Comunicação Pública e Privada (115071)

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Indaial – 2022
e Privada
Prof. Ângelo Jorge Neckel
1a Edição
ComuniCação 
PúbliCa
Elaboração:
Prof. Ângelo Jorge Neckel
Copyright © UNIASSELVI 2022
Revisão, Diagramação e Produção:
Equipe Desenvolvimento de Conteúdos EdTech
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada pela equipe Conteúdos EdTech UNIASSELVI
Impresso por:
N365c
Neckel, Ângelo Jorge
 
 Comunicação pública e privada. / Ângelo Jorge Neckel – Indaial: 
UNIASSELVI, 2022.
 
 190 p.; il.
 ISBN 978-85-515-0476-5
 
 
 1. Comunicação. - Brasil. II. Centro Universitário Leonardo da 
Vinci.
 CDD 380
Caro acadêmico! Bem-vindo à leitura do livro didático da Disciplina de 
Comunicação Pública e Privada. Neste texto de apresentação são contextualizados 
brevemente o entendimento sobre os conceitos de Comunicação Pública e 
Comunicação Privada, suas práticas profissionais e no cotidiano e a relação entre essas 
duas dimensões. Além disso, é informada uma prévia do conteúdo que estudaremos.
Muito se tem falado no conceito e em práticas de Comunicação Pública. São 
temas de livros, trabalhos acadêmicos e em eventos e estão presentes nos noticiários. 
No entanto, há disputas de narrativas sobre o que é comunicação pública, tanto de 
maneira normativa, ou seja, de suas características ideais, quanto de sua aplicabilidade. 
Os consensos quanto ao que é comunicação pública dizem respeito à comunicação 
de diferentes atores da sociedade, incluindo o Estado, governos, o mercado, a mídia 
e a sociedade civil e organizada, acerca de temas de interesse coletivo e de interesse 
público. São exemplos de temas de interesse público aqueles relacionados à saúde, 
educação, trabalho, política, cultura, entre outros.
A Comunicação Privada, por sua vez, costuma ser associada à comunicação 
exercida na iniciativa privada, ou seja, por atividades econômicas, políticas e culturais 
de organizações e sujeitos sem a participação direta do setor público-estatal. Com 
relação à comunicação mercadológica, a Comunicação Privada diz respeito, em síntese, 
a estratégias e ferramentas de construção da imagem da organização diante de seus 
diferentes públicos. Em outro sentido, especificamente aos grupos e indivíduos na 
sociedade civil, a comunicação privada observa a perspectiva das interações no espaço 
privado e a interesses particulares.
Ao contrário do que se possa supor e apesar de suas diferenças, a Comunicação 
Pública e a Comunicação Privada são afetadas, cada uma, por lógicas do público e do 
privado. As lógicas do privado disputam ou se sobressaem frente à Comunicação Pública 
quando é prejudicada e passa a atender a interesses particulares em detrimento do 
interesse público, por exemplo. Por outro lado, o mercado em geral e as telecomunicações 
são regulados em diferentes graus pela legislação. Além disso, a comunicação de 
empresas cada vez mais leva em conta a necessidade de abordar temáticas de interesse 
público na busca pelo diálogo com diferentes públicos-consumidores. 
Questões sobre Comunicação Pública e Comunicação Privada estão presentes 
tanto no debate público quanto na vida particular dos indivíduos, sendo que a 
separação entre a vida pública e privada é cada vez menos perceptível. Os conceitos, 
noções, legislações, práticas, ferramentas comunicacionais e exemplos atrelados às 
duas dimensões da comunicação serão trabalhados ao longo de três unidades que 
compõem este livro.
APRESENTAÇÃO
 Na Unidade 1, abordaremos a ‘Comunicação pública, política e a democracia’. 
Nela, o acadêmico terá contato com conteúdos que permeiam o entendimento sobre 
as noções de público e privado. Além disso, são tratadas algumas formas e modelos de 
democracia que se relacionam com o exercício da comunicação pública e da promoção 
da imagem do Estado, governos e atores políticos.
A Unidade 2 apresenta aspectos da comunicação pública da sociedade civil 
organizada. Os tópicos abrangem primeiro a comunicação de movimentos sociais em 
busca por visibilidade e reconhecimento de suas pautas. Em seguida, são abordados o 
panorama da Ciência e da Tecnologia no Brasil, políticas públicas do setor e iniciativas 
de instituições científicas e universidades para popularização da Ciência. O último tópico 
traz iniciativas de TVs e rádios comunitárias, incluindo as legislações que as regem, o 
contexto da radiodifusão comunitária no País, debates propostos, bem como acerca de 
impeditivos à liberdade de expressão através da violência contra comunicadores.
Na Unidade 3, aprenderemos ‘boas práticas de Comunicação pública e 
privada’. Os tópicos da unidade trabalham estratégias de aproximação entre governo e 
sociedade através da promoção e garantia de direitos e valores como transparência da 
administração pública e da proposição do debate com a sociedade para aprovação de 
leis e políticas públicas. A unidade também apresenta tópico sobre democracia digital e 
governo digital. Por fim, são trabalhadas características da comunicação privada quando 
em ações de marketing social e responsabilidade social na relação com temáticas de 
interesse público.
Bom estudo!
Ângelo Jorge Neckel 
Olá, acadêmico! Para melhorar a qualidade dos materiais ofertados a 
você – e dinamizar, ainda mais, os seus estudos –, a UNIASSELVI disponibiliza materiais 
que possuem o código QR Code, um código que permite que você acesse um conteúdo 
interativo relacionado ao tema que está estudando. Para utilizar essa ferramenta, acesse 
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adicionais e por que poderá se beneficiar ao fazer a leitura 
dessas informações durante o estudo do livro. Ela trará 
informações adicionais e outras fontes de conhecimento que 
complementam o assunto estudado em questão.
Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os 
acadêmicos desde 2005, é o material-base da disciplina. A partir 
de 2021, além de nossos livros estarem com um novo visual 
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leitura –, prepare-se para uma jornada também digital, em que 
você pode acompanhar os recursos adicionais disponibilizados 
através dos QR Codes ao longo deste livro. O conteúdo 
continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada 
com uma nova diagramação no texto, aproveitando ao máximo 
o espaço da página – o que também contribui para diminuir 
a extração de árvores para produção de folhas de papel, por 
exemplo. Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto 
de ações sobre o meio ambiente, apresenta também este 
livro no formato digital. Portanto, acadêmico, agora você tem a 
possibilidade de estudar com versatilidade nas telas do celular, 
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adquirido. Todos esses ajustes foram pensados a partir de 
relatos que recebemos nas pesquisas institucionais sobre os 
materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, 
possa continuar os seus estudos com um material atualizado 
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dos meios avaliativos dos cursos superiores no sistema federal de 
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avaliados). Diante disso, preparamos um conteúdo simples e objetivo 
para complementar a sua compreensão acerca do ENADE. Confira, 
acessando o QR Code a seguir. Boa leitura!
SUMÁRIO
UNIDADE 1 - COMUNICAÇÃO PÚBLICA, POLÍTICA E DEMOCRACIA ................................... 1
TÓPICO 1 - A CONSTITUIÇÃO DO PÚBLICO E DO PRIVADO NA DEMOCRACIA: 
 O ESPAÇO, O DEBATE E A OPINIÃO ....................................................................3
1 INTRODUÇÃO .......................................................................................................................3
2 PÚBLICO E PRIVADO: SEPARAÇÃO E IMBRICAÇÕES .......................................................3
3 ESFERA PÚBLICA ...............................................................................................................5
4 OPINIÃO PÚBLICA .............................................................................................................. 7
5 DEBATE PÚBLICO ..............................................................................................................8
5.1 ACONTECIMENTO PÚBLICO ................................................................................................................ 9
RESUMO DO TÓPICO 1 ..........................................................................................................11
AUTOATIVIDADE .................................................................................................................. 12
TÓPICO 2 - COMUNICAÇÃO PÚBLICA E DEMOCRACIA: 
 CONCEITOS E MODULAÇÕES ........................................................................... 15
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................... 15
2 COMUNICAÇÃO PÚBLICA E DEMOCRACIA: COMPLEMENTARIDADES ......................... 15
2.1 DEMOCRACIA E SUAS MODULAÇÕES ............................................................................................ 16
2.1.1 Democracia representativa .......................................................................................................17
2.1.2 Democracia participativa .........................................................................................................20
2.1.3 Participação e deliberação .......................................................................................................21
2.2 COMUNICAÇÃO ENQUANTO DEBATE PÚBLICO: 
 AS REDES DE COMUNICAÇÃO PÚBLICA .......................................................................................23
RESUMO DO TÓPICO 2 ........................................................................................................ 25
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................. 26
TÓPICO 3 - COMUNICAÇÃO POLÍTICA: GOVERNO, SISTEMA PÚBLICO 
 DE COMUNICAÇÃO E IMAGEM PÚBLICA ........................................................ 29
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................... 29
2 COMUNICAÇÃO PÚBLICA GOVERNAMENTAL ................................................................ 29
2.1 OS SISTEMAS DE COMUNICAÇÃO GOVERNAMENTAL ................................................................31
2.2 A PROMOÇÃO DA IMAGEM DO ESTADO ........................................................................................33
2.2.1 Comunicação e propaganda governamental: contexto histórico ................................34
2.2.2 TVs dos três poderes (Legislativo, Judiciário e Executivo) ............................................ 37
3 IMAGEM PÚBLICA DE POLÍTICOS ................................................................................... 42
3.1 O CARISMA POLÍTICO .........................................................................................................................43
3.2 PROPAGANDA POLÍTICA ...................................................................................................................44
LEITURA COMPLEMENTAR ................................................................................................ 46
RESUMO DO TÓPICO 3 ........................................................................................................ 53
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................. 54
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 56
UNIDADE 2 — COMUNICAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL ........................................................ 61
TÓPICO 1 — COMUNICAÇÃO DOS MOVIMENTOS SOCIAIS................................................ 63
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................... 63
2 MOVIMENTOS SOCIAIS E CIDADANIA ............................................................................ 63
3 TRAJETÓRIA DOS MOVIMENTOS SOCIAIS NO BRASIL ................................................. 65
4 PRÁTICAS COMUNICACIONAIS DOS MOVIMENTOS .......................................................67
4.1 NAS RUAS E NAS REDES...................................................................................................................68
4.2 AS MÍDIAS DOS MOVIMENTOS .........................................................................................................71
5 MOVIMENTOS SOCIAIS E ACONTECIMENTOS ................................................................72
5.1 AS JORNADAS DE 2013 ..................................................................................................................... 73
5.2 O MOVIMENTO SECUNDARISTA EM 2015-2016 .......................................................................... 74
5.3 A COMUNICAÇÃO SINDICAL NA PANDEMIA................................................................................. 75
RESUMO DO TÓPICO 1 ......................................................................................................... 77
AUTOATIVIDADE ..................................................................................................................78
TÓPICO 2 - A COMUNICAÇÃO PÚBLICA DE ESTÍMULO À CIÊNCIA ...................................81
1 INTRODUÇÃO .....................................................................................................................81
2 PANORAMA DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA NO BRASIL .....................................................81
2.1 CRISE DE INVESTIMENTO ..................................................................................................................82
2.2 O FENÔMENO DA FUGA DE CÉREBROS ........................................................................................83
3 MINISTÉRIO E ÓRGÃOS DE PROMOÇÃO DA CIÊNCIA E DA TECNOLOGIA .................... 86
3.1 MINISTÉRIO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÕES (MTIC) .................................................87
3.2 AGÊNCIAS DE FOMENTO E FUNDAÇÕES DE AMPARO À PESQUISA .................................... 88
3.2.1 A Capes ....................................................................................................................................... 88
3.2.2 O CNPq ........................................................................................................................................90
3.2.3 As fundações de amparo à pesquisa ..................................................................................92
3.3 POLÍTICASPÚBLICAS DO SETOR ...................................................................................................93
4 O PAPEL DAS UNIVERSIDADES NA PROMOÇÃO DA CIÊNCIA ........................................95
RESUMO DO TÓPICO 2 ........................................................................................................ 98
AUTOATIVIDADE ..................................................................................................................99
TÓPICO 3 - TVS E RÁDIOS COMUNITÁRIAS: O TERCEIRO SETOR EM DESTAQUE ......... 101
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 101
2 REGULAMENTAÇÃO DAS RÁDIOS E TVs COMUNITÁRIAS NO BRASIL ........................ 101
3 HISTÓRIA DAS RÁDIOS E TVS COMUNITÁRIAS NO BRASIL .........................................103
4 A COMUNICAÇÃO ALTERNATIVA E AS EMISSORAS COMUNITÁRIAS .........................105
5 DEBATE SOBRE DEMOCRATIZAÇÃO DA COMUNICAÇÃO ............................................106
5.1 ATAQUES À LIBERDADE DE EXPRESSÃO .................................................................................... 107
5.2 O DESERTO DE INFORMAÇÃO NO BRASIL .................................................................................108
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................... 110
RESUMO DO TÓPICO 3 ....................................................................................................... 116
AUTOATIVIDADE .................................................................................................................117
REFERÊNCIAS .................................................................................................................... 119
UNIDADE 3 — BOAS PRÁTICAS DE COMUNICAÇÃO PÚBLICA E PRIVADA .....................125
TÓPICO 1 — DEMOCRACIA DIGITAL: PANORAMA, MODELOS E PRÁTICA ....................... 127
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 127
2 DEMOCRACIA DIGITAL ................................................................................................... 127
2.1 PRIMEIROS ANOS E ESTUDOS ....................................................................................................... 129
2.2 MODELOS DE DEMOCRACIA DIGITAL ..........................................................................................130
2.2.1 Liberal ..........................................................................................................................................131
2.2.2 Comunitário ..............................................................................................................................131
2.2.3 Deliberativo .............................................................................................................................. 132
2.2.4 Participativo ............................................................................................................................. 132
2.3 DESAFIOS E AMEAÇAS À DEMOCRACIA (DIGITAL) .................................................................. 133
2.3.1 Democracia e internet: a perspectiva dos críticos ......................................................... 134
2.4 GOVERNO DIGITAL ............................................................................................................................138
RESUMO DO TÓPICO 1 ....................................................................................................... 141
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................142
TÓPICO 2 - PRÁTICAS DE APROXIMAÇÃO ENTRE GOVERNO E SOCIEDADE .................145
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................145
2 TRANSPARÊNCIA E ACCOUNTABILITY .........................................................................146
2.1 LEI DA TRANSPARÊNCIA ................................................................................................................146
2.2 LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO (LAI) ......................................................................................... 147
2.2.1 Etapas de acesso à LAI ..........................................................................................................148
2.2.2 Desafios da LAI ........................................................................................................................ 149
2.3 COMPLIANCE .....................................................................................................................................150
2.4 PRESERVAÇÃO DA MEMÓRIA INSTITUCIONAL: PESQUISA E PL ..........................................151
2.4.1 Legislação.................................................................................................................................. 152
3 PANORAMA DA E-PARTICIPAÇÃO .................................................................................152
3.1 INICIATIVAS FEDERAIS ..................................................................................................................... 153
3.2 PRÁTICAS DO LEGISLATIVO ESTADUAL: A COMUNICAÇÃO DA AL 
 DE SANTA CATARINA ...................................................................................................................... 155
3.3 E-PARTICIPAÇÃO EM SÃO PAULO ............................................................................................... 157
RESUMO DO TÓPICO 2 .......................................................................................................160
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................ 161
TÓPICO 3 - A COMUNICAÇÃO PRIVADA: MARKETING SOCIAL 
 E RESPONSABILIDADE SOCIAL ....................................................................163
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................163
2 CONTEXTUALIZAÇÃO ....................................................................................................163
2.1 MARKETING 1.0: ÊNFASE NOS PRODUTOS .................................................................................164
2.2 MARKETING 2.0: A CONQUISTA DO PÚBLICO CONSUMIDOR ................................................ 166
2.3 MARKETING 3.0: EXIGÊNCIAS SOCIAIS DOS PÚBLICOS ..........................................................167
2.4 MARKETING 4.0: REFLEXÕES DO CONSUMIDOR ......................................................................168
3 O MARKETING SOCIAL E A RESPONSABILIDADE SOCIAL  ..........................................169
3.1 CASO MERCUR: RESPONSABILIDADE SOCIAL E SOCIOAMBIENTAL ..................................... 171
3.2 CASO IFOOD: RESPONSABILIDADE SOCIAL E SOCIOAMBIENTAL 
 A PARTIR DE GESTÃO DE IMAGEM ............................................................................................... 173
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................... 175
RESUMO DO TÓPICO 3 .......................................................................................................182
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................183
REFERÊNCIAS ....................................................................................................................185
1
UNIDADE 1 - 
COMUNICAÇÃO 
PÚBLICA, POLÍTICA 
E DEMOCRACIA
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
A partir do estudo desta unidade, você deverá ser capaz de:
• distinguir entre as noções de público e de privado;
• reconhecer diferentes modelos de democracia;
• identificar déficits da qualidade da Comunicação Pública e da própriademocracia;
• estabelecer relações entre modelos de democracia e formas de comunicação do Estado;
• relacionar modelos de democracia e formas de comunicação governamental;
• explicar aspectos contextuais e teóricos da promoção da imagem do Estado e da 
imagem individual de políticos.
Esta unidade está dividida em cinco tópicos. No decorrer dela, você encontrará 
autoatividades com o objetivo de reforçar o conteúdo apresentado.
TÓPICO 1 – A CONSTITUIÇÃO DO PÚBLICO E DO PRIVADO NA DEMOCRACIA: O 
ESPAÇO, O DEBATE E A OPINIÃO
TÓPICO 2 – COMUNICAÇÃO PÚBLICA E DEMOCRACIA: CONCEITOS E MODULAÇÕES
TÓPICO 3 – COMUNICAÇÃO POLÍTICA: GOVERNO, SISTEMA PÚBLICO DE 
COMUNICAÇÃO E IMAGEM PÚBLICA
Preparado para ampliar seus conhecimentos? Respire e vamos em frente! Procure 
um ambiente que facilite a concentração, assim absorverá melhor as informações.
CHAMADA
2
CONFIRA 
A TRILHA DA 
UNIDADE 1!
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3
A CONSTITUIÇÃO DO PÚBLICO 
E DO PRIVADO NA DEMOCRACIA: 
O ESPAÇO, O DEBATE E A OPINIÃO
1 INTRODUÇÃO
Neste tópico de abertura da unidade são trabalhadas as noções de público 
e privado que permeiam os conceitos de Comunicação Pública e de Comunicação 
Privada. Para melhor compreensão dessas noções é recuperado o contexto da 
configuração dos públicos no período da Modernidade, demarcado pelo advento de 
transformações tecnológicas e origem da imprensa no século XVII, que impulsionaram 
a configuração e ascensão da esfera pública burguesa em países como Inglaterra e 
França no século seguinte.
A partir da noção de público, trata-se brevemente de sentidos atribuídos à 
expressão, que abrange desde a emancipação do sujeito e de suas pré-condições 
para a participação racional na vida pública, passando pela ideia de público enquanto 
sinônimo de publicização, até o papel do Estado e de suas atribuições enquanto ‘coisa 
pública’. As correspondências ao privado, anterior mesmo à Modernidade, recuperam a 
noção de proteção de interesses comerciais, da individualidade e da vida privada e da 
esfera do segredo, orginalmente contraposta à vida pública.
O percurso adotado, da formação da esfera pública em direção a um salto 
histórico até o contemporâneo, visa auxiliar o entendimento de questões como o papel 
da imprensa na fiscalização do Estado e na proteção de valores democráticos, coletivos 
e a necessidade de incentivo à formação da opinião pública pautada por informações 
qualificadas para o debate sobre temas de interesse coletivo, mediados pela construção 
de acontecimentos midiáticos.
2 PÚBLICO E PRIVADO: SEPARAÇÃO E IMBRICAÇÕES
A dicotomia entre os conceitos de público e privado tem origem na sociedade 
europeia, e seus registros de origem remontam à antiguidade clássica. De acordo com 
J. B. Thompson (1995), a separação resulta da lei pública destinada ao governo e da lei 
privada imposta aos homens livres e seus subordinados na Roma antiga. 
No final da Baixa Idade Média, na transição do feudalismo para o sistema 
capitalista, o público e o privado passaram a designar, respectivamente, o poder político 
do soberano do Estado e os assuntos regulados pelo direito civil e relações familiares. 
Segundo o autor referido, outro sentido que se atribui ao público desde antes da 
TÓPICO 1 - UNIDADE 1
4
Modernidade é o caráter de publicização, de tornar ou tornar-se visto diante dos olhos dos 
outros. Em contrapartida, o privado pertenceria à ordem do segredo, ficando escondido. 
Um exemplo do período é a aparição do monarca diante dos súditos para afirmar o 
poder publicamente sob a forma de espetáculos, mas sem dar conta das decisões da 
realeza, caso do rei francês Luís XV, conhecido pela realização de espetáculos políticos 
aos olhos do povo.
FIGURA 1 – LUÍS XV (1710-1774), MONARCA FRANCÊS ABSOLUTISTA
FONTE: <https://bit.ly/3Kc8fDT>. Acesso em: 14 fev. 2022.
A constituição dos públicos, ou seja, a configuração do espaço público, dá-se ao 
final do século XVIII, na Modernidade. Sua motivação é fruto da ascensão da burguesia, 
insatisfeita com o regime absolutista em países como França e Inglaterra, em nome de 
interesses de expansão de suas riquezas, maior participação política e mobilidade social. 
A revolução burguesa se expandiu, também, no contexto de novas tecnologias (meios 
de comunicação e de transporte) e pela consolidação da imprensa ideológica, veículo de 
manifestação de interesses dos comerciantes e profissionais liberais da época.
FIGURA 2 – PRENSA DE TIPOS MÓVEIS
FONTE: <https://pixabay.com/pt/photos/prensa-de-impress%c3%a3o-d%c3%bcrer-nurem-
berg-3086828/>. Acesso em: 11 fev. 2022.
5
Segundo o sociólogo português João Pissarra Esteves (2016), os públicos 
possuíam um caráter simbólico, uma vez que formado por indivíduos com certo tipo de 
interdependências e cujos interesses em comum se davam por determinado nível de 
concordância, opiniões e juízos intercambiáveis a respeito de um mesmo tema. Nesse 
sentido é que coube especificamente à imprensa, em um primeiro momento, a ampliação 
dos públicos, uma vez que permitiam que as ideias circulassem sem a exigência de presença 
física e por uma porção territorial mais extensa do que a praça pública.
3 ESFERA PÚBLICA
A reunião simbólica das manifestações dos públicos, ou seja, de suas linguagens e 
discursos, configura a esfera pública burguesa. Local de congregação das manifestações 
dos públicos, a esfera pública pode ser entendida como uma rede invisível, que reúne as 
opiniões a respeito de temas voltados para o atendimento de vontades coletivas. Apesar de 
prescindirem de lugar físico, a esfera pública pode se materializar também em discussões 
ocorridas em arenas territoriais, como por exemplo, em assembleias.
FIGURA 3 – SESSÃO DE ABERTURA DOS ESTADOS GERAIS EM 5 DE MAIO DE 1789
FONTE: <https://bit.ly/3NRzhCU>. Acesso em: 13 fev. 2022.
Para a formação do que autores como Esteves (2016) e o filósofo alemão Jürgen 
Habermas (1984 apud GOMES; MAIA, 2008) compreendem como um espírito coletivo 
presente na democracia deliberativa na modernidade, há uma série de pré-condições 
normativas para sua efetivação. Um deles, novamente orientado pelo binômio público-
privado, é a emancipação do sujeito, garantida pela liberdade individual vinculada 
à instância do privado. Apenas em condições de liberdade (de se reunir e de dizer) e 
dotado de razão e consciência, o indivíduo teria condições de sentir e sanar a vontade 
de aderir ao espírito coletivo e participar da vida pública em defesa do interesse coletivo.
6
FIGURA 4 – JÜRGEN HABERMAS
FONTE: <https://bit.ly/37h2iHl>. Acesso em: 16 fev. 2022.
De acordo com esses pressupostos, idealmente as opiniões expressas pelos 
indivíduos na esfera pública precisam respeitar critérios de publicidade, de crítica e 
de debate.
• Publicidade: a publicidade corresponde ao respeito no sentido de tornar público, 
referindo o acesso amplo e irrestrito dos sujeitos ao debate e à publicização de 
suas ideias e opiniões através da palavra enunciada. A discussão de temas públicos 
é destinada a qualquer cidadão na defesa de interesses, vontades e pretensões 
por meio da retórica argumentativa e em condições de igualdade, não mais 
impossibilitada pelos privilégios de realeza despótica. Nesse sentido, a participação 
na esfera pública requer o cumprimento dos valores de argumentação racional 
responsiva, com posições e contraposições. O principal intuito seria a busca do 
convencimento da maioria e a disposição de poder ser convencido racionalmente 
quando em deliberação. Nesse sentido, o simples arbítrio autoritário e o segredo são 
contrários ao valor de publicidade.
• Crítica: a crítica corresponde ao uso da razão e da racionalidade como parâmetros 
principais para a conversação e tomada de decisões sobre temas de relevância 
coletiva. Se a publicização condiz com o acesso irrestrito em condição de paridade 
entre os debatedores, a crítica se relaciona à necessidade de julgamento da razão, da 
razoabilidade e/ou da habilidade argumentativa. 
• Debate: o debate, quese dá pela troca de razões de indivíduos privados em público, 
não só é estruturado pela adoção de posicionamento crítico com vistas a acordos, 
como estrutura esses elementos. Trata-se, portanto, de uma prática ‘pedagógica’, 
pois essa forma de comunicação, dialógica e racional, busca o esclarecimento mútuo 
por meio da competição entre argumentos. A isso Habermas (1984 apud GOMES, 
2008) chama de raciocínio público, necessário para a discussão pública, ou, como 
também considera, ‘comunicação pública’.
7
4 OPINIÃO PÚBLICA
 
Em sua dimensão normativa, a opinião pública resulta da opinião dos processos 
e reelaborações de debates e conclusões realizados na esfera pública. Assim, a opinião 
pública se relaciona com o exercício do poder ao formular uma vontade coletiva com 
força de influência. 
Um dos aspectos centrais das críticas da teoria deliberacionista de Habermas 
(1984) no debate acadêmico é a não observância ou perda gradativa dos critérios 
idealizados para o debate público, isto é, de um distanciamento de parâmetros quando 
muito atingidos por uma única classe, em uma experiência restrita da Modernidade, 
situada em período histórico que remonta há alguns séculos. Trata-se de uma crítica ao 
que Esteves (2016) chama de dimensão fáctica da opinião pública. O autor aponta uma 
crise da dimensão normativa a partir do século XIX e em consolidação no século XX, 
causada por dois fatores principais: a democracia de massa e a ascensão dos meios 
de comunicação de massa e seus reflexos na sociedade.
A noção de massa está atrelada a formas de aglutinação de indivíduos, baseadas 
em relações carentes de vínculos sociais comuns aos públicos. Logo, o papel do 
indivíduo se restringe ao de um ator passivo, abrindo mão da autonomia e protagonismo 
enquanto autores de ideias, argumentos e razões. 
Com isso, os meios de comunicação massivos (TV, rádio, cinema e impresso) 
se tornam os mediadores privilegiados da aproximação e do distanciamento do Estado 
frente aos públicos massificados. Como efeito social, o conjunto de adesões deles a 
determinados temas e ideias apresentadas e propostas por emissores do Estado e da 
mídia é traduzido em dados quantitativos através de técnicas de sondagem, a exemplo 
das pesquisas de opinião na democracia de massa (ESTEVES, 2016). A perspectiva 
sociológica da comunicação proposta por Esteves (2016) ou a herança crítica de 
Habermas (HERMOSO, 2018) repousam sobre a visada dos efeitos dos meios de 
comunicação na vida pública. 
Outro ângulo possível de discussão no contemporâneo é que a sociedade cria e é 
atravessada por novas tecnologias transformadas em meios, e o monopólio da fala sai do 
controle das grandes empresas de mídia massiva. Contudo, pesquisas sobre a qualidade da 
opinião pública apontam outros desafios ou a intensificação deles a despeito de reflexões 
sobre a apropriação de dados privados no ambiente das redes sociodigitais geridas por 
grandes empresas de mídia e em estratégias de marketing eleitoral direcionadas após 
apropriação ilegal de informações pessoais de possíveis eleitores.
Isso deixa mais difícil a diferenciação entre as esferas do público e do privado. 
Frente a esses cenários é que Esteves (2016) considera que a opinião pública possui 
uma dimensão normativa (no sentido de ‘dever ser’) e uma dimensão ‘fáctica’ (no sentido 
8
de ‘como é’ ou de ‘como está’). Por outro lado, há momentos em que são possíveis 
experiências de opinião pública ou de uma democracia massiva, podendo os indivíduos 
e grupos se envolverem ou se eximirem da vida pública de acordo com temas que 
atendam a interesses particulares. 
A esta altura da leitura, você pode se perguntar: “afinal, se existe um descompasso 
tão grande em termos da qualidade esperada para a esfera pública, debate público e 
opinião pública e a qualidade que se constata de fato, qual é a importância do estudo 
desses conceitos? Esteves e outros pesquisadores de Comunicação Pública, a exemplo 
de Maria Helena Weber (2017), consideram que a normatividade serve, justamente, de 
parâmetro para perceber a qualidade e os déficits de democracia, identificar os desafios 
para a superação de problemas públicos e por meio dessa vigilância contribuir para o 
debate em sociedade.
5 DEBATE PÚBLICO 
Vista a importância científica e, em termos gerais, social, da perspectiva da 
defesa da participação ampla na discussão e conversações sobre questões de interesse 
público, é necessário pensar nas singularidades e novas dimensões do debate público 
entre o Estado, a mídia, o mercado e redes de comunicação da sociedade civil. 
Conforme Weber (2017), os temas de interesse público são ao mesmo tempo 
abordados e disputados por instituições, redes e cidadãos com interesses que transitam 
entre o público e o privado, nos meios de comunicação tradicionais e em outros espaços 
de visibilidade (nas ruas, em cartazes, nos muros, nas redes sociais e na imprensa 
alternativa). Esses espaços, territoriais e simbólicos, fazem parte de uma dimensão 
da esfera pública que pode ou não abranger a deliberação dos públicos: a esfera de 
visibilidade pública (GOMES, 2008).
IMPORTANTE
Assim como as categorias 'normativo' e 'fáctico' são importantes 
para a reflexão sobre os públicos, outras instituições sociais também 
possuem valores ideais que orientam suas práticas, mas que não 
necessariamente sempre sejam cumpridos. Exemplos disso são 
a própria política e o jornalismo. Para você se aprofundar nessa 
questão, recomendamos a leitura do artigo da cientista política 
Flávia Biroli, intitulado 'Orgulho e preconceito: a "objetividade" como 
mediadora entre o jornalismo e seu público’.
 
FONTE: <https://www.scielo.br/j/op/a/K4h97Ywr5vhRvz5q4LMxmzS/
abstract/?lang=pt>. Acesso em: 14 jul. 2018.
9
Segundo Gomes (2008, p. 134), em uma “democracia de massa, não há 
como estabelecer consensos, reconhecer as questões relativas ao bem comum e 
as posições em disputa eleitoral sem que se passe por um tal meio essencial de 
sociabilidade”. O autor ressalta que toda a sociedade possui sua própria esfera de 
visibilidade pública, devidamente protegida contra os ataques de adversários. Há, 
por exemplo, a esfera de visibilidade pública da realeza, a esfera de visibilidade 
pública burguesa (a imprensa, na Modernidade), enquanto modos de vigilância ou 
administração do poder através da exposição.
Nem só de debates ou de exposição dos fatos sociais se constitui a esfera 
pública, sendo que a “associação entre as duas formas de esfera pública é tão intensa 
que qualquer perda numa das dimensões constitui uma perda de qualidade democrática” 
(GOMES, 2008, p. 135). Nesse sentido, enquanto a esfera pública deliberativa necessita 
de visibilidade para se tornar acessível à participação dos debatedores, a esfera de 
visibilidade pública disponibiliza os temas para debate, apesar de não os produzir: são 
os acontecimentos públicos tomados como objeto do jornalismo e transformado em 
produtos midiáticos. 
 
5.1 ACONTECIMENTO PÚBLICO
Acontecimentos são fatos da vida social experienciados (vividos, sentidos, 
presenciados etc.) pelos indivíduos. De acordo com Quéré (2005), o acontecimento 
irrompe com a normalidade, remetendo tanto ao passado, precisando de referências 
anteriores para ser interpretado, quanto ao futuro ou futuros possíveis nos quais seus 
desdobramentos serão percebidos. O acontecimento tem a importância, ou pregnância 
social atestada quando tomado como objeto da mediação midiática, tornando-se 
acontecimento jornalístico, precisando, a princípio, atender a uma série de critérios 
editoriais das empresas jornalísticas sob a forma de valores-notícia.
Quando emerge na mídia, o acontecimento adquire uma ‘segunda vida’, de 
acordo com a metáfora utilizada por Vera França (2012) para designar as disputas 
em torno dos acontecimentos na imprensa. Por dedução, as versões sobre os 
acontecimentos são objeto de disputas em diferentes arenas de visibilidade e de 
discussão pública. A respeito das relaçõesda imprensa com as fontes do poder 
político e econômico, uma das figuras atribuídas ao jornalista é a de Watchdog, ou ‘cão 
de guarda’ da democracia, através do monitoramento da vida política por intermédio 
de investigações, questionamentos e denúncias.
Os acontecimentos midiáticos atendem ao critério de publicização de 
acontecimentos. Todavia, para serem compreendidos como acontecimentos públicos 
por excelência precisam atentar para outros dois critérios: a visibilização de temas 
de interesse público e a revelação de problemas que requerem a atuação do 
Estado. Exemplos disso são acontecimentos envolvendo temas como saúde, trabalho, 
corrupção, segurança, entre outros:
10
• Problemas públicos: segundo Coelho (2013), os problemas públicos e os embates 
e agonísticas que o sustentam ocorrem por serem mal determinados, impedindo o 
controle e organização das experiências na relação com o acontecimento ou por 
romperem com princípios éticos dos cidadãos.
• Interesse público: relativos a temas de interesse coletivo, está presente nos 
discursos e práticas da democracia (WEBER, 2017). Contudo, por vezes está presente 
na retórica e nas práticas das democracias, mas prescindindo da participação da 
sociedade e em favorecimento de interesses particulares de políticos, familiares e 
agrupamentos afins que se sobressai a razões públicas de organizações do Estado. 
Portanto, é a partir do amplo acesso, publicidade e qualidade do debate sobre 
temas de interesse público e acontecimentos correlatos sobre questões que afetam 
diferentes instâncias da sociedade e que são visibilizados nas mídias que se alcança 
mais qualidade nas democracias. 
11
Neste tópico, você adquiriu certos aprendizados, como:
• As noções de público e de privado apresentam diferenças históricas desde a 
antiguidade clássica, mas que estão cada vez mais difíceis de serem discernidas 
nas sociedades contemporâneas, devido à mescla entre interesses particulares 
relacionados ao mercado e ao benefício próprio, e à noção de público orientada para a 
defesa de interesses coletivos e ao caráter das ações do Estado como ‘coisa pública’.
• Os critérios ideais de participação na esfera pública respeitam a condições de 
acesso a informações qualificadas e de igualdade de condições entre os indivíduos 
envolvidos em discussões racionais sobre temas de interesse do bem coletivo.
• As diferenças entre as dimensões normativa e fáctica da opinião pública, posto que, 
enquanto a normatividade se refere ao atendimento dos valores de participação, 
visibilidade e racionalidade, a dimensão fáctica caracteriza a o enfraquecimento da 
autonomia e criticidade dos sujeitos na formação da opinião pública.
• A esfera pública possui duas dimensões complementares: a esfera de debate 
público, que necessita de publicização para envolvimento de seus partícipes, e a 
esfera de visibilidade pública, que insere no espaço público os temas para o debate 
da sociedade.
• Os fatos transformados em notícias se tornam acontecimentos públicos quando 
atendem aos critérios de visibilidade de temas de interesse público e de revelação de 
problemas que convocam a atuação do Estado.
RESUMO DO TÓPICO 1
12
1 O sociólogo português Emílio Pissarra Esteves contrapõe as categorias ‘públicos’ e 
de ‘massa’. A primeira está relacionada com a configuração de uma opinião pública 
normativa, enquanto a última se relaciona com a dimensão fáctica (real) da esfera 
pública. A respeito das noções de opinião pública e de opinião das massas a partir de 
Esteves, assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) As massas e os públicos são categorias incompatíveis em uma mesma sociedade.
b) ( ) O marco de transição de uma opinião pública normativa para uma sociedade 
massiva se deu antes da revolução com o início da Idade Moderna, no século XV.
c) ( ) O processo de massificação da sociedade através da individuação ocorre de 
modo acelerado com o advento dos meios de comunicação massivos e dos 
novos meios digitais.
d) ( ) Em função da grande oferta de informações em uma sociedade globalizada, o 
indivíduo massificado possui uma tendência maior para a participação na vida 
política.
2 Segundo a teoria deliberativa, as conversas e discussões na esfera pública devem 
obedecer aos parâmetros de publicidade, de crítica e de debate, estando ao alcance 
de qualquer cidadão com vontade política e livre do uso da violência por qualquer tipo 
de tirania. Com base nesses pressupostos do debate público, assinale a alternativa 
CORRETA:
a) ( ) O debate público necessita de um espaço físico para ser realizado, a exemplo da 
Ágora, em Atenas, e do Parlamento inglês.
b) ( ) O debate público requer o domínio de estratégias retóricas para a imposição de 
constrangimentos aos interlocutores
c) ( ) O uso da razão em busca da aceitação da razoabilidade e validação de argumentos 
junto a interlocutores é uma condição da participação no debate.
d) ( ) O debate público por vezes requer a manutenção dos resultados das deliberações 
sob sigilo para evitar interferências de indivíduos tecnicamente despreparados 
para a argumentação.
AUTOATIVIDADE
13
3 De acordo com autores da teoria do acontecimento, este passa a ser público quando 
respeita a três critérios: visibilidade midiática; reunião de problemas públicos que 
requerem a intervenção do Estado; e a mobilização de tensões sobre o interesse 
público. A respeito de situações e exemplos que configuram acontecimentos públicos, 
assinale a alternativa INCORRETA: 
a) ( ) Acidentes e desastres industriais que colocam em disputas judiciais empresas 
e cidadãos afetados. Exemplo: rompimento de barragens em áreas habitáveis, 
como em Brumadinho e Mariana (MG).
b) ( ) Incidentes com morte que abre investigações para apuração de responsabilidades 
de associações privadas, segurança pública e Estado. Exemplo: incêndio no 
Centro de Treinamentos do Clube de Regatas Flamengo (RJ).
c) ( ) Visitas diplomáticas entre chefes de estado e ministros para diálogos em 
tentativas de acordos econômicos. Exemplo: viagens internacionais de 
presidentes da República a aliados políticos e econômicos.
d) ( ) Operações da Polícia Federal contra crimes de corrupção e lavagem de dinheiro 
tendo como investigados agentes do Estado e do mercado. Exemplo: Operação 
Satiagraha.
4 De acordo com J. B. Thompson (1995), a instância do privado está presente no mundo 
ocidental desde a antiguidade clássica. A priori oposto ao conceito de público, os dois 
conceitos têm as suas fronteiras borradas na modernidade e com o advento de novas 
tecnologias de comunicação, mas seguem sendo importantes para a avaliação da 
qualidade da democracia. Disserte sobre quais os principais sentidos atribuídos ao 
conceito de privado.
FONTE: THOMPSON, J. B. A mídia e a modernidade: uma teoria social da mídia. Petrópolis: Vozes, 1995.
5 Conforme Wilson Gomes (2008), a esfera pública abrange não só a deliberação dos 
públicos, mas também a esfera da visibilidade pública, a partir de espaços territoriais e 
simbólicos materializados pelos meios de comunicação ao tomar os acontecimentos 
como objetos de suas emissões. Disserte a respeito da relação de complementaridade 
das duas dimensões da esfera pública: debate e visibilidade.
FONTE: GOMES, W.; MAIA, R. Comunicação e democracia: Problemas & Perspectiva. São Paulo: Paulus, 2008. 
14
15
COMUNICAÇÃO PÚBLICA E DEMOCRACIA: 
CONCEITOS E MODULAÇÕES
1 INTRODUÇÃO
O segundo tópico da unidade possui como eixo a perspectiva da comunicação 
pública como efetivação do debate entre Estado, governos, setores da sociedade 
civil organizada e atores individuais. O pressuposto da comunicação pública como 
resultado do debate em sociedade leva em conta parâmetros como o da política em 
uma perspectiva mais ampla, sem estar restrita às decisões do poder público.
Como o debate público guarda uma relação direta com diferentes modelos de 
democracia, serão estudadas as principais características de modelos como a própria 
democraciadeliberativa, democracia participativa e representativa. Os diferentes tipos 
de democracia, por vezes, estão presentes e, em certa medida, complementam-se, 
embora também possam apresentar tensionamentos entre si. 
A perspectiva do debate público está em consonância com iniciativas de 
comunicação de diferentes setores operando como redes que se constituem a partir 
de acontecimentos que envolvem temas de interesse público. A configuração dessas 
redes será demonstrada por estudos de Comunicação Pública em face da importância 
do debate para a qualidade da democracia. Por isso, fazem parte do tópico, ainda, 
noções introdutórias a respeito das redes de Comunicação Pública, conceito norteador 
das discussões apresentadas no livro.
2 COMUNICAÇÃO PÚBLICA E DEMOCRACIA: 
COMPLEMENTARIDADES
Comunicação Pública e Democracia são dois eixos que se complementam: não 
há comunicação pública fora de experiências políticas democráticas, do mesmo modo 
que não é possível haver democracia em desvinculação com os públicos. E, do mesmo 
modo que há diversos entendimentos e práticas de Comunicação Pública, em estado 
de complementaridade ou em correntes teóricas e práticas concorrentes, existem 
diferentes conceitos e modalidades de democracia. Um exemplo disso e que ficará mais 
claro durante o tópico, é que o conceito de Comunicação Pública como debate racional 
na esfera pública é idealmente realizável numa sociedade em que o regime democrático 
seja deliberativo. Isso não quer dizer que haja uma precedência (do tipo, primeiro a 
política e a democracia de Estado e depois a comunicação se constitui, as experiências 
de sociedade), mas, para fim de melhor ilustrar essas relações, abordaremos primeiro 
algumas das principais formas de democracia. 
UNIDADE 1 TÓPICO 2 - 
16
2.1 DEMOCRACIA E SUAS MODULAÇÕES
A origem da democracia no Ocidente remonta à antiguidade clássica, mais 
precisamente à Grécia Antiga. De origem grega, a palavra se origina de dois vocábulos: 
demos (povo) e kratos (poder). Logo, o significado original do termo designa o poder 
exercido pelo povo. Na praça pública de Atenas, capital do país, aqueles que eram 
considerados cidadãos, os habitantes da cidade dotados de direitos, eram os que podiam 
participar da democracia. No entanto, a categoria ‘cidadão’ era muito restrita, sendo 
considerados como tal apenas os homens adultos, atenienses ou filhos de atenienses. 
A esses cidadãos era garantido o direito à vida pública. Já às crianças, mulheres e 
escravizados, era reservada a vida doméstica, privada, longe dos domínios da cidade.
FIGURA 5 – REPRODUÇÃO DIGITAL DA ÁGORA DE ATENAS
FONTE: <https://bit.ly/3uWZNlL>. Acesso em: 16 fev. 2022.
A concepção de cidadania grega, com sensíveis alterações, perdurou por longos 
períodos (antiguidade clássica, Idade Média e primeiros séculos da Idade Moderna). Isso 
quer dizer que os direitos de cidadania na Europa eram hierarquizados de acordo com as 
castas que concentravam o poder, sobretudo, a realeza. É apenas na Revolução Francesa, 
no século XVIII, que os ideais iluministas de liberdade, igualdade e fraternidade passam 
a nortear normativamente uma nova visão de cidadania. O período é contemporâneo à 
queda de regimes políticos absolutistas, à constituição dos Estados-Nação e de uma 
ideia de centralidade da Europa como principal referente da cultura.
Embora tenha havido uma ampliação dos grupos que passaram a ser 
considerados cidadãos a partir da Revolução Francesa, com a inclusão da ideia de 
igualdade entre os homens, é apenas nos séculos XIX e XX que o direito ao voto é 
estendido a todo o povo no Ocidente. As mulheres só conquistaram o direito ao voto em 
1893, na Nova Zelândia, o que se estendeu a outros países apenas na primeira metade 
do século passado. 
17
FIGURA 6 – SUFRAGISTAS EM PROTESTO EM SEATTLE (EUA) EM 1916
FONTE: <https://bit.ly/3uoTdpf>. Acesso em: 14 fev. 2022.
O contexto de cerceamento dos direitos a outros grupos populacionais 
recrudesceu ainda mais no período das grandes guerras e com a instauração de ditaduras 
em todos os continentes no século XX. Nos Estados Unidos, até 1965, havia uma série 
de impeditivos legais para que pessoas negras exercessem o direito ao voto, devido às 
leis de segregação racial, cenário que se estendia a outros países de legislação racista. 
No Brasil, mesmo depois da autorização do voto de pessoas negras, havia a proibição 
dos votos dos analfabetos até a Constituição de 1988.
Falando em períodos ditatoriais, as ditaduras na América do Sul foram superadas 
há poucas décadas, o que se soma a outros marcos de impedimentos da democracia no 
século XX: os regimes totalitários no entreguerras e no pós-guerra, conflitos geopolíticos 
insufladores de massacres étnicos, as colônias nas Américas e no continente africano, 
entre outros. Portanto, a democracia institucional em outros continentes e em nosso 
país é um direito historicamente recente e que não é irrestrito, o que também impacta os 
demais modelos de democracia. A seguir, serão trazidas considerações sobre os modelos 
de democracia representativa, democracia participativa e democracia deliberativa.
2.1.1 Democracia representativa
A democracia representativa é própria dos regimes parlamentarista e republicano 
e pode ser exercida indiretamente pelos cidadãos por meio das eleições periódicas, 
proporcionais ou majoritárias. A democracia representativa não necessariamente exclui 
outras modalidades de democracia, ou a possibilidade de serem complementares. No 
entanto, algumas vertentes da teoria liberal consideram esta não apenas a melhor 
forma de democracia, como também a mais factível, devido a mudanças geopolíticas 
ocorridas no século passado, principalmente.
A primeira metade do século XX foi marcada pela instauração de regimes 
totalitários na Europa. Os horrores da Segunda Guerra, como a perseguição e morte de 
grupos étnicos e de opositores, evidenciaram o ataque e as impossibilidades dos direitos 
político de reunião, mobilização e de liberdade de expressão. Logo, as experiências 
de congregação de indivíduos e públicos preconizados pelas teorias clássicas da 
democracia ficaram em regime de suspensão.
18
Em função do descrédito das possibilidades factíveis da teoria democrática 
clássica, autores alinhados ao liberalismo radical passaram a afirmar que havia pouco 
espaço para a participação democrática dos cidadãos e para o desenvolvimento da 
coletividade. Partidário dessa ideia, o economista austríaco Joseph Schumpeter, um 
dos principais teóricos da democracia liberal, considerava a democracia como um 
método de decisão política, centrada na autogestão do cidadão. Segundo sua teoria 
(SCHUMPETER, 1961), a democracia se restringiria a um sistema institucional em que 
políticos competiriam pelos votos do eleitor, ao qual adquiriria o direito de decidir o 
vencedor da disputa, o que é também conhecido como democracia concorrencial.
FIGURA 7 – JOSEPH SCHUMPETER
FONTE: <https://bit.ly/3O4yYF9>. Acesso em: 16 fev. 2022.
Schumpeter (1961) considerava o sistema concorrencial uma possibilidade de 
governar melhor e de proteger a população da tirania totalitária. Caberia ao cidadão, 
então, o papel de produzir um governo através do sistema eleitoral, ou, melhor dizendo, 
de escolher intermediários responsáveis pela construção de um governo. O autor utiliza 
a metáfora econômica liberal, do eleitor como um consumidor de bens políticos, sendo 
o voto e moeda em circulação para aquisição desses bens.
As principais críticas de Schumpeter (1961) voltadas para a teoria democrática 
clássica são:
• A impossibilidade de um cidadão idealizado: Schumpeter critica o modelo de 
democracia liberal em função das exigências de serem interessados, atentos e 
participantes. Em contrapartida e como resultado de pesquisas empíricas realizadas com 
cidadãos após a Segunda Guerra, um perfil mais realista dá conta de cidadãos que não 
se importam por assuntos de política, em certa medida indiferentes à participação, mal 
informadose tomadores de decisões irracionais, na concepção do autor.
• A inaptidão técnica do cidadão: aqui a crítica é contra a noção de que o cidadão 
pode decidir a respeito de qualquer tema. Para Schumpeter (1961), em sociedades 
com economias complexas, não mais pautadas apenas pelas instituições família 
e mercado. Temáticas como inflação, geração de emprego e distribuição de renda 
seriam de alta complexidade e, por isso, exigiriam elevada competência técnica para 
discussão e resolução, o que não seria possível ao que entende como cidadão médio.
19
• A imprecisão e disputas em torno da noção de bem comum: a noção de bem 
comum seria variável de acordo com interesses de grupos, indivíduos e classes 
diferentes. Por isso, seria inviável o prevalecimento de uma noção de bem comum 
consensual, o que a inviabilizaria. Logo, não seriam os eleitores que escolheriam o 
que pertence ou não à ordem do bem comum, e sim os representantes políticos.
• Extensão do tamanho de diferentes comunidades: para o autor, “o sistema 
de democracia representativa é praticamente o único disponível à comunidade de 
qualquer tamanho” (SCHUMPETER, 1961, p. 338). A afirmação vai ao encontro da ideia 
de que seria improvável reunir o conjunto de conversas, argumentos e opiniões de 
grandes contingentes humanos.
• Natureza dos partidos políticos: a orientação de um grupo de homens reunidos 
em um partido teria como objetivo principal, ao invés da busca por um interesse 
comum, a ação combinada para a luta competitiva pelo poder.
FIGURA 8 – VOTO NA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
FONTE: <https://bit.ly/3LIUUUb>. Acesso em: 16 fev. 2022.
Como classifica Pipa Norris (2001), a tradição da teoria liberal de Schumpeter 
compreende a democracia representativa “em termos de características estruturais e 
institucionais” (NORRIS, 2001, p. 102). Portanto, seria um sistema de hierarquia vertical, 
do Estado e da estrutura política e seus mecanismos, para os cidadãos. Uma perspectiva 
quase que oposta à da democracia participativa. Contudo, vale lembrar que nem por isso 
o sistema de decisão da maioria é garantia de que os representantes políticos tomarão 
decisões racionais e as melhores para os seus representados.
DICA
Uma sugestão de multimídia para reforçar o aprendizado sobre 
democracia representativa é um vídeo da TV da Universidade Estadual do 
Rio de Janeiro, intitulado ‘O que é democracia representativa?’ Nele, uma 
professora de Direito Constituição da universidade, Ana Paula de Barcellos, 
traz informações e reflete sobre o sistema de representação política.
FONTE: TV UERJ. <https://www.youtube.com/watch?v=7C3b1kUvffo>. 
Acesso em: 13 fev. 2022. 
20
2.1.2 Democracia participativa
A democracia participativa preconiza a possibilidade direta de participação da 
população nas decisões do Estado e de governos, resgatando a premissa de que todo 
poder emana do povo ou em seu nome. Do contrário, um regime sem a participação do 
cidadão na produção de decisões perderia em legitimidade democrática. Na democracia 
participativa, o acesso aos representantes do poder político se estenderia para além do 
período das disputas eleitorais, como forma de fiscalizar o poder público.
Idealmente, as opiniões dos cidadãos na democracia participativa seriam 
ouvidas e discutidas institucionalmente na esfera executiva e legislativa, lançando 
mão de deliberações sobre os temas discutidos. A institucionalização dessas decisões 
acarretaria mecanismos de controle dirigidos à administração pública, fazendo com que 
as opiniões sejam legalmente levadas em conta para a produção de decisões de Estado 
e governos.
Nota-se que o modelo de democracia participativa não defende uma ruptura 
com o sistema representativo. Antes disso, pensa na aproximação das decisões do 
Estado e do governo com os anseios dos cidadãos. 
Thompson (1995) tece críticas à democracia representativa do final do 
século XX. Em especial, fala de três níveis de problemas: desencanto com a política; 
profissionalização e burocratização da política; restrição das práticas democráticas.
• Desencantamento com a política: a falta de esperança na política institucional 
foi constatada com base na flutuação no número de abstenções nas eleições 
representativas, em sondagens de opinião promovidas por institutos de pesquisa e 
pela diminuição no apoio a partidos políticos. 
• Profissionalização e burocratização da política: o descontentamento seria 
resultado da profissionalização e da burocracia que permitiria que políticos 
privilegiassem as disputas por votos e de discursos vazios, a exemplo de promessas de 
campanha não cumpridas, em detrimento de problemas apontados pela população.
• Restrição das práticas democráticas: tais restrições seriam por esferas da vida 
social, como família e trabalho, não serem discutidas na relação com a política.
Para o Thompson (1995) a solução seria o afastamento de algumas tentações, 
a exemplo de recorrer a experiências pouco ou nada compatíveis com um contexto de 
intercomunicações, como a da pólis grega ou da democracia direta de Rousseau, em 
que o povo seria o autor das leis. 
21
2.1.3 Participação e deliberação
 
Em respostas a críticas sobre déficits de democracia nas nações, o cientista 
político norte-americano Robert Dahl (2001) elaborou o conceito de poliarquia, justamente 
para aferição de diferentes níveis de democratização nos países desenvolvidos.
Partindo do pressuposto de que nenhum regime é perfeitamente democrático, 
o autor baseia a poliarquia em dois parâmetros: inclusão popular na escolha de 
representantes; e na disputa política para a escolha desses representantes. Portanto, há 
uma relação direta entre um sistema institucional e outro, popular, abrindo espaço para 
a representação política, mas também para o debate público. Um dos exemplos dessa 
relação é que, caso políticos passem a não tolerar e a retirar direitos constitucionais dos 
adversários, com isso estariam minando as possibilidades de participação e deliberação 
entre seus pares e dos eleitores e adeptos.
Para ser efetivada, uma poliarquia precisaria respeitar aos seguintes requisitos 
institucionais (DAHL, 2012):
• Dirigentes eleitos: o controle do governo cabe ao dirigente eleito pelos cidadãos, 
controle caracterizado como representativo.
• Eleições: o pleito para escolha de representantes políticos precisa ser livre, justo e 
frequente.
• Liberdade de expressão: garantia constitucional de qualquer indivíduo poder se 
manifestar sobre o assunto que quiser, livre de constrangimento político.
• Fontes alternativas de informação: o cidadão deve ter direito ao acesso de fontes 
diversificadas e independentes de informação que não estejam sob o controle do 
Estado, do governo ou de grupos políticos, devendo estar protegidas por lei.
• Cidadania inclusiva: todos os cidadãos residentes permanentemente num país 
devem ter os mesmos direitos que estão ao dispor de outras pessoas.
• Autonomia de associação: os cidadãos têm o direito de formar associações 
consideradas independentes, com o objetivo de terem seus direitos representados.
FIGURA 9 – ROBERT A. DAHL
FONTE: < https://bit.ly/3uSuckY>. Acesso em: 16 fev. 2022.
22
Baseado também na teoria deliberacionista, Dahl (2001) considera que há 
critérios que, combinados, resultariam em um sistema político ideal, principalmente 
para os indivíduos quando em exercício de participação em associações: são eles: 
participação efetiva; igualdade de votos na etapa decisória; compreensão esclarecida; 
controle do programa de ação ou controle de agenda; inclusividade.
• Participação efetiva: em condições igualitárias, garante que todos os membros 
de determinada associação tenham as mesmas oportunidades de ouvir e ter os 
argumentos ouvidos por todos os demais sobre os melhores caminhos para a escolha 
de ações justificadas.
• Igualdade de votos: não havendo consensos, todos devem ter os mesmos direitos 
de voto e com peso igual.
• Compreensão esclarecida: ao encontro da teoria deliberacionista, é condiçãobásica 
para a participação do cidadão na democracia, de modo a se informar para a troca de 
razões argumentativas em debate. Deve haver autonomia para possuir a exata noção 
das implicações de decisões referidas para a própria vida e para a dos demais.
• Controle de agenda: é o direito de membros de determinada associação decidirem 
os assuntos e temas em pauta a serem discutidos, os que são retirados e os 
acrescidos, no momento que considerarem mais apropriado, o que confere caráter 
permanente aos critérios anteriores.
• Inclusividade: condiz com a aptidão ou impedimento do acesso do indivíduo à 
deliberação e participação direta.
FIGURA 10 – ORÇAMENTO PARTICIPATIVO EM PORTO ALEGRE NOS ANOS 2000
FONTE: <https://angartwork.akamaized.net/?id=148290341&size=640>. Acesso em: 16 fev. 2022.
Em suma, as recomendações de Dahl e de outros autores que pensam sobre 
a democracia representativa visam à diminuição de distância entre governantes e 
representados, ao encontro de uma democracia horizontal e descentralizada, com 
aumento das deliberações e de inserção de interesses dos cidadãos nas pautas das 
discussões e na implementação de leis dos poderes Legislativo e Executivo. 
23
Apesar de critérios normativos dos diferentes modelos democráticos referidos 
estudados na unidade e de sua implicação parcial em diferentes sociedades, os consensos 
apontam que há democracia quando são respeitados os direitos de expressão, de 
manifestação e de escolha e retirada, por vias legais, dos representantes políticos.
Será abordado na Unidade 3 do livro um tópico sobre democracia digital, 
incluindo como uma de suas modalidades o governo digital.
ESTUDOS FUTUROS
2.2 COMUNICAÇÃO ENQUANTO DEBATE PÚBLICO: AS REDES 
DE COMUNICAÇÃO PÚBLICA
Vimos, no Tópico 1, a importância das noções de público e de privado e de como o 
elas podem orientar o olhar sobre a relação do debate público para o alcance de uma melhor 
democracia. Nesse sentido, a união da visibilidade com o debate acessível é indispensável 
para a efetivação de uma Comunicação Pública, que se dá por afetações mútuas de atores 
do Estado, mídia, sociedade civil organizada e cidadãos. Quando se trata de questões que 
emergem na esfera pública em disputa por credibilidade e visibilidade, estamos a falar de 
redes de comunicação pública (WEBER, 2017; KEGLER, 2017).
Os esforços e lutas por visibilidade e reconhecimento de reivindicações 
consideradas de interesse público (noção sempre em disputa) podem ser compreendidos 
pela metáfora de rede, uma vez que se dá pela congregação simbólica de vários 
indivíduos e grupos concernidos e na relação entre diferentes setores, como veremos 
mais adiante em tópicos sobre Comunicação Pública Governamental e Comunicação da 
sociedade civil organizada.
 
Autora do conceito, Maria Helena Weber (2017) considera que as redes são espaços 
de poder, o que se evidencia pela heterogeneidade dos públicos que as compõem, ou 
seja, apesar de os indivíduos possuírem biografias, visões, opiniões e objetivos diferentes, 
que incidem sobre as dinâmicas de grupos, mesmo assim, se mantêm ligados por uma 
série de acordos que objetivam a defesa de pautas coletivas. Essa união é necessária 
não só para a manutenção da rede, mas para entrar em um jogo de correlações (debates, 
embates, negociações, acordos) com outras redes que se formam para discussão de 
temas públicos. Com isso, se envolvem em disputas de visibilidade em que atuam como 
defensores, apoiadores, críticos, contrários, e assim por diante.
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FIGURA 11 – PROTESTOS ANTIRRACISTAS DE BRISBANE, AUSTRÁLIA
FONTE: <https://bit.ly/35MLjfN>. Acesso em: 15 fev. 2022.
Para aparecerem perante os públicos, é importante também que instituições e 
grupos obtenham reconhecimento através de competências específicas para obtenção 
de visibilidade, como a capacidade de agendamento ou influência sobre o que a mídia 
disponibiliza para debate, ou a produção de canais próprios para aproximação com seus 
públicos ou estruturas compostas por profissionais de comunicação qualificados. Até 
por esses requisitos, Weber (2007, p. 19) afirma que “é de se esperar que as redes de 
comunicação do Estado tenham ascendência sobre outras. A respeito de que redes são 
essas, a autora organizou a seguinte tipologia:
• Comunicação social (sociedade civil organizada, entidades de 
representação, grupos organizados, organizações sociais); 
• Comunicação política (governo, parlamento, partidos e políticos);
• Comunicação do Judiciário (poderes vinculados ao Judiciário 
e a diferentes esferas jurídicas); 
• Comunicação científica e educacional (instituições de 
ensino, centros de pesquisa, agências de fomento); 
• Comunicação mercadológica (empresas e organizações 
privadas);
• Comunicação religiosa (instituições, grupos, igrejas, seitas 
que fazem circular discursos esotéricos, espirituais, religiosos); 
• Sistemas de comunicação midiática (organizações de 
produção e circulação de produtos jornalísticos, publicitários e 
de entretenimento) (WEBER, 2007, p. 19, grifo nosso).
Ao longo dos próximos tópicos e unidades do livro, haverá desdobramentos a 
partir de redes de comunicação pública supracitadas. A primeira delas a ser tratada é 
a Comunicação política, especialmente, a comunicação pública governamental, a ser 
tratada no próximo tópico.
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RESUMO DO TÓPICO 2
Neste tópico, você adquiriu certos aprendizados, como:
• A democracia não é um conceito fixo, abarcando diferentes modelos com distintos 
graus de complementaridade. Porém, dentre as semelhanças desses modelos 
estão a realização de eleições regulares, a defesa da liberdade de expressão e da 
possibilidade de reunião no espaço público.
• As diferenças, complementaridades e tensões entre modelos democráticos 
costumam respeitar orientações mais próximas ou da legitimidade da democracia 
no âmbito do exercício do poder político pelo Estado, ou de diferentes modelos que 
versam sobre graus de participação da população nos processos democráticos.
• A poliarquia elabora proposições e categoriais específicas para perceber déficits 
e existência da qualidade da democracia em países desenvolvidos, a partir da 
reunião de características ideais de diferentes modelos democráticos, sobretudo o 
representativo, o participativo e o deliberativo.
• A Comunicação Pública pode ser exercida por diferentes setores da sociedade 
formados por grupos e indivíduos, em disputas por visibilidade e credibilidade na 
defesa de seus interesses em torno de temas públicos.
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1 O pensamento teórico de Joseph Schumpeter propõe um sistema de representação 
política para produção de uma melhor democracia. As formulações do autor se 
originam após as experiências políticas de governos autoritários na Europa central e 
no leste europeu na primeira metade do século XX e em crítica ao que considerava 
fragilidades do modelo participativo e deliberacionista de democracia. Quanto às 
motivações alegadas por Schumpeter (1961) para suas contraposições às teorias 
clássicas da democracia, assinale a alternativa INCORRETA: 
FONTE: SCHUMPETER, J. A. Capitalismo, socialismo e democracia. Editado por George Allen e Unwin 
Ltda. Traduzido por Ruy Jungmann. Rio de Janeiro: Editora Fundo de Cultura, 1961.
a) ( ) As exigências de posse de informações qualificadas e conhecimentos técnicos 
do cidadão para a participação política são incompatíveis com a complexidade 
da sociedade no século XX.
b) ( ) A democracia concorrencial é a melhor maneira de proteger a sociedade da 
tirania.
c) ( ) A expressão mais eficaz da democracia é a escolha de representantes 
responsáveis pela construção de governos.
d) ( ) Partidos políticos são instituições formadas por sujeitos políticos cujo principal 
objetivo é a busca pelo bem comum, o que é menos importante do que a 
aspiração ao poder político na democracia representativa. 
2 Tendo como pressuposto epistemológico a defesa da democracia deliberativa, J. B. 
Thompson (1995) tece críticas a respeito do que considera aspectosde descrédito da 
democracia representativa ao final do século XX. As afirmações do autor têm como 
fonte pesquisas empíricas sobre o que acredita serem aspectos da insatisfação dos 
cidadãos com políticos e partidos. Com base no pensamento de Thompson, assinale 
a alternativa INCORRETA:
FONTE: THOMPSON, J. B. A mídia e a modernidade: uma teoria social da mídia. Petrópolis: Vozes, 1995.
a) ( ) Como solução a uma crise da democracia representativa, Thompson (1995) 
prega um retorno a modelos clássicos, como a democracia direta expressa pelos 
debates na Ágora de Atenas e na democracia de Rousseau.
b) ( ) O descontentamento com a política dada a ver pelo aumento nos índices de 
abstenção do voto.
c) ( ) A retórica vazia dos políticos profissionais percebida gera desinteresse na política.
d) ( ) Há restrição das práticas democráticas por determinados temas terem menos 
espaço no debate político, a exemplo das esferas sociais da família e do trabalho.
AUTOATIVIDADE
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3 Segundo Maria Helena Weber (2017), a congregação e disputa de diferentes grupos 
por visibilidade e credibilidade na esfera pública pode ser compreendida pela metáfora 
de redes de comunicação pública, espaços de poder em que indivíduos se mantêm 
ligados em nome da defesa de objetivos coletivos. As diferentes redes se contatam 
e entram em debates quando em discussão a respeito de temas públicos. A respeito 
das considerações sobre o conceito de redes de comunicação pública, classifique V 
para as sentenças verdadeiras e F para as falsas.
FONTE: WEBER, M. H. Nas redes de comunicação pública, as disputas possíveis de poder 
e visibilidade. In: WEBER, M. H.; COELHO, M. P.; LOCATELLI, C. (Orgs.). Comunicação pú-
blica e política: pesquisa e práticas. Florianópolis: Insular, 2017. p. 23-56. 
( ) Empresas e organizações privadas não fazem parte da rede de comunicação 
pública.
( ) Empresas e organizações privadas fazem parte da rede de comunicação pública.
( ) Governos, parlamentos e partidos pertencem à rede de Comunicação do Judiciário.
( ) Instituições de ensino, centros de pesquisa e agências de fomento são os principais 
entes do sistema de comunicação midiática.
Assinale a alternativa que apresenta a sequência CORRETA.
a) ( ) V – F – F – V.
b) ( ) F – V – F – F.
c) ( ) V – F – F – F.
d) ( ) F – V – V – F.
4 Como proposta alternativa aos modelos de democracia representativa e de 
democracia participativa e deliberacionista, o cientista político Robert Dahl criou 
o conceito operacional chamado poliarquia. Disserte sobre qual é o objetivo da 
proposição de Dahl e suas principais características.
5 Existem diferentes modelos de democracia, com diferenças, semelhanças, 
incompatibilidades de preceitos e complementaridades. Contudo, ainda assim, 
esses modelos e modulações possuem em comum o fato de serem democráticos. 
Disserte a respeito dos critérios obrigatórios da democracia conforme os modelos 
estudados no tópico.
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TÓPICO 3 - 
COMUNICAÇÃO POLÍTICA: GOVERNO, 
SISTEMA PÚBLICO DE COMUNICAÇÃO 
E IMAGEM PÚBLICA
1 INTRODUÇÃO
Caro acadêmico! Este último tópico da Unidade 1 é voltado para a comunicação 
política. Os conceitos, noções e setores relacionados são os de comunicação governamental, 
comunicação de promoção da imagem do Estado e construção da imagem pública de atores 
políticos individuais, enquanto candidatos ou no exercício de cargos representativos. É 
importante salientar que a Comunicação Política nem sempre está atrelada à Comunicação 
Pública; mas, apenas quando, para além de possuir relação indireta com temas de interesse 
público, atende a critérios como transparência, visibilidade e promoção de questões 
importantes para a informação e o debate em sociedade.
A respeito da Comunicação governamental é recuperado o contexto histórico do 
conceito, por vezes, confundido como sendo a Comunicação Pública em sua totalidade. 
Também são descritas as estruturas dos sistemas de comunicação governamental, além 
das diferentes fases da propaganda de governo, do Estado Novo até a publicização das 
ações dos três poderes na instância federal: do Legislativo (TV Senado e TV Câmara), 
Judiciário (TV Tribuna) e no Executivo (atualmente, pela TV EBC). Nesse sentido, teremos 
contato com algumas das leis que regem o funcionamento da difusão do sistema 
público de comunicação e com exemplos de acontecimentos que colocam em tensão 
os interesses público e privado.
Finalizando o tópico, a imagem pública de partidos e de políticos tem relação direta 
com o tema de interesse público, eleições – tanto proporcionais quanto majoritárias. Por 
trás de propagandas de veiculação de plataformas políticas e discursos verbais, imagéticos 
e sonoros, estão estratégias de construção, desconstrução, destruição e reconstrução da 
imagem pública de candidatos, ocupantes de cargos públicos e adversários políticos. Nesse 
sentido, são abordados processos constitutivos das disputas em torno da imagem pública, 
além de exemplos de estratégias de promoção de imagem.
2 COMUNICAÇÃO PÚBLICA GOVERNAMENTAL
“A Comunicação governamental, em síntese, consiste nas formas de 
comunicação utilizadas pelo Estado para visibilizar suas ações” (LUZ, 2017, p. 423). 
Apesar de ser confundida como sendo ‘a’ Comunicação Pública, a Comunicação de 
UNIDADE 1
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governo é uma das suas expressões possíveis em regimes democráticos (idem). Em 
busca de uma maior precisão da expressão, a Comunicação governamental será 
entendida aqui no sentido de uma ‘rede de comunicação política’ (WEBER, 2017), 
conforme visto no tópico anterior. 
Mas por que essa denominação de Comunicação de governo como sendo 
Comunicação pública? Quais as suas origens? No Brasil, a origem do termo Comunicação 
Pública era empregada com propósitos antidemocráticos, ligados a disputas de projetos 
políticos nos anos 1950 e 1960 para alavancar projetos desenvolvimentistas e em 
contraposição às idealizações de comunicação social vinculadas ao movimento de 
Teologia da Libertação (BRANDÃO, 2009; LOCATELLI, 2017). Com o golpe militar de 1964 
e a instauração da ditadura, o domínio público esteve restrito ao monopólio de um Estado 
autocrático, em favorecimento de interesses privados, através de práticas fisiologistas 
para trocas de favores entre políticos e/ou favorecimento a elites econômicas. O período 
foi marcado por relações particularizadas da máquina pública com a esfera do interesse 
privado, em que a soma da sobreposição de interesses do mercado e a privação da 
liberdade de se reunir e de dizer, em função da censura, prejudicaram a constituição do 
espaço e do debate públicos.
Com a abertura do regime e retorno da democracia na década de 1980, 
organizações da sociedade do civil organizada, mídia, mercado e Estado tentam se 
desvencilhar da particularização do interesse público na ditadura, o que contribuiu para 
a tentativa de consolidação da compreensão de comunicação pública, entendida não 
mais como sinônimo de propaganda política, publicidade do governo, comunicação 
governamental. Ao mesmo tempo, a Comunicação do poder Executivo e de outros 
órgãos públicos formada por profissionais com habilitações de comunicação se voltou 
para o estreitamento de vínculo dos três poderes e de seus representantes para com os 
a população, com iniciativas pontuais de fomento à cidadania, ao debate e participação 
social. Segundo esta perspectiva, importa a comunicação estratégica do Estado e da 
sociedade civil com vistas a constituir uma imagem pública favorável de si e relacionada 
com a defesa do bem-estar coletivo.
Falando em bem-estar coletivo, que também pode ser considerado como defesa 
do interesse público, não quer dizer que a tensão e conflitos com interesses privados 
tenham sumido após a redemocratização do país. Uma das grandes diferenças, no 
entanto, está nos mecanismos de controle da administração pública garantidos por lei. 
Por isso, por mais que seja necessário aos governos visibilizarem suas ações, “na busca 
por credibilidade