao tecido social em que está inserida. É observável, por 
exemplo, que na França pós-colonial a chegada de imigrantes da região do Magreb contribuiu para um 
modelo de segregação muito distinto do que ocorre no Brasil, caracterizado pelas barreiras culturais e 
étnicas. Nas cidades francesas e alemãs, por exemplo, é relativamente evidente a formação não somente 
de bairros de populações árabes ou turcas, mas também um circuito econômico interno que os mantém 
com base na cooperação mútua entre indivíduos que tiveram dificuldade de se integrar às sociedades 
europeias. Os diferentes estratos sociais dessas sociedades não se evidenciam espacialmente da mesma 
forma quanto aos parâmetros étnico-culturais,tendo em vista as décadas de políticas de bem estar 
social e a formação de uma consolidada classe média nesses países. O mesmo podemos observar nos 
Estados Unidos e na África do Sul, cidades onde o tecido urbano se fragmenta com base no componente 
racial. No Brasil, o aspecto social e o da renda são determinantes como elementos de segregação.
Aos mais desfavorecidos, vítimas de um mercado de terras especulatório e de um governo ineficiente, 
restou ocupar novas áreas na periferia, onde o preço é baixíssimo em razão da inexistência de equipamentos 
urbanos. Entretanto, aqueles que não possuem absolutamente nada, muitos menos para morar, irão se alojar 
nos locais externos à cidade legal para a habitação (cidade predita em planos diretores e leis de zoneamento), 
ou seja, morros, à margem de rios, ao longo de viadutos, abaixo de pontes etc. Formarão significativas zonas 
faveladas, sob as quais surgirão outras formas de fragmentação do espaço, em morros dominados por grandes 
narcotraficantes, com poderes e leis próprias, locais excluídos pela política estatal. As classes médias ocuparão 
predominantemente zonas marginais aos bairros de classes de alto status, assim como zonas periféricas 
recém-valorizadas. Com a dinâmica de valorização e desvalorização dos espaços, ocorre paralelamente a 
dinâmica da segregação, gerando novos bairros ricos, novas periferias, áreas degradadas, em valorização etc. 
A segregação tem um dinamismo em que uma determinada área social é habitada durante um período de 
tempo por um grupo social e, a partir de um dado momento, por outro grupo de status inferior ou, em alguns 
casos, superior, por meio do processo de renovação urbana.
A falta de controle na expansão horizontal urbana é acompanhada por uma crescente especulação 
para a verticalização. Pressões de promotores imobiliários junto ao Estado, para mudanças em leis de 
zoneamento, ocorrem para que haja a permissão de novas construções nas áreas centrais. Esses grandes 
grupos incorporadores veem na especulação sobre áreas já valorizadas altas fontes de lucro, substituindo 
prédios de menor e médio porte por outros de maior elevação. Campos Filho (1999, p. 58) atesta isso 
ao dizer que “ao longo da história de cada cidade, pode-se afirmar a existência de gerações de prédios: 
a de dois andares, a de vinte e trinta andares, cada geração tomando o lugar da anterior através da sua 
demolição. Com isso, perde-se a memória urbana [...] em um ciclo que se autoalimenta sem limites”.
A fragmentação, portanto, se protagoniza na formação de territórios de dominação e exclusão, onde 
ao homem é imposto um espaço altamente restritivo e rígido, subordinado aos desejos privados de 
agentes imobiliários. No período atual, a cidade pode se fragmentar entre o público e o privado, entre o 
regular (inserido na dinâmica da urbanização) e o irregular (áreas ilegais juridicamente), ou, ainda, entre 
espaços de concentração de riqueza (infraestrutura, empregos, investimentos etc.), e de pobreza. Nisso 
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reside o sentido da fragmentação urbana, cujas divisões resguardam a matriz dos conflitos sociais e das 
lutas por espaço nas cidades brasileiras e latino-americanas.
No que toca à dicotomia entre público e privado é preciso considerar que o primeiro abrange 
terras que não possuem valor de troca e sua função visa atender às demandas coletivas, para políticas 
habitacionais, provisão de infraestrutura e outros serviços, lazer etc. O segundo é aquele incorporado ao 
mercado formal, regulado e legitimado pelo poder público. A ampliação da sociedade de livre-mercado 
e do consumo consolida o predomínio da esfera privada, em que espaços são concebidos como cenários 
de criação de desejos, imagens publicitárias que ressaltam a exclusividade e a negação da cidade real.
Segundo Villaça (2001, p. 328), o significado da dominação que estrutura o espaço e define o processo 
de fragmentação reside na “apropriação diferenciada dos frutos, das vantagens e dos recursos do espaço 
urbano. Dentre essas vantagens, a mais decisiva é a otimização dos gastos de tempo despendido nos 
deslocamentos dos seres humanos [...]”.
Essa ideia reafirma o papel que a forma e a estrutura urbana possuem na manutenção e a reprodução 
da desigualdade. Nesse ponto se coloca a função exercida pelo poder público na consolidação de 
espaços fragmentados, principiando pelo histórico viés tecnocrático e elitista dos planos urbanos como 
instrumentos de legitimação do mercado de terras voltadas para investimentos. É sob o aval das políticas 
de urbanização realizadas pelo Estado que algumas áreas recebem a maior parte dos investimentos, 
enquanto outras não são priorizadas. As áreas residenciais próximas a esses locais favorecem assim a 
mobilidade das elites que a integram, e, por outro lado, a população em geral, sem acesso à terra, reside 
em zonas cada vez mais distantes.
4 PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL
4.1 Histórico
Quando tratamos da história recente do planejamento urbano no Brasil, seguindo um roteiro 
historiográfico inspirado em Villaça (1999), é possível efetuar uma periodização da história do 
planejamento urbano no Brasil subdividindo-a em três grandes fases: a primeira, de 1875 a 1930, 
caracterizada pelos planos de melhoramentos e embelezamento; a segunda, de 1930 a 1990, período 
representado por investimentos em obras de infraestrutura, e caracterizado pelo predomínio dos planos 
diretores e pelo discurso de planejamento; e a terceira, a partir de 1990 até os dias atuais, representada 
pelo fortalecimento do planejamento estratégico e para o movimento de reforma urbana e a instituição 
dos instrumentos do Estatuto das Cidades.
A primeira fase, ou fase de melhoramentos e embelezamentos, remonta ao auge da aplicação 
urbanística no Brasil, quando grandes parcelas das cidades foram arrasadas para dar lugar a grandes 
obras de urbanização. “Foi sob a égide dos planos de embelezamento que surgiu o planejamento urbano 
brasileiro” (VILLAÇA, 1999, p. 193).
Planos influenciados pela tradição europeia consistiam basicamente em alargamento de vias, 
destruição de ocupações de baixa renda nas áreas mais centrais e implementação de infraestrutura, 
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especialmente de saneamento, jardins e praças (VILLAÇA, 1999; LEME, 1999). Leme (1999) acrescenta 
a criação de uma legislação urbanística nesses planos, bem como a reforma e a reurbanização das 
áreas portuárias. Além disso, geralmente, limitavam-se a intervenções pontuais em áreas específicas, na 
maioria das vezes o centro da cidade.
Grande parte desses planos previa abertura de novas avenidas que passavam a conectar importantes 
partes da cidade, em caminhos abertos ao passo da destruição de áreas consideradas insalubres, compostas de 
cortiços. O principal representante desse período foi o engenheiro Saturnino de Brito, que realizou planos 
de saneamento para várias cidades brasileiras. Em algumas delas, os planos também incluíam diretrizes 
para a expansão urbana, como foi o caso em Vitória (1896), Santos e Recife (1909-1915).
Outro plano representativo foi o de Pereira Passos para o Rio de Janeiro. Ao tornar-se prefeito, 
adotou uma nova versão desse plano de melhoramentos, publicada em 1903, e que previa uma série de 
obras para o embelezamento da cidade. Passos queria aplicar ao Rio de Janeiro uma gama de reformas 
estruturantes, assim como o Barão de Hausmann já havia aplicado à cidade de Paris. Significou um 
plano de avenidas; dentre as principais, destacam-se a criação da Avenida Central (atual Av. Rio Branco), 
da Avenida Beira Mar, conectando a Avenida Rio Branco até o fim daPraia de Botafogo, e da Avenida 
Mem de Sá, ligando a Lapa à Tijuca e à São Cristóvão (LEME, 1999, p. 24).
Villaça (1999) argumenta que, nesse período, os planos eram discutidos abertamente antes de 
serem implementados e, ao contrário do que aconteceria no futuro, eram efetivamente implementados. 
Segundo ele, isso era possível porque o caráter hegemônico da classe dominante era tão acentuado que 
lhe era possível impor o conjunto de soluções que lhe parecesse mais adequado, sem se preocupar em 
encontrar subterfúgios para ocultar suas verdadeiras intenções.
Uma segunda fase do planejamento no Brasil expõe a inclusão do restante da cidade e um viés mais 
abrangente do que se propunham os planos de embelezamento. Da mesma forma, inaugura com força 
uma postura altamente tecnocrática e impositiva dos planos. Será buscada uma articulação entre o 
centro e os bairros, e desses entre si, por meio de sistemas de vias e de transportes (LEME, 1999, p. 25). 
As vias não são pensadas apenas no que se refere a embelezamento, mas também a transporte (VILLAÇA, 
1999). Segundo Leme (1999), a partir da década de 1990, começam a ser feitos os zoneamentos, bem 
como a legislação urbanística de controle do uso e da ocupação do solo.
Um dos principais representantes desse novo tipo de plano é o Plano de Avenidas de Prestes Maia 
para São Paulo, elaborado em 1930. Apesar do nome, segundo Villaça (1999), o plano tratava sobre 
vários aspectos do sistema urbano, tais como as estradas de ferro e o metrô, a legislação urbanística, 
o embelezamento urbano e a habitação. Entretanto, o destaque foi mesmo o plano de avenidas, que 
possuíam um caráter monumental. Segundo Leme (1999), o conjunto de novas vias radiais e perimetrais 
transformou a cidade concentrada e baseada na locomoção por transporte coletivo (ônibus e bondes) 
em uma cidade mais dispersa e dependente do tráfego de automóveis.
Outro representante dessa fase é o Plano de Alfred Agache, para o Rio de Janeiro, um plano que marca 
uma transição dos planos de embelezamento, para os “superplanos”, que viriam a ser desenvolvidos nas 
décadas de 1960 e 1970.
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Entre os temas tratados no plano de Agache estão a remodelação imobiliária, o abastecimento de 
água, a coleta de esgoto, o combate a inundações e a limpeza pública (VILLAÇA, 1999).
Figura 7 – Plano Agache para o Rio de Janeiro
Logo, o ritmo frenético de urbanização do país começa a enfraquecer a própria viabilidade de novos 
planos com maior abrangência nas cidades brasileiras. A formação da periferia e as implicações do 
aumento demográfico por toda a cidade levam o planejamento a incorporar outros aspectos que não 
somente os físico-territoriais, como os econômicos e os sociais. Segundo Villaça (1999), quanto mais 
complexos e abrangentes tornavam-se os planos, mais crescia a variedade de problemas sociais nos 
quais se envolviam e com isso mais se afastavam dos interesses reais da classe dominante e, portanto, 
das suas possibilidades de aplicação (VILLAÇA, 1999, p. 214). O principal exemplo de plano desse período 
é o Plano Doxiadis para o Rio de Janeiro, em 1965. O volume, elaborado por um escritório grego e 
publicado em inglês, possuía “quase quinhentas páginas de estudos técnicos, das quais nove – páginas 
363 a 372 – são de implementações e uma única, a 375, é de recomendações” (VILLAÇA, 1999, p. 213).
A organicidade do crescimento urbano trazido pela especulação imobiliária e pelo rodoviarismo 
prevalecerá diante da ineficiência de um Estado burocrático, centralizado em planos elaborados por um 
conjunto restrito de técnicos incapazes de alterar uma ordem urbana que se estabeleceu no Brasil.
Como resposta aos maus resultados provenientes da não aplicação dos superplanos como o Agache 
e o Doxiadis, que acabavam sendo relegados às prateleiras, passaram a ser elaborados planos que abriam 
mão dos diagnósticos técnicos extensos e, até mesmo, dos mapas espacializando as propostas.
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Nos anos de 1970, os planos passam da complexidade, do rebuscamento técnico e da sofisticação 
intelectual para o plano singelo, simples – na verdade, simplório – feito pelos próprios técnicos municipais, 
quase sem mapas, sem diagnósticos técnicos ou com diagnósticos reduzidos se confrontados com os de 
dez anos antes (VILLAÇA, 1999, p. 221).
Esses planos apenas enumeravam certo conjunto de objetivos e diretrizes genéricas e, assim, 
acabavam ocultando os conflitos inerentes à diversidade de interesses relativos ao espaço urbano.
1906 1930 1960 1988 2001 Séc. XXI
Década de 1980
Reforma Passos Brasília
Reforma 
Constitucional
Estatuto das 
Cidades
Crise do 
modernismo
Função Social 
da Cidade e da 
Propriedade
PD Participativo
FuncionalismoCidade para a 
produção
A cidade na mão do 
Estado - tecnocratismo
Influência urbanista modernista
Planos de embelezamento
Redemocratização
Movimento de 
Reforma Urbana
Aprofundamento dos 
Problemas Urbanos
Plano Agache - Rio
Plano Prestes Maia - SP
Figura 8 - O planejamento urbano no Brasil: uma linha do tempo
4.2 O Estatuto das Cidades e o Plano Diretor Participativo
Já implícito em uma terceira fase do planejamento no Brasil, o processo de reforma urbana e o 
Estatuto das Cidades rompem com a perspectiva tecnocrática e abrem espaço para a democratização 
em torno da elaboração do plano. Da mesma forma, são instituídos instrumentos que respondem ao 
processo de urbanização do país, de modo que o planejamento urbano adquire um papel de indutor do 
crescimento e de combate à especulação imobiliária, em lugar de seu histórico viés autoritário.
O Estatuto das Cidades foi o resultado de uma longa batalha travada por variados segmentos 
organizados da sociedade brasileira, com o objetivo de reordenar o espaço urbano e equiparar 
todo o processo decisório na política municipal. Seu aparecimento tem forte vínculo com as 
crescentes desregulações na organização territorial municipal ocorrentes na década de oitenta, 
um período em que as cidades brasileiras, principalmente as metrópoles, viam-se cada vez mais 
contraídas pela pobreza e pelas desigualdades. Tais circunstâncias desfavoráveis ajudaram a 
formar um vasto movimento organizado, de abrangência nacional, para incluir no novo texto 
constitucional da época instrumentos que viabilizassem novos direcionamentos para política 
urbana. Isso resultou, pela primeira vez na história do país, numa grande vitória para as camadas 
populares, já que fora incluído um capítulo específico para a política urbana, prevendo novos 
meios de garantia da função social da cidade e da propriedade, bem como da democratização da 
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gestão urbana:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder 
público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo 
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o 
bem-estar de seus habitantes.
[...]
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e 
cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem 
oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o 
domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural 
(BRASIL, 1988).
Desde 1988, percorreram-se 13 anos de negociações e elaborações em torno de um novo projeto 
complementar aos artigos constitucionais. Apenas em 2001 publicou-se a lei que regulamentaria 
osartigos 182 e 183 da Constituição de 1988, o Estatuto das Cidades. A partir de 10 de outubro 
desse mesmo ano os municípios brasileiros dispunham de um novo meio de renovação no campo do 
planejamento e da gestão das cidades, tendo como base novas diretrizes em prol de uma cidade justa, 
acessível e democrática.
A sociedade brasileira espera, com o Estatuto das Cidades, romper com os antigos métodos de gestão 
e planejamento, excludentes e ignorantes à totalidade do espaço urbano. A aplicação do Estatuto se 
realiza a partir da elaboração, por parte dos municípios, de um plano diretor, uma lei que passa a reger 
e induzir o crescimento urbano e a controlar o uso e a ocupação do solo.
Basicamente, veremos que o Estatuto possibilita uma nova concepção para que os municípios 
construam seu plano diretor com vistas a um ordenamento sustentável do ponto de vista socioespacial, 
econômico e ambiental, articulando as diferentes formas de uso e ocupação da terra urbana a fim de 
evitar ou amenizar parâmetros de segregação, de desigualdades e de adensamento. Também determina 
a participação democrática na construção e no auxílio da gestão urbana, uma postura inovadora e 
estratégica que insere a comunidade nos assuntos que dizem respeito à realidade urbana, ao mesmo 
tempo que diminui o poder decisório de técnicos e do governo municipal. Ressalta-se aqui que a 
participação avança muito mais do que podemos pensar, não se restringindo ao processo de elaboração 
de um plano diretor, mas abrangendo sua implementação e gestão direta dos variados temas que 
envolvem o plano, feito por meio de audiências públicas, debates, referendos e plebiscitos, somadas à 
obrigatoriedade de se implementar os orçamentos participativos.
Também chamados de Planos Diretores Participativos, tais planos devem ser elaborados segundo os 
seguintes princípios:
• Direito a moradia e inclusão territorial – o Plano Diretor Participativo deve superar a dualidade 
entre cidades formais e informais, legais e ilegais.
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• Dimensão curativa – regularização fundiária e urbanização dos assentamentos informais ocupados 
pela população de baixa renda eliminando as barreiras jurídicas, administrativas e territoriais que 
apartam esses assentamentos do conjunto da cidade.
• Dimensão preventiva – acesso à terra urbanizada para habitação de interesse social em locais sem 
riscos ambientais, com equipamentos urbanos e comunitários e próximos às áreas de trabalho.
• Gestão democrática – o Plano Diretor Participativo, como pacto socioterritorial. Passo importante 
para a construção de uma esfera pública na cidade (cidadãos estabelecem coletivamente a regra 
de convivência/compartilhamento no/do território).
Tal ação participativa prevê métodos e passos em que todos os cidadãos compreendam com 
clareza a linguagem técnica necessária para a construção do plano. A condução dos trabalhos ficaria 
majoritariamente designada ao Poder Executivo articulado com representantes do Poder Legislativo e 
da sociedade, lembrando sempre que mudanças substanciais do plano no decorrer de sua elaboração 
seriam fiscalizadas por agentes do Poder Legislativo.
O plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. Deve 
abranger o território do município inteiro, incluindo as zonas urbanas e as rurais, bem como orientar os 
orçamentos públicos subsequentes definidos democraticamente. Ao final de um processo de elaboração, 
implementação e revisão pautado pela participação do cidadão, o plano é apresentado à Câmara 
Municipal como projeto de lei, visando à sua aprovação. É importante ressaltar que o plano diretor é 
obrigatório para as cidades:
• Com mais de 20 mil habitantes.
• Pertencentes a regiões metropolitanas e aglomerados urbanos.
• Em áreas de especial interesse turístico.
• Em áreas de influência de empreendimentos com impacto ambiental significativo.
• Que queiram aplicar os instrumentos de parcelamento, edificação e utilização compulsórios, IPTU 
progressivo no tempo e desapropriação-sanção.
Um processo fundamental na construção do plano é a leitura da cidade, ou seja, o conhecimento 
dos seus principais problemas, potencialidades e perspectivas futuras. O papel da população é 
fundamental nessa etapa, pois os maiores entraves ao desenvolvimento social e econômico da cidade 
atingem esse universo, aos quais podem dessa maneira levantar o maior número de situações que 
podem ser modificadas. Paralelamente, a equipe técnica daria sustentação e assessoria às diversas 
leituras, colaborando também na análise mais profunda do município, de forma inteligível e que 
alcance a capacidade de entendimento da população. Esse estudo sistemático do município englobaria 
uma série de mapeamentos, nos quais estariam contidas inúmeras informações de interesse vital no 
momento da aplicação das políticas públicas, englobando: áreas de risco para ocupação humana, 
áreas de preservação cultural, a estrutura fundiária municipal, a evolução histórica da cidade, 
os indicadores de mobilidade e circulação, a inserção regional do município, caracterização e 
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distribuição da população e seus movimentos, infraestrutura urbana, atividades econômicas e outros. 
O levantamento de toda a legislação que incide sobre o município é necessário para uma posterior 
análise da atualidade dessas leis. Serve também para verificar se estão sendo aplicadas corretamente 
ou contrariadas pelo modo de uso e ocupação existente.
Após o conhecimento prévio das potencialidades e dos problemas do município, seriam definidos 
aqueles com alta prioridade, propondo a partir destes temas prioritários um objetivo a ser alcançado 
e ações estratégicas que viabilizem a resolução do problema. Um exemplo de tema pode ser a busca 
de moradias mais dignas para todos. Então, o objetivo perpassa pela ampliação de ofertas de moradia, 
enquanto as ações estratégicas poderiam ser a regularização fundiária das áreas irregulares e a 
delimitação de áreas para habitação de interesse social. Esse é apenas um exemplo de uma vasta lista 
de temas a serem levantados, relacionados ao meio ambiente, ao patrimônio cultural, à economia, ao 
espraiamento urbano, aos serviços de saúde, segurança, educação, transporte etc.
Definidas as prioridades, abre-se espaço para a criação de instrumentos que viabilizem os objetivos 
e as estratégias expressas anteriormente. O Estatuto das Cidades compõe uma série de instrumentos 
para um melhor ordenamento urbano e desenvolvimento das áreas marginalizadas da cidade. Se 
bem-aplicados, os instrumentos podem controlar o uso e a ocupação do solo, bem como arrecadar e 
redistribuir oportunidades e recursos. É na definição dos instrumentos que a participação popular deve 
tornar-se mais efetiva, já que o Estatuto das Cidades propõe a abertura de conferências e audiência 
públicas, em que são discutidas, debatidas e propostas ideias para os mais diversos assuntos relacionados 
ao município. A conclusão do plano diretor demanda um sistema de gestão e monitoramento das 
ações preditas e acordadas no processo de elaboração. Esse monitoramento compreende avaliações, 
atualizações e ajustes, devendo estar definido em lei.
Os anseios constitucionais presentes no Estatuto das Cidades devem estar, portanto, contidos 
no plano diretor, seguindo as especificidades de cada município. Isso significa que o plano deve 
comportar os instrumentos da política urbana implícita ao Estatuto e que auxiliam a concretização 
do anseios da população.
4.3 Os instrumentos do Estatuto das Cidades
São os meios de aplicação da lei. Sem eles não hácomo se atingir os objetivos prepostos pelo 
Estatuto. Os instrumentos podem ser divididos em:
• Instrumentos urbanísticos:
— Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios.
— IPTU progressivo no tempo.
— Desapropriação com pagamentos em títulos.
— Outorga onerosa do direito de construir.
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— Transferência do direito de construir.
— Operações urbanas consorciadas.
— Direito de preempção.
— Direito de superfície.
— Consórcio imobiliário.
• Instrumentos jurídicos de regularização fundiária:
— Zonas especiais de interesse social.
— Usucapião especial de imóvel urbano.
— Concessão de uso especial para fins de moradia.
— Concessão de direito real de uso.
• Instrumentos de democratização da gestão urbana:
— Estudo de impacto de vizinhança.
— Conselhos – sistemas de gestão democrática da política urbana.
— Audiências e consultas públicas.
— Conferências sobre assuntos de interesse urbano.
— Iniciativa popular de leis.
 Saiba mais
Sobre o Estatuto das Cidades e suas implicações, acesse o site:
<http://www.cidades.gov.br/>.
Basicamente, temos a seguir uma leitura dos principais instrumentos:
• Parcelamento e edificação compulsórios.
— Se uma propriedade não estiver cumprindo sua função social como manda o plano diretor, o 
proprietário vai ser pressionado a dar um bom uso a seu imóvel. Essa primeira pressão é feita 
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por meio da regra de parcelamento e edificação compulsórios. Por essa regra, o proprietário 
tem o prazo de dois anos para dividir seu terreno, construir ou reformar seu imóvel.
• IPTU progressivo no tempo.
— IPTU Progressivo no Tempo é a punição que o proprietário recebe por não ter usado seu 
terreno ou prédio para uma função social, como manda o plano diretor. Todos os anos, 
os donos de casas e terrenos precisam pagar um imposto para a prefeitura. Ele se chama 
IPTU e costuma ser 1% do valor da propriedade. Vamos imaginar que uma propriedade 
vale R$ 10 mil. O IPTU normal dela seria de R$ 100,00. Nessa punição, o IPTU dobra a 
cada ano enquanto o proprietário não cumprir a lei. O valor do IPTU pode subir até 15% 
do valor do imóvel. No nosso exemplo, depois de cinco anos, o IPTU subiria de R$ 100,00 
para R$ 1.500,00.
• Desapropriação.
— Se o dono pagar o IPTU Progressivo durante cinco anos e não der um uso social para seu terreno 
ou imóvel, ele perde a propriedade. A prefeitura desapropria e paga pela propriedade. Mas não 
paga o valor de mercado, nem dá o dinheiro de uma vez. O que a pessoa ganha são títulos da 
dívida pública. Os títulos são como dez cheques pré-datados, para serem descontados um a 
cada ano. O proprietário só receberá o dinheiro todo depois de dez anos.
• Direito de preempção.
— O poder público municipal tem preferência na aquisição de imóvel urbano colocado à venda 
no mercado. Poderá ser exercido sempre que o poder público necessitar de áreas para:
– Regularização fundiária.
– Programas de H.I.S.
– Reserva fundiária.
– Expansão urbana.
– Equipamentos urbanos.
– Espaços públicos.
– Preservação ambiental.
– Preservação do patrimônio histórico.
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• Outorga onerosa do direito de construir.
Poder Público tem 
preferência de compra
Vende-se
Figura 9 
— Permite ao proprietário do imóvel, em determinadas regiões da cidade, construir acima do 
coeficiente básico definido pelo plano diretor, mediante o pagamento de uma contrapartida. 
O plano diretor deverá definir também os limites máximos de construção considerando a 
proporcionalidade entre a infraestrutura existente e o aumento de densidade esperado em 
cada área. Os recursos arrecadados somente podem ser destinados a programas de habitação 
de interesse social e de proteção do patrimônio ambiental, histórico e cultural.
• Regularização fundiária.
• Programas e projetos HIS.
• Reserva fundiária.
• Ordenamento da expansão 
urbana.
• Equipamentos urbanos e 
comunitários.
• Áreas de lazer.
• Conservação ambiental.
• Proteção de áreas de 
interesse histórico, cultural 
e paisagístico.
Figura 10
• Operações urbanas consorciadas.
— Tem por objetivo viabilizar intervenções de maior escala, em atuação conjunta entre o poder 
público e os diversos atores da iniciativa privada.
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Poder Público + proprietários + usuários 
permanentes + investidores
Perímetro descontínuo da operação urbana
Figura 11 
• Direito de superfície.
— O proprietário pode conceder a outrem o direito de superfície de seu terreno, por tempo 
determinado ou indeterminado, mediante escritura pública registrada no cartório de registro 
de imóveis.
• Transferência do direito de construir.
— O proprietário de imóvel urbano, privado ou público, poderá exercer em outro local, ou alienar, 
mediante escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação 
urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel sofrer limitação (implantação de 
equipamentos urbanos e comunitários, preservação do imóvel de interesse histórico, ambiental, 
paisagístico, social ou cultural, programas de regularização fundiária).
• Consórcio imobiliário.
— É um mecanismo que viabiliza parcerias entre o proprietário do terreno e o poder público, em 
que o proprietário passa o terreno para o poder público (a fim de realizar obras de interesse 
social), e este ganha um lote em contrapartida.
Investimento 
público
Gleba privada
Proprietário 
da gleba
Poder 
público
G G
Figura 12
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• Zeis (Zonas Especiais de Interesse Social).
— São zonas urbanas específicas que podem conter áreas públicas ou particulares ocupadas por 
população de baixa renda, em que há interesse público de promover a urbanização e/ou a 
regularização jurídica da posse da terra, para salvaguardar o direito à moradia. São instituídas 
em áreas de loteamento irregular, favelas, cortiços e terrenos não edificados. Sua aplicação 
deve estar prevista por lei municipal (plano diretor ou lei específica) contendo o perímetro das 
áreas e os instrumentos utilizados para a regularização destas.
— Objetivos:
– Permitir a inclusão de parcelas marginalizadas da cidade.
– Permitir a introdução de serviços e infraestruturas urbanos em locais a que antes não chegavam.
– Regular o conjunto de terras urbanas.
– Aumentar a arrecadação do município.
– Aumentar a oferta de terras para o mercado urbano de baixa renda.
• Usucapião especial urbana.
— Garante o direito à moradia aos segmentos sociais que vivem em favelas, cortiços, prédios 
ocupados e loteamentos irregulares, podendo ser aplicado de forma individual ou coletiva. É 
o direito de concessão do título de propriedade de um imóvel urbano ao seu ocupante, desde 
que o imóvel tenha até 250 m², esteja ocupado para fins de moradia própria ou da família, o 
ocupante não possua outro imóvel e a ocupação não tenha sido contestada judicialmente por 
cinco anos consecutivos, no mínimo.
• Concessão de uso especial para fins de moradia.
— Direito garantido pelo Estatuto das Cidades para regularização em imóveis públicos para 
populações de baixa renda, uma vez que imóveispúblicos não podem ser adquiridos por 
usucapião. Requisitos exigidos:
– Viver há mais de 5 anos sem oposição.
– Uso predominante para moradia.
– Área de até 250 m².
– O ocupante não pode ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
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— Como obter?
– Identificar a quem pertence a área pública (Município, Estado ou União).
– Entrar com o pedido de posse com os documentos de propriedade.
– Caso a área não seja identificada os moradores deverão solicitar uma certidão à Prefeitura 
que declare a quem pertence o imóvel público.
– Após obter a certidão, o requerimento deverá ser destinado à Prefeitura, caso o imóvel seja 
municipal, ao Governo do estado, se o imóvel pertencer ao Estado, ou ao Governo Federal, 
se o imóvel for da União.
– Havendo omissão ou o não reconhecimento do direito, os moradores deverão entrar com 
uma ação judicial.
• Concessão de direito real de uso (Decreto-lei nº 271/1967).
— Instrumento instituído em nível nacional pelo Decreto-lei nº 271/67, que permite ao Poder 
Público legalizar espaços utilizados para fins residenciais. Em alguns estados a CDRU é também 
regulamentada por meio das constituições estaduais, leis orgânicas ou legislações específicas.
— Características:
– Aplica-se em terrenos públicos ou particulares, projetos de urbanização, edificação etc., 
para fins de interesse social.
– Contrato entre poder público e ocupantes, em que o primeiro concede a propriedade para 
legalizar a posse dos ocupantes.
– Direito real de uso é concedido à pessoa que possui e utiliza um imóvel para satisfazer suas 
necessidades de moradia.
– A concessão de direito real de uso pode ser individual e coletiva.
• Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV).
— Instrumento para que se possa fazer a mediação entre os interesses privados dos empreendedores 
e o direito à qualidade urbana daqueles que moram ou transitam em seu entorno.
— Objetivos:
– Democratizar o sistema de tomada de decisões sobre os grandes empreendimentos a serem 
realizados na cidade, dando voz a bairros e comunidades que estejam expostos aos impactos 
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Unidade I
dos grandes empreendimentos. Dessa maneira, consagra-se o direito de vizinhança como parte 
integrante da política urbana, condicionando o direito de propriedade. O plano diretor ou lei 
específica deve definir quais tipos de empreendimento dependerão de EIV para implementação. 
O EIV pode aprovar o empreendimento, estabelecendo as condições ou contrapartidas para seu 
funcionamento, bem como exigir alterações no projeto, como diminuição da área construída, 
reservas de áreas verdes, medidas de isolamento acústico etc.
O Estatuto da Cidades traz os elementos fundamentais para modificação desse processo histórico 
de desigualdades, bem como insere todos no planejamento e na gestão das cidades. Evidentemente, 
além de todos esses pressupostos, a capacidade de auto-organização entre os estados (governos locais) 
e a sociedade no processo de elaboração de políticas é fundamentalmente preciso. Os governos locais 
ainda devem redefinir os seus papéis, funcionando como Rolnik (1994, p. 360) expõe: “difusor de 
contratendências de solidariedade, autonomia e distribuição de renda e poder”.
A tarefa não é simples: demanda vontade política e maior representatividade popular.
 Saiba mais
Sobre o Estatuto das Cidades e suas implicações, acesse o site:
<http://polis.org.br/>.
Quadro 1 – Urbanização brasileira
Fase Descrição
1500-1822 Cidades pequenas com pouca ou nenhuma relação entre si.
1822-1940
Início da formação de um polo urbano relativamente dinâmico baseado na economia cafeeira ao sul de 
Minas, bem como em partes de São Paulo e do Rio de Janeiro.
Planejamento urbano expresso a partir dos planos de embelezamento.
O Brasil foi, durante muitos séculos, um grande arquipélago formado por subespaços que evoluíam segundo lógicas 
próprias, ditadas em grande parte por suas relações com o mundo exterior.
1940-1980
Surgimento e consolidação de novas indústrias e de um setor terciário que engrena um processo de êxodo 
do campo.
Migrações motivadas por péssimas condições de vida no campo, baseadas na concentração fundiária e nas 
relações arcaicas de trabalho.
Modernização e integração do território com o surgimento de novos polos de trabalho e o desenvolvimento 
dos meios de incentivo à migração, como as infraestruturas que conectam áreas rurais às cidades e de meios 
de comunicação que difundem os nascentes valores urbanos.
Neste período, a população urbana salta de 27% em 1940 para 69% em 1980.
Concentra-se, sobretudo, nos eixos de aglomeração das nascentes indústrias, São Paulo, Rio de Janeiro e 
outras cidades da costa Atlântica.
Formação da “cidade ilegal” – favelas e loteamentos irregulares.
Formação das primeiras regiões metropolitanas.
Planejamento tecnocrático, impositivo, ineficaz diante do rápido crescimento demográfico e da especulação.
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1980 ao 
presente
Consolidação de uma rede urbana brasileira.
População urbana atinge 85% do total.
Antes concentrada na costa Atlântica, começa a se dispersar para o interior do país, seguindo os eixos de 
desenvolvimento econômico do Sul, do Nordeste e do Centro-Oeste brasileiro.
As cidades médias substituem as grandes metrópoles como foco de migração principal.
Intensificação de problemas urbanos (violência, criminalidade, poluição, exclusão, congestionamentos etc.).
Surgimento de grandes empreendimentos voltados para as classes mais altas. Loteamentos de entorno (edge 
cities) e grandes condomínios murados. Tendência à autossegregação socioespacial.
Cidade da globalização: gestão urbana empreendedora, mercado imobiliário vinculado ao setor financeiro, 
grandes projetos urbanísticos.
Movimento de reforma urbana, Estatuto das Cidades e Plano Diretor Participativo.
 Resumo
Nesta unidade, foram abordadas a temática relativa ao espaço urbano 
e seus conceitos, a definição de cidade e a diferenciação desta do conceito 
de urbano, assim como a caracterização da urbanização.
O processo de urbanização pressupõe também o crescimento da 
população e o exercício de atividades econômicas.
Foi destacado também o que é uma metrópole, historicamente 
caracterizada como processo de crescimento das cidades, além das 
megacidades e do processo de conurbação.
Quanto à megalópole, extrapola o conceito de uma mera cidade, para 
uma rede urbana de grande adensamento demográfico, polarizada por 
grandes metrópoles conturbadas.
Tratamos também da rede urbana, de hierarquia e da divisão territorial 
do trabalho.
Não poderíamos deixar de lado o conceito e a exemplificação das 
cidades globais, de influência ampla.
Também realizamos um histórico do planejamento urbano, bem como a 
gênese do urbanismo moderno e das principais correntes do planejamento 
urbano: o racionalismo, o culturalismo.
Em termos contemporâneos, destacamos o City Beautiful e sua 
arquitetura monumental, as cidades-jardins, o urbanismo modernista, o 
Plano Piloto de Brasília e o Novo Urbanismo americano.
Foram enfatizados também o planejamento estratégico para a cidade 
global e a formação da rede urbana brasileira em seus distintos períodos.
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Unidade I
Apresentaram-se o Estatuto das Cidades, o Plano Diretor Participativoe o direito de construir.
 Exercícios
Questão 1. Observe a figura do projeto do Plano Piloto de Brasília e assinale a alternativa correta 
sobre o processo histórico de transferência da capital brasileira em diferentes momentos.
COSTA, L. Projeto do Plano Piloto de Brasília. 1957
A) No século XX, o país teve a sua capital transferida por duas vezes: no primeiro momento, de 
Salvador para o Rio de Janeiro e, no segundo, para Brasília. Nas duas ocasiões isso ocorreu como 
resultado de movimentos emancipacionistas de ruptura política.
B) A transferência da capital brasileira, de Salvador para o Rio de Janeiro, resultou, principalmente, 
do processo de independência política em 1822, como conotação de elemento subversivo da 
ordem colonial.
C) A transferência da capital para Brasília traduziu a plataforma política do nacionalismo 
desenvolvimentista de Juscelino Kubitscheck e concretizou as estratégias das elites políticas e 
econômicas brasileiras em distanciar a administração federal das grandes aglomerações urbanas 
do sudeste e, portanto, das pressões políticas dos diversos setores sociais.
D) A ocupação histórica humana e econômica do Plano Piloto de Brasília permitiu a redução das 
disparidades socioeconômicas existentes entre as diferentes regiões brasileiras e também daquelas 
no interior da própria capital federal.
E) O contexto histórico de transferência da capital federal para Brasília foi marcado pela 
repressão política da Era Vargas e representou a afirmação das ideias do nacionalismo fascista 
do Estado Novo.
Resposta correta: alternativa C.
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Análise das alternativas
A) Alternativa incorreta.
Justificativa: a transferência de atribuições administrativas de Salvador para o Rio de Janeiro teve 
relações com agitações políticas no sul do país, porém foi no século XVIII (1763).
B) Alternativa incorreta.
Justificativa: a independência ocorreu quase 60 anos depois da data apresentada.
C) Alternativa correta.
Justificativa: a alternativa trata das verdadeiras razões, pois além de acontecimento estritamente 
geopolítico alinhado a antigo projeto da Escola Superior de Guerra, também atende a interesses dos 
agentes latifundiários, abrindo frentes migratórias nas regiões de tensão fundiária.
D) Alternativa incorreta.
Justificativa: ocorreu justamente o oposto o que é afirmado na alternativa, pois é mais uma válvula 
de escape aos conflitos do país.
E) Alternativa incorreta.
Justificativa: Brasília é construída no contexto político orquestrado pelas políticas liberais de 
Juscelino Kubitscheck, que são diferentes das do nacionalismo de Getúlio Vargas.
Questão 2. Leia os trechos a seguir:
Trecho 1
A dualidade verificada nos processos socioespaciais de construção da metrópole contemporânea 
manifesta-se no reconhecimento de uma cidade “formal” assumida pelo poder público, onde se 
concentram os investimentos urbanos de todo tipo, e de outra construída à sua margem, que 
tem no conceito cidade informal a expressão mais abrangente para designá-la, pois associa o 
fenômeno da expansão urbana ilegal ao da exclusão social. Nele está implícito o pressuposto 
de que o acesso à cidade se dá de modo diferenciado e que é sempre socialmente determinado, 
compreendendo o conjunto das formas assumidas pelos assentamentos ilegais: loteamentos 
clandestinos/irregulares; favelas; e cortiços. A “cidade informal” é uma realidade de longa data 
nas cidades brasileiras, especialmente nas metrópoles que tiveram seu crescimento acelerado, a 
partir dos anos 1940 e 1950, associado ao processo de industrialização brasileira, como São Paulo 
e Rio de Janeiro. Entretanto, metrópoles com crescimento mais recente – como Belém, Brasília, 
Natal e Campinas – apresentam padrão semelhante. A reprodução e a permanência desse padrão 
de urbanização apontam para a incapacidade recorrente do Estado em controlar e fiscalizar o 
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Unidade I
uso e a ocupação do solo e atuar como controlador, financiador ou provedor de moradia para as 
populações com menos recursos.
GROSTEIN, M. D. Metrópole e expansão urbana: a persistência de processos 
“insustentáveis”. São Paulo Perspectiva, São Paulo, v. 15, n. 1, 2001.
Trecho 2
A antiga dualidade centro-periferia se desfez, para dar lugar a uma nova: lugares seguros versus 
lugares violentos. A captura de assentamentos precários pelo comércio varejista de drogas impôs, nesses 
territórios, uma nova sociabilidade, violenta e implementada de forma paralela aos aparatos de segurança 
do Estado. Embora presente em apenas alguns dos assentamentos precários do país, a territorialização 
das favelas pelo tráfico de drogas contribuiu para construir no imaginário urbanístico a identificação 
de todas as favelas e periferias precárias do país com “lugares violentos”. Para citarmos novamente 
Wacquant, “a nova marginalidade mostra uma tendência a aglomerar-se em áreas ‘irredutíveis’ e aonde 
‘não se pode ir’, que são claramente identificadas – tanto por seus próprios residentes como por pessoas 
externas – como poças urbanas infernais, repletas de privação, imoralidade e violência, onde somente 
os párias da sociedade tolerariam viver”.
ROLNIK, R. A lógica da desordem. Le Monde Diplomatique Brasil, A. 2, n. 13, p. 10-11, ago. 2008.
Considerando os trechos anteriores, assinale a alternativa que apresenta o assunto comum a ambos:
A) A estrutura social territorializa-se sob quaisquer condições, ou seja, sempre é possível verificar o 
teor do espaço urbano (modo de vida) por meio da materialidade que é a cidade (negócio).
B) As autoras acusam o Estado em suas esferas, municipal, estadual e federal, de promover a justiça 
social urbana, sendo o Estado uma entidade que trabalharia com a finalidade de atender aos 
interesses públicos.
C) É perceptível certo preconceito das autoras contra as pessoas que moram nas áreas favelizadas.
D) Nos trechos tem-se que a insegurança é originada pela violência das classes inferiores com a 
conivência do poder público, do Estado.
E) Os processos descritos são peculiares à vida urbana nas cidades, em geral, porém não estão 
associados processos formadores das metrópoles (metropolização).
Resolução desta questão na plataforma.