Livro - Acordos e Convênios com as Org Sociais

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Disciplina: Acordos e Convênios com as Organizações Sociais 
Autores: M.e Thiago Perez Bernardes de Moraes 
Revisão de Conteúdos: Esp. Murillo Hochuli Castex 
Designer Instrucional: Esp. Murillo Hochuli Castex 
Revisão Ortográfica: Esp. Alexandre Kramer Morgenterm 
Ano: 2020 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Copyright © - É expressamente proibida a reprodução do conteúdo deste material integral ou de suas 
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de direitos autorais. 
 
 
 
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Thiago Perez Bernardes de Moraes 
 
 
 
 
 
Acordos e Convênios com as 
Organizações Sociais 
1ª Edição 
 
 
 
 
 
 
 
2020 
Curitiba, PR 
Faculdade UNINA 
 
 
3 
 
Faculdade UNINA 
Rua Cláudio Chatagnier, 112 
Curitiba – Paraná – 82520-590 
Fone: (41) 3123-9000 
 
 
Coordenador Técnico Editorial 
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Conselho Editorial 
D.r Alex de Britto Rodrigues / D.r Eduardo Soncini Miranda / 
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D.ra Rosi Terezinha Ferrarini Gevaerd / D.ra Wilma de Lara Bueno / 
D.ra Yara Rodrigues de La Iglesia 
 
Revisão de Conteúdos 
Murillo Hochuli Castex 
 
Designer Instrucional 
Murillo Hochuli Castex 
 
Revisão Ortográfica 
Alexandre Kramer Morgenterm 
 
Desenvolvimento Iconográfico 
Juliana Emy Akiyoshi Eleutério 
 
Desenvolvimento da Capa 
Carolyne Eliz de Lima 
 
 
FICHA CATALOGRÁFICA 
 
 
MORAES, Thiago Perez Bernardes de. 
Acordos e Convênios com as Organizações Sociais / Thiago Perez Bernardes de 
Moraes. – Curitiba: Faculdade UNINA, 2020. 
64 p. 
ISBN: 978-65-87972-88-6 
1.Acordos. 2. Convênios. 3. Organizações sociais. 
Material didático da disciplina de Acordos e Convênios com as Organizações 
Sociais – Faculdade UNINA, 2020. 
Natália Figueiredo Martins – CRB 9/1870 
 
 
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PALAVRA DA INSTITUIÇÃO 
 
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Universitária. 
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comunidade de estar sempre sintonizada no objetivo de participar do 
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grupos de estudos o que proporciona excelente integração entre professores e 
estudantes. 
 
 
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 Faculdade UNINA 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Sumário 
Prefácio ..................................................................................................... 06 
Aula 1 – Reforma administrativa e reforma na mentalidade administrativa 08 
Apresentação da aula 1 ............................................................................. 08 
 1.1 Mudando o curso da mentalidade e do modo de operação da 
administração pública ................................................................................ 
 
09 
Conclusão da aula 1 ................................................................................... 18 
Aula 2 – Serviços privados de interesse público e serviços públicos .......... 19 
Apresentação da aula 2 ............................................................................. 19 
 2.1 Interesses públicos e prestação de serviços ................................. 20 
 2.1.1 Terceirização e organizações sociais ......................................... 31 
Conclusão da aula 2 ................................................................................... 37 
Aula 3 – Organizações Sociais (OS) – Lei 9.637/98 ................................... 38 
Apresentação da aula 3 ............................................................................. 38 
 3.1 Lei 9.637/98 – Dando forma para as Organizações Sociais .......... 39 
 3.1.1 Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) 42 
Conclusão da aula 3 ................................................................................... 48 
Aula 4 – Organização da sociedade civil – acordos de parceria – Lei 
13.019/14 ................................................................................................... 
 
49 
Apresentação da aula 4 ............................................................................. 49 
 4.1 Acordos e parcerias entre Estado e Organizações da Sociedade 
Civil ............................................................................................................ 
 
50 
 4.1.1 Princípios das parcerias ............................................................. 54 
 4.1.2 CPI das ONGs ............................................................................ 58 
Conclusão da aula 4 ................................................................................... 60 
Índice Remissivo ........................................................................................ 62 
Referências ............................................................................................... 63 
 
 
 
 
 
 
 
 
6 
 
Prefácio 
O Estado é uma figura onipresente em nossas vidas, suas funções e 
atribuições mudaram (e continuaram a mudar) ao longo da história. Em verdade, 
a configuração do Estado guarda uma relação profunda com uma consonância 
de fatores. Nesse sentido, no Brasil, durante a Era Vargas, tem-se o início da 
ideia de welfare state, compreendendo o Estado como o provedor de primeira 
instância. Porém, no presente, essa ideia foi convertida, de forma que o Estado, 
de provedor, passa a ser encarado como subsidiário, que, em parceria com a 
sociedade civil organizada, atua para atender às mais diversas demandas 
sociais. Não se trata apenas de uma mudança política ou normativa, antes disso, 
trata-se de uma mudança de postura e mentalidade; tal mudança, por sua vez, 
se dá em consonância com ditames neoliberais, que trazem consigo maior 
anseio por austeridade fiscal, desregulamentação, liberalização econômica e 
promoção de privatizações. 
Nesse trajeto, é durante a década de 1990, no Brasil, que a reforma do 
Estado ganha corpo oferecendo caminho para que as entidades da sociedade 
civil desprovidas de finalidade lucrativas atuem em serviços não exclusivos do 
Estado. Aqui, fala-se de um continuum de acontecimentos, que se deu em três 
diferentes ciclos, sendo o primeiro contemplando o período de 1950 a 1967, o 
segundo de 1968 a 2003 e, por fim, um terceiro ciclo inicia-se em 2004 e vai até 
o presente. A ideia de ampliação do papel do terceiro setor por via da 
terceirização das atividades do Estado guarda uma relação direta com três 
termos contábeis de suma importância: disclosure, compliance e accountability. 
Além disso, trabalha-se aqui com a necessidade de se assistir a transparência, 
tanto no atendimento quanto nos aspectos legais, na prestação de contas e na 
gestão de resultados. 
Como uma continuidade em relação à Lei 9.637, de 1997, a Lei 9.637/98 
é promulgada, a fim de atuar no eixo de reforma do Estado, algo que tem início 
ainda no começo da década de 1990, com o Plano Diretor da Reforma do 
Aparelho do Estado. As organizações sociais, nesse cenário, se apresentam 
como entes não estatais, desprovidos de finalidade lucrativa e que absorvem 
atividadespublicizáveis. Na mesma conjuntura, a Lei nº 9.790, de 1999, baliza 
 
 
7 
 
sobre a questão das Oscip’s, definindo não só o escopo de atuação, mas 
também quais são as entidades que podem ou não receber tal alcunha. 
Na mesma sequência de uma série de diplomas legais promulgados na 
década de 1990, a Lei nº 13.019/2014 traz consigo a ótica de um novo marco de 
regulação entre parcerias que contemplam a administração pública e a 
sociedade civil organizada. Tal diploma normativo chama atenção para a 
consagração de instrumentos de participação democrática, ao mesmo tempo em 
que introduz caminhos para se induzir a transparência e a eficiência. Nesse 
caminho, chama-se atenção também para o fato de que, apesar das parcerias 
entre administração pública e sociedade civil se darem em razão da mudança e 
mentalidade quanto a práticas administrativas, tais relações, por sua vez, não 
estão isentas da necessidade de assistirem a princípios fundamentais da gestão 
pública, dentre eles, se destaca a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a 
finalidade, a eficiência e a publicidade. Por fim, vale a pena lembrar que, quanto 
à ideia de combate à corrupção, dentro das relações que envolvem o terceiro e 
o primeiro setor, destaca-se a “CPI das Ong’s”, que teve início em 2007, se 
tornando um relatório em 2010. Basicamente, aqui se chama atenção para a 
possibilidade de fraudes e ilícitos diversos, reforçando a necessidade de 
fiscalização, a fim de que as boas práticas sejam priorizadas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Aula 1 – Reforma administrativa e reforma na mentalidade administrativa 
 
Apresentação da aula 1 
 
O Estado, dentro da leitura clássica de Max Weber, é o detentor legítimo 
da violência, na forma de forças armadas, a fim de resguardar os indivíduos 
contra ameaças internas e externas. Nesse sentido, ao longo do 
desenvolvimento do Estado, houve uma constante mudança quanto aos papéis. 
No Século XX, surge a ideia de welfare state (bem-estar social), no qual o Estado 
não deve lidar apenas com a proteção dos indivíduos, mas também com a oferta 
de direitos culturais, econômicos e sociais. Aqui, o Estado torna-se o provedor 
maior de serviços para a sociedade. 
Contudo, essa mentalidade não dura para sempre, vindo a se alterar 
conforme os eventos históricos que se desenrolam. Nesse movimento, a atuação 
do Estado passa a ser questionada, algo que se dá concomitante com a 
ascensão de valores neoliberais. Nessa esteira, o Estado gradualmente deixa de 
ser provedor para se tornar subsidiário, havendo tanto a imposição de limites no 
que diz respeito ao escopo e ação do Estado, como também passa a fornecer 
incentivos para que organizações da sociedade civil, em parceria, passem a 
ofertar serviços sociais. O neoliberalismo, que é a mola ideológica de fundo a 
este processo, trabalha com a perseguição de alguns axiomas, como, por 
exemplo, a austeridade fiscal, a desregulamentação, a liberalização econômica, 
a promoção de privatização e a busca pela estabilização econômica. 
É nesse cenário que surge lugar para a sociedade civil organizada atuar 
de maneira protagonista dentro da esfera de prestação de serviços públicos, em 
parceria com o Estado, o que representa, por si só, uma guinada muito 
significativa no que diz respeito à mudança de mentalidade administrativa. Em 
suma, o Estado deixa de ser o protagonista, da mesma forma que a sociedade 
civil deixa de ser um foco passivo da relação, ou seja, a sociedade civil, de um 
lado, se “empoderou” e ganhou meios legítimos para atuar em parceria ao 
Estado, que, por sua vez, se tornou mais subsidiário e menos provedor. 
 
 
 
 
9 
 
1.1 Mudando o curso da mentalidade e do modo de operação da 
administração pública 
 
Quando falamos em Estado democrático de direito, estamos a falar 
também na reforma administrativa do Estado. Nesse itinerário, esse ideal novo 
de democracia mudou no que se entende como noção de interesse público, que 
passa, por sua vez, a ser interpelada como o bem-estar ofertado a toda a 
coletividade. Nesse sentido, tem-se a imposição de um tipo de participação 
popular no processo político e também em ações governamentais, efetivando 
junto à administração pública interesses públicos, plasmando-se aqui a ideia de 
Estado subsidiário. Assim, a ideia de princípio de subsidiariedade guarda relação 
com duas dimensões: (a) uma dimensão de limites ao Estado, que, por sua vez, 
deve ser resguardada à liberdade e também à autonomia por parte da sociedade 
civil, que, por sua vez, se faz representada em diferentes modelos, como, por 
exemplo, por via de pessoas jurídicas sem fins lucrativos que ofertam serviços 
em áreas de interesses diversos, como, por exemplo, a educação e a saúde; (b) 
a segunda dimensão que, por sua vez, se refere ao dever de prestar auxílio e 
estímulos aos desenvolvimentos de entidades por via da administração pública 
(PAES, 2014). 
Quanto à tal lógica e forma geral, é interessante anunciar que o princípio 
da subsidiariedade eleva a sociedade civil ao papel de protagonista dentro do 
eixo organizacional do Estado, concebendo, desse modo, um modelo de 
“cidadania ativa”, que, nessa circunstância, reconhece de um lado a importância 
da instância privada em lidar com os serviços relacionados ao interesse geral. 
Algo que se dá aliado à ideia de solidariedade; e manifestar que o antigo modelo 
de administração pública, baseado na meritocracia e na burocracia, passou a 
demandar ajustes, a fim de gerar harmonia face aos anseios sociais. A emenda 
Constitucional n. 19, de 1998, plasmou noções de conceitos administrativos 
voltados a alterar o núcleo duro da administração pública. 
 
 
 
 
 
 
10 
 
 
Admnistração pública 
Fonte: https://i2.wp.com/capacreative.co.uk/wp-content/uploads/2018/10/shutter 
stock1095954758.jpg?fit=3917%2C2611&ssl=1 
 
A reforma administrativa que se pretendeu a partir dessa emenda teve 
como objetivo trazer alguma adequação frente à realidade do presente, para 
isso, foram instituídos mecanismos voltados à gestão dos negócios em âmbito 
estatal. Em verdade, é possível expor que, de um lado, a crise do Estado trouxe 
consigo a necessidade de reforma e reconstrução, do mesmo modo que, de 
outro lado, a globalização tornou imperativa a necessidade de se redefinirem as 
funções do Estado. Nesse mesmo sentido, antes de haver a integração em nível 
global dos mercados e também das bases produtivas, o Estado, por sua vez, 
tinha a alcunha de agir no sentido de prestar proteção em relação às suas 
economias dentro da seara da competição global. Com o avanço da 
globalização, houve uma diminuição muito incisiva no que diz respeito à 
capacidade (e à legitimidade) do Estado em continuar a agir dentro dessa linha 
(PAES, 2014). 
Na tabela a seguir, destacam-se alguns dos fatores responsáveis pela 
eclosão da crise do Estado que culminou no debate sobre a reforma da 
administração pública. 
 
 
https://i2.wp.com/capacreative.co.uk/wp-content/uploads/2018/10/shutter
 
 
11 
 
O primeiro destaque se dá no âmbito da economia, em que, a partir da década 
de 1970 e ganhando mais força na década de 1980, muitos países se veem em 
meio a um cenário de retração econômica e também de endividamento. Em 
muitos países, aferiu-se uma lógica de estagflação, ou seja, redução da 
demanda agregada somado a altos índices inflacionários. 
Merece destaque a crise fiscal que se caracteriza pela data de capacidade por 
parte dos governos de financiarem as dívidas públicas. Nesses cenários, o 
Estado fica sem a possibilidade de criar forçosamente a elevação de tributos, o 
que levou muitos dos Estados a investirem maciçamente na retração de 
investimentos públicos. Nesse cenário, criou-se um tipo de paralisia, em que o 
Estado foi engessado, estando assim improdutivo na formulação e 
implementação de políticas voltadas ao crescimento da economia, o que, por 
sua vez, colaborouainda mais para a estagnação econômica. Dito de outra 
forma, tanto os investimentos do Estado na economia quanto no welfare state 
(estado de bem-estar social) foram aqui seriamente comprometidos. 
O terceiro ponto que deriva dos dois pontos anteriores reside na 
ingovernabilidade por parte dos Estados, o que se deve também a um excesso 
no que tange às atividades em face de falta de recursos. Essa crise de 
governabilidade pode ser considerada como “mitigada”, apenas quando existe 
equilíbrio entre a capacidade do governo de fornecer respostas à sociedade e 
de outro lado às demandas que emanam dela. Destaca-se aqui que o 
comprometimento da receita do Estado somado à redução de seu poder fez 
minguar a qualidade dos serviços públicos, levando eles a um nível muito 
aquém dos anseios da sociedade. 
Por fim, destaca-se a hipertrofia em forma e importância do capital privado, 
considerando tanto o escopo financeiro quanto a seara produtiva, levando, por 
consequência, a reflexos na diminuição do poder do Estado no que diz respeito 
à definição (autônoma, sem interferências) da política econômica. 
Fonte: adaptado a partir de SANO, 2003, p.22-23. 
 
No Brasil anterior à década de 1970, é possível falar em duas reformas, 
como se destaca a seguir, sendo uma a reforma burocrática de 1936 (que ganha 
corpo com Getúlio Vargas) e a segunda se dá no âmbito do governo militar 
(1967) e tem cunho desenvolvimentista (SANO 2003, p.26-28): 
 
➢ Inicialmente destaca-se que a reforma burocrática do Estado levada a 
cabo por Vargas em 1936 tem como marco mais relevante a criação do 
DASP, em 1938. No eixo das inovações e dos avanços, chama a atenção 
às iniciativas voltadas à superação da administração patrimonialista, até 
então, presente ao mesmo tempo em que se tem cuidado em introduzir 
conceitos advindos da burocracia clássica; 
 
 
 
12 
 
➢ Ainda no que diz respeito à reforma burocrática de 1936, é válido elencar 
que houve, no seio da administração pública, a inclusão de um sistema 
baseado em meritocracia para o ingresso e também para as promoções 
dentro do serviço público. Isso se deu com a formação de um corpo 
burocrático profissional e também com a criação da primeira autarquia 
junto com a introdução do axioma da administração indireta, que previa, 
sobretudo, a descentralização dos serviços públicos; 
 
➢ Em geral, a reforma de 1936, como características, traz consigo grande 
ênfase tanto no controle quanto na centralização (excessiva) e também 
na rigidez tanto das normas quanto dos procedimentos; 
 
➢ Quanto à reforma desenvolvimentista, que tem início em 1967, destaca-
se como marco o Decreto-Lei de número 200 (do mesmo ano). Quanto às 
inovações aqui fomentadas destacam-se as iniciativas voltadas à 
superação da rigidez vinculada às normas burocráticas, ao mesmo tempo 
em que se promove a introdução de axiomas advindos da racionalidade 
administrativa, dentre eles, se destacam: controle de resultados; 
orçamento e planejamento; 
 
➢ Ainda no que tange à reforma desenvolvimentista de 1967, a ênfase maior 
se dá em um sentido oposto ao da centralização de Vargas, ou seja, se 
almeja a descentralização, com foco na autonomia da gestão para as 
empresas do Estado e também aos órgãos que indiretamente atuam na 
administração; 
 
➢ Em geral, a reforma de 1967 se dá em meio a um período amplamente 
marcado pela falta de concursos públicos, ao mesmo tempo em que se 
vê um intransponível insulamento burocrático por parte das empresas do 
Estado; 
 
➢ Nessa perspectiva, a reforma de 1967 se deu em face do enfraquecimento 
do núcleo estratégico do Estado, de um lado, somado à existência de 
resquícios de práticas patrimonialistas do passado, como, por exemplo, a 
 
 
13 
 
possibilidade de contratação ao serviço público sem prévio concurso 
público. 
 
Como define Olsen Henrique Bocchi (2013), a ascensão do terceiro setor 
guarda uma relação profunda com a hipertrofia e o enraizamento do 
neoliberalismo. O neoliberalismo, por sua vez, tanto enquanto ideologia política 
como enquanto prática, tem alguns objetivos identificáveis, dentre eles, destaca-
se: (a) a promoção da austeridade fiscal que, por sua vez, se dá por meio da 
implementação e fiscalização do controle de gastos públicos; (b) a gradual 
desregulamentação no que diz respeito à atividade privada; (c) a liberalização 
massiva tanto do comércio como também dos fluxos de capital; (d) promoção da 
privatização tanto das empresas estatais como dos meios de produção de forma 
geral; (e) a perseguição do controle (estabilização) tanto das contas nacionais 
quanto também dos preços (inflação). 
 
Curiosidade 
Natália Aurélio Vieira (2020) ensina que o contexto neoliberal no Brasil é 
incorporado, a princípio, na década de 1990, pela ortodoxia da política 
macroeconômica e também por outros fatores que são incorporados pelo 
governo de Fernando Henrique Cardoso, mas que já estavam em curso desde a 
agenda de Fernando Collor. Dentre esses fatores, destaca-se a privatização de 
empresas públicas, que se deu junto com a promulgação do fim do direito de 
monopólio estatal por parte de setores de comunicações e também do petróleo. 
Nesse cenário, deu-se tratamento diferenciado (especial) no que diz respeito ao 
capital estrangeiro, ao mesmo tempo em que se buscou um saneamento do 
sistema financeiro. Aqui, se aferiu uma reforma parcial da previdência social, ao 
mesmo tempo em que houve a renegociação de dívidas estaduais, algo que se 
tornou ainda mais relevante frente à aprovação da Lei de Responsabilidade 
Fiscal e também a consequente busca do ajuste fiscal, a partir do ano de 1999. 
Como resposta adaptativa a este cenário, foram criadas agências reguladoras 
diversas para os serviços de utilidade pública e também o estabelecimento mais 
incisivo de um sistema de metas da inflação lastreado pelo modelo de política 
monetária. 
 
É possível traçarmos algumas diferenças entre o liberalismo clássico e o 
neoliberalismo. De um lado, o liberalismo promove o combate às restrições pré-
capitalistas. De outro lado, o neoliberalismo empenha esforços contra o 
goula
Realce
goula
Realce
 
 
14 
 
capitalismo, enquanto ato sujeito ao “sindicalismo” e ao welfare state (estado de 
bem-estar social). Do mesmo modo, o liberalismo, de um lado, entende a 
necessidade do desmantelamento das zonas agrícolas autossuficientes, 
enquanto, por outro lado, o neoliberalismo entende que o Estado pode promover 
muitos prejuízos em relação à indústria nacional, seja ela pública ou privada. No 
mesmo sentido, em sua raiz, o liberalismo promoveu a abertura de mercados 
convertendo camponeses em proletários. Por outro lado, o neoliberalismo 
propõe uma mudança do mercado interno ao externo, a fim de atender a 
demanda do mercado internacional. 
Nesse panorama, o neoliberalismo tende a converter os trabalhadores em 
assalariados autônomos ou informais. O liberalismo entende a necessidade de 
se aceitar tanto a legislação trabalhista como a previdência, e também a 
existência de empresas públicas, mas, ainda assim, promoveu o estímulo ao 
crescimento das cidades e também dos complexos urbanos e industriais. De 
outro lado, o neoliberalismo tende a comprometer tanto o movimento trabalhista 
quanto a legislação social e trabalhista. Não obstante, o neoliberalismo, em 
algum nível, prejudica as cidades, aumentando a proliferação das favelas e o 
escopo de divisão entre ricos e pobres (BOCCHI, 2013). 
 Podemos, dentro dessa rota, exprimir que o ideal neoliberal se plasmou 
de maneira material e isso se configura, por exemplo, pela privatização das 
estatais, por meio de uma austeridade lastreada em cortes fiscais, a fim de se 
galgar a estabilização econômica, mesmo que isso coloque em xeque a 
manutenção dos empregos, do poder de compra e também da efetivação de 
direitos sociais e culturais. Como um tipo de contrapeso, têm havido alianças 
entre o poder público e a iniciativaprivada (terceiro setor) para a execução de 
projetos diversos. Trata-se de um tipo de política de desagregação da iniciativa 
estatal, que é levada a cabo por instituições diversas, seguindo aqui os anseios 
delineados pelo legislador na Constituição de 1988 (BOCCHI, 2013). 
De um lado, aquilo que entendemos como Estado é o que se materializa 
na forma do setor público e sua diversa ramificação e segmentos. No Caso 
brasileiro, essa figura jurídica se divide em governo municipal, estadual e federal. 
Aqui, de maneira geral, se tem o primeiro setor. Quanto ao segundo setor, tem-
se um tipo de constituição que se dá por meio do âmbito privado, lastreada por 
atividades econômicas que são reguladas pelo Código Civil. Nesse segmento se 
 
 
15 
 
encontram sociedades mercantis, empresas comerciais e outras pessoas 
jurídicas e físicas empenhadas em atividades lucrativas. 
Podemos dizer que no vácuo formado entre o primeiro e o segundo setor, 
existe o surgimento de atividades solitárias ou sociais, desprovidas da busca de 
lucro. Tem-se, nesse bojo, o terceiro setor, constituído por meio de organizações 
não governamentais, fundações e associações da sociedade civil. Verifica-se 
que isso não é uma prerrogativa do Brasil, ao contrário, toda nação, em seu nível 
mais básico, suporta esses três diferentes setores: social político e econômico; 
ou seja, esses setores coexistem em um cenário comum. Cada setor, nesse eixo, 
detém diferentes responsabilidades ligadas a suas atividades, contudo, 
podemos declarar que esses três níveis estão interconectados (os setores 
somam esforços entre si). Nesse mesmo sentido, cada um destes setores tem 
instituições que o constituem e o distinguem dos demais, sendo elas projetadas 
para demandas específicas que, em geral, envolvem a direção das atividades 
humanas (BOCCHI, 2013, p.14-15). 
Ana Cristina Gomes (2015) é otimista ao afirmar que 
contemporaneamente vivemos a ascensão da democracia no Brasil, de um lado; 
nosso país nasce em um império de gestão colonial que, por sua vez, foi 
amplamente marcada pela exploração. A República aqui só se constitui em 1889, 
experiência republicada que passa a ser marcada no período de 150 anos, por 
períodos extensos ditatoriais, que, por sua vez, influenciaram de maneira muito 
significativa todo o corpo da produção legislativa, levando o sistema jurídico 
pátrio a se transformar em um instrumento político tanto de repressão quanto de 
controle. Como um legado não tão positivo disso, afere-se, em alguma medida, 
haver no Brasil um tipo de descaso moral no que diz respeito ao uso não legítimo 
das fontes orçamentárias dentro do âmbito da administração pública, que, por 
sua vez, passa a ser largamente marcada pela utilização ruim dos recursos que 
são gerenciados pelo Estado. Não obstante, destaca-se também o emprego de 
funções públicas, como as estatutárias, as comissões eletivas ou mesmo os 
cargos de confiança, que, tomados em conjunto, não raro, são empregados em 
proveito próprio. 
De maneira generalizada, é trágico afirmar, mas o prejuízo é quase 
sempre repassado de maneira compulsória para a sociedade, que se vê direta e 
inteiramente afetada de maneira coletiva com os danos colaterais da corrupção. 
 
 
16 
 
Dentro dessa seara, não é exagero indagar que a sociedade tende a pagar um 
elevado preço no que diz respeito aos desmandos e abusos perpetrados por 
aqueles que têm a prerrogativa de zelar pela administração pública. Aqui se fala, 
sobretudo, em desvios, tanto éticos quanto morais, que, por sua vez, são 
acompanhados de custos inexoráveis às cores públicas, que ajuda a hipertrofiar 
ainda mais a falta de capacidade do Estado e promover justiça e cidadania. 
O primeiro grande exemplo de reforma administrativa se deu na Inglaterra, 
com uma reforma que levou à redução de custos e alguma melhoria no próprio 
sistema, representando um tipo de modelo aos demais países durante as 
décadas seguintes, sobretudo no que tange à mudança do papel do estado 
enquanto único provedor de desenvolvimento econômico. Podemos afirmar que 
a crise do modelo burocrático que impulsionou a reforma na Inglaterra e, 
posteriormente, em outros países, teve alguns motivos inteligíveis, conforme 
bem destaca Natália Aurélio Vieira (2020, p.100-102): 
 
➢ A crise econômica em âmbito global que ganha corpo a partir da década 
de 1970 e se hipertrofia (se enraizando pelos demais países em 
desenvolvimento) durante toda a década de 1980 (no Brasil, o período 
ficou conhecido como a “década perdida”); 
 
➢ Destaca-se também que a crise fiscal de dívida se hipertrofiou ainda mais 
com a recusa dos contribuintes em arcar com os tributos, levando muitos 
governos a serem mal-sucedidos no financiamento de seus déficits, o 
que, por sua vez, fez ruir o estado de Welfare State (Estado de Bem-Estar 
Social); 
 
➢ Nesse cenário, destaca-se uma crise de governabilidade, em que os 
governos passam a ter dificuldade em lidar com seus problemas, o que 
agrava ainda mais as demais crises que se somam; 
 
➢ Destaca-se, por fim, o surgimento de diversas configurações em uma 
nova dinâmica globalizada, que diz respeito à prática de excessiva carga 
tributária, o que se dá somado a elevados custos tanto trabalhistas quanto 
previdenciários, nesse diapasão, o mercado se colocou como saúde aos 
goula
Realce
 
 
17 
 
excessos do estado, nesse caso, houve pressão para que a presença do 
Estado fosse diminuída, gradualmente, dentro da seara do mercado de 
trabalho. Nesse panorama, as ações da Inglaterra durante o governo de 
Thatcher mudaram de maneira básica em um único problema, o Estado, 
considerando-se a necessidade de constrição orçamentária, que, por sua 
vez, trouxe consigo a imposição de regulação dos cursos, que deveria se 
dar somada à melhoria da eficiência; 
 
➢ Nesse novo cenário, houve como axioma a ideia de que as definições das 
responsabilidades dos funcionários e das agências governamentais 
deveriam se dar de forma clara, assim como o delineamento dos objetivos 
organizacionais que deveriam se dar contemplando sua própria 
substância e não apenas o processo administrativo; 
 
➢ É necessário dizer também que houve uma mudança de consciência no 
que diz respeito aos valores de recursos públicos, em que se buscou a 
maximização da relação entre o recurso inicial, de um lado, e os atos 
realizados do outro, no que diz respeito à execução das políticas públicas, 
ou seja, houve a incorporação da ideia de eficiência dentro do bojo da 
burocracia do Estado; 
 
➢ É importante destacar, também, que ao longo de toda a década de 1990 
houve a incorporação de outras demandas, mirando-se na qualidade dos 
serviços, ou seja, o modelo passa a buscar tanto eficiência quanto a 
efetividade. Nesse quadro, a reformulação focou na descentralização da 
administração, a fim de facilitar a ideia de proximidade com os 
“consumidores” em relação ao serviço prestado, não obstante, está 
envolvida, aqui, também a ideia de competição entre serviços públicos, 
sobretudo com o incremento de novo modelo contratual, a fim de 
hipertrofiar o controle a avaliação; 
 
➢ Ao longo da década de 1990, o conceito de cidadão passou a ser uma 
variável-chave. Nesse sentido, a relação entre cidadãos e serviços 
públicos passou a ser interpelada como um tipo de relação entre 
 
 
18 
 
consumidores e prestadores de serviços. Assim, houve o fortalecimento 
tanto dos regimes democráticos, como também o incremento de ações de 
accountability, aumentando tanto a transparência como também a 
equidade, o que, por sua vez, levou à revisão do modelo de relação com 
cidadãos; 
 
➢ Não resta dúvida alguma de que o Reino Unido foi inspiração direta para 
a reforma administrativa que é colocada em curso no Brasil durante a 
década de 1990. Aqui, se fala inicialmente em um formato híbrido, afinal, 
serviços não exclusivos do Estado, quando ofertados pela iniciativaprivada, poderiam trazer consigo externalidades negativas, o que poderia 
colocar em risco os direitos humanos, ou seja, o hibridismo é a ideia de 
que as entidades privadas com finalidade pública não estatal e sem fins 
lucrativos teriam a possibilidade de atuarem no fornecimento de serviços 
públicos. No Reino Unido, isso se plasma, a princípio, na gestão de 
hospitais e universidades, que a princípio trouxeram relativo ganho na 
forma de gestão dos recursos e também na eficiência esperada; 
 
➢ Os novos formatos trouxeram consigo maior autonomia no âmbito 
administrativo, ao mesmo tempo em que se abrem possibilidades de 
contratação de recursos humanos, a partir de atividades que poderiam ser 
executadas por outros indivíduos que não fazem parte do corpo do 
funcionalismo público. O que se viu aqui não foi em sentido estrito uma 
privatização, mas, no lugar disso, houve o repasse por parte do controle 
do Estado para o controle público, no mesmo cabedal que lastreia a ideia 
de organizações sociais brasileiras. 
 
Conclusão da aula 1 
 
 O Estado passou por uma série de mudanças ao longo de sua história e 
aqui não estamos falando em sentido estrito apenas do Brasil, ao contrário, 
falamos de uma lógica que se deu em perspectiva globalizada. No Brasil, o 
estado de bem-estar social ganha corpo a partir da Era Vargas, vindo a mais 
tarde ganhar um corpo desenvolvimentista nos governos militares. Contudo, 
 
 
19 
 
gradualmente, o papel do Estado passou a ser questionado. Dentre as razões 
para tal, denotam-se crises fiscais e de governabilidade, que chamaram atenção 
para a necessidade de restruturação do papel do Estado. 
 Dentro desse diapasão, o Estado gradualmente deixou de ser o provedor 
de primeira instância para ser uma espécie de subsidiário, abrindo assim 
caminho para a participação direta da sociedade civil organizada em decisões 
administrativas e também na prestação direta de serviços públicos. Destaca-se 
que o Reino Unido, na figura de Margareth Thatcher, marca o ponto inicial desse 
tipo de convergência, que brevemente se mundializou, trazendo, assim, maior 
flexibilidade e autonomia no âmbito administrativo, mirando sempre o aumento 
de eficácia e eficiência. 
 
Atividade de aprendizagem 
 
Sabemos que o Estado de bem-estar social no Brasil ganha corpo 
principalmente com o governo de Getúlio Vargas, que, por sua vez, seguiu 
uma tendência que era própria em seu tempo de enxergar as veredas do 
Estado como a provedora central tanto do provimento de serviços sociais 
quanto do desempenho da atividade econômica. Contudo, com o passar do 
tempo, essa visão foi sendo alterada, o que levou, por consequência, o Estado 
a sair da posição de protagonista único no palco da prestação de serviços 
públicos, sendo que agora passa a ser um tipo de subsidiário que atua em 
parceria com a sociedade civil organizada. Em sua opinião, no Brasil, a 
reforma do Estado trouxe ganhos em eficiência e eficácia no que tange à 
administração pública e prestação de serviços? 
 
 
 
Aula 2 – Serviços privados de interesse público e serviços públicos 
 
Apresentação da aula 2 
 
Olá, aluno. Podemos dizer que na década de 1990 se intensificou o 
movimento pela reforma do Estado, o que, por sua vez, se fez em consonância 
com alguns objetivos, dentre eles, a transferência aos entes não estatais de 
serviços não exclusivos ao Estado, o que caminhou junto com a demanda por 
maior flexibilidade e também para uma mudança de foco perceptivo, na qual o 
cidadão passa a ser visto como um “usuário” ou um tipo de “cliente”. Em todo 
 
 
20 
 
caso, almeja-se nesse bojo a hipertrofia dos laços que unem sociedade civil e 
Estado. Aqui falamos na ascensão do terceiro setor (compreendendo aqui a 
sociedade), que, por sua vez, faz sua atuação junto ao primeiro setor (Estado) e 
também ao segundo setor (iniciativa privado com finalidade lucrativa). 
No Brasil, merece destaque o chamado sistema “S”, constituído de 
personalidades jurídicas de direito privado desprovidas de finalidade lucrativas e 
que são voltadas a serviços sociais ou de assistência e ensino, tendo-se como 
exemplo o SESC, o SESI, o SENAI e o SENAC. Destacam-se também nessa 
rota as entidades de apoio, as Oscip’s e as OS’s. De maneira geral, quanto às 
OS’s, vale a pena lembrar que elas são voltadas a fornecer serviços eficazes e 
efetivos (com menor custo), ao mesmo tempo em que permitem a participação 
da sociedade civil nas atividades gerenciais, e a prestação de serviços vai 
integrar de maneira continuada todos os brasileiros. É importante salientar 
também que o terceiro setor se desenvolve em um ciclo histórico marcado por, 
pelo menos, três etapas, sendo a primeira de 1950 a 1967, a segunda de 1968 
a 2003 e, por fim, a última inicia-se em 2004 e vai até o presente. 
A terceirização começa a se tornar o atributo dominante, que traz consigo 
limites à atuação do Estado, de maneira geral. Contudo, as parcerias entre 
Estado e sociedade devem assistir parâmetros, como disclosure, compliance e 
accountability. Do mesmo modo, o terceiro setor deve fornecer meios inteligíveis 
para o provimento de transparência tanto no que diz respeito ao atendimento 
quanto aos aspectos legais, à prestação de contas e, principalmente, à gestão 
de resultados. 
 
2.1 Interesses públicos e prestação de serviços 
 
Na década de 1990, não apenas no Brasil, mas no mundo, de forma mais 
ampla, viu-se um aumento da agenda que pleiteou a reforma do Estado. Nesse 
sentido, destacam-se na tabela a seguir os principais objetivos vinculados à 
reforma do Estado na década de 1990 (o que diz respeito aos serviços não 
exclusivos do Estado), conforme a análise dos diplomas legais. 
 
 
 
 
21 
 
Realizar a transferência aos setores 
não estatais dos serviços não 
exclusivos que, por sua vez, estejam 
ainda em execução por parte da esfera 
estatal, por meio de programa de 
publicização, o que, por sua vez, gera 
meios para absorção de diferentes 
entidades, que são qualificadas sob a 
alcunha de “organizações sociais”. 
O objetivo maior está em fornecer 
tanto flexibilidade quanto autonomia (e 
também maior responsabilidade) aos 
dirigentes privados dos serviços. 
A ideia é dar foco ao “cidadão-usuário”, 
que, por sua vez, tem maior controle 
dos serviços, por meio de conselhos 
administrativos. É importante aqui o 
fortalecimento das práticas e também 
a adição de instrumentos que 
fornecem privilégios para a 
participação da sociedade tanto no 
que diz respeito a formulações quanto 
na avaliação do desempenho das 
organizações sociais e no efetivo 
controle social. 
O resultado final que se almeja é o 
fortalecimento dos laços de parceria 
entre sociedade civil e Estado. O 
Estado, nesse escopo, continua a 
financiar atividades públicas, que, por 
sua vez, são absorvidas pelas 
organizações sociais, que são 
qualificadas, sendo elas, por sua vez, 
responsáveis em apresentar 
resultados que foram acordados por 
meio de contratos de gestão. 
Fonte: adaptado a partir de SANO, 2003, p.40-41. 
 
 Importante 
É desse modo que o Estado abre parcerias com entidades privadas, o que, por 
sua vez, modifica seu campo de atuação, que passa a se centrar na ideia de 
editor de normas especiais e também instituidor de novos modelos pautados em 
gestão participativa, o que influencia e molda de maneira geral o repasse de 
recursos públicos por particulares que se inserem no campo de organizações 
sociais que preveem contrato de gestão. É imprescindível lembrar aqui que 
contrato de gestão enquanto instrumento selado entre entidades qualificadas 
como organizações sociais e o poder público com o objetivo de celebração de 
parceria para a execução de atividades consiste, de maneira geral, em um tipo 
de convênio, não se comportando assim a necessidade de processos licitatórios 
(PAES, 2014). 
 
Quando falamos em terceiro setor, nos remetemos a organizações 
sociais, contudo, conforme sedestaca na tabela a seguir, é preciso que façamos, 
antes disso, uma diferenciação contemplando-se tanto o terceiro setor quanto o 
primeiro e o segundo. 
 
 
 
22 
 
 
 
Primeiro setor 
É aquilo que se plasma na figura de 
governo e que fornece instrumentos 
às diferentes searas estatais, 
funcionando como um provedor 
coletivo frente às diversas demandas 
sociais. 
 
 
Segundo setor 
Se constitui a partir da iniciativa 
privada, que, por sua vez, tem a 
prerrogativa de zelar pelos meios de 
produção que se colocam como 
voltados a atender tanto demandas 
individuais quanto anseios 
particulares. 
 
 
Terceiro setor 
Traz uma seara de participação da 
sociedade que se integra, por sua 
vez, na forma de organizações sem 
fins lucrativos (não governamentais) e 
que são inclinadas à resolução dos 
mais diversos problemas sociais, por 
meio de diversos sopros de serviços 
públicos. 
Fonte: adaptado a partir de SILVA; COSTA; MORAES, 2019, p.114. 
 
Em um esforço didático de ampla relevância, José Sérgio da Silva 
Cristóvam, Mateus Stallivieri da Costa e Arthur Bobsin de Moraes (2019, p.114-
117), a fim de definir os diversos tipos de OS’s: 
 
➢ Primeiramente, vale a pena chamar atenção para os serviços sociais 
autônomos que compõem o Sistema S, basicamente, entidades que são 
constituídas por lei e que têm personalidade jurídica de direito privado, 
sem haver, contudo, finalidade lucrativa. Aqui, se fala de entidades que 
têm como fim a prestação de serviços sociais correlatos à assistência ou 
ensino, e que se ligam a categorias profissionais ou sociais específicas; 
como exemplo, podemos destacar o SENAC, o SENAI, o SESI e o SESC; 
 
➢ Na mesma esteira, verifica-se a importância das entidades de apoio, que 
podem ser compreendidas como pessoas jurídicas (de natureza privada), 
que nessa circunstância exercem sem finalidade lucrativa atividades 
sociais relacionadas ao âmbito da educação, da saúde ou, ainda, ciência 
e pesquisa. Dentro desse hall, estão incluídas as fundações de apoio que 
goula
Realce
 
 
23 
 
se dedicam à colaboração com instituições, sejam de pesquisa ou de 
ensino, por via de convênio ou contratos com faculdade e universidades; 
 
➢ Já as Oscip’s foram reguladas pela lei federal de 1999, de número 9.790, 
e também por decreto do mesmo ano, de número 3.100, pela portaria do 
Ministério da Justiça de 1999, número 361. As Oscip’s foram definidas 
como sendo pessoas jurídicas (de direito privada) desprovidas de 
finalidade lucrativa, que, por sua vez, são instituídas por meio de 
iniciativas particulares, a fim de prestar serviços sociais que não são 
exclusivos do Estado; 
 
➢ De maneira geral, a figura das OS’s surge no âmbito da reforma da 
administração pública brasileira, mais precisamente durante a segunda 
metade de 1990, o que, por sua vez, esteve previsto no Plano Diretor de 
Reforma do Aparelho do Estado, que teve como objetivo a busca de 
alternativas para elevar a evidência dos serviços públicos prestados (não 
exclusivos do Estado) e que são identificados como serviços sociais. As 
OS, em geral, são enquadradas como o tipo de entidades de colaboração, 
todavia, é importante destacar que em muitos casos existe uma 
particularidade que exerce distinção: essas entidades prestam serviço 
público a partir de delegação promulgada por parte do poder público, ou 
seja, aqui elas literalmente substituem a administração pública no que diz 
respeito a um tipo de atividade. As OS’s prestam atividades por meio de 
bens públicos, não raro, essas entidades contam com serviços públicos 
em seus quadros e, no geral, são entidades sustentadas por meio dos 
recursos públicos. 
 
Conforme se destaca na tabela a seguir, os principais resultados 
almejados (vislumbrando as OS’s) no que tange a forma do Estado são: 
 
Fornecer aos cidadãos serviços 
eficazes, efetivos e eficientes, 
contemplando-se menor custo e maior 
impacto quanto aos anseios da 
sociedade. 
Participação da sociedade no que diz 
respeito aos gerenciamentos das 
entidades que fazem uso de recursos 
públicos para a prestação de serviços. 
 
 
24 
 
Prestação de serviços íntegra, de 
maneira continuada a todos os 
cidadãos do Brasil. 
O poder Público nesse horizonte se 
compromete a acompanhar a gestão 
levada a cabo pelas OS, com base em 
resultados. 
Para a resolução dos mais diversos 
problemas da área social, em âmbito 
nacional, espera-se a consagração de 
parcerias diversas entre sociedade e 
Estado. 
 
 
*** 
Fonte: adaptado a partir de SANO, 2003, p.41-42. 
 
Como se destaca a seguir de maneira didática e esquemática, a dra. 
Natália Aurélio Vieira (2020, p.79-85) compreende as atuais parcerias entre 
sociedade civil e Estado, como resultado da sequência de pelo menos três ciclos 
históricos distintos, conforme se elenca a seguir: 
 
➢ Um primeiro ciclo vai compreender o período de 1950 a 1967. Em um 
primeiro momento, de 1950 até 1962, afere-se um tipo e período 
desenvolvimentista, em que houve diferentes medidas intervencionistas, 
sendo que a maior parte delas levou à hipertrofia do tamanho do Estado. 
Houve aqui também a busca da industrialização por meio da substituição 
de importações e também o estabelecimento de planos de metas. Como 
resultado esperado, teve-se crescimento e contenção da inflação em 
algum nível. De 1963 a 1964, tem-se a ruptura institucional, com crise 
política e o desencadeamento da ditadura militar, tendo-se, a princípio, 
menor deslocamento, maior inflação e desemprego. Por fim, de 1964 a 
1967, tem-se o período de reformas estruturais, a princípio no âmbito 
econômico e também reforma administrativa, por meio do decreto de Lei 
n. 200/67. Apesar do desemprego, tem-se algum nível de contenção da 
inflação; 
➢ O segundo ciclo corresponde a um período de 1968 a 2003. Na primeira 
fase, conhecida como desenvolvimentista, tem-se um caminho percorrido 
de 1968 a 1980, marcado por medidas intervencionistas, aumento do 
tamanho do Estado e também pelo Plano Nacional de Desenvolvimento, 
nesse sentido, aferiu-se nesse caminho a contenção da inflação e impulso 
ao crescimento econômico. De 1981 a 1993, tem-se um período de 
ruptura institucional, com o fim da ditadura e com a redemocratização com 
 
 
25 
 
o impeachment de Collor. Fora um período marcado por inflação elevada, 
desemprego e crescimento econômico muito baixo. Por fim, de 1994 a 
2003, evidenciou-se um período de reformas estruturais, que se plasmou 
em reformas econômicas com a reforma administrativa, envolvendo tanto 
as privatizações quanto a criação das agências executivas e também a 
Lei das OS. Foi um período marcado por alguma redução de desemprego 
e contenção da inflação; 
 
➢ Por fim, tem-se um terceiro ciclo, que vai de 2004 até o presente. Em um 
marco inicial, de 2004 a 2013, tem-se um tipo de caminho 
desenvolvimentista, marcado por medidas intervencionistas, pelo 
aumento do Estado e pela lógica do social-desenvolvimentismo, em um 
cenário marcado por um crescimento sustentável, em alguma medida, e 
controle inflacionário. De 2014 a 2017, assistiu-se a uma ruptura 
institucional, marcada por crise política e pelo impeachment de Dilma 
Rousseff. Aqui, se aferiu um menor deslocamento econômico, somado à 
elevação tanto da inflação quanto do desemprego. Por fim, de 2018 em 
diante, evidencia-se um esforço de promoção de reformas estruturais, 
sobretudo na área econômica e também por via de propostas de novas 
formas administrativas. Ainda aqui se aferem níveis indesejáveis tanto de 
inflação quanto de desemprego. 
 
Conforme se destaca na tabela a seguir, o Plano Diretor que surge na 
década de 1990, no contexto de reforma do Estado, tendo, então, como Ministro 
Bresser Pereira (que foi quem inclusive mais precocemente levantou bandeiras 
em prol de reformas administrativas no estado brasileiro), traça uma distinção 
significativa no que diz respeito a quatro setores doestado brasileiro. 
 
 
 
 
 
Núcleo estratégico 
Em sentido maior, se refere ao 
governo, de maneira geral. Trata-se 
do lugar em que tanto as leis como o 
delineamento e planejamento de 
políticas públicas e de decisões 
estratégicas são talhadas. A princípio, 
tem-se um corpo que se constituiu a 
partir do poder executivo, 
 
 
26 
 
contemplando-se tanto o presidente 
como seus ministros, assim como o 
corpo judiciário, legislativo e o 
Ministério Público. 
 
 
 
 
Atividades exclusivas 
São as que dizem respeito às 
prerrogativas que só podem ser 
vinculadas ao próprio Estado, como é 
o caso, por exemplo, do fomento, das 
regulações e também da fiscalização, 
de maneira geral. De maneira ampla, 
observa-se aqui a ideia de poder de 
política, assim como a capacidade de 
executar a cobrança de tributos e 
também o controle no que diz respeito 
ao meio-ambiente. 
 
 
 
 
 
Serviços não exclusivos 
São aqueles que o Estado pode atuar 
de maneira conjunta e/ou simultânea, 
com entidades do âmbito privado. 
Trata-se de um tipo de atuação que 
pode se dar em concomitância, por se 
tratar do interesse público, nesta 
recensão, o fomento por parte do 
estado almeja fornecer garantias que 
levem aos direitos humanos a serem 
assistidos e que trazem, assim, 
externalidades positivas para a 
sociedade. O setor privado, em outro 
diapasão, pode lidar com a oferta em 
parceria do Estado, sem haver, 
contudo, finalidade lucrativa e assim 
aos princípios gerenciais da 
administração. 
 
 
Produção de bens e serviços ao 
mercado 
Contempla áreas em que o Estado 
atua, mas que poderiam ser 
assistidas exclusivamente por parte 
do setor privado. Aqui se enquadram 
atividades que têm escopo lucrativo e 
que nessa condição poderiam ser em 
alguma medida objeto de 
privatização, como é o caso, por 
exemplo, de setores de infraestrutura. 
Fonte: adaptado a partir de VIEIRA, 2020, p.103-104. 
 
As OS’s representam um tipo de parceria entre os entes jurídicos de direitos 
privados desprovidos de fins lucrativos e entes públicos. Para se tornar uma OS, 
contudo, é necessário obter uma qualificação, que, por sua vez, se caracteriza 
como um tipo de ato em que se promulga um título a uma entidade privada para 
 
 
27 
 
que ela possa receber dotação orçamentária voltada para a efetivação de 
objetivos de atuação. As entidades qualificadas podem, nessa condição, assinar 
contratos de gestão com o poder público tendo em contratos como este 
caracterizadas as diretrizes, assim como os objetivos estratégicos, o orçamento 
que fora previsto e também o quadro de indicadores e metas (QIM), que, por sua 
vez, estabelece aquilo que deve ser entregue por parte das OS’s, indo na mesma 
ideia do controle, por meio de resultados em que o foco maior é a eficiência. 
A experiência empírica mostra, até o presente, que as OS’s encontraram 
na seara da saúde o seu maior campo de atuação. Aliás, em nível subnacional, 
existe uma parcela dos estados significativa que realiza regulamentações de 
modelos locais que foram aplicados à gestão de serviços de saúde e hospitais. 
Esse fenômeno parece ganhar corpo após a promulgação da Lei de 
Responsabilidade Fiscal, que trouxe limites quanto aos gastos da administração 
pública. Não resta dúvida, nessa conjuntura, de que a LRF é, antes de tudo, um 
instrumento voltado à redução do Estado (tamanho), o que, por sua vez, 
incentiva a adoção de modelos voltados a organizações sociais. Se, por um lado, 
os instrumentos se modernizaram, por outro, novos constrangimentos legais 
foram impostos. 
Vale mencionar que parece contraintuitivo, mas não houve uma efetiva 
redução da intervenção do Estado, considerando que o teto se aplica aos 
estados, não se aplicando aos gastos de terceiros, depois do repasse dos 
recursos públicos. A soma dessa lógica levou à caracterização do que se 
entende como gasto fiscal, em que a relação privada serviu (e serve) como um 
tipo de instrumento, a fim de se burlar a legislação impositiva de teto de gastos 
(VIEIRA, 2020, p.105-107). De acordo com essa lógica, conforme se destaca na 
tabela a seguir, podemos asseverar que os órgãos de controle, sobretudo, o 
Tribunal de Contas da União (TCU), têm dificuldades em aferir nas auditorias a 
produtividade e a economicidade dentro do modelo OS, havendo pelo menos 
três lacunas em aberto. 
 
Os indicadores, que em geral são pactuados, não conseguem fornecer 
inteligibilidade, tampouco mensurar de maneira adequada as singularidades 
envolvidas no modelo “OS”. 
Os órgãos de controle, em parte, ainda não internalizaram a ideia do modelo 
“OS”, sendo que as maiores partes destes órgãos ainda estão ancoradas de 
 
 
28 
 
algum modo nas formas tradicionais de burocracia e controle da atividade 
administrativa. 
Uma hipótese que se pontua é que o modelo OS pode não ter conseguido 
oferecer um salto de qualidade como esperado, em termos de gestão pública. 
Fonte adaptado a partir de VIEIRA, 2020. 
 
Definimos como fundação toda pessoa jurídica que, nessa condição, foi 
concebida por um único indivíduo. Destaca-se que o que distingue a fundação 
está na existência de um arcabouço de bens que são qualificados como 
patrimônios personalizáveis e destinados, desse modo, a um tipo de finalidade 
que, por sua vez, é especificada por Lei Civil. Não obstante, destaca-se que o 
Ministério Público é o curador das fundações, de acordo com o Novo Código 
Civil. Ou seja, cabe ao Ministério Público fiscalizar as fundações que estiverem 
em sua circunscrição, nessa significação, é esta instituição que realiza a 
aprovação dos estatutos (em um prazo de 15 dias), como também, cabe a ela 
deliberar acerca de eventuais reformas ou alterações no estatuto, dando 
prioridade às práticas da boa administração. As fundações podem ser 
classificadas, no Brasil, como privadas ou públicas, no que tange à natureza 
jurídica do instituidor, ou seja, se durante a criação ou manutenção, de forma 
indireta ou direta, a participação estatal for inexistente, a fundação em questão 
será considerada como privada, logo, suscetível a todas as balizas promulgadas 
pela Lei Civil. É interessante destacar, todavia, que existe um entendimento 
doutrinário que compreende a criação de fundações privadas por parte do poder 
público, sendo essa uma tendência quando o patrimônio fundacional não se 
mostra adequado para a completude de seus objetivos. É válido preceituar que 
tal entendimento é, contemporaneamente, parcialmente acatado por parte do 
tribunal de Contas da União, quando as fundações de apoio às universidades 
em âmbito federal estabelecem distinção quanto à origem do patrimônio de 
destino (BOCCHI, 2013). 
Dentro desse arcabouço, existem dois caminhos: (a) quando tais recursos 
públicos são empregados por uma instituição, ela deve ser considerada como 
pública em seus efeitos, estando nessa condição atrelada à administração 
(indireta), devendo realizar a prestação de contas ao mesmo tempo em que se 
empregam procedimentos licitatórios para viabilização de seus gastos, 
buscando, sobretudo, assistir os princípios basilares da administração pública; 
 
 
29 
 
(b) Mas, se os recursos empregados pela instituição forem privados de maneira 
integral, a instituição, por sua vez, será considerada como privada, para todos 
os efeitos (BOCCHI, 2013). Na tabela a seguir, ilustra-se um exemplo importante, 
no Brasil, de fundações privadas instituídas por lei do poder público, a fim de 
fornecer apoio diverso para as universidades públicas 
 
Dentro desse escopo, não existe a exigência de concurso público como quesito 
de ingresso ao quadro de funcionário, mesmo que possa haver a instituição de 
algum tipo de processo seletivo em âmbito regimental. 
A partir daqui, tem-se o reconhecimento formal destas fundações como 
instituições de assistência social ou de ensino. 
Conforme detalhado no art. 150, IV da Constituição Federal de 1988, as 
fundações gozam de regimede imunidade tributária. 
De acordo com o artigo 4, parágrafo 1º da Lei nº 8.958, de 1994, a função de 
serviço da fundação é reconhecida ao autônomo havendo, aqui, inexistência 
plena de vínculo empregatício no que diz respeito aos possíveis bolsistas. 
Fonte: adaptado a partir de BOCCHI, 2013, p.31-32. 
 
Pensando no entendimento doutrinário e constitucional, a tabela a seguir 
delineia-se os conceitos centrais relativos às entidades e fundações no Brasil: 
 
 
 
Entidades 
Devem ser compreendidas como 
entidades criadas a partir de lei 
específica e que, por sua vez, se 
estruturam por meio de decreto, 
independentemente dos demais 
registros. 
 
Fundações 
Demandam de licitação para que 
contratos possam ser celebrados. Em 
comparação com as entidades 
paraestatais, as fundações possuem 
um regime orçamentário praticamente 
idêntico. 
 
 
 
Dirigentes das fundações 
São investidos em seus cargos, 
seguindo os balizamentos 
promulgados por lei e/ou estatuto, 
compreendendo, aqui, uma ideia de 
autoridade delegada, abrangendo 
também todo o pessoal que é 
contratado por via de regime próprio 
da entidade criadora, que, por sua 
vez, se equipara à lógica de 
funcionário público, no que tange aos 
efeitos criminais, podendo ele ser 
 
 
30 
 
passivo por parte de mandados de 
segurança e também por ação 
popular respectiva. 
 
Funções geminadas 
Dentro do âmbito das fundações, 
existe proibição no que diz respeito ao 
acúmulo de funções geminadas, na 
forma de cargo ou emprego (ou 
mesmo função). 
Fonte: adaptado a partir de BOCCHI, 2013, p.33-34. 
 
É interessante refletir também acerca da finalidade das fundações, de 
acordo com o Código Civil. O parágrafo único do artigo 62 entende que as 
finalidades podem abranger fins de assistência: morais, culturais e religiosas. 
Desse modo, as fundações não podem ser contratadas pelo poder público 
quando a finalidade dela divergir das finalidades elencadas. Vale advertir que, 
se uma fundação tiver finalidade diferente das aqui descritas e for contratada 
pelo poder público, terá a configuração a configuração de ilícita, demandando-
se intervenção do Ministério Público, que é por excelência o curador das 
fundações. 
Podemos dizer que as associações, assim como as sociedades civis, são 
tomadas em conjunto por pessoas jurídicas talhadas por parte de união com 
finalidade voltada a si mesmo. Aqui, destaca-se a questão da “finalidade 
lucrativa”. Nesse sentido, quando houver ausência de finalidade lucrativa, tem-
se um tipo de associação quando existe algum tipo de finalidade lucrativa, tem-
se uma sociedade civil, como é o caso, por exemplo, de sociedades de 
profissões, como arquitetos, contadores, advogados, dentre outras. De acordo 
com a lei de 1999, de número 9.790, as sociedades civis estão vedadas para a 
qualificação de Oscip, considerando que elas possuem fins lucrativos, estando, 
desse modo, antagônica a ideia de terceiro setor ao assumir uma alcunha do 
segundo setor. Nesse caminho, o que distingue associações civis de fundações 
é o fato das primeiras contemplarem a união de pessoas para um determinado 
fim, enquanto que nas fundações, os bens são agrupados para se atingir um 
objetivo. Nas fundações não há nem associados, nem assembleias, em lugar 
disso, existem curadores e também um conselho de cuidadores. A maioria das 
ONGs, nesse entendimento, opta por assumir a forma de associação por conta 
dela oferecer maior escopo de liberdade de atuação (BOCCHI, 2013, p.38-40). 
 
 
31 
 
 Importante 
Quanto aos institutos, vale conjecturar que se tem um arcabouço que não 
corresponde exatamente a um tipo de pessoa jurídica; a terminologia “instituto” 
pode ser empregada por entidades governamentais ou privadas que se 
constituam na forma de fundação ou mesmo como associação. Um exemplo 
quanto ao primeiro caso é o IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e estatística) 
enquanto que em relação ao segundo, podemos exemplificar com o Instituto 
Ayrton Senna. O termo “instituto”, nesse ínterim, enquanto regra, vai se 
relacionar às entidades que, por sua vez, dedicam-se à produção científica, à 
pesquisa ou à educação, de maneira geral (BOCCHI, 2013, p.40). 
 
2.1.1 Terceirização e organizações sociais 
 
Hironobu Sano (2003) explica que as OS’s fazem parte de um escopo de 
estratégias adotadas por parte do Plano Diretor da reforma do Aparelho do 
Estado, a fim de servir como um meio de promoção e também para flexibilizar a 
administração pública. Essas entidades foram pensadas no contexto da Reforma 
do Estado, que, por sua vez, foi levado a cabo pelo hoje extinto Ministério da 
Administração Federal e Reforma do aparelho do estado (reconhecido pela sigla 
MARE). Dentro dessa rota, as OS’s compõem um arcabouço de organizações 
que vão além dos modelos burocráticos tradicionais e que recebem esse nome 
pois foram pensadas em um período em que se buscou, sobretudo, a superação 
das principais deficiências (déficits) no que tange à participação da sociedade no 
controle e gestão social do Estado. As OS’s têm como motivação a necessidade 
de se investir na publicização dos atos ou, dito de outro modo, das atitudes de 
gestão que não são exclusivas do Estado e que podem ser veiculadas a 
entidades da sociedade civil organizada. O Estado, dentro desse hall, era um 
tipo de “promotor” antigo, no sentido de regular os processos, sendo também 
responsável por fornecer financiamento e por acompanhar os resultados das 
OS’s. 
Para se referir a todo cabedal de reforma administrativa do Estado e à 
forma como isso incentivou a ação das OS’s, Hironobu Sano (2003, p.19-24) 
traça uma série de apontamentos relevantes, conforme se explica a seguir: 
 
goula
Realce
 
 
32 
 
➢ Um ponto inicial reside em observamos as reformas administrativas que 
se deram inicialmente no Reino Unido, onde, de um modo, apesar das 
mudanças, ainda existe, até o presente um tipo de luta contra a 
ineficiência e também incompetência que, em geral, evolui no seio da 
burocracia do governo. Nos últimos 100 anos, em ciclos que duram 
aproximadamente 10 anos, houve tentativas de reforma administrativa. 
Essas reformas tomadas, contudo, tiveram diferentes impactos no que 
tange ao funcionamento da máquina pública, mas, em geral, os objetivos 
oscilaram dentro do mesmo plano: (a) a melhoria da funcionalidade do 
governo; (b) aumento da eficiência das ações do governo; (c) 
desoneração do Estado; (d) eliminar o “empreguismo” (ou, utilizando 
termo comumente empregado no Brasil, “cabide de empregos”); (e) 
mitigar a corrupção, ao mesmo tempo em que se eleva a eficiência das 
ações governamentais; 
 
➢ Além do Reino Unido, esse tipo de tendência reformista também se 
reverberou na América Latina, região marcada por fracassos 
governamentais e desapontamento com práticas políticas; 
 
➢ A terminologia “reforma administrativa” refere-se ao amparo das Nações 
Unidas e se populariza nessa condição durante os anos 1960 e 1970, 
trazendo em seu bojo significados que abrangem mudanças nos 
elementos que constituem a administração pública quando unidade 
estrutural administrativa, assim como a estrutura do fluxo de processos, 
de pessoas, dentre outras; 
 
➢ O conceito em questão foi gradualmente sendo ampliado, ou seja, 
abrangendo cada vez mais atribuições, o que levou, na década de 1990, 
o conceito a ser empregado como processo de reflexão sobre o papel e 
também sobre as vias de interação entre sociedade e Estado. Nesse 
sentido, instituições financeiras multilaterais, como o FMI e Banco Mundial 
passaram a abranger dentro de seus projetos diferentes tópicos relativos 
ao fortalecimento da sociedade e também de diálogo dela com o Estado, 
 
 
33 
 
com o intuito de disseminar debates sobre a natureza da sociedade e 
também das novas formas de organização social; 
 
➢ A discussão, aqui, passou a se centrar, sobretudo, no próprio papel do 
Estado, ao mesmo tempo em queforneceu legitimidade e reconhecimento 
à sociedade civil e à participação dela dentro do âmbito da prestação de 
serviços públicos. Esse debate abrange também a criação de diferentes 
instituições novas para servir de instrumento de flexibilização da 
administração pública. Dito de outra forma, o Estado passa a perder 
gradualmente seu papel de protagonista na prestação de serviços 
públicos, para se converter em regulador e fomentador de atividades; 
 
➢ Ao que parece, o eixo de reforma do Estado frente ao cenário de crise se 
resume em dois escopos centrais: (a) o da definição do que vem a ser 
bem público; (b) o debate acerca da oferta de bens públicos, que pode se 
dar tanto pelas mãos do Estado ou ainda por via de financiamentos, 
ficando, nesse caso, sob a responsabilidade da iniciativa privada o 
fornecimento dos bens públicos; 
 
➢ A reforma do Estado teve como meta superar as limitações do modelo 
burocrático, mas sem, contudo, abrir mão das vantagens da existência de 
um corpo profissional de burocratas, por esse ângulo, o pensamento 
inicial se deu no sentido de viabilizar formas de flexibilização, oferecendo 
maior agilidade aos processos administrativos, o que tende a se 
reverberar na prestação dos serviços públicos. A alternativa ganhou 
musculatura a partir do modelo gerencial, que, por sua vez, deriva da 
administração privada, elencando, sobretudo, a ideia de eficiência e 
flexibilidade em prol da obtenção de resultados; 
 
➢ Em geral, o movimento de reforma do Estado, que ganha corpo na década 
de 1970 e 1980, se deu inicialmente em países desenvolvidos vetorizados 
por algum nível de escassez de recursos, somado ao enfraquecimento do 
poder do Estado, algo que se deu junto com a hipertrofia da lógica das 
privatizações. Merece destaque aqui a crise do petróleo, que foi 
 
 
34 
 
engatilhada em 1973, servindo assim para o “estopim inicial” de 
contestação do modelo de atuação dos Estados; 
 
➢ Basicamente, podemos definir em três vias o modelo de atuação do 
Estado: (a) o primeiro tende, em âmbito econômico, para o 
keynesianismo, que se plasma como um eixo de intervenção por parte do 
Estado na economia, a fim de elevar a quantidade de empregos 
(aumentando a demanda agregada de bens e serviços); (b) a dimensão 
social, por sua vez, se plasma na forma do Welfare State (Estado de Bem-
Estar Social), em que a atuação do Estado passa a ganhar inclinações no 
sentido de promover serviços sociais; (c) por fim, sob a ótica 
administrativa tende ao modelo burocrático de Weber, que entende que a 
máquina do Estado deve atuar de maneira racional e que seja ao mesmo 
tempo neutra e impessoal. 
Conforme se destaca na tabela a seguir, quando falamos em terceiro setor 
e, mais especificamente, em transparências nessas entidades, estamos nos 
remetendo a três conceitos contábeis de elevada importância, sendo eles: 
disclosure, compliance e accountability. 
 
 
 
 
 
 
Disclosure 
Diz respeito à divulgação de informações por parte 
das organizações. Podemos harmonizar essa 
questão lembrando que o princípio de 
transparência se lastreia na ideia de disclosure (ou 
de evidenciação), que zela pela divulgação ampla 
das informações contábeis, sendo que tal 
divulgação deve ser feita da forma mais inteligível 
possível, ou seja, com ampla compreensibilidade, 
confiabilidade e, sobretudo, relevância. Chama 
atenção que, para atingir esse princípio, é preciso 
que os gestores desenvolvam padrões de 
informação, que, por sua vez, consigam atingir 
tanto os beneficiários como também os 
patrocinadores, que, tomados em conjunto, são os 
interessados nessa relação. Destaca-se também o 
papel que a internet tem prestado como plataforma 
indispensável de divulgação de informações e 
dados contábeis. 
 
 
Diz respeito ao nível de conformidade legal das 
organizações. Dentro do âmbito das organizações 
do terceiro setor, esse conceito de compliance 
 
 
35 
 
 
 Compliance 
chama atenção para a necessidade de se 
observarem as demandas legais deixando explícito 
para a sociedade tanto quais são essas exigências 
quanto o modo como a organização está adotando 
para atender tais preceitos. Nesse aspecto, a 
organização deve apresentar as partes 
interessadas nos processos internos, que são 
executados visando, assim, à conformidade como 
atributo imprescindível, que passa pelo anseio da 
organização em ser dotada de maior transparência. 
 
 
 
 
 
 
Accountability 
Guarda relação com a ideia de prestação de 
contas. Por sua vez, a prática de prestação de 
contas é demasiadamente complexa, sobretudo 
para as entidades sem finalidade lucrativa, 
considerando que muitos stakeholders distintos 
estão envolvidos, e cada um o faz em diferentes 
camadas. Destaca-se, nesse ponto, que a 
tecnologia tem oferecido um auxílio fundamental a 
fim de atender às diferenciadas demandas dos 
stakeholders. A prestação de contas, no geral, se 
dá em pelo menos duas dimensões: (a) como um 
conjunto de padrões de desempenho, podendo tal 
arcabouço ser subjetivo ou exclusivo e, em geral, 
fomentado pelo próprio ambiente estratégico da 
organização; (b) a resposta, nesse caso, pode ser 
tanto positiva quanto reativa no âmbito interno da 
organização. De maneira geral, a prestação de 
contas, nesse eixo, serve tanto para fortalecer a 
imagem da organização como também para dar 
legitimidade a ela comprovando para a sociedade 
por meio de resultados o atendimento das 
demandas sociais. 
Fonte: adaptado a partir de TONDOLO et al., 2016. 
 
Conforme se elenca a seguir, de maneira didática, Rosana Rosa Portella 
Tondolo e colaboradores (2016, p.15-17) afirmam que a transparência em 
organizações do terceiro setor sem fins lucrativos deve abranger quatro escopos 
distintos: 
 
➢ Transparência em nível inicial de atendimento: o objetivo maior está 
em identificar se a organização apresenta ou não sinais de transparência 
(em sua forma mais elementar). Aqui, são importantes se aferir, por 
exemplo, se a organização presta conta dos recursos e das ações aos 
financiadores dos projetos, ou mesmo se existem canais para o 
 
 
36 
 
atendimento à comunidade, como, por exemplo, e-mail ou mesmo uma 
homepage, rede social ou blog; 
 
➢ Transparência em aspectos legais: basicamente, nessa dimensão, é 
relevante mensurar se a organização realiza a sua atuação de forma 
transparente no que diz respeito às demandas legais. Nessa acepção, é 
preciso verificar se a organização realiza a disponibilização para as partes 
interessadas dos documentos constitutivos, estatutos, atas e eleições da 
diretoria e presidência; 
 
➢ Transparência na prestação de contas: quanto a este ponto, é 
importante aferir os padrões de interação e publicização fomentados pela 
organização. É importante aferir, por exemplo, se existe a divulgação dos 
relatórios contábeis dentro dos prazos outorgados por lei, ou mesmo se a 
organização divulga os gastos e os recebimentos de receitas de forma 
mensal para a comunidade. No mesmo sentido, é válido mensurar se a 
organização divulga os relatórios contábeis e complementares nas 
diversas mídias sociais (assim como se divulga também suas ações 
nesses meios). Por fim, vale aferir também se a organização é habituada 
a prestar contas dos recursos, sejam eles humanos, físicos ou financeiros, 
como também se divulga suas práticas para a sociedade e também se 
possui algum tipo de canal de ouvidoria para os beneficiários e partes 
interessadas; 
 
➢ Transparência na gestão de resultados: por fim, quanto a este 
indicador, destacam-se quatro pontos-chave: – (a) é importante saber se 
a organização realiza a disposição de algum tipo de espaço para coletar 
críticas e sugestões da sociedade; (b) é válido também descobrir se a 
organização cultiva, enquanto prática, o monitoramento das atividades 
que serão executadas pelos colaboradores e pelos voluntários, no que diz 
respeito ao atendimento das demandas organizacionais;(c) É válido 
também perceber se a organização mantém como prática o 
monitoramento da efetividade e dos resultados de suas ações e; (d) é 
fundamental aferir se a organização tem como modo de operação a 
 
 
37 
 
implementação das sugestões que são recebidas por parte da sociedade 
e dos interessados, de maneira geral. 
 
Conclusão da aula 2 
 
Ao longo da década de 1990, acelerou-se o ritmo de reforma do Estado, 
o que trouxe consigo maior flexibilidade, eficiência e também participação da 
sociedade civil organizada. Aqui, se fala da ascensão do papel de partição do 
terceiro setor, representado pela sociedade civil organizada, na forma de 
entidades sem fins lucrativos, o que se dá em um cenário marcado pelo primeiro 
setor (governo) e segundo setor (iniciativa privada com fins lucrativos). 
É valido dizer também que esse processo tem como antecedentes três 
períodos cíclicos, sendo o primeiro equivalente a 1960 até 1967, o segundo 
corresponde a 1968 até 2003 e, por fim, o terceiro período inicia-se em 2004 e 
vai até o presente. A atuação do terceiro setor chama atenção para três 
conceitos contábeis, disclosure, compliance e accountability e também para a 
ideia de transparência, que deve atender tanto os atendimentos quanto os 
aspectos legais, a prestação de contas e a gestão por meio de resultados. 
 
Atividade de aprendizagem 
 
Podemos falar na existência de três setores distintos na sociedade, sendo o 
primeiro setor correspondente ao Estado, o segundo relativo à iniciativa 
privada e, por fim, o terceiro setor, que abrange as entidades da sociedade 
civil sem finalidade lucrativa. Quanto ao terceiro setor, chama-se atenção para 
a necessidade de prestação de transparência e também de se assistir 
conceitos contábeis fundamentais. Nesse sentido, explique com suas palavras 
a diferença entre disclosure, compliance e accountability. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
38 
 
Aula 3 – Organizações Sociais (OS) – Lei 9.637/98 
 
Apresentação da aula 3 
 
Como um continuum em relação à Lei 9.637, de 1997, a Lei 9.637/98 é 
promulgada em um cenário marcado pela demanda de reformulação do Estado, 
algo que já caminhava, desde o início da década de 1990, por meio do Plano 
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. É nesse sentido que as organizações 
sociais se apresentam como um modelo de qualificação não estatal que se 
configura a partir das necessidades da sociedade civil para que ela, por sua vez, 
posa absorver as atividades publicizáveis. Quanto às principais características 
das OS’s, destaca-se que se tratam de organizações não sujeitas às mesmas 
regras da administração pública e que, por conta disso, acabam por ter maior 
equidade na estruturação dos quadros produtivos. 
Ainda no que tange às OS’s, pontua-se que a Lei 8.666, de 1993, fornece 
maior agilidade no que tange às aquisições de bens e serviços finais, havendo 
também vantagens que se relacionam à gestão financeira e também que se 
plasmam na forma de controles finalísticos (não apenas processuais). Em geral, 
podemos segmentar em três escopos as diferenças entre os padrões praticados 
pela OS’s e pela administração pública, sendo um o de recursos humanos, o 
segundo, de compras e contratações e, por fim, o eixo de finanças e orçamento. 
Nessa mesma esteira, sobressai-se a “Lei das Oscip’s”, algo que se inicia 
ainda durante o primeiro mandado de FHC. As Oscip’s tendem a lidar com a 
promoção de assistência social e também com a oferta educacional, sendo um 
tipo de agente promotor de cultura que também pode se relacionar ao setor da 
saúde. De acordo com a Lei nº 9.790, de 1999, não podem ser classificadas 
como Oscip’s empresas que vendem planos de saúde e semelhantes, entidades 
direcionadas a auxílios mútuos e a serviços voltados a círculos estritos, 
organizações partidárias (e suas fundações), instituições religiosas, associações 
de classe, organizações creditícias, instituições hospitalares não gratuitas, 
escolas privadas não gratuitas, associações e entidades criadas por órgãos 
públicos, fundações públicas e cooperativas. 
 
 
goula
Realce
 
 
39 
 
3.1 Lei 9.637/98 – Dando forma para as Organizações Sociais 
 
José Eduardo Sabo Paes (2014) nos ensina que a Lei 9.637/98 nasce no 
contexto em que se demandava a reformulação urgente do Estado brasileiro, 
algo que ganha corpo desde o início dessa década com o Plano Diretor da 
Reforma do Aparelho do Estado. Nesse sentido, as organizações sociais 
representam um modelo de qualificação de organizações não estatais que são 
criadas como resposta à necessidade de reforma do Estado, viabilizando assim 
que entidades da sociedade civil (desprovidas de fins lucrativos) possam realizar 
a absorção das atividades publicizáveis, por meio de lei específica. Como 
antecedente à lei 9.637, destaca-se que, em 1997, foi outorgada uma medida 
provisória nessa minudência (1.59), que se converteu mais tarde em lei e traz 
consigo meios para que o poder executivo possa classificar como organização 
social pessoas jurídicas de direitos privados que não tenham finalidade lucrativa 
e que tenham atividades claramente voltadas ao campo do ensino, ao campo da 
pesquisa científica, ao desenvolvimento de tecnologia, ao provimento de saúde 
e cultura e também à preservação ambiental. 
 Importante 
É interessante destacar que o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado 
(1995) representou um esforço conjunto do presidente da Câmara da Reforma 
do Estado, Clóvis Carvalho (Ministro Chefe da Casa Civil) e seus respectivos 
membros: Luiz Carlos Bresser Pereira - Ministro da Administração Federal e 
Reforma do Estado; Paulo Paiva - Ministro do Trabalho Pedro Malan - Ministro 
da Fazenda; José Serra - Ministro do Planejamento e Orçamento; Gen. Benedito 
Onofre Bezerra Leonel - Ministro Chefe do Estado Maior das Forças Armadas. 
O documento foi elaborado a priori pelo Ministério da Administração Federal e 
da Reforma do Estado, sendo posteriormente alvo de ampla discussão no âmbito 
legislativo, vindo mais tarde a ser aprovada pela Câmara a Reforma do Estado 
no ano de 1995, no dia 21 de setembro, sendo posteriormente submetido ao 
então presidente Fernando Henrique Cardoso, que, por sua vez, de maneira oral 
publicada aprovou ela. 
 
Não resta dúvida de que a mobilização, do ponto de vista social e político 
assim como a reivindicação de direitos e a própria luta pela democracia, é 
tomada em conjunto pelo terceiro setor que, por sua vez, vê gradualmente ao 
goula
Realce
 
 
40 
 
longo do tempo seu protagonismo hipertrofiar em importância, sobretudo, em 
face do conjunto de crises contemporâneas, que abarca a própria credibilidade 
do regime, o bem-estar social e os desarranjos fiscais, que, tomados em 
conjunto, representam eixos para o esvaziamento da confiança na capacidade 
do Estado de superar deficiências e melhorar a qualidade de vida das pessoas. 
Nesse cenário, o que se vê é uma modificação constante da noção de interesse 
público, considerando que a possibilidade impositiva de participação popular nos 
processos governamentais e políticos fornece vias para a efetivação e proteção 
dos interesses públicos, elevando a ideia de Estado subsidiário. De todo modo, 
é reconhecido que o Estado detém claros limites no que diz respeito ao 
resguardo tanto da autonomia da sociedade quanto da liberdade, nesse cenário, 
as pessoas jurídicas sem fins lucrativos atuam no conceito de formular a 
execução de políticas em áreas sociais das mais diversas, como a saúde, a 
educação, dentre outros campos de assistência (PAES, 2014). 
Dentro do mesmo diapasão das Oscip’s, as OS's (organizações sociais) 
foram criadas do ponto de vista legal em 1998, sob a lei 9.637. Basicamente, 
tratam-se de entidades privadas, constituídas a partir de pessoas jurídicas de 
direito privado, sendo desprovidas de finalidade lucrativa e voltadas ao exercício 
de atividades como ensino, desenvolvimento