APS - BENS PUBLICOS E CONTR ADMINISTRATIVOS

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THAIS DOS SANTOS OLIVEIRA – RA: 3376893 – TURMA: 3208C01 
 
Bens públicos, de acordo com o que foi positivado em nosso Código Civil, precisamente 
no art. 98, são todos aqueles, móveis e imóveis, pertencentes às pessoas jurídicas de direito 
público interno (União, os estados, o Distrito Federal e os territórios, os municípios, as 
autarquias e as demais entidades de caráter público criadas por lei); essa é a teoria exclusivista 
e a corrente majoritária. Há também correntes minoritárias, que seguem outras teorias, que são 
a teoria inclusivista e teoria mista que, na primeira (inclusivista), além dos entes citados no art. 
98, inclui também a administração pública indireta (sociedade de economia mista, empresa 
pública, autarquia e fundação pública) e a última (teoria mista) que abrange todas as outras 
anteriormente citadas e também às pessoas jurídicas de direito público interno, bem como 
aqueles que estejam afetados à prestação de um serviço público. 
 
Esses bens públicos, via de regra, são classificados quanto a sua forma de 
utilização/destinação e, independentemente de sua corrente, teoria e classificação, se tido como 
“bem público”, estão submetidos ao regime jurídico de bens públicos. 
 
Quanto à classificação, o Código Civil, em seu art. 99, determina que quanto a 
utilização/destinação, os bens podem ser divididos em 3: de uso comum do povo (art. 99, i), de 
uso especial (art. 99, ii) e dominicais (art. 99, iii): 
• bens de uso comum: pertencem a uma pessoa jurídica de direito público e podem ser 
utilizados por todos, de forma gratuita ou onerosa, restrita ou não (como estradas, 
praças, mares e etc.), esses bens obrigatoriamente estão afetados/destinados a uma 
finalidade pública; 
 
• bens de uso especial: bens que estão afetados à uma finalidade pública e estão 
exercendo funções típicas do Estado, utilizados para prestar um serviço público (por 
exemplo, é obrigação do Estado fornecer educação e saúde; logo, os bens que destinados 
ao exercício de escolas e hospitais se encaixam nessa opção); 
 
• bens de uso dominical: são os bens públicos que, por mais que tenham como 
proprietário uma pessoa jurídica de direito público, não estão necessariamente 
destinados à uma finalidade pública naquele momento (como um terreno baldio do 
 
 
 
 
 
Estado de São Paulo, ou prédio desocupado do Município de Ribeirão Pires), em suma, 
bens desafetados. 
 
Estar afetado ou não se resume em estar destinado a uma função pública ou não. Um 
hospital público, está destinado a uma função pública, logo, está afetado. Já a viatura sucateada 
acostada no depósito da delegacia local, não está mais afetada finalidade. A desafetação se dá 
por um fato jurídico, por um ato administrativo ou lei específica. 
 
Todos os bens públicos, como já dito anteriormente, estão sujeitos ao regime jurídico 
dos bens públicos, o qual uma de suas características está citada no art. 100, 1001 e 102 do 
Código Civil, todavia não se restringindo somente a isso. Os Bens públicos são, via de regra, 
inalienáveis (não podem ser vendidos, cedidos, doados ou por qualquer forma, transacionados, 
enquanto estiverem afetados à uma finalidade pública – art. Art. 100 do Código Civil), 
impenhoráveis (não pode ser objeto de penhora/constrição judicial; para isso temos os 
precatórios – art. Art. 100 da Constituição Federal), imprescritíveis (não há prescrição 
aquisitiva, ou seja, não podem usucapidos, até mesmo os bens sem afetação destinada – art. Art. 
102 do Código Civil) e não oneráveis (não podem ser gravados por nenhum ônus real, como 
hipoteca, usufruto e etc.). 
 
Os bens públicos podem perder uma de suas restrições quando desafetados, ou seja, 
quando, por ato de publicidade, com efeito erga omines, perde a sua destinação. Quando 
desafetado, o bem pode ser alienado (art. 101 do Código Civil); todavia, somente essa restrição 
que se perde, e isso gera uma discussão insaciável. O bem público dominical, logo, desafetado, 
pode ser usucapido? 
 
Definitivamente não. Poderíamos apenas mencionar o anteriormente dito, que o bem 
dominical é imprescritível, e a questão já estaria resolvida; todavia, ser imprescritível é uma 
vedação não somente civil, como também constitucional e jurisprudencial do bem público. 
 
A nossa carta magna diz, em seus artigos 183, § 3º, e 191, parágrafo único, estabelece 
expressamente que "Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião". O Supremo 
Tribunal Federal, em edição da sua súmula nº 340, reforça: desde a vigência do Código Civil, 
os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião. 
 
 
 
 
 
 
Logo, concluísse que o bem público não pode ser usucapido; todavia, é recorrente ações 
judiciais pedindo tal feito: 
 
APELAÇÃO CÍVEL - USUCAPIÃO EXTRAORDINÁRIA - BEM PÚBLICO - 
ATO DE AFORAMENTO REVOGADO - IMPOSSIBILIDADE DE USUCAPIÃO 
- IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. - A usucapião é o meio pelo qual o possuidor de 
um imóvel, de forma mansa e pacífica, busca a sua propriedade em razão do tempo 
de exercício da posse, bem como do animus domini (vontade de ser dono) - Com 
relação à usucapião de bem público sob regime de aforamento este se torna possível, 
contudo, o objeto da prescrição aquisitiva seria o domínio útil, então a propriedade 
em sim - No caso dos autos, a improcedência do pedido se dá em razão da Lei 
Municipal nº 4.491/2018 ter revogado a Lei Municipal nº 1.614/88 com relação ao 
aforamento, pelo descumprimento das condições previstas e em razão do Município 
já ter utilizado o bem. Assim, o pedido inicial de declaração de propriedade do imóvel 
é inviável bem como de usucapião do domínio útil, uma vez já revogado o aforamento 
(artigo 2.038, do CC/2002), retornando o domínio do imóvel à Municipalidade bem 
como sua condição à de bem público - O ordenamento jurídico e a Constituição 
Federal, nos artigos 183, 8 3º, e 191, parágrafo único, resguardam a propriedade dos 
bens públicos, protegendo-os, inclusive, do instituto da usucapião, em homenagem 
aos princípios administrativos da indisponibilidade e da supremacia do interesse 
público. (BRASIL. Câmaras Especializadas Cíveis / 21ª Câmara Cível Especializada 
de Minas Gerais. Apelação cível nº 1.0153.16.002854-1/001. Apelante: Antônio 
Carlos Barbosa e Maria Bernadete Rodrigues Barbos. Apelada: Amélia Gonçalves Da 
Silva. Relator: DES. Adriano De Mesquita Carneiro. Minas Gerais, 03 de agosto de 
2022). 
 
O bem público, ainda que dominical, deve sempre corresponder à supremacia do 
interesse público, e não é do interesse público ser usucapido. 
 
Não há a possibilidade da usucapião justamente pois na usucapião, não há um retorno 
de valor monetário ao antigo proprietário e, sendo bem público, não há retorno rentável ao 
Estado, e não pode existir essa possibilidade de o Estado ter prejuízo por conta da usurpação de 
um bem. Veja bem, se para desafetar um bem e o tornar alienável, há várias correspondências 
e avaliações da lei a serem cumpridas, justamente para ser um negócio jurídico viável, 
principalmente para o Estado, por qual motivo seria permitido algo em que não desse retorno 
algum para o mesmo? Não há essa possibilidade. Caso a parte tenha interesse de adquirir uma 
propriedade que seja de pleito público, a mesma deve ser feita por meio de alienação do imóvel. 
 
 
 
 
 
 
Porém, por mais que já tenhamos exposto bases concretas que reforçam não somente a 
ideia, mas sim a lei de que bem público é imprescritível, já tivemos ações, com decisões 
“fundamentadas”, onde a o deferimento da usucapião de tal bem público: 
 
APELAÇÃO CIVIL - AÇÃO REIVINDICATÓRIA – DETENÇÃO – 
INOCORRÊNCIA – POSSE COM “ANIMUS DOMINI” – COMPROVAÇÃO – 
REQUISITOS DEMONSTRADOS – PRESCRIÇÃO AQUISITIVA – EVIDÊNCIA 
– POSSIBILIDADE – EVIDÊNCIA – PRECEDENTES - NEGAR PROVIMENTO. 
- “A prescrição, modo de adquirir domínio pela posse contínua (isto é, sem 
intermitências), ininterrupta(isto é, sem que tenha sido interrompida por atos de 
outrem), pacífica (isto é, não adquirida por violência), pública (isto é, exercida à vista 
de todos e por todos sabida), e ainda revestida com o animus domini, e com os 
requisitos legais, transfere e consolida no possuidor a propriedade da coisa, 
transferência que se opera, suprindo a prescrição a falta de prova de título preexistente, 
ou sanando o vício do modo de aquisição”. (BRASIL. 5ª Câmara Cível do Tribunal 
de Justiça do Estado de Minas Gerais. Apelação cível nº 1.0194.10.011238-3/001. 
Apelante: DER MG Departamento de Estradas Rodagem Estado Minas Gerais. 
Apelados: Claudio Aparecido Gonçalves Tito, Doraci Santos Melo Tito, Fatima Maria 
Lopes Tito, Expedito Cassimiro Rosa, José Cassimiro de Oliveira, Rosilene Carvalho 
de Oliveira, José Pedro de Oliveira Ramos, Marco Aurélio Gonçalves Tito e Outro 
(A)(S), Maria das Dores Silva Rosa, Maria Ferreira das Graças Oliveira, Maria 
Margarida de Oliveira, Fernando Inácio de Oliveira, Ivonete Aparecida Gonçalves 
Tito e Outro (A)(S). Relator: DES. Luís Carlos Gambogi. Minas Gerais, 08 de maio 
de 2014). 
 
USUCAPIÃO - BEM PÚBLICO - DISTRITO INDUSTRIAL DE 
CAMPINAS - TERRENOS DESAPROPRIADOS E VENDIDOS PARA 
CONSTRUÇÃO DE INDÚSTRIAS - EMDEC CONSTITUÍDA PARA 
PROCEDER À FORMAÇÃO DO DISTRITO INDUSTRIAL - 
AFASTAMENTO DA ALEGAÇÃO DE IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA 
DO PEDIDO, EM RAZÃO DA DESAFETAÇÃO DOS BENS IMÓVEIS 
DESAPROPRIADOS - POSSIBILIDADE DE ALIENAÇÃO - RECURSO 
PROVIDO POR MAIORIA. [...]. Cinge-se a controvérsia, em saber se o 
pedido da recorrente é ou não possível juridicamente. A sentença, acatando a 
tese da imprescritibilidade do bem público de qualquer natureza, extinguiu o 
processo sem apreciação do mérito, entendendo ser o pedido impossível 
juridicamente. Insiste a apelante na possibilidade de haver usucapião de 
imóvel contido em área desapropriada pela EMDEC, registrado no Cartório 
Imobiliário em nome do Município de Campinas (fls. 263),. bem público cuja 
 
 
 
 
 
desafetação legal se destinou a implementar o Distrito Industrial de Campinas 
(fls. 136). [...]. Tem razão a apelante quando afirma ser o pedido juridicamente 
possível, devendo ser afastada a decisão de primeiro grau que julgou o feito 
extinto sem análise de mérito. [...]. Se assim é, o bem desapropriado passou a 
compor o patrimônio disponível da Municipalidade, mas ocorreu a 
desafetação, podendo, dessa maneira, ingressar no patrimônio particular das 
empresas que tinham interesse na formação do Distrito Industrial de 
Campinas. [...] Diante dos precedentes deste Tribunal e dos demais julgados 
apresentados pela recorrente, não se pode negar que o pedido é viável. 
Relativamente à posse longeva e com intenção de dono, da autora, nenhuma 
controvérsia existe. Bem por isso, fica reformada a sentença e julga-se 
procedente a ação de usucapião para reconhecer a propriedade da empresa 
autora. (BRASIL. 9ª Câmara de Direito Privado do Tribunal de Justiça do 
Estado de São Paulo. Apelação Cível nº 9172311-97.2007.8.26.0000. 
Apelante: Coppersteel Bímetalicos LTDA e outros. Apelados: Empresa 
Municipal de Desenvolvimento em Campinas S.A. - EMDEC e 
Municipalidade de Campinas. Relator: João Carlos Garcia. São Paulo, 24 de 
maio de 2011). 
 
Até mesmo nas decisões mencionadas a favor de tal ato, os desembargadores são 
contraditórios. Ora, se eles reforçam a todo momento que o bem é público, e a Constituição 
Federal, a Súmula do STF e o Código Civil são claros quanto ao regime jurídico desses bens, 
não há o que se falar em prescrição aquisitiva. 
 
Ademais, os mesmos utilizam do instituto da desafetação para basearem a sua decisão. 
A desafetação faz com que o bem deixe de ser destinado a uma finalidade pública, como 
repetidas vezes falado, mas em momento algum, ocorre a troca de titularidade do bem; em 
nenhum dos embasamentos jurídicos citados (civil, constitucional ou jurisprudencial) há a 
menção ou equiparação de algo do tipo. 
 
Além disso, podemos ver que com a desafetação, o bem pode ser alienável. Alienação 
é a transferência de um bem, de uma pessoa para a outra. É uma relação bilateral, é 
consentimento, e na usucapião não existe isso. Usucapião é um método de aquisição primitivo 
e originário da posse. 
 
 
 
 
 
 
Em suma, podemos afirmar que todos aqueles bens, móveis e imóveis, pertencentes às 
pessoas jurídicas de direito público, mesmo sem destinação pública, estão submetidos à 
imprescritibilidade, não podendo ser usucapidos, como demanda o Código Civil, a Constituição 
Federal, o Supremo Tribunal Federal e as jurisprudências majoritárias, quase que unânimes, 
existentes; não podendo tal pedido ser possível juridicamente. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
REFERÊNCIAS: 
 
ARAÚJO, Fabio Caldas. O Usucapião no Âmbito Material e Processual. 1. ed., Rio de 
Janeiro: Editora Forense, 2005. 
CARVALHO FILHO. José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26 ed. rev., 
ampl. e atual. até 31-12-2012 – São Paulo: Atlas, 2013. 
FARIAS, Cristiano Chaves de. ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. Rio de Janeiro: 
Lumen Juris, 2006. 
 
 
 
 
 
GAMGLIANO, Pablo Stolze. Manual de Direito Civil. Volume Único/Pablo Stolze e 
Rodolfo Pamplona Filho, São Paulo: Saraiva, 2017. 
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14 ed. Ver. Atual. e ampl. São 
Paulo, Saraiva, 2010. 
MATIELLO, Fabrício Zamprogna. Código civil comentado: Lei n. 10.406, de 
10.01.2002. 7 ed. São Paulo: LTr, 2017. 
MELLO, José Celso, Constituição Federal Anotada. 
MENDES, Gilmar Ferreira. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito 
constitucional. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2017, p. 862/863