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AULA 1 POLÍTICAS INTERNACIONAIS, DIPLOMACIA E PODER Prof.a Glaucia Julião Bernardo 2 INTRODUÇÃO Esta disciplina apresenta não só conceitos de forma independente, mas também busca estabelecer suas inter-relações. Sendo assim, ao longo dos conteúdos serão debatidos temas como: • Poder e seus tipos; • Política internacional de acordo com teorias de relações internacionais; • Conceitos, atores e relações diplomáticas; • Assuntos e instrumentos diplomáticos; • Diplomacia pública e soft power; • Reflexões sobre política externa, diplomacia e relações internacionais. Nesta aula definiremos “poder” e sua tipologia nas relações internacionais, explicando termos como soft power, hard power e smart power. Por último, ponderaremos sobre o conceito e a relação de poder e política. TEMA 1 – CONCEITO DE PODER Ao buscar o conceito de poder, encontra-se que a palavra “designa a capacidade ou a possibilidade de agir, de produzir efeitos” e que “tanto pode ser referida a indivíduos e a grupos humanos como a objetos ou a fenômenos naturais” (Bobbio; Matteucci; Pasquino, 2004, p. 933). Em outras palavras, é necessário alguém/algo para exercer essa capacidade sobre alguém/algo. De certa forma, ainda se trata de uma concepção ampla, uma vez que ainda abrange a capacidade geral de agir até a aptidão de condicionar o comportamento de outros homens; isto é, o homem pode ser tanto sujeito quanto o objeto dentro do que se chama de poder social. Além de definir a relação entre os homens, é importante estabelecer também seu domínio ou esfera. “O poder que se funda sobre uma competência especial fica confinado ao âmbito dessa competência.” (Bobbio; Matteucci; Pasquino, 2004, p. 934) Há mais fatores essenciais no debate conceitual sobre poder: entender a diferença entre poder atual e poder potencial. Este é a simples capacidade de condicionar o comportamento alheio, ao passo que aquele é o exercício dessa capacidade. “Enquanto o poder atual é uma relação entre comportamentos, o potencial é uma relação entre atitudes para agir.” (Bobbio; Matteucci; Pasquino, 2004, p. 933) 3 Então como se exerce o poder? Há várias formas. Alguns autores mencionam persuasão, manipulação, punição, oferta de recompensa; outros já preferem atrelar o exercício do poder ao uso da coação. Daí distinguimos as ideias de poder e influência, mas também entendemos que poder é um conceito complexo para se basear apenas pelo (não) uso de coação (Bobbio; Matteucci; Pasquino, 2004, p. 938). Além dos desafios gerados pelas formas de exercício de poder – do uso ou não da coação –, mensurá-lo é outro fator que merece atenção. Mensurar o exercício do poder implica observar a realidade social, estudar as relações de modo a “diversas dimensões que pode ter o comportamento em causa”, confirmando ou não o exercício de poder (Bobbio; Matteucci; Pasquino, 2004, p. 939). Não é à toa que a área em que o poder se destaca é a política e seus fenômenos, em especial análises à luz da discussão clássica proposta por Max Weber. Para o autor, as relações de poder são mais do que mando e obediência; elas perpassam o fator da legitimidade. Sobre esse aspecto, a legitimidade estaria atrelada a três tipos puros de poder: 1. Legal, relacionado à crença da legitimidade do ordenamento jurídico/lei; 2. Tradicional, relacionado à legitimidade de que a tradição impõe os vínculos senhor vs. súditos; 3. Carismático, quando a legitimidade é oriunda da devoção afetiva ao líder e seu caráter sacro (Bobbio; Matteucci; Pasquino, 2004, p. 940). Adaptando essa discussão para as relações internacionais – que é nosso domínio –, podemos verificar que a definição de Nye Junior, autor renomado da área, segue a mesma lógica. O poder é “como uma capacidade de afetar os outros a alcançar resultados desejados por si”1 (Nye Junior citado por Raimzhanova, 2015, p. 5, tradução nossa). Segundo esse autor, dentro da esfera das relações internacionais há as seguintes formas de exercício de poder: soft power, hard power e smart power – relacionadas à dicotomia de coerção e influência. Ainda refletindo sobre a legitimidade na esfera das relações internacionais, talvez sejam mais comuns os casos de poder legal e tradicional. 1 Citação original: “as an ability to affect others to achieve the outcomes one wants.” 4 Assim, nos temas seguintes desta aula analisaremos cada tipo de poder mencionado – soft power, hard power e smart power. Por último, observaremos a relação entre poder e política nas relações internacionais. TEMA 2 – HARD POWER Sem uma autoridade supranacional no sistema internacional, os Estados usam suas capacidades para manter sua independência; em outras palavras, apelam em último caso ao uso da força militar para preservar sua segurança. O poder é um ponto comum entre autores da perspectiva realista, que enxerga a política internacional como uma política voltada a ele. A diferença entre os autores é como enxergam o poder: enquanto para uns ele se restringe a coerção e pagamentos, outros consideram também ideias e atração. Daí a cisão entre hard power e soft power (Nye Junior, 2013, p. 4), que pode ser ilustrada na Figura 1: Figura 1 – Cisão entre hard power e soft power Fonte: Adaptado de Raimzhanova, 2015, p. 6. O termo “hard power” (ou “poder duro”, como chamamos em língua portuguesa) representa a forma mais clássica de poder em relações internacionais. Dada a anarquia do sistema internacional, diante da perspectiva realista, os Estados passam a enfatizar o poder. “Hard power é definido como a capacidade de atingir os objetivos por meio de ações ou ameaças coercitivas, as Poder/power Poder duro/Hard power Poder brando/Soft power 5 chamadas ‘cenouras’ e ‘tacos’ da política internacional.”2 (Raimzhanova, 2015, p. 6, tradução nossa) Normalmente, ao se mensurar hard power, as seguintes dimensões são consideradas: Figura 2 – Dimensões do hard power Fonte: Adaptado de Nye Junior; Armitage, 2007 citados por Raimzhanova, 2015, p. 6. Essas dimensões são mais claras de analisar. É mais fácil comparar a economia, a população, os recursos e as forças militares de um país em relação a outro, dada a objetividade na determinação de indicadores. Em outras palavras, dessa forma a mensuração é mais fácil, e os resultados, mais perceptíveis. Nesse contexto, a ciência e a tecnologia detêm um papel de destaque no que se refere ao poder desde o início da Era Nuclear, em 1945 (Nye Junior, 2011, p. 2). Com efeito, aplicar a ciência e a tecnologia pode potencializar qualquer uma das dimensões apresentadas. Podemos exemplificar isso com o debate pela opção de qual tecnologia móvel – 5G – cada país irá utilizar. Em termos de marcas e nacionalidades, a delicadeza do assunto esbarra em temas polêmicos, como compartilhamento de informações e questões de segurança. Conforme discutido, deve-se explicar de que forma o poder é exercido. No caso do hard power, o exercício de poder se dá principalmente por meio de pagamentos ou coerção; daí a frase que o compara a uma “cenoura” ou “taco”. Em outras palavras, pensando na aplicação prática, às vezes um país ou uma organização internacional podem impor condições a outro para realizar um financiamento. Ainda, um país ou uma organização internacional podem exigir aplicar uma retaliação caso um acordo seja descumprido. O fato de o debate sobre poder encontrar-se alinhado principalmente à teoria realista das relações internacionais se deve ao fato de as outras teorias no assunto não dedicarem atenção ao conceito de poder como variável explicativa 2 Citação original: “Hard power is defined as an ability to reach one's goals through coercive actions or threats, the so-called ‘carrots’ and ‘sticks’ of international politics.” Hard power, ou poder duro População Geografia Recursos Forças militares Estabilidadesocial Economia ... 6 (Raimzhanova, 2015, p. 4). Para essas teorias, o poder duro, por si só, pode não dar conta das crescentes demandas, sendo importante para elas o soft power (ou poder brando, em português). TEMA 3 – SOFT POWER Nem sempre a aplicação do hard power pode ser efetiva. Nye Junior (2013, p. 4, tradução nossa) pondera que, “na era da informação, as estratégias de comunicação se tornam mais importantes, e os resultados são moldados não apenas por qual exército vence, mas também por qual história vence”3. Isto é, não adianta simplesmente a vitória, é necessária também a legitimidade, e nesse sentido vem o debate do soft power, ou poder brando. Um dos fatores desafiadores ao trabalhar com o conceito de poder brando é a complexidade de recursos e sua categorização. Se olharmos pela perspectiva comportamental, trata-se de um poder de atração; se a análise for feita em termos de recursos, são os ativos capazes de produzir essa atração (Raimzhanova, 2015, p. 7). Enquanto o hard power foca pagamentos e coerção, o soft power “é a capacidade de obter resultados preferenciais por meio de atração e persuasão, em vez de coerção ou pagamentos”4 (Nye Junior, 2011, p. 1, tradução nossa). Assim, outros fatores ganham destaque, como ideias, instituições, cultura, valores e percepção de legitimidade (Nye Junior, 2013). Essa mudança da percepção do papel do poder traz também outras dimensões de análise: Figura 3 – Dimensões do soft power Fonte: Adaptado de McClory, 2011 citado por Raimzhanova, 2015, p. 6. 3 Citação original: “It is not solely in relations among advanced countries, however, that soft power plays an important role. In an information age, communications strategies become more important and outcomes are shaped not merely by whose army wins, but also by whose story wins.” 4 Citação original: “Soft power is the ability to obtain preferred outcomes through attraction and persuasion rather than coercion or payments.” Soft power, ou poder brando Governo Cultura Diplomacia Educação Negócios/inovação 7 Um exemplo a ser citado na articulação dessas dimensões é o Processo de Bolonha, que criou o Espaço Europeu de Ensino Superior. Na assinatura do Declaração de Bolonha, em 1999, os membros da União Europeia manifestaram seu interesse explícito: Em especial, deve-se ter em conta o objetivo de elevar a competitividade internacional do sistema europeu do ensino superior. A vitalidade e a eficiência de qualquer civilização podem ser medidas pela atração que a sua cultura exerce sobre os outros países. Precisamos de assegurar que o sistema europeu do ensino superior consiga adquirir um grau de atração mundial semelhante ao das nossas extraordinárias tradições culturais e científicas. (ABC, 1999, grifo nosso) Esse objetivo explícito em promover sua educação e cultura a um grau de atração mundial (dimensão diplomática) ilustra claramente um exercício de soft power. Com essas ações, o Processo de Bolonha chama a atenção de muitos países e regiões, que aderiram ao processo (da mesma região) ou se inspiraram/emularam as experiências europeias (de outras regiões) (Bernardo, 2020). Com esse exemplo, fica claro que o poder brando deixa de lado o emprego da força e valoriza aspectos intangíveis, como cultura, valores políticos, instituições e políticas; aspectos que trazem legitimidade às ações, o que é essencial para o soft power (Raimzhanova, 2015, p. 6). Com isso podemos refletir sobre os atores envolvidos no tema em tela: Estados, organizações internacionais, organizações não governamentais, sociedade civil, corporações multinacionais e rede de atores (Raimzhanova, 2015, p. 10). Dada sua complexidade e sutileza, o soft power traz mais desafios para os governos exercerem: além de demorar para apresentar resultados, nem sempre é efetivo. Não cabe comparar eficácia e ética entre poder duro e poder brando, visto que os “julgamentos normativos dependem dos propósitos para os quais o poder é usado” (Nye Junior, 2011, p. 2). A questão não é qual poder é mais efetivo, mas quando lançar mão de cada um. E com isso surge o terceiro conceito: smart power. TEMA 4 – SMART POWER É importante compreender que tanto o conceito de hard power quanto o de soft power não competem entre si, tampouco são excludentes; há momentos em que um se reforça e outro se enfraquece. Diante dessa perspectiva, uma 8 inteligência contextual favorece distinguir e entender como ambos interagem em diferentes situações, para saber quando e como usá-los. É nesse contexto que surge o conceito de smart power (Nye Junior, 2013, p. 5). Uma ilustração para representar esse conceito pode ser a seguinte: Figura 4 – Relação entre hard power, soft power e smart power Smart power diz respeito a uma estratégia de poder que combina hard power e soft power em diferentes contextos. Não se trata de abordar exclusivamente um ou outro, mas saber combiná-los de forma a não desperdiçar tempo nem recursos (Nye Junior, 2013, p. 5). Nye Junior (2011) exemplifica o conceito com o relatório de uma comissão de 2007 sobre o Centro de Estudos Estratégicos e Internacionais, que enfatiza a imagem e o poder de influência dos Estados Unidos: A comissão salientou que o Pentágono é o braço mais bem treinado e com melhores recursos do governo, mas há limites para o que o poder duro pode alcançar por si próprio. A promoção da democracia, dos direitos humanos e do desenvolvimento da sociedade civil não é mais bem tratada com o cano de uma arma. A prática de recorrer ao Pentágono, porque ele pode fazer as coisas, levou a uma imagem de uma política externa excessivamente militarizada. O desenvolvimento, a saúde pública, o enfrentamento das mudanças climáticas e a manutenção de um sistema econômico internacional estável e aberto não são promovidos pelo forte poder militar. Ao complementar o poderio militar e econômico americano com maiores investimentos em soft power e o foco em bens públicos globais, o governo Obama procurou desenvolver o que a secretária de Estado Hillary Clinton chamou de “estratégia de poder inteligente”5. (Nye Junior, 2011, p. 4, tradução nossa) 5 Citação original: “The commission pointed out that the Pentagon is the best trained and best resourced arm of the government, but there are limits to what hard power can achieve on its own. Promoting democracy, human rights, and development of civil society are not best handled with the barrel of a gun. The practice of turning to the Pentagon because it can get things done led to an image of an over-militarized foreign policy. Development, public health, coping with climate Soft power Hard power Smart power 9 O exemplo fornecido por Nye Junior (2011) contribui para refletir sobre o que pode acontecer quando há uso exclusivo de apenas um poder. No caso dos Estados Unidos, o enfoque estava no hard power e, ao fazer os investimentos em soft power, usaram o smart power. Eles trabalharam o potencial de ambos os poderes, de modo a usar o mais adequado na situação oportuna. Para adotar essa estratégia, deve-se ter clareza do objetivo da política; em outras palavras, refletir sobre as iniciativas e a finalidade do poder. Uma racionalização da tomada de decisão envolve compreender o contexto, a escolha do poder adequado, análise de sua eficácia e implementação bem-sucedida da agenda (Raimzhanova, 2015, p. 13). Portanto, o smart power é a capacidade de um ator combinar ambos os poderes (hard power e soft power) de modo que os objetivos sejam atingidos de forma eficiente e eficaz, utilizando os recursos da melhor maneira possível (Raimzhanova, 2015, p. 13). TEMA 5 – PODER VERSUS POLÍTICA A discussão sobre poder – seus tipos, formas de exercício e mensuração, entre outros – serve de base para discutir a relação poder vs. política. Sem dúvidas, o conceito de política está atreladoao de poder; o poder político trata exclusivamente dessa categoria de poder de homem sobre homem, que pode ser expressa de várias formas (Bobbio; Matteucci; Pasquino, 2004, p. 955). Podemos distinguir a definição de poder em três grandes classes: poder econômico, ideológico e político – definidos da seguinte maneira (Bobbio; Matteucci; Pasquino, 2004, p. 955): • Poder econômico: posse de determinados bens, cujos detentores condicionam os não detentores a um certo tipo de comportamento, sobretudo o trabalho assalariado; • Poder ideológico: formulação de ideias adequadas a certas circunstâncias por uma pessoa com autoridade reconhecida, influenciando a conduta de outras; change, and maintaining an open stable international economic system are not promoted by hard military power. By complementing American military and eco- nomic might with greater investments in soft power, and focusing on global public goods, the Obama administration sought to develop what Secretary of State Hillary Clinton termed a ‘smart power strategy’”. 10 • Poder político: monopólio do uso da força; pode ser entendido como um “poder coator”. Em comum está o fato de os três tipos se basearem e nutrirem uma sociedade desigual. Há uma divisão entre os detentores de poder (bens, conhecimento, monopólio do uso da força) e os que sofrem o exercício do poder (pobres, ignorantes, fracos). Entretanto, o poder político, dado que considera o uso da força, acaba sendo o poder soberano em todas as sociedades desiguais e ao qual todos estão subordinados (Bobbio; Matteucci; Pasquino, 2004, p. 955). Com isso, Bobbio, Matteucci e Pasquino (2004, p. 959) discutem sobre as visões da política, determinando-a como a relação “amigo-inimigo”, cuja origem e aplicação se ligariam a um antagonismo: cuidar dos “amigos” e defendê-los dos “inimigos”. Em outras palavras, há o reconhecimento de conflitos entre os homens e grupos sociais em diferentes intensidades, denominados conflitos políticos, que só poderiam ser resolvidos pela força. Há também a relação entre o político e o social, em que a política compreenderia todos os tipos de relações sociais. Entretanto, pode ser uma caracterização limitativa, dado que sua atrelagem ao poder coercitivo restringe esses âmbitos políticos e sociais (Bobbio; Matteucci; Pasquino, 2004, p. 960). Outra questão levantada se relaciona à moral. Não há como estabelecer uma relação entre ações políticas e morais. Deve-se observar que o que é lícito em política não se pode dizer que o seja em moral; pode haver ações morais que são impolíticas (ou apolíticas) e ações políticas que são imorais (ou amorais). A descoberta da distinção que é atribuída, injustificada ou justificadamente a Maquiavel […] é geralmente apresentada como problema da autonomia da política. (Bobbio; Matteucci; Pasquino, 2004, p. 961-962) Assim sendo, é impossível padronizar questões políticas e morais. Essa questão fica evidente com a citação de Maquiavel, que nos remete à ideia de que “os fins justificam os meios”. Ela demonstra a dificuldade dessa caracterização. Ainda há a visão de política como a da “ética do grupo”, que traz as mesmas dificuldades do item anterior: muitas vezes o que é razoável num contexto não é em outro. E talvez a melhor explicação seja a diferença entre ética individual e grupal: o que é obrigatório para o indivíduo pode não ser para o grupo do qual esse mesmo indivíduo faz parte (Bobbio; Matteucci; Pasquino, 2004, p. 961-962). Explicadas essas diferentes percepções sobre o termo “política”, finalizamos o tema com o debate sobre política externa e internacional: 11 “O mundo hoje conta com mais de 190 países que se relacionam de forma pensada e planejada, de acordo com seus interesses e objetivos. Esse planejamento é chamado de política externa” (Borelli, 2016). É com essa perspectiva que pensaremos, futuramente, em temas como: • Política internacional de acordo com teorias de relações internacionais; • Conceitos, atores e relações de diplomacia; • Assuntos e instrumentos diplomáticos; • Diplomacia pública e soft power; • Reflexões sobre política externa, diplomacia e relações internacionais. 12 REFERÊNCIAS ABC – Associação Brasileira de Ciências. Texto da Declaração de Bolonha Declaração conjunta dos Ministros da Educação europeus reunidos em Bolonha a 19 de junho de 1999. Disponível em: <http://www.abc.org.br/wp- content/uploads/2009/09/www.ufabc_.edu_.br_images_stories_pdfs_declaracao debolonhaportugues.pdf>. Acesso em: 15 jun. 2020. BERNARDO, G. A proposal for enhancing policy transfer analysis among international organizations: the EU x Mercosur relations in higher education. 2020. 151 p. Tese (Doutorado) – Universidade Federal do Paraná, Curitiba, 2020. BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO, G. Dicionário de política. Brasília, DF: UnB, 2004. BORELLI, P. C. Política externa: o que é e por que é importante. Politize!, [S.l.], 8 nov. 2016. Disponível em: <https://www.politize.com.br/politica-externa-o-que- e-e-por-que-e-importante/>. Acesso em: 15 jun. 2020. NYE JUNIOR, J. S. Power: hard, soft, and smart. In: CHRISTIE, D. J. (Ed.) The encyclopedia of peace psychology. Hoboken: Wiley, 2011. _____. Hard, soft, and smart power. In: COOPER, A.; HEINE, J.; THAKUR, R. The Oxford handbook of modern diplomacy. Oxford: Oxford University Press, 2013. RAIMZHANOVA, A. Power in IR: hard, soft, and smart. Cultural Diplomacy, Bucareste, 2015. Disponível em: <http://www.culturaldiplomacy.org/academy/content/pdf/participant-papers/2015- 12_annual/Power-In-Ir-By-Raimzhanova,-A.pdf> Acesso em: 15 jun. 2020. AULA 2 POLÍTICAS INTERNACIONAIS, DIPLOMACIA E PODER Profa Glaucia Julião Bernardo 2 INTRODUÇÃO Anteriormente, analisamos o conceito de poder, principalmente sua aplicação à área de relações internacionais. Além disso, iniciamos a discussão sobre poder e política. Nesta aula, o enfoque será dado sobre o conceito de política internacional e seu ponto de vista de acordo com as teorias de relações internacionais. TEMA 1 – CONCEITO DE POLÍTICA INTERNACIONAL Iniciamos a conceituação de política externa indicando que ela se relaciona a “um conjunto definido de medidas, decisões e programas utilizado pelo governo de um país” com o objetivo de “projetar e direcionar suas ações políticas no exterior” (Borelli, 2016), isto é, a política externa é a forma como o país se organiza para agir internacionalmente. Por isso, a política externa, ao ser formulada, considera tanto aspectos nacionais quanto internacionais, uma vez que o modo de agir internacionalmente é motivado pelas autoridades nacionais. Em outras palavras, ao mesmo tempo que se considera fatores como distribuição de poder no cenário internacional ou na atuação das organizações, não se pode abandonar questões como interesses sociais e valores culturais do país (Borelli, 2016). Nesse sentido, a política externa pode ser considerada uma política pública. Apesar de uma política pública poder atravessar fronteiras nacionais – o que dificulta a persecução dos objetivos e a percepção dos resultados –, deve-se diferenciar política externa de uma simples ação externa. Por um lado, a ação externa diz respeito a qualquer contato do governo com um ator externo, podendo ser planejado ou não; já a política externa envolve toda sua elaboração – similar à política pública –, como as demandas e conflitos de variados grupos domésticos (Salomon; Pinheiro, 2013, p. 41). Mas por que discutir política externa dentro de política internacional? O que diferencia uma da outra? Trata-se de conceitos muito próximos e muito fáceis de confundir. A política externa considera o planejamento de um país para suas ações externas; a política internacional diz respeito à política entre as nações: Quando falamos em relações internacionais fazemos referência geralmenteàs relações que se estabelecem entre as unidades políticas que são os estados nacionais, ou seja, falamos de política entre as nações ou simplesmente política internacional (incluindo-se aí as duas 3 faces da atuação política, em nível internacional: a diplomacia e as questões militar-estratégicas). (Lacerda, 2006, p. 57) Enquanto a política externa foca a relação de unidades particulares (Salomon; Pinheiro, 2013, p. 40), ou seja, de um Estado com os outros, a política internacional volta-se à relação e interação do conjunto (Bittencourt, 2014), isto é, do sistema como um todo. Essa noção de interação também é reforçada na explicação proposta por Silva (2015), para quem a política internacional é entendida como o ambiente em que se inter-relacionam os Estados e alguns outros atores com status nessa política, tais como a Organização das Nações Unidas […] e outras organizações ou mecanismos de segurança e defesa regionais ou inter-regionais. (Silva, 2015, p. 183) É fundamental compreender as diferenças entre política externa e política internacional para entender como analisá-las, quem são os atores envolvidos em cada uma, como o exercício do poder acontece em cada uma, além de identificar como esses conceitos – poder, política externa, política internacional e diplomacia – se entrelaçam. Por fim, dentro das relações internacionais há diferentes abordagens teóricas. Isso significa reconhecer que há pequenas diferenças nos pontos de vista sobre a política internacional, haja vista que essas abordagens têm diferentes concepções sobre o homem e a sociedade e, por consequência, trazem várias explicações sobre o relacionamento entre os países (Lacerda, 2006). No decorrer desta aula, serão apresentados os pontos de vista sobre política internacional das três principais vertentes: liberalismo, realismo e construtivismo. Ao final, faremos um breve comparativo entre elas para explicitar suas diferenças. TEMA 2 – POLÍTICA INTERNACIONAL DO PONTO DE VISTA REALISTA O realismo tem como uma de suas principais características o foco nas relações de poder, especificamente na mudança da distribuição do poder entre os Estados. Pode-se dizer que a essência do realismo é a crença de que os assuntos internacionais – e, consequentemente, a política internacional – são uma luta constante entre os Estados pelo poder (Snyder, 2004, p. 53-55). Embora autores realistas sejam pessimistas em relação à luta pelo poder, ainda mais considerando a natureza humana, é preciso reconhecer que os Estados podem mitigar motivações de conflito e encontrar uma forma de reduzir o perigo que representam um ao outro. Isso não quer dizer que o realismo seja 4 amoral; seus defensores apenas destacam que essa questão do pragmatismo sobre o poder pode colaborar para um mundo pacífico (Snyder, 2004, p. 55). Sobre a política internacional pela perspectiva realista, deve-se considerar que estamos diante de uma corrente teórica que prioriza as relações políticas entre os Estados, dando ênfase às variáveis políticas, a saber: as diplomáticas e as militares (Snyder, 2004, p. 58-59). Em outras palavras, realçam as variáveis diretamente relacionadas à questão do poder. Como inexiste uma autoridade superior no sistema internacional, problemas de governabilidade podem acontecer, de modo a transformar a anarquia em desordem. Como consequência, os Estados, com vistas a garantir sua existência, passam a viver na iminência de uma guerra. Portanto, há uma constante busca pelo poder – principalmente o militar – e tudo que possa ser convertido em poder. Quem tem maior poder/capacidade “dá as cartas” (Lacerda, 2004, p. 60-61). Conforme a visão de Joseph Nye Junior (2011, p. 2), “dada a estrutura anárquica das relações internacionais e os pressupostos de que os estados preferem preservar sua independência, as abordagens realistas tradicionais do assunto enfatizaram o hard power”. Em outras palavras, os realistas enfatizam o poder duro, ou a capacidade de ação por meio de coerção ou pagamentos no sistema internacional. Para eles, seriam esses os meios de demonstrar poder. A respeito dos principais autores realistas, Salomon e Pinheiro (2013, p. 46) destacam o papel de Hans Morgenthau, que discorre tanto sobre política externa (ou a escolha de governantes e tomadores de decisão) quanto política internacional (ou questões do sistema capazes de afetar a todos da mesma maneira). Os realistas seguiram com a discussão sobre política externa até que Kenneth Waltz, em 1979, enfatizou a política internacional. Com isso, o realismo estrutural (ou neorrealismo) se tornou uma corrente dominante na teoria. A proposta desse autor foi apesentar uma teoria política internacional que identificasse os “processos recorrentes (fundamentalmente a guerra) no sistema político internacional” (Salomon; Pinheiro, 2013, p. 46). Para Waltz, a política internacional não tratava de uma junção/coleção de políticas externas – como pensava o realismo tradicional –, mas de uma interação de unidades. Isso fica evidente no seguinte trecho: 5 um sistema é então definido como um conjunto de unidades em interação. Em um nível, um sistema consiste em uma estrutura, e a estrutura é o componente no nível do sistema que possibilita pensar nas unidades como formando um conjunto distinto da mera coleção. Em outro nível, o sistema consiste em unidades em interação1. (Waltz citado por Bittencourt, p. 2014, p. 8) A ênfase do autor está na ideia de conjunto. Não se trata de uma coleção de unidades e suas políticas externas, mas unidades com políticas externas que interagem. Além disso, a teoria prescinde de qualquer fator doméstico e trata apenas da distribuição de poder como fator condicionante da política internacional (Salomon; Pinheiro, 2013, p. 46). Mais tarde, surgem autores que querem construir uma teoria realista de política externa, tornando-se representantes de um “realismo neoclássico”. Para eles, suas teorias complementam as do neorrealismo (ou realismo estrutural), pois preocupam-se com a atuação dos Estados individuais e reintroduzem os aspectos domésticos à discussão (Salomon; Pinheiro, 2013, p. 46). TEMA 3 – POLÍTICA INTERNACIONAL DO PONTO DE VISTA LIBERAL O fim da Guerra Fria explicita algo que já vinha acontecendo: a fragmentação da agenda internacional. Em outras palavras, questões como segurança nacional e internacional abrem espaço para novos temas, dentre eles os sociais. Isso não quer dizer que os Estados tenham perdido sua capacidade sobre os assuntos anteriores, mas que demais atividades e iniciativas privadas transacionais não conseguem resolver todas as demandas a eles apresentadas, quer internamente, quer externamente (Villa, 2006, p. 7). Mas isso já acontecia há muito tempo. O liberalismo havia rompido com a visão realista do Estado como o principal agente do sistema internacional e cuja única preocupação seria preservar a soberania estatal. Na realidade, o conceito de soberania estatal vem passando por uma redefinição que pode ser observada desde os anos 1970, com a ênfase dada às instituições humanitárias internacionais, como Médicos sem Fronteiras e Medicina do Mundo. Isso demonstra que os direitos humanos são apenas um exemplo da redefinição de temas e atores nas relações internacionais (Villa, 2006, p. 7-8). 1 Citação original: “a system is then defined as a set of interacting units. At one level, a system consists of a structure, and the structure is the system-level component that makes it possible to think of units as forming a set as distinct from mere collection. At another level, the system consists of interacting units”. 6 O realismo passa a conviver com uma nova teoria de relações internacionais: o liberalismo. Essa nova teoria traz uma visão muito diferente sobre a política internacional,a qual, antes pautada na busca pelo poder, agora seria moderada pela cooperação internacional e pelos valores democráticos. Uma das características do liberalismo é a confiança no potencial cooperativo de democracias consideradas maduras, principalmente quando esse trabalho é mediado por instituições eficazes. Por isso, nota-se a tendência de as democracias lidarem contra tiranias e se preocuparem com a propensão de democracias emergentes desmoronarem em violenta turbulência étnica (Snyder, 2004, p. 53-54). Com isso, depreende-se outra importante característica do liberalismo: o papel fundamental das instituições. Como comentamos, a cooperação acontece por meio de instituições eficazes – se a cooperação não acontece, é por conta de falhas das instituições, e não pelo comportamento dos Estados. De fato, o liberalismo aponta para uma agenda além de questões de diplomacia e segurança, tendo em vista que o comércio e as finanças passam a estabelecer e fortalecer os laços entre as nações, assim como os ideais democráticos se espalham. Também há o fator da responsabilidade do líder eleito para com as pessoas; portanto, acredita-se que um regime legítimo não entraria em conflito o outro (Snyder, 2004, p. 55-56). Cumpre destacar que, contrariando o realismo, esta é a resposta que o liberalismo oferece às grandes questões das relações internacionais: o conflito recorrente entre Estados é evitável, a cooperação é possível, e o indivíduo, agindo por meio de instituições, é o principal agente de mudança na política internacional. (Salomon; Pinheiro, 2013, p. 45) Em vez de focar o conflito, o liberalismo traz a cooperação. Enquanto o realismo trata de Estados soberanos, o liberalismo também inclui instituições e indivíduos como agentes de mudança. Mas, principalmente, se no realismo as variáveis externas são deixadas de lado na política internacional, no liberalismo ganham peso na explicação (Salomon; Pinheiro, 2013). E isso pode ser ilustrado em qualquer uma de suas vertentes: 7 Figura 1 – Vertentes do liberalismo Fonte: adaptado de Salomon; Pinheiro, 2013, p. 45. TEMA 4 – POLÍTICA INTERNACIONAL DO PONTO DE VISTA CONSTRUTIVISTA Por um lado, temos o realismo focado na busca pelo poder, que identifica na política internacional variáveis políticas, como o militarismo e a diplomacia; por outro, o liberalismo contrapõe esse ponto de vista e prioriza novos temas na agenda internacional, como valores democráticos e instituições, o que colabora para uma visão mais cooperativa da política internacional. Um novo debate entra em pauta e enfatiza o papel das ideias: o construtivismo. Alguns autores apresentam o construtivismo como uma nova roupagem do idealismo. Snyder (2004, p. 60) afirma que recentemente “uma nova versão do idealismo – chamada construtivista de aderentes – retornou a um lugar de destaque nos debates sobre a teoria das relações internacionais”2. Ambos reconhecem o papel das ideias. 2 Citação original: “Recently, a new version of idealism – called constructivism its adherents – returned to a prominent place in debates on international relations theory”. 1902 • Imperialismo 1913 •A irracionalidade da guerra entre potências industrializadas 1936- 1943 •O papel pacificador das organizações internacionais 1957 •Transnacionalismo 1958 •Neofuncionalismo 1977 • Interdependência complexa 1989 •Paz democrática 1997- 2008 •Novo liberalismo 8 O idealismo ressalta a mudança das normas em contextos como “soberania, direitos humanos, justiça internacional, bem como o aumento da potência das ideias religiosas na política”3 (Snyder, 2004, p. 54). Para o autor, já existe a noção da relação entre senso de valores e uma ordem política estável, reconhecendo também que forjar um consenso pode levar a uma luta ideológica com potencial de conflito. O idealismo crê que a política internacional é norteada por padrões éticos e legais, e o construtivismo sustenta a mesma lógica de que a realidade internacional é criada por meio de valores. E eventos como o 11 de Setembro parecem reforçar o ressurgimento da teoria, destacando novamente o papel das ideologias, da persuasão, das identidades e das redes transnacionais (Snyder, 2004, p. 60). Nesse contexto, a concepção de poder se relaciona à capacidade de convencer os outros a adotar novas ideias e valores. Portanto, é impossível para os construtivistas que o interesse nacional seja imutável, como pregam os realistas. “Os construtivistas sustentam que sua teoria é mais profunda que o realismo e o liberalismo, porque explica as origens das forças que impulsionam as teorias concorrentes”4 (Snyder, 2004, p. 60). Observando o novo quadro da política internacional voltada às ideias, valores, padrões éticos e legais, talvez o soft power (poder brando) seja o mais relacionado com a visão construtivista. O poder brando pode se basear em recursos como a atração de ideias e cultura, a legitimidade percebida de suas políticas ou a capacidade de definir a agenda política de maneira a moldar as preferências que os outros expressam. […] Os teóricos construtivistas há muito compreendem o poder que advém de definir a agenda e determinar as preferências dos outros5. (Nye Junior, 2011, p. 2) Com efeito, o soft power se liga à ideia de poder pela atração e determinação da preferência alheia ao formar sua agenda. Assim, os principais atores dessa corrente teórica seriam aqueles capazes de promover esses novos conceitos. 3 Citação original: “sovereignty, human rights, and international justice as well as the increased potency of religious ideas in politics”. 4 Citação original: “Constructivists contend that their theory is deeper than realism and liberalism because it explains the origins of the forces that drive those competing theories”. 5 Citação original: “Soft power can rest on such resources as the attraction of one’s ideas and culture, the perceived legitimacy of one’s policies, or on the ability to set the political agenda in a way that shapes the preferences others express. […] Constructivist theorists have long understood the power that comes from setting the agenda and determining the preferences of others”. 9 Salomon e Pinheiro (2013, p. 47), ao discorrerem sobre as contribuições construtivistas para analisar a política externa, argumentam que o construtivismo não é exclusivamente uma teoria de relações internacionais, mas uma ampla teoria social que pode ser usada para estudar a política internacional. Essa ampla teoria enfoca o papel das ideias dentro das relações sociais em geral, haja vista que elas poderiam tanto determinar a vida social quanto fatores materiais. Outro ponto fundamental para o construtivismo é o fato de sua análise não ter como base os Estados individuais, senão o surgimento, a propagação e a medicação das ideias. Quando se fala em ideias, entenda-se também as normas, as identidades e os interesses. De fato o construtivismo tem vasta pesquisa sobre a formação de interesses e normas internacionais, e sobre redes transnacionais também – temas que colaboram para entender a política internacional e analisar a política externa (Salomon; Pinheiro, 2013, p. 47-48). TEMA 5 – COMPARANDO PERSPECTIVAS Ao compararmos as três principais vertentes teóricas das relações internacionais, podemos observar seus diferentes enfoques (Snyder, 2004, p. 60): Realismo: equilíbrio de poder; Liberalismo: democracia e o poder da internacionalização; Construtivismo: debate sobre as ideias como alicerces de internacionalização. Com diferentes enfoques, é natural que os principais atores, os instrumentos aplicados e o tipo de poder compatível sejam diferentes. Para resumir as correntes apresentadas e facilitar a comparação, observe o Quadro 1:Quadro 1 – Comparação entre as três vertentes Realismo Liberalismo Construtivismo Crenças fundamentais Estados competem por poder e segurança Disseminação da democracia, laços econômicos globais e organizações internacionais que fortalecem a paz Política internacional moldada por ideias persuasivas, valores coletivos, cultura e identidade social Atores-chave Estados, que se comportam de forma similar, independentemente do tipo de governo Estados, instituições internacionais e interesses comerciais Promotores de novas ideias, redes de ativistas transnacionais, organizações não governamentais 10 Principais instrumentos Poder militar e diplomacia estatal Instituições internacionais de comércio global Ideias e valores Tipo de poder compatível Hard power Soft power Fonte: Nye Junior, 2011; Snyder, 2004, p. 59. Do ponto de vista das crenças fundamentais e atores-chave, é possível observar que a abordagem realista é oposta à liberal em termos de política internacional. A primeira debruça-se sobre o modo periódico do conflito internacional, sobre o qual as variáveis domésticas pouco podem explicar se comparadas às variáveis sistêmicas. Nesse contexto, os atores são exclusivamente os Estados, cujo comportamento não mudaria, independentemente dos governos. A segunda reconhece o papel das variáveis domésticas e a elas concede o peso principal da explicação da política internacional; portanto, os atores não são apenas os Estados, mas também as instituições internacionais, fundamentais para cooperação e interesses comerciais. O construtivismo segue uma lógica à parte, pois o foco não está no Estado nem em suas variáveis domésticas e internacionais, mas na promoção e nos agentes promotores das ideias, opondo-se à corrente liberal e à realista (Salomon; Pinheiro, 2013, p. 47; Snyder, 2004, p. 59). Optamos por adicionar ao Quadro 1 uma linha sobre o tipo de poder de acordo com o texto de Nye Junior (2011). Refletindo sobre a relação entre os instrumentos e os tipos de poder, é de se esperar que o realismo, baseado no poderio militar, priorize o hard power. Da mesma forma, não surpreende que o construtivismo, baseado nas ideias, tenha maior afinidade com o soft power. O desafio está em refletir sobre o poder preferido pelos liberais. A princípio, o autor não explicita nada sobre o tipo de poder compatível com o liberalismo, por isso esse item não está preenchido. Contudo, se pensarmos que o liberalismo considera valores – como os democráticos – e a cooperação, mas também reconhece o peso das instituições, do comércio e das finanças, pode-se especular que há uma predileção pelo smart power. Com isso, não se quer dizer que o smart power é exclusivo da vertente liberal; ao contrário: pode ser aplicado a todas. Contudo, a corrente que parece mais propensa a lidar com os dois tipos 11 de poderes é a liberal, enquanto a realista continua com as discussões focadas no poder, e a construtivista, nas ideias. Encerrada a discussão sobre política internacional, aprofundaremos a questão da diplomacia, discorrendo sobre seu conceito, atores, relações, assuntos, entre outros. 12 REFERÊNCIAS BITTENCOURT, P. V. Z. O papel do estado na teoria da política internacional de KENNETH WALTZ: seria o Estado o único ator das relações internacionais? Revista de Iniciação Científica da FCC, São Paulo, v. 14, n. 1, p. 1-13, 2014. Disponível em: <https://www2.marilia.unesp.br/index.php/ric/article/view/6347>. Acesso em: 16 jun. 2020. BORELLI, P. C. Política externa: o que é e por que é importante. Politize!, [S.l.], 8 nov. 2016. Disponível em: <https://www.politize.com.br/politica-externa-o-que- e-e-por-que-e-importante/>. Acesso em: 15 jun. 2020. LACERDA, G. B. 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Disponível em: <https://www.jstor.org/stable/4152944?origin=JSTOR- pdf&seq=1#page_scan_tab_contents>. Acesso em: 16 jun. 2020. VILLA, R. D. Dossiê Política Internacional: temas emergentes. Apresentação. Revista de Sociologia e Política, Curitiba, v. 26, p. 7-14, nov. 2006. Disponível em <https://www.scielo.br/pdf/rsocp/n27/02.pdf>. Acesso em: 16 jun. 2020. AULA 3 POLÍTICAS INTERNACIONAIS, DIPLOMACIA E PODER Prof.ª Glaucia Julião Bernardo 2 CONVERSA INICIAL Nesta aula e nos próximos conteúdos, trataremos especificamente de temas relacionados à diplomacia. Para isso, precisamos compreender o conceito de diplomacia, o papel dos diplomatas, quais são os demais atores envolvidos com a diplomacia, quais são os órgãos do Ministério das Relações Exteriores. Com isso, podemos abordar com suas particularidades as relações diplomáticas. TEMA 1 – CONCEITO DE DIPLOMACIA Bobbio, Matteucci e Pasquino (2004, p. 348) iniciam sua explicação sobre o termo diplomacia recorrendo a sua definição de dicionário, segundo o qual a diplomacia se trata da “[...] condução das relações internacionais através de negociações. O método através do qual estas relações são reguladas e mantidas por embaixadores e encarregados; o ofício ou a arte do diplomata”. Em outras palavras, o conceito apresentado por Bobbio, Matteucci e Pasquino (2004) é claro quando diz se tratar a diplomacia de um método. O termo é oriundo da palavra diploma, ou seja, a folha usada para divulgação de leis e editais. Logo, passaria a designar o trabalho de pessoas que uso dela faziam, se tornando uma licença concedida a elas. As práticas desses mensageiros são muito antigas e pode ser atribuído aos gregos do século V a.C. o primeiro estabelecimento conhecido de um sistema de relações diplomáticas, determinando o princípio de inviolabilidade dos mensageiros (Bobbio; Matteucci; Pasquino, 2004, p. 348). Dessa forma, é difícil tentar separar o desenvolvimento da diplomacia da atividade internacional dos Estados. Durante muito tempo, a diplomacia esteve associada à busca pelos interesses nacionais, elencados na política externa de cada país. Entretanto, mais do que a promoção de interesses dos Estados, de ser essencial para as atividades comerciais, a diplomacia também se mostrou um meio para a solução de controvérsias entre eles (Bueno; Freire; Oliveira, 2016, p. 625). Como explicado, o desenvolvimento da diplomacia tradicional vem desde a Antiguidade, chegando a ser ligado aos “registros remanescentes de história escrita”; com efeito, esses registros remontam aos mais antigos tratados estabelecidos entre governos de diferentes regiões (Bueno; Freire; Oliveira, 2016, p. 626). Em termos jurídicos, o marco da diplomacia pode ser estabelecido como 3 o Congresso de Viena de 1815, em que ocorre a primeira tentativa de regulamentação da diplomacia, cujos principais feitos resultantes são que: Preparou juridicamente as constituições da Confederação Germânica e Suíça; disciplinou a classe hierárquica de agentes diplomáticos; pontuou os primeiros passos rumo à abolição da escravidão de negros e consolidou o princípio de liberdadede navegação em rios internacionais (Bueno; Freire; Oliveira, 2016, p. 628). Com o Congresso de Viena, são estabelecidas as bases para a diplomacia moderna, culminando com o progresso e consolidação do direito diplomático na Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas (ONU, 1961). O documento foi fundamental para transferir a figura do chefe de missão para as embaixadas. Além disso, levou ao reconhecimento da condição dos agentes diplomáticos, atendendo a princípios das Nações Unidas, fomentando a relação amistosa entre os povos (Bueno; Freire; Oliveira, 2016, p. 630). Em suma, se formos conceituar nossa diplomacia moderna, podemos seguir a definição de Berridge e James (2001), que diz ela se tratar das relações entre Estados soberanos, realizadas no país ou no exterior ou em organizações internacionais, por funcionários, membros ou temporários, dos respectivos serviços diplomáticos. Nesse sentido, a forma ainda mais tradicional de relação diplomática é o envio de representantes de um Estado a outros Estados. Pode-se entender a diplomacia, também, como o sistema de comunicação da sociedade internacional. A diplomacia pode gerar também outras definições, como uso do tato no trato pessoal, qualquer tentativa de promoção de negócios internacionais ou ainda política externa (Berridge; James, 2001, p. 62-63). TEMA 2 – RELAÇÕES DIPLOMÁTICAS As relações diplomáticas, portanto, dizem respeito a Uma condição desfrutada por dois Estados, que se diz terem ou estarem em relações diplomáticas entre si. Relações diplomáticas são o pré- requisito para diplomacia normal, à medida que permite que os Estados envolvidos se comuniquem diretamente entre si, sem impedimentos nem obstáculos formais. Assim, cada um pode se dirigir ao outro, expressar pontos de vista e chegar a acordos com o outro, sendo esse negócio geralmente realizado por meio de agentes diplomáticos.1 (Berridge; James, 2001, p. 73, tradução nossa) 1 No original: “A condition enjoyed by two states, who are then said to have or be in diplomatic relations with each other. It is the prerequisite for normal diplomacy [...] in that it enables the states concerned to engage in direct communication with each other, unhampered by any formal obstacles. Thus each may address the other, express views to the other, and reach agreements 4 Essa afirmação de Berridge e James (2001) reforça a ideia de que diplomacia se trata de um método e não de um conteúdo. Diferentemente da crença popular, ela não é exclusivamente o envio de missão de um Estado para o outro, mas um meio usual de manter contato permanente entre dois Estados (Bobbio; Matteucci; Pasquino, 2004; Berridge; James, 2001). Conforme exposto no tema anterior, as relações diplomáticas vêm de longa data, provavelmente desde os registros da escrita. E seguem um determinado rito, o qual atualmente é ditado pela Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas (ONU, 1961), cuja finalidade era codificar e esclarecer juridicamente aspectos envolvendo: • agentes diplomáticos; • missões diplomáticas trocadas entre Estados; • privilégios e imunidades. Com a sua entrada em vigor, em 1964, a convenção mais tratou do âmbito jurídico do que das relações em si (ONU, 1961; Bobbio; Matteucci; Pasquino, 2004; Berridge; James, 2001). Por isso, é importante ampliarmos a discussão sobre diplomacia, analisando a definição de agentes diplomáticos, atores em geral, órgãos envolvidos, entre outros elementos da diplomacia. Sobre os agentes diplomáticos, Bueno, Freire e Oliveira (2016, p. 630) recorrem à Convenção de Viena para explicar que eles estão divididos em três classes: 1. “embaixadores, legados e núncios”; 2. “enviados, ministros e outros agentes acreditados junto dos soberanos”; 3. “encarregado de negócios, apenas acreditado junto dos ministros dos negócios estrangeiros”. Essas classes e, especialmente, os diplomatas serão parte do próximo tema. TEMA 3 – DIPLOMATAS DE CARREIRA É normal, quando estamos falando sobre atores em diplomacia, que os primeiros que venham a nossa mente sejam os diplomatas de carreira. Por diplomata entende-se um profissional envolvido no ofício de diplomacia, podendo ser um agente diplomático ou oficial de um Ministério das Relações Exteriores. with the other, such business usually being done through diplomatic agentes” (Berridge; James, 2001, p. 73). 5 Por agente diplomático, tratamos daqueles chefes de missões ou seus membros (Berridge; James, 2001, p. 63). Os chefes de missões diplomáticas podem ser divididos em três classes, como vimos no tema anterior e foi explicitado na Convenção de Viena, em seu art. 14 (ONU, 1961): • embaixadores ou núncios: • enviados, ministros ou internúncios, acreditados perante chefe de Estado; • encarregado de negócios, apenas acreditado por Ministério das Relações Exteriores. Por embaixador entende-se o agente diplomático de mais alto nível. Muitas vezes, o termo embaixador é usado para denominar o chefe de uma missão no exterior; essa missão em tela é a embaixada. Já a nomenclatura núncio faz referência ao representante diplomático da Santa Sé, nos casos em que os países se recusam a aceitar o decano do corpo diplomático (Berridge; James, 2001, p. 8, 194, 195). A sede da embaixada ou instalações diplomáticas são os edifícios usados como parte da missão diplomática, dentre os quais está a residência do chefe da missão (Berridge; James, 2001, p. 69). Aliás, segundo a Convenção de Viena (ONU, 1961), é função do Estado receptor auxiliar na aquisição do território para a implementação da embaixada, cujas instalações são invioláveis. A entrada nela só é permitida pelo chefe da missão e o Estado receptor deve tomar medidas para proteção dessas instalações. E, no caso de interrupção das relações entre os Estados, também há normas a serem seguidas para preservação da embaixada. Outra classe destacada pela Convenção de Viena são os enviados, ministros ou internúncios, acreditados perante chefes de Estado. Naturalmente, os sistemas de governo possuem um ministro das Relações Exteriores, haja vista a necessidade que o chefe de governo possui de ser auxiliado por alguém para coordenar as relações entre Estados e usar de suas habilidades para interagir e interpretar estrangeiros. Da mesma forma, os cidadãos também precisam de apoio, por parte do Estado, para o desenvolvimento de suas atividades privadas e corporativas no exterior. O termo internúncio, por sua vez, também se encontra ligado às questões da Santa Sé (Greenstock, 2013, p. 2). Assim, a prática de se nomear – atribuição que é de chefe de Estado, chefe de governo ou de ministro das Relações Exteriores – enviados ou representantes especiais acabou se tornando comum, uma vez que há maior demanda do 6 estabelecimento de áreas especializadas por parte das organizações internacionais. Exemplos disso são as questões transfronteiriças, os direitos humanos, as mudanças climáticas. Geralmente, a designação para tratar desse tipo de matéria costuma ser feita para um diplomata em serviço ou recém- aposentado ou ainda outro profissional com expertise no assunto. É uma forma de o chefe de governo ou ministro reforçar seu interesse numa questão pública (Greenstock, 2013, p. 5-6). A última classe destacada na Convenção de Viena diz respeito aos encarregados de negócios, apenas acreditados pelo Ministério das Relações Exteriores. O ministro das Relações Exteriores é auxiliado por escritório externo, chefiado por grupos de diplomatas e funcionários públicos, bem como por uma série de departamentos. As formas de organização desses departamentos são várias, de acordo com questões geográficas, temas transversais etc. (Greenstock, 2013, p. 2). Nos temas a seguir, poder-se-ão observar quais são os outros atores que desempenham um papel essencial para a diplomacia, bem como ter uma ideia daorganização brasileira. TEMA 4 – ATORES DA DIPLOMACIA Como se pode observar, os diplomatas de carreira, bem como as demais classes diplomáticas, não são os únicos atores da prática da diplomacia. Eles são apenas os representantes oficiais do Estado. Na realidade, há uma série de outros atores que desempenham papel fundamental na diplomacia. Figura 1 – Outros atores da diplomacia 7 Fonte: adaptado de Cooper; Heine; Thakur, 2013. Em termos políticos, estão incluídos entre os atores da diplomacia os membros mais antigos e os chefes de governo, os quais são encarregados da promoção de um interesse nacional, enquanto desenvolvem relações de forma produtiva e positiva com outros atores, estatais ou não. As ações desses atores seguem as linhas apontadas pela política externa (Axworthy, 2013). Devido à complexidade das interações internacionais nos séculos XIX e XX, os Ministérios das Relações Exteriores passaram a contar com várias unidades, distribuídas hierarquicamente de diferentes formas. Chama-se isso de burocracia. Essas unidades precisam ser equipadas, treinadas e dotadas de atributos para lidar com o impacto real da distribuição de recursos diplomáticos (Greenstock, 2013). As missões diplomáticas, atualmente, se enquadram em vários títulos. Mas, ainda há a predominância de consulados e embaixadas, que podem ter tamanhos diversos, apesar de existirem também outras variações de consulados e escritórios comerciais (Malone, 2013). Já as organizações internacionais também são fontes de diplomacia e tomada de decisões, uma vez que compõem uma governança global, com arranjos e atividades cooperativas de solução de problemas internacionais. Elas são atores independentes, com atividades diplomáticas que mobilizam a atenção internacional, cumprem diferentes objetivos e interagem com outras organizações (Karns; Mingst, 2013). Atores Políticos Burocratas Missões diplomáticas Organizações internacionais Oficiais das finanças Sociedade civil Empresas globais e transnacionais Mídia 8 Sobre os oficiais financeiros, é perceptível a mudança de seu papel desde 1920. Sem dúvida, seu trabalho se trata do compartilhamento de tarefas, com colegas de vínculo intelectual, baseado no conhecimento técnico de demandas financeiras internacionais. Considerando-se a dificuldade típica do tema, sua função traduz-se como uso da experiência, posse e treinamento de informações específicas da área financeira, em negociações internacionais (Helleiner, 2013). Dado que a diplomacia se caracteriza pelo estabelecimento de interações pacíficas entre atores estatais, a sociedade civil é sempre deixada de lado da diplomacia, em termos conceituais. Entretanto, não há como negar seu papel essencial na governança global, haja vista a participação de associações envolvidas em ações transfronteiriças, entre outras ações. Assim, a diplomacia perde a sua exclusividade nesse ambiente de relacionamentos complexos. A sociedade civil desempenha papel crítico para auxiliar na formação da agenda diplomática global. A capacidade de delinear a percepção de cada questão que envolva trânsito entre fronteiras será, assim, tratada diplomaticamente. Cumpre lembrar que a capacidade de formar agenda não significa alcançar um acordo global de ação conjunta (Hochstetler, 2013). As grandes empresas com operação além de fronteiras nacionais também podem ser caracterizadas como diplomáticas. Elas acabam se envolvendo em atividades diplomáticas centrais, devendo negociar com outros interlocutores diplomáticos com intenção de alcançar objetivos que vão desde o acesso a mercados à proteção de ativos e gerenciamento de crises (ONU, 1961). Por fim, não se pode esquecer da mídia, com seu papel fundamental. Com o advento das tecnologias da informação, houve uma rápida transformação nesse papel, dinamizando-se o contexto e a situação global. O transporte moderno, a telefonia sem fios são alguns dos exemplos de mudanças com as quais os diplomatas tiveram que lidar. Hoje, a rede mundial de computadores, a internet fornece um fluxo que transforma a concepção de diplomacia (Powers, 2013). TEMA 5 – ÓRGÃOS DA DIPLOMACIA Para o desenvolvimento do trabalho diplomático, são vários os órgãos com os quais se pode contar. Essa estrutura vai variar de um país para outro, mas vamos observar o caso do nosso país. Ao olharmos as definições e depois analisarmos o exemplo do Brasil, sob a ótica do Decreto n. 9.683/2019, verificamos a complexidade da atuação dos órgãos diplomáticos existentes no 9 país (Brasil, 2019). A princípio, são seis as macrocategorias de órgãos diplomáticos: 1. órgãos de assistência direta e imediata ao ministro das Relações Exteriores; 2. Secretaria-Geral das Relações Exteriores; 3. unidades descentralizadas; 4. órgãos no exterior; 5. órgãos de deliberação coletiva; 6. entidade vinculada: Fundação Alexandre de Gusmão (Funag) (Brasil, 2019). A cada uma dessas macrocategorias estão ligados uma série de órgãos que são parte do Ministério das Relações Exteriores e que serão detalhados a seguir. O primeiro organograma diz respeito à assistência direta do ministro das Relações Exteriores (Figura 2). Figura 2 – Órgãos de assistência direta ao ministro das Relações Exteriores Fonte: Elaborado com base em Brasil, 2019. Como se pode observar (Figura 2), a assistência direta ao ministro vai além de um simples gabinete: há um conjunto de órgãos voltados à gestão estratégica do Ministério das Relações Exteriores, à sua interlocução com o Poder Legislativo e para o tratamento das questões jurídicas que envolvem o seu dia a dia. Logo abaixo hierarquicamente ao Gabinete do Ministro, está a Secretaria- Geral do Ministério das Relações Exteriores, cuja estrutura pode ser esboçada da forma como descrita na Figura 3. Órgãos de assistência direta e imediata ao ministro Gabinete Assessoria Especial de Gestão Estratégica Assessoria de Relações Federativas e com o Congresso Nacional Consultoria Jurídica 10 Figura 3 – Secretaria-Geral do Ministério das Relações Exteriores Fonte: adaptado de Brasil, 2019. A Secretaria-Geral do Ministério das Relações Exteriores e todas as suas unidades exemplificam as formas de organização explicadas no Tema 2. É possível observar a sua divisão tanto por questões quanto por temas transversais. Além disso, outros órgãos do Ministério das Relações Exteriores são as unidades descentralizadas (Figura 4). Figura 4 – Unidades descentralizadas do Ministério das Relações Exteriores Fonte: adaptado de Brasil, 2019. Órgãos de assessoria ao secretário-geral Gabinete do Secretário- Geral Secretaria de Negociações Bilaterais e Regionais nas Américas Departamento de Estados Unidos da América Departamento de México, Canadá, América Central e Caribe Departamento de América do Sul Departamento de Mercosul e Integração Regional Secretaria de Negociações Bilaterais no Oriente Médio, Europa e África Departamento de Europa Departamento de Oriente Médio Departamento de África Secretaria de Negociações Bilaterais na Ásia, Oceania e Rússia Departamento de China Departamento de Índia e Ásia Meridional Departamento de Rússia e Ásia Central Departamento de Japão e Pacífico Secretaria de Política Externa Comercial e Econômica Departamento de Organismos Econômicos Multilaterais Departamento de Promoção Tecnológica Departamento de Promoção de Energia, Recursos Minerais e Infraestrutura Departamento de Promoção do Agronegócio Departamento de Promoção de Serviços e de Indústria Agência Brasileira de Cooperação Secretaria de Assuntos de Soberania Nacional e Cidadania Departamento de Segurança e Justiça Departamento de Defesa Departamento de Nações Unidas Departamento de Meio Ambiente Departamento de Direitos Humanos e Cidadania Departamento ConsularSecretaria de Comunicação e Cultura Departamento Educacional e Cultural Departamento de Comunicação Social Instituto Rio Branco Secretaria de Gestão Administrativa Departamento de Tecnologia e Gestão da Informação Departamento de Administração e Logística Departamento de Serviço Exterior Corregedoria, Inspetoria e Ouvidoria do Serviço Exterior Cerimonial Unidades descentralizadas Escritórios de Representação Comissões Brasileiras Demarcadoras de Limites 11 Esses Escritórios de Representação do Ministério das Relações Exteriores são os seguintes, de acordo com a sua área de jurisdição: Minas Gerais (Ereminas), Distrito Federal (Setor de Legalizações e Rede Consular Estrangeira – SLRC), Paraná (Erepar), Santa Catarina (Eresc), Região Norte (Erenor), Rio Grande do Sul (Eresul), Região Nordeste (Erene), Rio de Janeiro (Ererio), Bahia (Erebahia), São Paulo (Eresp). Em relação aos órgãos do Ministério das Relações Exteriores do Brasil no exterior, a divisão é a que consta na Figura 5. Figura 5 – Órgãos do Ministério das Relações Exteriores do Brasil no exterior Fonte: adaptado de Brasil, 2019. As missões diplomáticas permanentes dizem respeito às embaixadas do país no exterior, instaladas para defender os interesses nacionais; já as repartições consulares fazem o atendimento dos cidadãos brasileiros em outros países. Há ainda conselhos e comitês deliberativos que fazem parte do rol de órgãos do Ministério das Relações Exteriores (Figura 6). Órgãos do Minitério das Relações Exteriores do Brasil no exterior Missões diplomáticas permanentes Repartições consulares Unidades específicas, destinadas às atividades administrativas, técnicas, culturais ou de gestão de recursos financeiros 12 Figura 6 – Conselhos e comitês deliberativos do Ministério das Relações Exteriores Fonte: adaptado de Brasil, 2019. Além desses órgãos deliberativos, ainda há um último órgão a ser mencionado: a Funag, um think tank governamental na área de relações internacionais. Todas essas unidades mencionadas formam o aparato burocrático do Ministério das Relações Exteriores. Ao “[...] conjunto de órgãos do Ministério no Brasil denomina-se Secretaria de Estado das Relações Exteriores” (Brasil, 2019). Órgãos de deliberação coletiva Conselho de Política Externa Comissão de Promoções Comitê Estratégico de Tecnologia da Informação Comissão Permanente de Avaliação da Documentação Sigilosa 13 REFERÊNCIAS AXWORTHY, L. The Political Actors: Presidente, Prime Minister, and Minister of Foreign Affairs. In: COOPER, A.; HEINE, J.; THAKUR, R. (Ed.). The Oxford Handbook of Modern Diplomacy. Oxford: Oxford University Press, 2013. BERRIDGE, G.; JAMES, A. A Dictionary of Diplomacy. Nova York: Palgrave Macmillan, 2001. BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO, G. Dicionário de política. 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Em outras palavras, entenderemos a complexidade analisando o que se faz, como se faz e para que se faz. TEMA 1 – PRÁTICAS DIPLOMÁTICAS As práticas diplomáticas são as formas pelas quais os diplomatas e atores agem internacionalmente para consecução dos seus objetivos. Como se pode observar na representação abaixo, há várias práticas: Figura 1 – Práticas diplomáticas Fonte: Adaptado de Cooper, Heine e Thakur, 2013. Práticas Diplomáticas Bilateral Multilateral Conferência Cúpulas Institucionalizadas Negociação Mediação Diplomacia Humanitária Diplomacia de Defesa 3 A diplomacia é fundamentada pela criação de maneiras para aprimorar relações entre nações, em que uma relação específica entre países terá mais relevância partindo de uma determinação da diplomacia bilateral. Como principais atividades da diplomacia bilateral, estão a capacidade de negociar, informar e representar. Antes a diplomacia bilateral era ligada ao Estado e a questões de soberania, hoje pode ser feita por meio de públicos e redes (Rozental; Buenrosto, 2013). Por diplomacia multilateral entende-se o envolvimento de duas ou mais nações ou partes para soluções diplomáticas de problemas supranacionais. Sem dúvidas há uma evolução em diferentes níveis e formas das reuniões/organizações multilaterais, o que torna difícil mensurá-las. Essa evolução pode ser observada ao tentar contá-las desde a criação das Instituições de Bretton Woods e das Nações Unidas; há um crescimento significativo (Mahbubani, 2013). Um elemento que atualmente fomenta o sistema das Organização das Nações Unidas resulta de conferências globais, focadas nas soluções problemas globais. É importante dizer que não se trata de um novo modelo, visto que há registros de antecedentes, como a “Paz da Westfália” de 1648 e reuniões semelhantes normalmente ao final de uma guerra, quando havia o princípio de uma nova ordem mundial e da diplomacia de conferência moderna (Evans, 2013). No que se refere às cúpulas institucionalizadas, são aquelas reuniões oficiais de governo e chefes de Estado que contam com vários líderes que se reúnem repetidamente e são sustentadospor um ou outro, com estrutura burocrática institucionalizada que facilita a continuidade destas reuniões. Trata-se de criações modernas, que dependem de viagens para reunião de todo grupo e necessitam de apoio tecnológico para questões de comunicação, logística e segurança (Feinberg, 2013). A negociação é vista como a oferta de alguma coisa por outra. No contexto das relações internacionais, pode ser entendida como a busca de soluções na existência de conflitos de interesse de países, de modo que um atenda à política externa de outro por meio de uma oferta para motivá-los a cumprirem as promessas. No cenário de globalização, a negociação tem sido preferida, dada a densidade de interações que transpassam aspectos comerciais, econômicos, divisão social, cultural e política (Hampson; Crocker; Aall, 2013). 4 O uso e reconhecimento da mediação em âmbito internacional e doméstico tiveram crescimento expressivo nos últimos anos, contribuindo para soluções pacíficas quando existe disputa entre estados e outros atores. Tanto que o art. 33da Carta das Nações Unidas, tem como um dos métodos possíveis de solução de conflitos internacionais a mediação, que requer que as partes devem: buscar solução por investigação, conciliação, negociação, mediação, recurso a agências, arbitragem, acordo judicial ou acordos regionais, ou outros meios (pacíficos) de sua escolha. A mediação é, portanto, o processo para solucionar conflitos que têm relação de negociações das próprias partes, em que há busca pela assistência ou aceitação de ajuda de alheio – organização, grupo, indivíduo ou Estado – de modo a alterar o comportamento, evitando-se a força física ou invocação de lei (Ahtisaari; Rintakoski, 2013). Quanto à diplomacia humanitária é aquela acionada quando militares e políticos desistem, e então a ONU, as principais organizações internacionais e as principais capitais concordam em acioná-la. As ações humanitárias tiveram crescimento expressivo, sendo realizadas na grande maioria pelo Movimento da Cruz Vermelha, Crescente Vermelho, Nações Unidas, agências governamentais e grupos de ajuda não governamentais locais, internacionais ou nacionais (Egeland, 2013). A diplomacia de defesa pode parecer uma contradição em um primeiro momento, pois a força militar tradicionalmente é o último recurso a ser utilizado na defesa de qualquer país, quando a diplomacia não consegue manter a paz. Mas continua a exercer papel importante para alcançar objetivos nacionais específicos, tendo emergido como instrumento significante da política do Estado (Cheyre, 2013). TEMA 2 – INSTRUMENTOS DIPLOMÁTICOS Os instrumentos e ferramentas diplomáticos representam o meio – ou seja, o “como” – em que os atores diplomáticos aplicam as práticas descritas acima. A seguir, uma simples ilustração de alguns deles: 5 Figura 2 – Instrumentos diplomáticos Fonte: Adaptado de Cooper, Heine e Thakur, 2013. A diplomacia econômica pode ser interpretada como aspecto distinto da diplomacia em geral, e ganha cada vez mais relevância, com o aumento da independência econômica internacional ou da globalização. Em uma sucinta definição, diplomacia econômica é a tomada de decisão e negociação para questões que afetam relações econômicas internacionais (Woolcoock; Bayne, 2013). A diplomacia de negócios e investimentos interage de forma a depender da combinação do sistema econômico e tradição, afetando assim a relação entre empresas e governos na promoção comercial e de investimentos, algo incomum em grande parte do mundo em desenvolvimento (Mills, 2013). A respeito do instrumento/ferramenta da cultura duas premissas devem ser observadas. Em primeiro lugar, as relações corretas podem criar uma base de compreensão e respeito. Em segundo lugar, há o pressuposto de que idioma, educação e arte são aspectos mais significativos em uma cultura. Esse modo de diplomacia funciona por atração, e não por coerção (Goff, 2013). Instrumentos Diplomáticos Economia Negócios & Investimentos Cultura Diplomacia Pública Tecnologia Digital Relações Consulares Direito Internacional Convenção de Viena Soft Power 6 A diplomacia pública tem grande peso nos estudos diplomáticos, pois tornou-se a melhor exportação nesse tipo de estudo, como mostram livros, relatórios e artigos. Em suma, funciona como instrumento para entendimento de culturas, comportamentos e atitudes por parte de associações de Estados, alguns atores subestatais, não estatais e Estados, para promover seus interesses e valores (Melissen, 2013). Quanto à tecnologia digital, pode-se dizer que grande parte da discussão sobre a nova diplomacia foi impulsionada pela adoção, dentro das instituições diplomáticas e do governo em geral, de sistemas digitais de criação, transmissão e armazenamento de dados usando a internet, plataformas de mídia social, computadores e um variedade de dispositivos eletrônicos sem fio (Copeland, 2013). As relações consulares são tratadas pelos Ministérios de Relações Exteriores como uma questão de necessidade, haja vista que são de natureza prática e não constituem preocupações centrais do governo. À medida que os cidadãos têm postura mais assertiva, interação público-privada e reportagens internacionais mais diversas, há aumento de contato entre diplomatas e público (Okano-Heijmans, 2013). No que se refere ao direito internacional, é uma ordem jurídica como um sistema hierárquico de regras autoritativas. Ela estabelece as regras que governam a vida de pessoas e instituições, alocando direitos e responsabilidades e declarando as consequências legais de inúmeras atividades cotidianas, bem como estabelecem os meios pelos quais essas regras são reconhecidas como juridicamente vinculativas. Além disso, é considerado hierárquico no sentido de que o sistema contém uma regra última de reconhecimento que permite aos participantes resolver inconsistências entre regras primárias e conflitos entre instituições para interpretá-los e aplicá-los (Farer, 2013). As Convenções de Viena (1961 e 1963) formam o núcleo consular internacional e de direito diplomático sobre relações consulares, codificando regras sobre relações diplomáticas bilaterais entre estados (Wouters; Duquet; Meuwissen, 2013). Por soft power entende-se o poder de atração. E isso o torna cada vez mais importante e estratégico em muitos países, e três fatores contribuem para tal: i) surgimento de armas nucleares, o que aponta para guerra (inaceitável e 7 improvável) entre grandes potências; ii) popularização de educação avançada; iii) forte e penetrante poder de informação e conhecimento com advento da internet (Change, 2013). TEMA 3 – HARD, SOFT E SMART POWER COMO INSTRUMENTOS DIPLOMÁTICOS É fato que o uso dos poderes faz diferença em termos diplomáticos. Da mesma forma que as pessoas estão envolvidas em várias relações, os Estados também estão. São essas relações que acabam moldando os seus comportamentos e as interações de poder. Em termos clássicos, a definição de poder é baseada nas relações coercitivas entre os atores. Aqueles que possuem mais recursos – território, população, economia, tecnologia militar – têm mais condições do exercício de poder (Change, 2013, p. 2). Foram Robert Keohane e Joseph Nye que desenvolveram os conceitos de vulnerabilidade e sensibilidade para compreender o poder como base da relação entre atores. A sensibilidade está relacionada à capacidade de responder dentro de uma estrutura política. A vulnerabilidade é a responsabilidade por sofrer os custos por questões externas. Assim sendo, em um mundo interdependente a assimetria das relações é uma fonte de poder; à medida que a relação é entre semelhantes, essa fonte tende a diminuir ou desaparecer (Change, 2013, p. 2). Também deve-se mencionar as questões sobre a origem do poder, visto que nem todas as ações
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