Gestão do Sistema Municipal de Saúde

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GESTÃO DO SISTEMA 
MUNICIPAL DE SAÚDE
Autoria: Warllon de Souza Barcellos
Indaial - 2022
UNIASSELVI-PÓS
1ª Edição
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC
Fone Fax: (47) 3281-9000/3281-9090
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 XXX p.; il.
 ISBN XXXXXXXXXXXXX
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CDD XXXX.XXX
Impresso por:
Reitor: Janes Fidelis Tomelin
Diretor UNIASSELVI-PÓS: Tiago Lorenzo Stachon
Equipe Multidisciplinar da Pós-Graduação EAD: 
Tiago Lorenzo Stachon
Ilana Gunilda Gerber Cavichioli
Norberto Siegel
Julia dos Santos
Ariana Monique Dalri
Jairo Martins
Marcio Kisner
Marcelo Bucci
Revisão Gramatical: Desenvolvimento de Conteúdos EdTech
Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada pela equipe Conteúdos EdTech 
UNIASSELVI
Sumário
APRESENTAÇÃO ............................................................................5
CAPÍTULO 1
A Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito Municipal ..... 7
CAPÍTULO 2
Atenção Primária à Saúde: Princípios e Organização ............ 41
CAPÍTULO 3
Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular 
como Instrumento de Garantia de Direitos ............................ 75
APRESENTAÇÃO
A Constituição Federal de 1988, marco da redemocratização do país, estabe-
leceu garantias fundamentais a todo cidadão, institucionalizando seus direitos. É 
nela que se encontra a base do sistema de saúde brasileiro, o Sistema Único de 
Saúde (SUS), que garante a saúde como direito de todos e dever do Estado. 
Essa garantia ocorre mediante o desenvolvimento de políticas sociais e eco-
nômicas que visam à redução do risco de doenças e de outros agravos. Também 
apresenta como princípios o acesso universal e igualitário a ações e serviços para 
a promoção, proteção e recuperação do indivíduo, assegurando a todos os cida-
dãos o acesso a serviços de saúde, sejam eles de atenção básica, média ou alta 
complexidade (BRASIL, 1988). 
Além disso, o novo sistema de saúde previa uma rede regionalizada e hie-
rarquizada, conforme a complexidade de atenção, fundamentada nos princípios 
da universalidade, integralidade e equidade. Mais adiante aprofundaremos esse 
tópico, retomando a discursão no próximo capítulo.
O SUS propõe mudanças profundas no modelo de planejar, organizar e gerir 
as ações e os serviços de saúde, possuindo um modelo de organização de servi-
ços que traz como característica marcante a valorização no nível municipal. Para 
falar sobre a organização do serviço de saúde, precisamos primeiramente enten-
der os princípios da Gestão em Saúde que devem ser aplicados.
Ao se constituir a ideia de que as ações e os serviços públicos de saúde 
constituem um sistema único e integrado em uma rede regionalizada e hierarqui-
zada, temos uma noção que transcende a verticalidade formal político-administra-
tiva de cada poder responsável pelo cuidado à saúde. As disputas políticas devem 
enfrentar o conceito de solidariedade e pactuação, respeitando a autonomia de 
cada poder da federação. 
Nesse contexto, as ações e os serviços de saúde constituem um direito so-
cial e um dever do Estado, e são gerenciadas sob a responsabilidade das três 
esferas autônomas de governo (federal, estadual e municipal), conforme pacto 
federativo brasileiro, seguindo uma mesma doutrina e com os mesmos conceitos 
organizativos em todo o território nacional. 
De acordo com a Constituição Federal de 1988, os municípios são autôno-
mos em relação ao Estado e à União. O Sistema deve ser alicerçado em uma 
relação solidária e harmoniosa, respeitando a autonomia de cada ente federado e 
com decisões baseadas em consenso. Não deveria haver hierarquia entre as di-
ferentes esferas de governo. As diretrizes do novo sistema de saúde serviram de 
base para estruturar as mudanças necessárias, fortalecendo a descentralização, 
de forma que cada município passasse a gerir as ações em saúde segundo as 
necessidades locais (MOIMAZ et al., 2010). 
Esse dever de ser alicerçado em uma relação solidária constitui um dos gran-
des impasses na questão da regionalização, uma vez que mobiliza poderes, in-
teresses e divergências políticas entre os níveis de governo. No início dos anos 
1990, momento em que o país vivia sob impacto da crise fiscal e da escassez de 
recursos, foram incluídas na agenda preocupações como a eficiência, a eficácia e 
a efetividade da ação governamental, assim como a qualidade dos serviços. 
Nesse mesmo período, a descentralização ganhou força: o que antes enfati-
zava a transferência de atribuições para ganho de eficiência, passou a integrar a 
dimensão de redistribuição do poder, tencionando a desburocratização e a exces-
siva hierarquização dos processos decisórios (FARAH, 2001). 
Os municípios passam a ser os responsáveis por executar as ações e os 
programas de saúde, ampliar o acesso, qualificar os serviços e ordenar a Rede 
de Atenção à Saúde (RAS) (BRASIL, 2009), pois o trabalho da assistência e da 
gestão da saúde não se esgota nos limites geográficos do município. A importân-
cia da ação municipal, desde a década de 1990, principalmente na área social, 
chama a atenção para um conjunto de abordagens inovadoras e, também, para o 
estabelecimento de novas esferas de participação e negociações entre os atores, 
nos cenários das políticas públicas.
Bons estudos!
Professor: Warllon de Souza Barcellos.
CAPÍTULO 1
A Gestão do Sistema Único de 
Saúde no Âmbito Municipal
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 3 Demonstrar como se desenvolve o processo de gestão do Sistema Único de 
Saúde. 
 3 Debater sobre o planejamento, a organização e os sistemas de informação em 
saúde. 
 3 Apontar como a Secretaria Municipal de Saúde coordena o Fundo Municipal 
de Saúde. 
 3 Proporcionar a capacidade de compreensão sobre o Sistema Único de Saúde. 
 3 Possibilitar o conhecimento acerca do processo de gestão do Sistema Único 
de Saúde. 
 3 Propiciar o entendimento de como a lei orçamentária é aplicada nos âmbitos 
estadual e municipal. 
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 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
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A Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito MunicipalA Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito Municipal Capítulo 1 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
A gestão e o planejamento são instrumentos de grande utilidade para a or-
ganização da ação dos atores e agentes, que orientam as iniciativas e geram 
convergência e articulação das diversas formas de intervenção na realidade da 
saúde. Dessa maneira, o planejamento contribui para a mobilização das energias 
sociais e constitui uma referência para a implementação das ações que podem 
desatar o processo de transformação na direção e com os objetivos definidos pela 
sociedade. Isto é, o planejamento representa uma maneira de pensar o futuro e 
de fundamentar as escolhas e prioridades.
Teixeira (2010) menciona a utilização do termo “planejamento” em vários es-
paços e instâncias de gestão, seja no campo da esfera pública, seja no campo da 
esfera privada, no sentido de desenhar, executar e acompanhar ações para inter-
venção sobre determinada realidade. Vilasbôas (2004) reforça a ideia de ações 
com vistas à intervenção realizada por atores sociais, na perspectiva de mudança, 
mas também com a possibilidade de manutenção de determinada situação. Matus 
(1996, p. 14), por sua vez, afirma que: “negar o planejamento é negar a possibili-
dade de escolher o futuro, é aceitá-lo seja ele qual for”. 
O histórico do planejamento remete a um contexto de uma tentativa de re-
gulação global da sociedade, o que pode ser ilustrado pela experiência inicial dos 
países socialistas. Enquanto alternativa à economia de mercado, o planejamento 
nos países socialistas adotouum modelo de regulação baseado em um único ator 
tecnocrático, subordinando as relações intersubjetivas a uma visão de desenvolvi-
mento baseado no determinismo econômico. 
Na saúde, a apropriação de um modelo de planejamento surgiu da demanda 
dos sistemas de saúde, acarretada pela mudança nas condições de vida e saúde 
da população. O reconhecimento da prática do planejamento em saúde por orga-
nismos internacionais, como a Organização Mundial de Saúde (OMS), coincide 
com o desenvolvimento científico e tecnológico ocorrido na segunda metade do 
século XX, o qual foi acompanhado pela organização de redes e sistemas de saú-
de (VIEIRA, 2009). 
2 A ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA 
ÚNICO DE SAÚDE
O contexto da saúde no Brasil, antes da criação do SUS, era bastante dife-
rente da conjuntura atual. À época, a saúde era considerada ausência de doença, 
a assistência era centrada no foco médico-hospitalar, a promoção da saúde era 
tarefa exclusiva do Ministério da Saúde (MS) e todas as ações de saúde eram 
centralizadas no estado, não havendo participação das unidades federativas e 
dos municípios (VIEIRA, 2009).
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 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
Nesse cenário, o acesso dos cidadãos brasileiros à assistência era restrito. 
De modo geral, se pode dizer que os cidadãos estavam divididos entre: os que 
podiam pagar pelos serviços de saúde; os trabalhadores que contribuíam com 
o Instituto Nacional de Previdência Médica da Previdência Social (INAMPS) e, 
por isso, tinham direito à assistência prestada por esse instituto; e os que não 
tinham nenhum direito à assistência, chamados de “indigentes”, que eram total-
mente dependentes de ações filantrópicas e de caridade (VIEIRA, 2009).
No que tange à promoção da saúde e à prevenção de doenças, as ações 
eram desenvolvidas pelo Ministério da Saúde, e tinham como ênfase as campa-
nhas de vacinação e controle de endemias. Estas eram as únicas ações desen-
volvidas com caráter universal, ou seja, sem nenhum tipo de discriminação com 
relação à população beneficiária (VILASBÔAS, 2004).
A realidade social desse período era de exclusão da maior parte dos cida-
dãos do direito à saúde e de aumento de doenças, como verminoses e aquelas 
relacionadas à escassez de saneamento básico. Essa situação passou a ser 
questionada por grupos da sociedade civil e por trabalhadores da saúde que, 
de forma articulada, começaram a debater sobre o futuro da saúde brasileira, 
resultando em um movimento chamado Reforma Sanitária (VILASBÔAS, 2004).
Em âmbito mundial, se observava uma tendência a mudanças, claramen-
te indicadas na Declaração de Alma-Ata, documento esse que foi redigido ao 
final da Conferência Internacional sobre Cuidados Primários de Saúde, em 
1978. Esse documento aponta para a necessidade da participação efetiva dos 
estados na saúde do seu povo através da promoção de políticas de saúde que 
visassem ao bem-estar físico, mental e social como direitos fundamentais dos 
seus habitantes, enfatizando que os cuidados primários em saúde são direitos 
fundamentais e devem ser a principal meta social de todos os governos (VI-
LASBÔAS, 2004).
Esse cenário, paralelo ao processo de redemocratização e ao amadureci-
mento das ideias da Reforma Sanitária, resultou no que é considerado um mar-
co histórico para a saúde no Brasil: a VIII Conferência Nacional de Saúde, rea-
lizada em 1986. O Relatório Final dessa Conferência identifica o estado como 
responsável por assegurar o direito à saúde para toda a população e aprova a 
proposta de criação do SUS (BRASIL, 1986).
A criação do SUS foi o maior movimento de inclusão social já visto na his-
tória do Brasil, e representou uma afirmação política de compromisso do estado 
brasileiro para com os direitos dos seus cidadãos, tendo como importante princí-
pio a universalização do acesso às ações e aos serviços de saúde.
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A Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito MunicipalA Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito Municipal Capítulo 1 
A figura a seguir apresenta três artigos da Seção Saúde da Constituição 
Federal de 1988, que acabou dando origem ao Sistema Único de Saúde (SUS).
FIGURA 1 – A SAÚDE NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
FONTE: O autor.
2.1 PRINCÍPIOS E DIRETRIZES DO SUS
A nova ordem constitucional instituída em 1988 determina o direito à 
saúde como um dos direitos fundamentais, estabelecendo a obrigação do 
estado de garanti-lo. Analisando os dispositivos constitucionais, tem-se que 
“a saúde é concebida como direito de todos e dever do estado, que a deve 
garantir mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do 
risco de doenças e outros agravos” (BRASIL, 1988), regendo-se pelos prin-
cípios do SUS. Esses princípios são de origem doutrinária e organizacional.
O princípio da Universalidade estabelece que o SUS deve atender a 
todos, sem distinções ou restrições, sendo este o princípio fundamental das 
mudanças previstas pelo SUS, pois garante a todos os brasileiros o direito 
à saúde. A Integralidade se fundamenta no entendimento de que as pesso-
as têm o direito de serem atendidas no conjunto de suas necessidades, in-
dividuais e coletivas, e que os serviços de saúde devem estar organizados 
de modo a oferecer todas as ações requeridas por essa atenção integral 
(CARVALHO, 2006).
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 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
A Equidade, princípio este decorrente da igualdade prevista pela Cons-
tituição Federal de 1988, se baseia na disponibilização de serviços que pro-
movam a justiça social, canalizando maior atenção aos que mais necessitam, 
e diferenciando as necessidades de cada um. O princípio de equidade do 
SUS corresponde, portanto, a oferecer mais a quem mais precisa, de forma a 
dar condições para que todos tenham a mesma possibilidade. O princípio de 
Participação Social prevê a organização e a participação da comunidade na 
gestão do SUS, que ocorre legalmente por meio dos Conselhos e das Confe-
rências de Saúde nas três esferas de governo: nacional, estadual e municipal.
O princípio de Descentralização estabelece a divisão de responsabilidades 
referentes à gestão e às políticas da saúde no país. De acordo com esse prin-
cípio, o poder e a responsabilidade sobre a saúde são distribuídos entre os três 
níveis de governo, objetivando uma prestação de serviços com mais eficiência e 
qualidade, assim como a fiscalização e o controle por parte da sociedade. 
Os municípios passam a ser os responsáveis pela organização da oferta de 
todas as ações e serviços de saúde, e por estabelecerem as políticas locais de 
saúde. O princípio de Hierarquização é uma forma de organização dos serviços e 
ações que visa atender às diferentes necessidades de saúde da população, sen-
do a atenção básica a responsável pela resolubilidade da maioria das necessida-
des em saúde da população, e a ordenadora da rede de atenção à saúde.
O princípio de Regionalização é considerado uma estratégia importante para 
a organização do sistema de saúde. É um processo técnico-político relacionado à 
definição de recortes espaciais para fins de planejamento, organização e gestão 
de redes de ações e serviços de saúde. Essa diretriz deverá ser operacionalizada 
por meio da articulação das ações e dos serviços de saúde, para que possam pro-
duzir o cuidado integral da população.
O SUS nasceu no contexto da redemocratização do país, no en-
tendimento de que o acesso à saúde é direito do cidadão e de-
ver do estado. Criado a partir da Constituição de 1988, as bases 
para a construção do SUS foram idealizadas a partir de diretrizes 
e princípios. Os princípios doutrinários nada mais são do que a 
base filosófica para a reforma sanitária e a própria criação do 
SUS. Já os princípios organizativos orientam a forma de colocar 
os princípios doutrinários na prática. Saiba mais conferindo a fi-
gura a seguir!
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A Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito MunicipalA Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito Municipal Capítulo 1 
FIGURA 2 – PRINCÍPIOSDO SUS
FONTE: O autor.
ENTENDA OS MOMENTOS DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO 
SITUACIONAL
O Planejamento Estratégico Situacional – PES foi idealizado por Ma-
tus, autor chileno, a partir de sua vivência como ministro da Econo-
mia do governo Allende, no período de 1970-1973. O PES é um mé-
todo de planejamento por problema – principalmente problemas mal 
estruturados e complexos. É importante destacar que os problemas 
são sempre abordados em suas múltiplas dimensões – política, eco-
nômica, social, cultural etc. –, e em suas multissetorialidades, pois 
suas causas não se limitam ao interior de um setor ou área específi-
co; e sua solução depende, muitas vezes, de recursos extrassetoriais 
e da interação dos diversos atores envolvidos na situação.
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 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
FIGURA 3 – ETAPAS DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO 
ESTRATÉGICO SITUACIONAL
FONTE: O autor.
• Momento 1 - explicativo: selecionando e compreendendo o problema. 
Este é o momento da seleção e da análise dos problemas conside-
rados relevantes para o ator social e sobre os quais este pretende 
intervir. O QUE É?
• Momento 2 - projetar: momento de desenhar o plano de intervenção, 
ou seja, de definir a situação objetivo ou situação futura desejava e as 
operações/ações concretas que visam resultados, tornando com refe-
rência os nós críticos selecionados. O QUE DEVE SER?
• Momento 3 - estratégico: construindo a viabilidade do plano. Nesse 
momento é realizada a análise de viabilidade do plano nas suas várias 
dimensões: política, econômica, cognitiva e organizativa. O QUE FA-
ZER? COM QUE? COMO? PARA QUE?
• Momento 4 - fazer: momento da ação, da implementação e do plano. 
Um compromisso de ação que visa resultados, impacto nos proble-
mas selecionados, que se traduzem em novas situações mais favorá-
veis do que a situação inicial. 
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A Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito MunicipalA Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito Municipal Capítulo 1 
Confira os links a seguir:
Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990
Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema 
Único de Saúde – SUS e sobre as transferências intergovernamentais 
de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências. 
Diário Oficial da União, Brasília, DF, 31 de dezembro de 1990.
Disponível em: https://servicos2.sjc.sp.gov.br/media/116799/micro-
soft_word_-_lei_n_8142.pdf. 
Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990
Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recupera-
ção da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços corres-
pondentes e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 
DF, 20 set. 1990. p.18055.
Disponível em: http://publica.sagah.com.br/publicador/objects/attach-
ment/113483714/L8080.pdf. 
3 PLANEJAMENTO E 
INSTRUMENTOS DE GESTÃO EM 
SAÚDE MUNICIPAL
O planejamento em saúde é um instrumento de extrema utilidade para orga-
nizar as ações dos agentes e atores, que orienta o caminho e as iniciativas que 
geram convergência e articulação das múltiplas formas de intervir na realidade 
apresentada. Desse modo, o planejamento contribui para mobilizar as energias 
sociais e constituir uma referência para a implementação das ações que podem 
influenciar no processo de transformação direta e com os objetivos traçados e 
definidos pela sociedade. Isso significa, portanto, que o planejamento representa 
uma forma de pensar no futuro e de fundamentar as decisões e prioridades. 
Teixeira (2010) aborda sobre a utilização do termo “planejamento” em vários 
espaços e instâncias de gestão, seja no campo da esfera pública, seja no campo 
da esfera privada, no sentido de desenhar, executar e acompanhar ações para 
intervenção sobre determinada realidade social. Vilasbôas (2004) reforça a ideia 
de ações com vistas à intervenção realizada por atores sociais, na perspectiva 
de mudança, mas também com a possibilidade de manutenção de determinada 
situação. Matus (1996), por sua vez, afirma que “negar o planejamento é negar a 
possibilidade de escolher o futuro, é aceitá-lo seja ele qual for”.
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 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
O histórico do planejamento remete a um contexto de uma tentativa de re-
gulação global da sociedade, o que pode ser ilustrado pela experiência inicial dos 
países socialistas. Enquanto alternativa à economia de mercado, o planejamento 
nos países socialistas adotou um modelo de regulação baseado em um único ator 
tecnocrático, subordinando as relações intersubjetivas a uma visão de desenvolvi-
mento baseado no determinismo econômico.
Na saúde, a apropriação de um modelo de planejamento surgiu da deman-
da pelos sistemas de saúde, acarretada pela mudança nas condições de vida e 
saúde da população. O reconhecimento da prática do planejamento em saúde por 
organismos internacionais, como a Organização Mundial de Saúde (OMS), coin-
cide com o desenvolvimento científico e tecnológico ocorrido na segunda metade 
do século XX, o qual foi acompanhado pela organização de redes e sistemas de 
saúde. No Brasil, a institucionalização do planejamento pela gestão está inscrita 
na Constituição Federal de 1988. Os documentos formais do processo de planeja-
mento orçamentário são o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentá-
rias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
O PPA se refere às diretrizes e às políticas institucionais, aos objetivos e 
às metas da administração pública, e nele o governo indica o que pretende fa-
zer, como fazer e quanto fazer. Esse plano é publicizado na forma de lei e edi-
tado a cada quatro anos. O gestor governa um ano com o PPA elaborado no 
período anterior, e o último ano do PPA elaborado pela gestão será o primeiro 
ano da próxima gestão.
A LDO contempla as metas e as prioridades da administração pública 
para o exercício financeiro. Além disso, ela orienta a elaboração da LOA, dis-
põe sobre alterações na legislação tributária e estabelece a política de apli-
cação de recursos das agências financeiras oficiais de financiamento. Assim 
como possibilita a participação do Congresso Nacional na definição de metas 
e prioridades, e na elaboração da proposta orçamentária.
A LOA, por sua vez, compreende três orçamentos: fiscal, da seguridade 
social (OSS) e das empresas estatais, e estima receitas e despesas relativas 
aos três poderes. O PPA, a LDO e a LOA são construídos, em cada nível de 
gestão, a partir das necessidades informadas por cada ente da administração 
pública federal, estadual e municipal. No caso da saúde, os instrumentos de 
planejamento são o Plano de Saúde (PS), a Programação Anual de Saúde 
(PAS) e o Relatório Anual de Gestão (RAG).
O PS é o instrumento que apresenta as intenções e os resultados a serem 
buscados no período de quatro anos, os quais são expressos em objetivos, 
diretrizes e metas; ou seja, é a definição das políticas de saúde em uma de-
terminada esfera de gestão e a base para a execução, o acompanhamento, a 
avaliação e a gestão do sistema de saúde. 
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A Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito MunicipalA Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito Municipal Capítulo 1 
Ele é o documento orientador do conteúdo da área de saúde no PPA, ao 
passo que a PAS é o instrumento que operacionaliza as intenções expressas no 
PS, e nela são detalhadas as ações, as metas e os recursos financeiros que ope-
racionalizam o respectivo plano. Assim como apresentados os indicadores para a 
avaliação (a partir dos objetivos, das diretrizes e das metas do Plano de Saúde), 
para cada um dos quatro anos do plano.
No que se refere aos instrumentos de planejamento, existem distin-
tos modelos e métodos que variam desde aqueles que só contem-
plam a simples projeção de tendências, até modelos complexos, com 
fundamento em diferentes marcos teóricos e conceituais, que pro-
põem uma visão mais elaborada da situação problematizada. Isso 
levando em consideração as variáveis externas ao problema, as vi-
sões e as proposições dos diferentesatores sociais envolvidos e do 
planejamento em particular.
Já o RAG é o instrumento que apresenta os resultados alcançados, apura-
dos com base no conjunto de indicadores, que foram indicados na Programação 
Anual para acompanhar o cumprimento das metas nela fixadas. A institucionali-
zação do planejamento na saúde e o reforço à importância dos instrumentos PS, 
PAS e RAG foram ampliados com a criação do Sistema de Planejamento do SUS 
(PlanejaSUS), cujos objetivos são:
• pactuação de diretrizes gerais para o processo de planejamento no âm-
bito do SUS;
• formulação de metodologias unificadas e modelos de instrumentos bási-
cos do processo de planejamento, englobando o monitoramento e a ava-
liação, e que traduzam as diretrizes do SUS, com capacidade de adapta-
ção às particularidades de cada esfera administrativa;
• implementação e difusão de uma cultura de planejamento que integre e 
qualifique as ações do SUS entre as três esferas de governo, e subsidie 
a tomada de decisão por parte de seus gestores;
• promoção da integração do processo de planejamento e orçamento no 
âmbito do SUS, bem como da intersetorialidade desse sistema, de ma-
neira articulada com as diversas etapas do ciclo de planejamento;
• monitoramento e avaliação do processo de planejamento, das ações im-
plementadas e dos resultados alcançados, de modo a fortalecer o Plane-
jaSUS e a contribuir para a transparência do processo de gestão do SUS 
(BRASIL, 2006).
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 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
Vieira (2009) observa que a lógica que orienta a construção do PS é a do 
planejamento estratégico; ao passo que a lógica que orienta a PAS é a do pla-
nejamento tático operacional, baseada nas ideias de Mario Testa (1995) para o 
planejamento em saúde.
O exercício cotidiano do planejamento em saúde é marcado pelo acompa-
nhamento da realidade, que, por ser dinâmica e complexa, exige uma constante 
avaliação e monitoramento das decisões e de suas consequências. Nesse con-
texto, métodos e técnicas de planejamento não podem e nem devem representar 
recursos para o “enquadramento”, para a racionalidade exacerbada. A instrumen-
talidade dos métodos e das técnicas de planejamento está na capacidade de “fa-
zer sentido” aos sujeitos demandantes, operadores e gestores do sistema de saú-
de. Para esse “fazer”, não existe receita ou método total, pois essa possibilidade 
já afastaria o valor de uso de uma opção metodológica, haja vista a diversidade 
de contextos e realidades a serem planejadas, modificadas e sustentadas.
O planejamento no âmbito do SUS se configura como responsabi-
lidade dos entes públicos. Deve ser elaborado de forma integrada, 
contínua, articulada e solidária entre as esferas de governo: União, 
Estados, Municípios e Distrito Federal, proporcionando direcionalida-
de à gestão pública. O planejamento contempla as singularidades de 
cada território, respeitando as características de ascendência e pro-
porcionando ampla participação do controle social. Através da figura 
a seguir, você pode observar como é esta articulação na prática.
FIGURA 4 – CICLO GERAL DO PLANEJAMENTO REGIONAL INTEGRADO NO SUS
FONTE: O autor.
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A Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito MunicipalA Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito Municipal Capítulo 1 
GIOVANELLA, L. Ideologia e poder no planejamento estratégi-
co em saúde: uma discussão da abordagem de Mario Testa. 1989. 
361p. Dissertação (Mestrado em Saúde Pública) - Escola Nacional 
de Saúde Pública Sergio Arouca, Fundação Oswaldo Cruz, Rio de 
Janeiro, 1989. Disponível em: https://www.arca.fiocruz.br/handle/
icict/4983. Acesso em: 21 mar. 2022. 
REZENDE, D. A.; ULTRAMARI, C. Plano diretor e planejamento es-
tratégico municipal: introdução teórico-conceitual. Revista de Ad-
ministração Pública, v. 41, n. 2, p. 255-271, 2007. Disponível em: 
https://www.scielo.br/j/rap/a/5ttcZM34mg6YZpLsmmFH6Hh/?forma-
t=pdf&lang=pt. Acesso em: 21 mar. 2022.
PAULO, L. F. A. Planejamento estratégico e gestão por resultados: o 
caso do Ministério da Saúde. Physis: Revista de Saúde Coletiva, v. 
26, n. 3, p. 981-1007, 2016. Disponível em: 
https://www.scielo.br/j/physis/a/Y5VYdpKtMVZkhK4KwGj4pGy/?for-
mat=pdf&lang=pt. Acesso em: 21 mar. 2022. 
4 OS SISTEMAS DE INFORMAÇÃO 
QUE INSTRUMENTALIZAM E APOIAM 
A GESTÃO DO SUS
A informação é um instrumento fundamental para a tomada de decisões, pois 
constitui fator desencadeador do processo informação-decisão-ação, tríade que 
sintetiza, de forma geral, a dinâmica das atividades de vigilância em saúde (SI-
QUEIRA, 2005). Para melhor contextualização, é preciso que você compreenda a 
diferença entre dado e informação, porque é comum ocorrer confusão com rela-
ção a estes conceitos (SIQUEIRA, 2005):
• Dado: é definido como um valor quantitativo referente a um fato ou cir-
cunstância, o número bruto que ainda não sofreu tratamento estatístico 
ou, em outras palavras, a matéria-prima para produção de informação. 
• Informação: é definida como a percepção obtida a partir dos dados, o 
dado trabalhado ou o resultado da análise e combinação de vários da-
dos. Após a obtenção da informação, é necessário interpretá-la dentro 
do contexto do qual ela faz parte, assim, resultará em uma descrição de 
situação real, associada a um referencial explicativo sistemático.
https://www.arca.fiocruz.br/handle/icict/4983
https://www.arca.fiocruz.br/handle/icict/4983
20
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
É importante salientar que a informação em saúde é a base da gestão dos 
serviços, uma vez que orienta a implantação, o acompanhamento e a avaliação 
dos modelos de atenção à saúde e das ações de prevenção e controle de doen-
ças. Os dados ou informações advindas de outros setores também podem ser de 
interesse da saúde. Cabe aos gestores articular com os diversos órgãos que os 
produzem, de modo a complementar e estabelecer um fluxo regular de informa-
ção em cada nível do setor saúde, para que, assim, eles sejam bem aproveitados 
na esfera da saúde (SIQUEIRA, 2005). 
Outra definição importante para este contexto é a de sistema, compreendido 
como o conjunto integrado de partes que se articulam para uma finalidade co-
mum. Por sua vez, sistema de informação é descrito como o conjunto de unidades 
de produção, análise e divulgação de dados, que atua integrado e articulado com 
o propósito de atender às demandas para o qual foi criado. Resumidamente, um 
sistema de informação deve dispor de suporte necessário para que o planejamen-
to, as decisões e as ações dos gestores, no nível do qual faz parte (municipal, es-
tadual e federal), não se baseiem em dados subjetivos, conhecimentos ultrapas-
sados ou conjecturas, mas em informações atuais e objetivas relativas à realidade 
analisada (BRASIL, 2005).
Os Sistemas de Informação em Saúde (SIS) são instrumentos padronizados 
de monitoramento e coleta de dados, cujo objetivo é o fornecimento de informa-
ções para análise e melhor compreensão de importantes problemas de saúde da 
população. Isso, por sua vez, subsidia, instrumentaliza e apoia as decisões do 
Sistema Único de Saúde (SUS) em todas as esferas, nos processos de plane-
jamento, regulação, controle, avaliação e auditoria (BRASIL, 2005). São consti-
tuídos por vários subsistemas e têm como objetivo geral facilitar a formulação 
e a avaliação das políticas, planos e programas de saúde, contribuindo com o 
processo de tomada de decisões. Para isso, contam com os requisitos técnicos e 
profissionais essenciais ao planejamento, coordenação e supervisão das ativida-
des relativas à coleta, registro, processamento, análise, apresentação, difusão de 
dados e geração de informações. 
Um de seus fundamentos básicos, na concepção do SUS, é proporcionar a 
análise da situação de saúde local, tomando como referencial microrregiões ho-
mogêneas e considerando, principalmente, a realidade daquele lugar, ou seja, 
as condições de vida da população na determinação do processo saúde-doen-
ça. Sendo assim, o nível localtem, então, responsabilidades, não apenas com 
a alimentação do SIS, mas também com a sua organização e gestão. Portanto, 
outro aspecto de grande importância é o entendimento do sistema de informa-
ção, que deve ser hierarquizado, e seu fluxo de dados deve ocorrer de forma 
ascendente, de modo inversamente proporcional à agregação geográfica. Em 
outras palavras, no nível local é necessário dispor, para as análises epidemioló-
gicas, de maior número de variáveis.
21
A Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito MunicipalA Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito Municipal Capítulo 1 
O SUS foi organizado de modo a estar o mais próximo possível da 
realidade dos seus usuários – as comunidades –, e são eles que 
podem e devem ajudar a construir os serviços de saúde baseados 
na sua realidade, pois são quem têm o maior conhecimento sobre 
suas demandas.
FIGURA 5 – ORGANIZAÇÃO SOCIODEMOGRÁFICA DO SUS
FONTE: O autor.
Atualmente, os recursos usados no processamento eletrônico estão sen-
do amplamente utilizados pelos SIS, aumentando sua eficiência já que possibi-
litam a obtenção e o processamento de um volume de dados cada vez maior. 
Além disso, permitem a articulação entre diferentes subsistemas. Logo, a com-
patibilidade das principais bases de dados dos diversos SIS, com o objetivo de 
sua utilização conjunta, é uma meta buscada há um certo tempo pelos profis-
sionais que trabalham com a informação no setor saúde, porque proporciona 
uma maior dinâmica. Isto é, as ações de vigilância são potencializadas por 
meio da utilização de sistemas nacionais de informações. Tal compatibilidade 
se apresenta como pré-requisito para o melhor desenvolvimento de uma políti-
ca de informação e informática para o SUS (BRASIL, 2005).
22
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
FIQUE ATENTO: no Brasil, diversos SIS federais foram instituídos 
antes da implantação do SUS, e os seus objetivos estavam direcio-
nados apenas para os governos federal e/ou estadual. Assim, os mu-
nicípios assumiram o papel de coletores de dados e, com frequência, 
ocorria a subutilização das informações. Desse modo, eles não par-
ticipavam ativamente do processo de elaboração dos planejamen-
tos, dispondo de pouca ou nenhuma experiência e autonomia para 
a formulação de políticas e tomada de decisões. Somente a partir da 
Norma Operacional Básica do SUS (NOB/SUS 01/96) cresceu a res-
ponsabilidade dos municípios em relação ao seu papel decisório nas 
ações em seu território (VIDOR; FISHER; BORDIN, 2011).
4.1 SISTEMAS DE INFORMAÇÃO E 
SUA APLICABILIDADE NA SAÚDE
O processo de gestão da área da saúde exige a capacidade de enfrentar 
problemas de alta complexidade diariamente, assim como tomar decisões de 
alta relevância social. Dessa maneira, a informação deve ser entendida como 
um fator esclarecedor de incertezas, que possibilite um planejamento mais pró-
ximo das necessidades de saúde para atingir uma situação futura esperada. O 
crescimento da difusão da tecnologia da informática possibilitou o acesso ágil 
a bases de dados com informações variadas e desagregadas sobre saúde:
• informações epidemiológicas (óbitos, nascidos vivos e doenças de notifi-
cação compulsória);
• informações assistenciais (internações, consultas, exames e tratamentos); 
• informações para monitoramento de programas específicos (PSF, PNI e 
Hiperdia);
• informações de cadastro (estabelecimentos, cartão SUS etc.).
É importante dizer que a disponibilidade de informações não garante a 
assertividade das ações. Ao utilizar as informações, aquele que as usa deve 
fazer perguntas pertinentes, para que seja possível mapear, adequadamente, 
o cenário e definir os objetivos desejados. Em geral, o que se pretende é 
a redução máxima das incertezas para subsidiar o processo de tomada de 
decisão com base em evidências. Para tanto, é necessário conhecer o usuário 
dos serviços, os territórios, as inter-relações com o meio ambiente, as caracte-
rísticas socioculturais, entre outras particularidades da esfera verificada. 
23
A Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito MunicipalA Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito Municipal Capítulo 1 
A medida da realidade é dada por meio de indicadores de saúde, que se 
configuram como parâmetros, aplicados com o objetivo de avaliar a situação de 
saúde, bem como fornecer contribuições para o processo de planejamento. Des-
sa forma, por intermédio de indicadores, é possível acompanhar tendências histó-
ricas de diferentes coletividades, na mesma época ou da mesma coletividade, em 
diferentes períodos (ROUQUAYROL; ALMEIDA FILHO, 2003).
SAIBA MAIS: a década de 1970 marcou a história das estatísticas 
de saúde no Brasil, pois este período foi marcado pela Lei Federal 
nº 6.015/73, que regulamentou o registro civil no país e atribuiu ao 
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) a responsabilidade 
pelas estatísticas originadas a partir dele. Outro marco importante, em 
1975, foi a realização da primeira reunião nacional sobre o SIS, duran-
te a conferência nacional de saúde. Alguns dos principais sistemas de 
informações de saúde, de abrangência nacional, foram criados entre 
meados da década de 1970, e princípios dos anos 1980.
O uso de indicadores socioeconômicos, demográficos e de saúde permite co-
nhecer as características de uma determinada população e sua evolução, ao longo 
do tempo, no território. O acesso aos indicadores, obtidos de sistemas de infor-
mação, aumenta a capacidade da gestão em intervir nos pontos críticos, ou seja, 
nos problemas que, se enfrentados, farão grande diferença na transformação da 
realidade. Veja a seguir as principais categorias de informação que devem estar ao 
alcance das gerências das três esferas de gestão (CARVALHO; EDUARDO, 1998):
• demográfico/econômico-social e cultural: os censos populacionais peri-
ódicos ou ocasionais permitem conhecer a estrutura de uma população 
em determinada área geográfica, como sexo e idade, constituindo as pi-
râmides de população, estado civil, religião, nacionalidade, entre outras 
características sociais, econômicas e culturais. 
• eventos vitais: se referem ao registro de nascimentos vivos, nascimentos 
mortos, óbitos etc. Fornecem, ainda, dados importantes para a confec-
ção de vários indicadores, como mortalidade, morbidade, vida média ou 
esperança de vida e cobertura das ações. 
• morbidade: permite o registro de doenças por sexo, idade, procedimen-
tos médicos, raça, nacionalidade, procedência e outras variáveis de inte-
resses clínico, epidemiológico, social, econômico e cultural. Assim, viabi-
liza importantes dados coletados, de forma periódica ou ocasional, para 
o controle das doenças, investigação de etiologia e patogenia, relação 
com fatores econômicos, sociais e culturais; como também para a inves-
tigação da eficácia das medidas preventivas e terapêuticas. 
24
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
• classificação internacional de doenças: agrupa as doenças ou eventos 
segundo as características semelhantes apresentadas, criando a nomen-
clatura de doenças e sua classificação. Além da padronização e univer-
salização do diagnóstico, fornece os códigos das enfermidades para fins 
clínicos, epidemiológicos e de processamento das informações. 
• avaliação hospitalar: porcentagem da ocupação, mortalidade, necropsia, 
infecção e outros agravos em ambiente hospitalar. Fornece dados sobre 
números de consultas produzidas, por idade, sexo, tipos de procedimen-
to e outras variáveis de interesse. Também permite a construção de indi-
cadores de cobertura populacional e utilização dos serviços, concentra-
ção das atividades por paciente, produtividade e outros. 
• qualidade: se refere, principalmente, aos sistemas de avaliação sanitária dos 
estabelecimentos prestadores de serviços de saúde ou produtores de ali-
mentos, medicamentos, equipamentos, saneantes etc. Permite conhecer as 
condições técnicas de funcionamento desses estabelecimentos,as circuns-
tâncias de risco e a qualidade de produtos, como alimentos e medicamentos.
• administrativo: gestão financeira/orçamento, folha de pagamento e recur-
sos humanos, gestão de estoques de materiais de consumo, equipamen-
tos e outros bens patrimoniais, além do controle de processos/expedien-
te administrativo.
A Portaria nº 2.135, de 25 de setembro de 2013, estabelece diretrizes para o 
processo de planejamento, no âmbito do SUS, e define que a análise situacional 
deve ser orientada pelos seguintes temas (BRASIL, 2013): 
• estrutura do sistema de saúde;
• redes de atenção à saúde;
• condições sócio-sanitárias;
• fluxos de acesso;
• recursos financeiros;
• gestão do trabalho e da educação na saúde;
• ciência, tecnologia, produção e inovação em saúde e gestão.
Desse modo, uma vinculação aos SIS é evidente, tanto em caráter diagnósti-
co quanto em monitoramento e avaliação das mudanças nos indicadores, após a 
implementação de planos de saúde. Logo, as informações são fundamentais para 
a definição de ações, monitoramento e avaliação. Elas podem ser obtidas de vá-
rias fontes, porém é fundamental saber buscá-las, visto que são relevantes para a 
composição da análise situacional do plano de saúde, justamente para a definição 
de objetivos e priorização de ações; assim como para o registro do andamento 
das ações de monitoramento, avaliação e controle social.
25
A Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito MunicipalA Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito Municipal Capítulo 1 
SAIBA MAIS: entre os sistemas nacionais de informação em saúde 
existentes, alguns se destacam em razão de sua maior relevância 
para a vigilância epidemiológica: Sistema de Informação de Agravos 
de Notificação (Sinan), Sistema de Informações sobre Mortalidade 
(SIM), Sistema de Informações sobre Nascidos Vivos (Sinasc), Sis-
tema de Informações Hospitalares (SIH/SUS) e Sistema de Informa-
ções Ambulatoriais do SUS (SIA/SUS).
É inquestionável a contribuição dos SIS e suas ferramentas eletrônicas 
associadas para o processo de planejamento no SUS. A qualidade do processo de 
gestão e planejamento está intimamente relacionada à capacidade dos gestores em 
explorar a potencialidade dos referidos sistemas. Na vigência de uma realidade, com 
vastos dados gerados cotidianamente na esfera do SUS, não é possível se desviar da 
responsabilidade de fazer uso e de aplicar as informações disponíveis, dependendo 
da efetividade das ações empreendidas no campo do cuidado em saúde. 
Por ocasião das definições de ações previstas, o gestor precisa ir além de seu pla-
no de governo, porque o objetivo final é atender às necessidades de saúde da popula-
ção. Não se pode conhecer tais necessidades, de forma sistemática, sem o uso dos SIS 
para atuarem, estrategicamente, na agenda de trabalho da gestão em saúde (GARCIA; 
REIS, 2016). Os sistemas de Informação em Saúde mais usados no Brasil são:
Sinan:
O Sistema de Informação de Agravos de Notificação – Sinan tem como objetivo 
coletar, transmitir e disseminar dados gerados rotineiramente pelo sistema de vigilân-
cia epidemiológica das três esferas de governo, por intermédio de uma rede informa-
tizada de apoio ao processo de investigação e subsídio à análise de informações da 
vigilância epidemiológica das doenças de notificação compulsória. Suas atribuições, 
nas três esferas de governo, com relação à gestão, estruturação e operacionaliza-
ção do sistema de informação epidemiológica informatizada possuem o objetivo de 
garantir a alimentação permanente e a regulação de dados nacionais, estaduais e 
municipais, sendo definidas pela Portaria MG/MS n.º 1.399, Portaria GM/MS n.º 95 
e Instrução Normativa SVS/MS n.º 2. Acompanhe um resumo das atribuições desse 
sistema, de acordo com a esfera de competência (BRASIL, 2007):
• União: compete à Secretaria de Vigilância em Saúde/Ministério da Saúde 
(SVS/MS), como gestora nacional do Sinan:
 » estabelecer diretrizes e normas técnicas para o Sinan; 
 » prestar apoio técnico às unidades federadas para utilização e operacio-
nalização do Sinan; 
26
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
 » estabelecer fluxos e prazos para o envio de dados em nível estadual; 
 » atualizar e fornecer as versões do Sinan e os modelos de instrumentos 
de coleta de dados para as unidades federadas; 
 » coordenar a seleção dos códigos correspondentes aos agravos de inte-
resses estadual e municipal, segundo a Classificação Internacional de 
Doenças (CID 10); 
 » consolidar os dados provenientes das unidades federadas;
 » informar às unidades federadas a ocorrência de casos de notificação 
compulsória, detectados em países que fazem fronteira com o Brasil; ou 
a ocorrência de surtos/epidemias, com risco de disseminação no país;
 » avaliar regularidade, completitude, consistência e integridade dos da-
dos, bem como a duplicidade de registros, efetuando os procedimentos 
definidos como de responsabilidade do nível nacional para manutenção 
da qualidade da base de dados;
 » realizar análises epidemiológicas e operacionais;
 » retroalimentar as informações para os integrantes do sistema;
 » divulgar informações e análises epidemiológicas.
• Estado:
 » consolidar os dados do Sinan provenientes dos municípios; 
 » prestar apoio técnico aos municípios para utilização e operacionalização 
do Sinan;
 » coordenar a seleção dos códigos correspondentes à tabela de estabele-
cimentos de saúde a ser utilizada pelo Sinan;
 » estabelecer fluxos e prazos para o envio de dados em nível municipal, 
respeitando os fluxos e prazos estabelecidos pela SVS/MS;
 » distribuir as versões do Sinan e seus instrumentos de coleta de dados 
para os municípios; 
 » enviar os dados à SVS/MS regularmente, observados os prazos estabe-
lecidos na Portaria;
 » informar às outras unidades federadas a ocorrência de casos de notifi-
cação compulsória, detectados na sua área de abrangência (residentes 
em outras unidades federadas), ou a ocorrência de surtos/epidemias, 
com risco de disseminação no país;
 » informar à SVS/MS a ocorrência de surtos ou epidemias, com risco de 
disseminação no país;
27
A Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito MunicipalA Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito Municipal Capítulo 1 
 » avaliar a regularidade, completitude, consistência e integridade dos da-
dos, bem como a duplicidade de registros, efetuando os procedimentos 
definidos como de responsabilidade da unidade federada para a manu-
tenção da qualidade da base de dados;
 » realizar análises epidemiológicas e operacionais; 
 » retroalimentar as informações para os integrantes do sistema; 
 » divulgar informações e análises epidemiológicas;
 » normatizar os aspectos técnicos de maneira complementar à atuação 
do nível federal para a sua área de abrangência. 
• Municípios:
 » prestar apoio técnico às unidades notificantes; 
 » coletar e consolidar os dados provenientes de unidades notificantes; 
 » estabelecer fluxos e prazos para o envio de dados pelas unidades no-
tificantes, respeitando os fluxos e prazos estabelecidos pela SVS/MS; 
 » enviar os dados para nível estadual, observados os fluxos e prazos es-
tabelecidos pelos estados e pela SVS/MS; 
 » distribuir as versões do Sinan e seus instrumentos de coleta de dados 
para as unidades notificantes; 
 » informar à unidade federada a ocorrência de casos de notificação com-
pulsória, detectados na sua área de abrangência, residentes em outros 
municípios; ou a ocorrência de surtos/epidemias, com risco de dissemi-
nação no país;
 » avaliar a regularidade, completitude, consistência e integridade dos da-
dos, bem como a duplicidade de registros, efetuando os procedimentos 
definidos como de responsabilidade do município para a manutenção 
da qualidade da base de dados;
 » realizar análises epidemiológicas e operacionais;
 » retroalimentar os dados para os integrantes do sistema; 
 » divulgar informações e análises epidemiológicas; 
 » normatizar aspectostécnicos em caráter complementar à atuação do 
nível estadual para a sua área de abrangência; 
 » executar a rotina fluxo de retorno para obter os casos residentes notifi-
cados por outros municípios/estados, e disponibilizar o arquivo gerado 
para os seus distritos sanitários, semanalmente.
• Distrito Federal: compete, simultaneamente, as atribuições referentes a es-
tados e municípios.
28
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
SIME:
O Sistema Integrado de Monitoramento de Eventos em Saúde Pública (SIME) 
é uma plataforma para o registro e acompanhamento de eventos de importância em 
saúde pública da SVS. Foi desenvolvido pela equipe de tecnologia da informação da 
Coordenação Geral de Vigilância e Resposta (CGVR) para as emergências em saúde 
pública, e é gerenciado pela equipe técnica do Centro de Informações Estratégicas 
de Vigilância em Saúde (CIEVS/SVS/MS). Além disso, apresenta acesso restrito aos 
usuários cadastrados. O SIME possui diferentes módulos em que, respectivamente, 
são registradas:
• notificações recebidas pela SVS, CIEVS estaduais e municipais, por profis-
sionais de saúde, entre outros; 
• eventos com importância para monitoramento no SIME ─ casos que confi-
guram um potencial Evento de Saúde Pública de Importância Nacional (ES-
PIN); ou Evento de Saúde Pública de Importância Internacional (ESPII) com 
importância para monitoramento pelo CIEVS; 
• registros dos informes (vigilância internacional) e rumores (imprensa, mídia 
social e outros). Além do registro, o SIME permite a atualização on-line das 
informações e monitoramento das notificações, eventos, informes e rumo-
res, bem como acompanhamento da emissão de relatórios e de pesquisas, 
podendo ser acessado pelas áreas técnicas e CIEVS locais.
Os CIEVS têm como finalidade incentivar a captação de notificações, prospec-
ção, manejo e análise de dados, além de informações estratégicas relevantes à prá-
tica da vigilância em saúde, assim como congregar mecanismos de comunicação 
avançados. Com isso, foi constituído no Departamento de Doenças Transmissíveis 
(DEVIT), no âmbito da SVS/MS, em março de 2006. Também atua como unidade 
operacional do Ministério da Saúde para comunicação de possíveis emergências 
junto à Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS/OMS). Para apoio ao cumpri-
mento das suas atribuições na detecção, avaliação e monitoramento de Eventos de 
Saúde Pública (ESP), a partir de 2007, o CIEVS/SVS/MS passou a contar, também, 
com centros similares estruturados nas Secretarias Estaduais de Saúde (SES) e nas 
Secretarias Municipais (SMS) das capitais.
No âmbito da SVS, o Comitê de Monitoramento de Eventos de importância para 
a Saúde Pública (CME) e o SIME completam, junto ao CIEVS, as estruturas de ges-
tão e acompanhamento de eventos de importância para a saúde pública. O Regula-
mento Sanitário Internacional (RSI) é um instrumento jurídico internacional elaborado 
para ajudar a proteger os países contra a propagação internacional de doenças, in-
cluindo os riscos para a saúde pública e as emergências de saúde pública. Desde 
que entrou em vigor, no dia 15 de julho de 2007, está juridicamente atuante em 194 
países. Assim, conforme o instrumento de decisão para a avaliação e notificação dos 
eventos, segundo o anexo 2 do RSI, os eventos de saúde pública são monitorados 
pelo CIEVS/MS nas seguintes situações:
29
A Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito MunicipalA Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito Municipal Capítulo 1 
• impacto grave sobre a saúde pública;
• evento incomum ou inesperado;
• existência de risco significativo de propagação;
• existência de risco significativo de restrições ao comércio ou viagens.
SIAB:
O Sistema de Informação da Atenção Básica (SIAB) foi implantado em 1998, 
substituindo o Sistema de Informação do Programa de Agentes Comunitários de Saú-
de (SIPACS). Dessa maneira, este sistema foi desenvolvido como instrumento ge-
rencial dos sistemas locais de saúde e agrupou, em sua formulação, conceitos como 
território, problema e responsabilidade sanitária, estando completamente inserido no 
contexto de reorganização do SUS no país, o que fez com que assumisse carac-
terísticas distintas dos demais sistemas existentes. Tais características significaram 
avanços concretos no campo da informação em saúde. Dentre elas, são destacadas:
• a micro-espacialização de problemas de saúde e de avaliação de intervenções;
• a utilização mais ágil e oportuna da informação;
• a produção de indicadores capazes de cobrir todo o ciclo de organização 
das ações de saúde, a partir da identificação de problemas;
• a consolidação progressiva da informação, partindo de níveis menos agre-
gados para mais agregados.
Por meio do SIAB, informações sobre cadastros de famílias, condições de mo-
radia e saneamento, situação de saúde, produção, além de composição das equipes 
de saúde podem ser obtidas. Ele é considerado o principal instrumento de monitora-
mento das ações do programa saúde da família, e sua gestão é feita na Coordenação 
de Acompanhamento e Avaliação (CAA/DAB/SAS). Sua missão é monitorar e avaliar 
a atenção básica, instrumentalizando a gestão, fomentando e consolidando a cultura 
avaliativa nas três instâncias de gestão do SUS.
Faz parte das ações estratégicas da política definida pelo Ministério da Saúde 
a disponibilização da base de dados do SIAB na internet, com o objetivo de fornecer 
informações que subsidiem a tomada de decisão pelos gestores do SUS; também a 
instrumentalização pelas instâncias de controle social, divulgando, assim, os dados 
para o uso em todos os atores envolvidos na consolidação do SUS.
O Sinan é um sistema de grande importância para a vigilância em 
saúde no País, sendo alimentado, principalmente, pela notificação 
e investigação de casos de doenças e agravos constantes da lista 
nacional de doenças de notificação compulsória. Veja, na figura a se-
guir, as principais características de funcionamento do Sinan.
30
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
FIGURA 6 – SISTEMA DE INFORMAÇÃO DE AGRAVOS DE NOTIFICAÇÃO (SINAN)
FONTE: O autor.
FIGURA 7 – CARACTERÍSTICAS DO SINAN
FONTE: O autor.
31
A Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito MunicipalA Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito Municipal Capítulo 1 
O Sinan foi concebido pelo Centro Nacional de Epidemiologia 
para ser operado a partir das unidades de saúde, considerando 
o objetivo de coletar e processar dados sobre agravos de noti-
ficação no território nacional, em todas as esferas do governo. 
Conhecer e entender esse sistema é muito importante para os 
profissionais de saúde.
FIGURA 8 – FLUXOGRAMA DAS INFORMAÇÕES DO SINAN
FONTE: O autor.
32
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
5 GESTÃO ORÇAMENTÁRIA: 
FUNDO MUNICIPAL DE SAÚDE
A descentralização político-administrativa, através da municipalização, 
promoveu a reorganização dos serviços e ações em saúde, a redistribuição de 
poder e competências, bem como a responsabilização dos municípios na pro-
moção de mudanças no modelo assistencial, no planejamento, na organiza-
ção, no controle, na avaliação e na gestão dos serviços públicos de saúde de 
seu território. É uma estratégia para minimizar as desigualdades regionais. Ela 
prevê não apenas a transferência da esfera federal para as demais esferas, e 
da responsabilidade de execução das ações, mas se trata também de efetuar 
a descentralização de recursos financeiros e de poder.
Durante a década de 1990, ocorreram os principais avanços do processo 
de descentralização do setor saúde no Brasil. A esfera municipal se tornou a 
principal responsável pela gestão da rede de serviços de saúde no país e pela 
prestação direta da maioria das ações e programas.
No início da mesma década, em que o país vivia sob impacto da crise 
fiscal e escassez de recursos, foram incluídas na agenda preocupações como 
a eficiência, a eficácia e a efetividade da ação governamental, além da quali-
dade dosserviços. Nesse mesmo período, a descentralização ganhou força: o 
que antes enfatizava a transferência de atribuições para ganho de eficiência, 
passou a integrar a dimensão de redistribuição do poder, tencionando a des-
burocratização e a hierarquização dos processos decisórios.
PINHEIRO, A. L. S. et al. Gestão da saúde: o uso dos sistemas de 
informação e o compartilhamento de conhecimento para a tomada 
de decisão. Texto e Contexto-Enfermagem, [s. l.], v. 25, 2016. 
Disponível em: https://doi.org/10.1590/0104-07072016003440015. 
Acesso em: 23 mar. 2022.
BRANDÃO, A. C. S.; DE ALMEIDA SILVA, J. R. A contribuição dos 
Sistemas de Informação em Saúde (SIS) para o processo de audi-
toria do SUS. Revista Eletrônica Atualiza Saúde, [s. l.], v. 1, n. 1, 
p. 17-24, 2015. Disponível em:
https://atualizarevista.com.br/wp-content/uploads/2015/01/A-con-
tribuicao-dos-sistemas-de-informacao-em-saude-sis-para-o-pro-
cesso-de-auditoria-do-sus-revista-atualiza-saude-v1-n1.pdf. Aces-
so em: 23 mar. 2022.
https://doi.org/10.1590/0104-07072016003440015
33
A Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito MunicipalA Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito Municipal Capítulo 1 
A importância da ação municipal desde a década de 1990, principalmente 
na área social, chama a atenção para um conjunto de abordagens inovadoras 
e, também, para o estabelecimento de novas esferas de participação e negocia-
ções entre os atores, nos cenários das políticas públicas. A diversidade das ca-
racterísticas dos municípios no Brasil fez com que a descentralização não ocor-
resse de forma homogênea. Esse mesmo fator interferiu também na capacidade 
dos municípios em assumir a gestão. Mesmo assim, a descentralização favore-
ceu novos arranjos institucionais como a promoção de ações intersetoriais inte-
gradas, diminuindo a fragmentação das ações em parceria com outros níveis de 
governo e com governos de outros municípios (CARVALHO; EDUARDO, 1998).
A descentralização pode ser vista como facilitadora para o controle social 
da saúde e para a participação popular. A participação popular se dá, sobretu-
do, nos Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional de Saúde e nas respecti-
vas Conferências de Saúde, realizadas a cada quatro anos. As Conferências e 
os Conselhos são constituídos por gestores, profissionais de saúde, usuários 
do sistema (50%) e outras entidades/pessoas representativas, de forma pa-
ritária; e têm, dentre outras, a função de formular as diretrizes da política de 
saúde e de acompanhar sua execução. 
5.1 FINANCIAMENTO DA SAÚDE 
PÚBLICA
A Emenda Constitucional nº 29/2000 define os percentuais mínimos de apli-
cação em ações e serviços públicos de saúde para níveis federal, estadual e mu-
nicipal; ou seja, definiu a participação das esferas de governo federal, estadual e 
municipal para o financiamento das ações e serviços de saúde do SUS. A EC 29 
representou um importante avanço para diminuir a instabilidade no financiamento 
que o setor de saúde enfrentou a partir da Constituição, bem como uma vitória da 
sociedade na questão da vinculação orçamentária. Contudo, não definiu o que vi-
riam a ser considerados os gastos com saúde. Mesmo com a ausência da definição 
no texto constitucional, a consolidação do SUS foi avançando e os responsáveis por 
sua execução adotaram como parâmetros os preceitos da Lei Orgânica da Saúde.
Os percentuais de investimento financeiro dos municípios, estados e 
União no SUS são definidos atualmente pela Lei Complementar nº 141, de 13 
de janeiro de 2012, resultante da sanção presidencial da Emenda Constitucio-
nal 29. Por esta lei, municípios e Distrito Federal devem aplicar anualmente, 
no mínimo, 15% da arrecadação dos impostos em ações e serviços públicos 
de saúde, cabendo aos estados 12%. No caso da União, o montante aplicado 
deve corresponder ao valor empenhado no exercício financeiro anterior, acres-
cido do percentual relativo à variação do Produto Interno Bruto (PIB) do ano 
antecedente ao da lei orçamentária anual (BRASIL, 2012).
34
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
A movimentação dos recursos financeiros é realizada com os Fundos de Saúde, 
que se constituirão em unidades orçamentárias e gestoras dos recursos da saúde. Ou-
tro debate que se levanta a partir do subfinanciamento da saúde é a relação entre o pú-
blico e o privado, já que recursos públicos acabam sendo repassados ao setor privado. 
A queda da participação dos recursos federais no financiamento da saúde públi-
ca reduz o papel exercido pelo governo federal na determinação da política de saúde; 
e aumenta a dos municípios, o que justifica o aumento crescente da preocupação dos 
gestores municipais, fato que tende ao agravamento, considerando a promulgação 
da Emenda Constitucional nº 95, de 15 de dezembro de 2016 – que congelou os 
gastos com saúde por 20 anos e estabeleceu limites desfavoráveis de correção no 
financiamento da saúde (BRASIL, 2016).
Ainda sobre mudanças no financiamento do SUS, no dia 28 de dezembro 
de 2017 foi publicada, em Edição Extra do Diário Oficial da União, a Portaria nº 
3.992, de 28 de dezembro de 2017. Essa Portaria trata do financiamento e da 
transferência dos recursos federais para as ações e os serviços públicos de saú-
de do SUS (BRASIL, 2017). 
A Portaria traz um novo modelo de financiamento do SUS, que vai transferir 
para estados e municípios a responsabilidade de decidir em quais programas e 
serviços de saúde serão aplicados os recursos repassados pelo governo federal, 
e começou a valer a partir de janeiro de 2018. Desde a publicação da Portaria nº 
204/2007, os blocos de financiamento sempre se caracterizaram por serem blo-
cos financeiros, tendo uma conta corrente vinculada a cada um dos cinco blocos 
de custeio: atenção básica; atenção de média e alta complexidade ambulatorial e 
hospitalar; assistência farmacêutica; vigilância em saúde; gestão do SUS; e bloco 
de investimento (BRASIL, 2007).
A nova Portaria traz expressivas mudanças, entre elas a junção dos antigos blo-
cos de financiamento de custeio em um único bloco, mantendo-se grupos de ações 
dentro do Bloco de Custeio. Esses grupos de ações deverão refletir a vinculação, ao 
final de cada exercício, do que deu origem ao repasse do recurso, bem como o esta-
belecido no Plano de Saúde e na Programação Anual de Saúde dos entes.
O Sistema Único de Saúde (SUS) é o principal sistema de saúde 
brasileiro, sendo utilizado pela maior parte da população. Assim, a 
Constituição Federal de 1988 estabeleceu que a gestão do SUS seja 
fundamentada por meio da União, estados e municípios, sendo seu 
financiamento responsabilidade dos recursos oriundos dessas esfe-
ras. Na figura a seguir, você conhecerá mais detalhes sobre o finan-
ciamento do SUS por meio da Seguridade Social, sistema composto 
pelas três esferas, e que é responsável por gerenciar e aplicar os 
recursos financeiros.
35
A Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito MunicipalA Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito Municipal Capítulo 1 
FIGURA 9 – FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL 
(SAÚDE, ASSISTÊNCIA E PREVIDÊNCIA)
FONTE: O autor.
36
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
PAES-SOUSA, R.; RASELLA, D.; CAREPA-SOUSA, J. Política econô-
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2-Financiamento+dos+tres+niveis+de+governo+do+Brasil.pdf. Acesso 
em: 23 mar. 2022.
1 O Sistema de Informação do Programa Nacional de Imunização 
(SI-PNI) foi desenvolvido para possibilitar aos gestores envolvidos 
no Programa Nacional de Imunização a avaliação dinâmica do riscoquanto à ocorrência de surtos ou epidemias, a partir do registro dos 
imunobiológicos aplicados e do quantitativo populacional vacina-
do. Com base no exposto, cite duas repercussões práticas que a 
boa gestão dessas informações pode promover em termos de saú-
de pública, assim como argumente sobre a importância de se obter 
informações a respeito da cobertura vacinal referente a uma deter-
minada vacina em um município em um determinado ano.
2 A informação em saúde é a base da gestão dos serviços, pois 
orienta a implantação, o acompanhamento e a avaliação dos mo-
delos de atenção à saúde e das ações de prevenção e controle de 
doenças. Descreva o que é “dado” e o que é “informação”.
3 O Sinan é um sistema de grande importância para a vigilância em 
saúde no país, sendo alimentado, principalmente, pela notificação 
e investigação de casos de doenças e agravos constantes da lista 
nacional de doenças de notificação compulsória. Descreva quais 
sãos os objetivos do Sinan.
6 ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
A implantação do SUS trouxe uma série de desafios a serem enfrentados, 
na medida em que o novo modo de ver e pensar saúde exigiu dos gestores e pro-
fissionais da área que ampliassem suas ações de forma a contemplar a melhoria 
dos fatores que influenciam no processo saúde-doença. Nesse sentido, o maior 
https://doi.org/10.1590/0103-11042018S313
https://doi.org/10.1590/0103-11042018S313
37
A Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito MunicipalA Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito Municipal Capítulo 1 
desafio foi mudar o conceito de saúde na sociedade e nos serviços de saúde, 
enraizados ao antigo modelo assistencial (DA SILVA et al., 2011). 
A saúde passou a ser organizada como um sistema público, no qual os ser-
viços oferecidos pela iniciativa privada devem obedecer às mesmas regras e aos 
mesmos princípios do sistema público. Nesse contexto, todos devem trabalhar 
de modo a abranger ações de promoção e proteção da saúde, tratamento, re-
cuperação e reabilitação dos doentes e prevenção de doenças (BRASIL, 2009). 
Buscando atingir os objetivos iniciais da criação do SUS, foram estabeleci-
dos princípios que regem o seu funcionamento, tanto a nível de gestão quanto 
a nível assistencial. Assim, as ações passaram a ter como eixo norteador 
os princípios ideológicos ou doutrinários: a universalização, a equidade e 
a integralidade. Além disso, o SUS tem como princípios organizativos: a 
regionalização e a hierarquização, a descentralização e o comando único, a 
participação popular e a resolubilidade (BRASIL, 2009).
A Constituição Federal de 1988 e a Lei nº. 8080/90 definiram princípios e 
diretrizes a serem seguidos na gestão do SUS. Além disso, estabeleceram que 
a gestão do SUS deve ser compartilhada entre as três esferas governamentais 
(SILVA; EGYDIO; SOUZA 1999). 
Assim, de forma conjunta, União, Estados e Municípios precisam definir 
meios de controle e avaliação contínua dos serviços prestados, além de acom-
panharem as condições de saúde da população, gerenciando e aplicando os 
recursos financeiros e humanos a fim de atender às necessidades locais. Ade-
mais, cabe aos gestores do SUS planejar suas ações a curto e médio prazos, 
promovendo as políticas de saúde adequadas a cada realidade (SILVA; EGY-
DIO; SOUZA 1999).
Observa-se que a gestão do SUS deve estar em consonância com a rea-
lidade da população a ser atendida. Nesse sentido, precisam ser levados em 
consideração fatores demográficos e epidemiológicos que alteram significa-
tivamente a configuração populacional de cada região do Brasil (SILVA; FI-
GUEIREDO; TONINI, 2011). 
O conhecimento das condições de saúde dos habitantes é fator determi-
nante que influenciará diretamente o processo de gestão em saúde. De acordo 
com Mendes (2011), as condições de saúde são as particularidades que se 
apresentam de modos diferentes na saúde dos indivíduos, exigindo respostas 
reativas ou dinâmicas, pontuais ou continuadas.
A gestão do SUS precisa levar em consideração fatores que podem in-
fluenciar o desenvolvimento dessas condições, como condições de moradia, 
segurança, emprego, as desigualdades sociais e econômicas, a globalização, 
a alimentação etc. A descentralização do planejamento em saúde se torna in-
dispensável, considerando a dimensão do país (KIDD, 2016; BRASIL, 2006).
38
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
REFERÊNCIAS
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§3º do art. 198 da Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a 
serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios 
em ações e serviços públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio 
dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização, 
avaliação e controle das despesas com saúde nas 3 (três) esferas de governo; 
revoga dispositivos das Leis nos 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, 
de 27 de julho de 1993; e dá outras providências. Brasília, DF: Diário Oficial 
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e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. 
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Altera a Portaria de Consolidação nº 6/GM/MS, de 28 de setembro de 2017, 
para dispor sobre o financiamento e a transferência dos recursos federais para 
as ações e os serviços públicos de saúde do Sistema Único de Saúde. Brasília, 
DF: Ministério da Saúde, 2017. 
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 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
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CAPÍTULO 2
Atenção Primária à Saúde: 
Princípios e Organização
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 3 Abordar a atenção primária em saúde.
 3 Demonstrar o processo organizativo do Sistema Úni-
co de saúde e suas contribuições para a gestão.
 3 Apontar os tipos, as técnicas e os instrumentos de ava-
liação dos serviços de saúde municipal.
 3 Desenvolver no aluno a capacidade de compreender a atenção básica.
 3 Demonstrar como a atenção básica é um instrumen-
to de porta de entrada da política de saúde. 
 3 Possibilitar que o aluno compreenda sobre os processos de avaliação dos 
serviços de saúde através da análise de dados quantitativos e qualitativos. 
42
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
43
Atenção Primária à Saúde: Princípios e OrganizaçãoAtenção Primária à Saúde: Princípios e Organização Capítulo 2 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
A criação do Sistema Único de Saúde (SUS) no Brasil, com a publicação 
da Lei nº. 8.080, de 19 de setembro de 1990, teve como objetivo atender aos 
princípios constitucionais de garantir o direito ao acesso às ações e aos ser-
viços de saúde em todo o território nacional. Nesse sentido, mecanismos de 
normatização de funcionamento e gestão do sistema foram criados para regu-
lar a saúde no Brasil. A saúde no Brasil passou a ser organizada em diferen-
tes níveis assistenciais, de acordo com a complexidade do serviço oferecido, 
formando-se, então, a Rede de Atenção à Saúde (RAS). Nesse contexto, a 
atenção primária figura como peça fundamental na estrutura da rede, além de 
ser a porta de entrada da rede assistencial.
A atenção básica foi instituída como uma ferramenta para a melhoria da saú-
de geral da população, e também como uma forma de reduzir os gastos públicos 
com saúde a níveis secundário e terciário. Nesse sentido, a PNAB foi criada para 
regulamentar as ações e diretrizes implantadas no âmbito da saúde comunitária 
no país. Essas estratégias receberam influências tanto locais e regionais quanto 
internacionais. A atenção maior foi dada à implementação de programas para a 
redução de epidemias, endemias e problemas de saúde comuns que geram tanto 
riscos à vida da população quanto gastos públicos exacerbados.
Nesse ínterim, as ações da atenção básica são desenvolvidas nas Unidades 
Básicas de Saúde (UBSs), que são as estruturas nas quais se encontram os pro-
fissionais de saúde responsáveis por determinada região. Assim, cada região é 
atendida por uma UBS, na qual são realizados os serviços de saúde em atenção 
primária e secundária. Tais serviços são desenvolvidos por equipes compostas 
por profissionais diversos. São oferecidos serviços de saúde de forma integral, 
dentre eles: orientações, grupos de controle, prevenção, acompanhamento do es-
tado de saúde e atividade física.
2 OS PRINCÍPIOS DA APS COM 
A ATENÇÃO CENTRADA NO 
PACIENTE/USUÁRIO
A Atenção Primária, ou Atenção Básica à Saúde – ABS, se caracteriza por 
ser um conjunto de ações de saúde, no âmbito individual e coletivo, que abrange 
a promoção e a proteção da saúde, a prevenção de agravos, o diagnóstico, o tra-
tamento, a reabilitação, a redução de danos e a manutenção da saúde. Ela tem 
como objetivo desenvolver uma atenção integral, com impacto na saúde e autono-
mia dos usuários e nos determinantes e condicionantes de saúde da comunidade 
(BRASIL, 2017).
44
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
Ela segue o princípio da descentralização pautado pelo Sistema único de Saúde 
– SUS. Nesse sentido, ela está inserida bem próxima à vida das pessoas da região 
na qual está localizada. As Unidades Básicas de Saúde – UBS devem ser o primeiro 
contato dos usuários, ou seja, elas são a porta de entrada para o acesso aos serviços 
ofertados pelo SUS. Portanto, os serviços são pautados pelos seguintes princípios: 
universalidade, acessibilidade, vínculo, continuidade do cuidado, integralidade da 
atenção, responsabilização, humanização, equidade e participação social. Outrossim, 
os profissionais integrantes das equipes de saúde da família precisam considerar os 
usuários em sua singularidade, se atentando a sua inserção sociocultural, e buscan-
do produzir uma atenção integral centrada no paciente (BRASIL, 2012).
Na atenção primária em saúde deve haver continuidade nas ações, 
sendo a evidência centrada na atenção do paciente/usuário, e não 
no profissional de saúde. Nesse nível de atenção o profissional opor-
tunizará ao paciente/usuário atendimento a todas as suas necessida-
des e coordenará a atenção, ou seja, quando houver a necessidade 
do usuário ser atendido por outro nível de atenção, como o terciário 
(Unidade de Saúde Hospitalar). O profissional da atenção primária 
fará a coordenação da ida e da volta do paciente (Sistema de Refe-
rência e Contrarreferência).
Nesse ínterim, a Política Nacional de Atenção Básica – PNAB aborda vá-
rios assuntos ao longo do texto, e elenca os fundamentos e as diretrizes a se-
rem seguidos pelas ABS/UBS. Apresentaremos a estrutura e os aspectos que são 
abordados pelo título “Princípios e Diretrizes”,exposto pela PNAB ao longo deste 
texto. Em seu primeiro capítulo, a PNAB traz aspectos referentes à definição de 
territórios, ou seja, ela possibilita que os profissionais de saúde se organizem e se 
planejem em relação ao território em que realizarão o atendimento. Esse território 
é demarcado de forma que cada UBS fique responsável por oferecer os serviços 
de atendimento e acompanhamento da saúde da população moradora da região 
ou do bairro (BRASIL, 2012).
Em seu segundo capítulo, a PNAB aborda o princípio da universalidade. O 
acesso universal e contínuo proposto pelo SUS protege os indivíduos de qualquer 
interrupção dos serviços durante seu cuidado, garantindo a eles o direito ao cuidado 
integral, de acordo com suas necessidades. Assim, a atenção básica é considera-
da, como já pontuado, a porta de entrada para a rede de atenção à saúde. A partir 
da procura do usuário pelos serviços de saúde, ele é direcionado para o serviço e 
profissional adequados, garantindo uma prestação de qualidade e resolutiva. Nesse 
sentido, na atenção básica, através do acolhimento dos usuários, é firmado um vín-
culo entre paciente e serviço, possibilitando a corresponsabilização do sujeito a sua 
condição de saúde e pela atenção as suas próprias necessidades (BRASIL, 2012).
45
Atenção Primária à Saúde: Princípios e OrganizaçãoAtenção Primária à Saúde: Princípios e Organização Capítulo 2 
Além disso, a acessibilidade facilitada aos indivíduos, com o aumento da carga 
horária de trabalho e da oferta de profissionais, pode garantir o acesso aos serviços 
da unidade de saúde. Nesse sentido, também é importante que haja a organiza-
ção dos serviços, a fim de garantir as respostas positivas às ações propostas pelos 
membros da equipe. Da mesma forma, é preciso haver empenho para a resolução 
da maior parte dos problemas dos usuários, reduzindo seus sofrimentos e melho-
rando a satisfação com os serviços de saúde. A abertura da unidade de saúde à 
comunidade aproxima o indivíduo dos serviços de saúde, facilitando o acolhimento, 
a vinculação, a responsabilização e a resolutividade do caso (BRASIL, 2012).
Em seu terceiro capítulo, a PNAB apresenta outros aspectos relacionados à 
adscrição, em que os profissionais promovem o vínculo e a responsabilização do 
usuário por suas condições de saúde. A atenção ofertada ao usuário é um resultado 
de sua participação nos serviços de saúde e do vínculo estabelecido entre ele e 
os profissionais de saúde. A adscrição permite o mapeamento dos usuários locais 
e também o mapeamento das condições de saúde dos moradores de um território 
específico. Assim, as estratégias e os programas a serem implantados podem ser 
mais bem planejados, visando à melhora da qualidade de vida e do atendimento. As 
“anotações” e observações feitas a respeito de cada família são documentadas e até 
mapeadas, indicando a incidência e a prevalência de comorbidades em cada casa, 
e mostrando também o que há de comorbidade em cada território (BRASIL, 2012).
Em seu quarto capítulo, a PNAB aborda aspectos referentes à coordenação do 
princípio da integralidade em seus vários aspectos. As ações voltadas à integralida-
de, assim como à coordenação, promovem a integração de ações de promoção da 
saúde, a prevenção de agravos, a vigilância de saúde, o tratamento e a reabilitação, 
além do manejo das tecnologias voltadas ao cuidado de saúde. As propostas tam-
bém se relacionam à autonomia dos usuários quanto aos serviços de saúde, assim 
como à abertura para que eles acessem às discussões sobre a organização do ser-
viço que utilizam (BRASIL, 2012).
Existe um tripé do atendimento básico nas regiões do Brasil, com-
posto pela comunidade, os profissionais e as organizações (regula-
mentos).
A política também discorre sobre como é importante estimular a participa-
ção dos usuários, buscando que eles alcancem uma autonomia, para que des-
sa forma possam contribuir na organização, na oferta e na construção dos ser-
viços de saúde dentro do território. A partir dessa colaboração da comunidade, 
é possível que a equipe desenvolva atividades e programas assertivos para o 
46
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
enfrentamento dos determinantes e condicionantes da saúde. A PNAB ainda 
enfatiza a equivalência dos termos “Atenção Básica” e “Atenção Primária à 
Saúde”, destacando que ambas se referem aos mesmos princípios e diretrizes 
da política (BRASIL, 2012).
Outrossim, estimular a participação autônoma da comunidade permite que 
a instituição tenha uma visão mais ampliada do atendimento à saúde, através 
do relato dos usuários sobre como o trabalho está sendo desempenhado pelos 
profissionais e pela unidade. Além disso, essa participação também possibilita 
que os usuários atuem como representantes da população e, assim, possam 
tomar decisões para que sejam implementadas ações que visem à melhoria do 
atendimento, promovendo maior bem-estar e atendimento biopsicossocial de 
toda comunidade (BRASIL, 2012).
A PNAB, em seu quinto capítulo, propões que a atenção à saúde se centre 
na família, que é percebida e compreendida a partir do seu ambiente físico e so-
cial, fazendo com que os profissionais estejam em maior contato com a realidade 
da vida e da saúde da comunidade, e permitindo um entendimento maior sobre o 
processo saúde/doença e das necessidades daqueles indivíduos que atuam para 
além das práticas curativas. Portanto, além dos princípios e diretrizes que a pró-
pria política preconiza, também se deve seguir os princípios e diretrizes do próprio 
SUS, uma vez que uns estão ligados aos outros, considerando a singularidade de 
casa região (BRASIL, 2012).
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A Estratégia Saúde da Família nasceu com uma tradição de utilização de 
equipes multiprofissionais, envolvendo médico, enfermeiro, técnico e/ou auxi-
liar de enfermagem e agente comunitário de saúde, ampliando para a equipe 
de saúde bucal. Contudo, a situação brasileira de tripla carga de doenças com 
forte predomínio de condições crônicas exige um novo modelo de atenção, o 
que convoca a utilização de outros profissionais. Veja a figura a seguir:
47
Atenção Primária à Saúde: Princípios e OrganizaçãoAtenção Primária à Saúde: Princípios e Organização Capítulo 2 
FIGURA 1 – EQUIPE DA ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA
FONTE: O autor.
Uma Atenção Básica (AB) universal, de qualidade e resolutiva, pode 
responder à grande maioria das necessidades de saúde da popula-
ção. A figura a seguir apresenta o escopo de ações e objetivos da 
atenção básica.
FIGURA 2 – AÇÕES E OBJETIVO DA ATENÇÃO BÁSICA À SAÚDE
FONTE: O autor.
48
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
3 OS CONCEITOS DE GESTÃO 
LOCAIS EM ATENÇÃO BÁSICA À 
SAÚDE
Segundo estimativas realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia – 
IBGE, em 2022 o Brasil ultrapassará o número de 214 milhões de habitantes. 
Nesse sentido, garantir o acesso à saúde, dentro do SUS, é um grande e com-
plexo desafio. Assim, a gestão do sistema de saúde pública brasileira precisa 
ser feita de forma eficaz e eficiente, bsucando oferecer um serviço de saúde 
com qualidade e humanização para todas as pessoas.
O SUS foi criado com o objetivo de ofertar serviços de saúde a toda po-
pulação brasileira, independente de contribuição, conforme dispõe a nossa 
Constituição Federal de 1988. Esse sistema de saúde é pautado por princípios 
doutrinários e organizativos. Como visto anteriormente, os princípiosdoutriná-
rios incluem universalização no acesso, equidade e integralidade do cuidado. 
Os princípios organizativos são regionalização e hierarquização, descentrali-
zação e comando único, resolubilidade e participação popular (BRASIL, 2009).
Em consonância com esses princípios, o Ministérios da Saúde – MS pu-
blicou a Portaria nº 4279/2010, que determina as diretrizes para a organização 
da Rede de Atenção à Saúde – RAS, no âmbito do SUS. A RAS se configura 
em arranjos organizadores de ações e serviços de saúde de densidades tec-
nológicas distintas, as quais, incorporadas por meio de sistemas de suporte 
técnico, gestão e logística, visam à garantia da integralidade do cuidado ao 
paciente (BRASIL, 2010).
Alguns exemplos de RASs existentes são: rede de atenção à mulher e 
à criança; rede de atenção às doenças cardiovasculares; rede de atenção às 
doenças oncológicas; e rede de atenção às urgências e emergências. A rede 
de atenção à mulher e à criança integra todos os pontos de atenção à saúde 
dos três níveis de atendimento.
As unidades de saúde que compõem a atenção básica são ambien-
tes complexos, repletos de limitações, nos quais diferentes atores 
sociais – usuários, profissionais de saúde, gestores e políticos de di-
ferentes instâncias governamentais – interagem continuamente.
49
Atenção Primária à Saúde: Princípios e OrganizaçãoAtenção Primária à Saúde: Princípios e Organização Capítulo 2 
As RASs funcionam por meio de uma estrutura operacional complexa, for-
mada por pontos de atenção à saúde que ofertam diferentes tipos de serviços 
e atuam de forma integrada. Nesse sentido, sua estrutura é formada pela ABS, 
que dever ser descentralizada para proporcionar um atendimento mais perto da 
população, pelas atenções secundária e terciária, que oferecem serviços mais 
concentrados, que exigem maior uso da tecnologia, e pelos sistemas de supor-
tes, lógica e governança. A ABS desempenha um papel essencial na estrutura-
ção da rede assistencial e de coordenação da assistência à saúde do paciente. 
As RASs são compostas por: população e região; estrutura operacional; e mo-
delo de atenção à saúde. 
Para construir uma RAS é preciso delimitar um território, identificar e registrar 
a população que está ali inserida. As famílias cadastradas são divididas em 
subpopulações, de acordo com os riscos socioeconômicos e sanitários e pelas 
condições de saúde apresentadas. Nesse sentido, é de suma importância que 
exista um sistema de informação eficiente, para que toda a população, pela qual a 
rede é responsável, seja registrada.
Segundo Mendes (2011), a estrutura operacional das RASs é composta 
por: Centro de Comunicação no nível primário; Pontos de serviços e saúde 
secundários e terciários; Sistemas de apoio; Sistemas logístico; e Sistemas de 
governança da rede.
É no Centro de Comunicação no nível primário que ocorrem os fluxos de 
informações entre as unidades de Atenção Primária à Saúde - APS. Os Pontos 
de atenção secundária e terciária são os pontos nos quais se ofertam serviços es-
pecializados e com maior densidade tecnológica – os pontos de atenção à saúde 
são diferentes dos estabelecimentos de saúde, porque um hospital normalmente 
atende, ao mesmo tempo, várias redes.
Os sistemas de apoio são compostos pelos sistemas de diagnóstico e te-
rapêutico, de assistência farmacêutica e informação em saúde. Os sistemas lo-
gísticos são compostos pelos cartões de identificação dos usuários, prontuários 
clínicos, sistemas de acesso e sistemas de transporte em saúde.
O quinto e último elemento da estrutura de uma RAS é o sistema de gover-
nança. A governança das redes se dá por meio da administração de todos os 
componentes da rede: se uma rede tem uma única instituição, toda a gestão é 
exercida naquela instituição; mas se a rede tem vários pontos de atenção es-
palhados em várias instituições, a gestão dessa rede deve ser feita de maneira 
pluri-institucional.
O último elemento constitutivo das RASs é o Modelo de Atenção à Saúde 
- MAS, que é um sistema de organização da RAS que articula a interação da po-
pulação, os focos de atuação dos serviços de atenção à saúde e as intervenções 
nas questões sanitárias.
50
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
A Unidade Básica de Saúde deve ter suas atividades planejadas a par-
tir da realidade da região em que está inserida. O gestor da unidade, 
ao realizar seu planejamento e organizar seus serviços, precisa levar 
em consideração as particularidades das pessoas, seus hábitos, cos-
tumes e sua inserção sociocultural na comunidade em que vivem. A 
territorialização, prevista nas diretrizes da atenção básica, permite o 
mapeamento de vários elementos que poderão embasar as ações e 
os serviços de saúde, direcionando-os ao atendimento das necessida-
des da população adstrita. Dessa forma, a territorialização oportuniza 
o planejamento estratégico-situacional, viabilizando as ações assisten-
ciais da equipe de saúde e de gerenciamento da unidade.
Como apontado anteriormente, a APS se configura no centro de comunicação 
da RAS. Nesse sentido, ela desempenha um papel essencial na estruturação da 
rede assistencial e de coordenação da assistência à saúde do paciente. A atenção 
primária se dá no primeiro contato das pessoas, famílias e comunidades ao aproxi-
mar os serviços de saúde dos locais nos quais os usuários residem. Nesse sentido, 
ao precisar de um serviço de saúde, o indivíduo deverá procurar a unidade de saú-
de mais próxima de sua residência, para que receba atendimento (BRASIL, 2009).
Para realizar a gestão dos serviços de saúde, os profissionais inseridos em cada 
território utilizam tecnologias de cuidado complexas e de baixa densidade, as quais 
contribuem para o manejo das necessidades de saúde de maior frequência e relevân-
cia em seu território. Com tais ferramentas, as equipes procuram entender os critérios 
de risco, as vulnerabilidades, a resiliência e os demais indicadores de saúde.
As UBSs devem oferecer ações direcionadas à promoção da saúde, à pre-
venção de doenças e agravos, ao tratamento e à reabilitação. Nesse sentido, o 
MS e a Estratégia Saúde da Família – ESF são como um elo de aproximação en-
tre os serviços de saúde e a comunidade. A ESF é uma tática de expansão, quali-
ficação e consolidação da ABS, o que possibilita um direcionamento do processo 
de trabalho, com aprofundamento dos princípios e diretrizes do SUS.
A coordenação do cuidado, realizada pela APS, deve ser desenvolvida por 
meio de práticas de gestão democráticas e participativas, envolvendo toda a equipe 
multiprofissional que compõe a ESF, responsável por cada território adstrito. Nesse 
território, a equipe da UBS é responsável por realizar ações no âmbito sanitário, 
identificando situações de vulnerabilidade e realizando intervenções capazes de 
melhorar a qualidade da saúde de toda a comunidade. De acordo com a PNAB, a 
gestão das unidades de saúde da atenção básica faz parte, na maioria das vezes, 
da competência dos enfermeiros, os quais, além de trabalharem a assistência aos 
pacientes, desempenham funções administrativas e de gestão da equipe. 
51
Atenção Primária à Saúde: Princípios e OrganizaçãoAtenção Primária à Saúde: Princípios e Organização Capítulo 2 
SANINE, P. R. et al. Influência da gestão municipal na organização da 
atenção à saúde da criança em serviços de atenção primária do inte-
rior de São Paulo, Brasil. Cadernos de Saúde Pública, [s. l.], v. 37, n. 
1, 2021. Disponível em: https://doi.org/10.1590/0102-311X00242219. 
Acesso em: 19 abr. 2022.
SORANZ, D. R.; RAPOSO, R. de Araújo. Estratégias organizacionais 
e inovações na gestão da Atenção Primária à Saúde no Brasil. Ciên-
cia e Saúde Coletiva, [s. l.], v. 26, p. 1996-1996, 2021. Disponível 
em: https://doi.org/10.1590/1413-81232021266.06302021. Acesso 
em: 19 abr. 2022.
Observe os cinco componentes da estrutura operacional das Redes de Aten-
ção à Saúde (RASs):
FIGURA 3 – ESTRUTURA OPERACIONAL DA RAS– ATENÇÃO PRIMÁRIA
FONTE: O autor.
• Primeiro - Atenção primária à saúde: deve cumprir três papéis essenciais 
na RAS: a resolutividade de 85% dos problemas de saúde de sua popu-
lação; a coordenação e as informações entre os componentes das redes; 
e a capacidade de escolher e responsabilizar-se, sanitária e economica-
mente, por sua população.
52
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
FIGURA 4 – ESTRUTURA OPERACIONAL DA RASs – 
ATENÇÃO SECUNDÁRIA E TERCIÁRIA
FONTE: O autor.
• Segundo - Pontos de atenção secundários e terciários: são os nós das 
redes em que se ofertam determinados serviços especializados.
FIGURA 5 – ESTRUTURA OPERACIONAL DA RAS – SISTEMAS DE APOIO
FONTE: O autor.
• Terceiro - Sistema de apoio: são os lugares institucionais das redes em 
que se prestam serviços comuns a todos os pontos de atenção à saúde, 
como apoio diagnóstico e terapêutico, da assistência farmacêutica e dos 
sistemas de informação em saúde.
53
Atenção Primária à Saúde: Princípios e OrganizaçãoAtenção Primária à Saúde: Princípios e Organização Capítulo 2 
FIGURA 6 – ESTRUTURA OPERACIONAL DA RAS – SISTEMAS LOGÍSTICOS
FONTE: O autor.
• Quarto - Sistemas logísticos: soluções tecnológicas fortemente ancora-
das nas tecnologias de informação.
FIGURA 7 – ESTRUTURA OPERACIONAL DA RAS – SISTEMA DE GOVERNANÇA
FONTE: O autor.
• Quinto - Sistema de governança da RAS: é o arranjo organizativo que 
permite a gestão de todos os componentes das Redes de Atenção à 
Saúde; no SUS, deve ser feito por meio de arranjos interfederativos.
54
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
4 PROGRAMAS E AÇÕES RELATIVAS 
À SAÚDE DA POPULAÇÃO NO 
CONTEXTO DA ATENÇÃO PRIMÁRIA 
LOCAL
A criação do SUS teve como objetivo proporcionar aos cidadãos brasileiros o 
acesso universal, igualitário e gratuito a ações, programas e serviços de saúde em 
todo o território nacional. Contudo, o SUS não se resume em tratar doenças, ele ofe-
rece, além das consultas médicas, exames e procedimentos, programas de promo-
ção de saúde, prevenção de doenças e agravos, continuidade do cuidado, entre ou-
tros (BRASIL, 2014).
A PNAB reorganizou a atenção básica no Brasil, estabelecendo um eixo nor-
teador para o desenvolvimento de estratégias e políticas de saúde no contexto da 
atenção básica. Nesse sentido, foram implementadas políticas públicas voltadas para 
o atendimento das necessidades da população, à promoção da saúde e à prevenção 
de doenças que são de competência das UBSs.
As ações e os programas de saúde, desenvolvidos na atenção primária, bus-
cam oferecer linhas de cuidado e proteção da saúde, aproximando a comunidade das 
UBSs, e facilitando o acesso aos serviços disponibilizados. Alguns programas que 
fazem a diferença na atenção básica estão descritos a seguir.
Estratégia Saúde da Família (ESF):
O Programa Saúde da Família foi criado no ano de 1994 e se tornou o alicerce 
da atenção primária em todo o Brasil. O impacto da implementação do PSF no Brasil 
foi tão grande que, em 2003, ele ganhou o status de estratégia, passando a ser cha-
mado de ESF. A premissa fundamental da ESF é aproximar a comunidade dos profis-
sionais de saúde, proporcionando meios para a formação de vínculo entre as equipes 
multiprofissionais de saúde, a família e a comunidade. 
A formação de vínculo contribui para que os profissionais compreendam a reali-
dade local, realizem o perfil epidemiológico da população a ser assistida e favoreçam 
a adesão dos pacientes aos tratamentos propostos (BRASIL, 2017). De acordo com 
a PNAB, a equipe multiprofissional da ESF deve ser composta, no mínimo, por: um 
médico generalista, ou médico de família e comunidade, ou especialista em saúde da 
família; um enfermeiro generalista ou especialista em saúde da família; um auxiliar ou 
técnico em enfermagem; e agentes comunitários de saúde (ACSs).
A equipe mínima pode ser complementada por: cirurgião-dentista generalista ou 
especialista em saúde da família, e auxiliar ou técnico em saúde bucal. Cada equipe 
multiprofissional de saúde da família deve se responsabilizar por, no máximo, 4 mil 
usuários, respeitando-se o princípio da equidade. Na territorialização, é preciso levar 
em consideração o grau de vulnerabilidade das pessoas.
55
Atenção Primária à Saúde: Princípios e OrganizaçãoAtenção Primária à Saúde: Princípios e Organização Capítulo 2 
Projeto de Expansão e Consolidação da Estratégia Saúde da Família:
Por intermédio do PROESF, foi possível realizar, mediante aporte de recursos 
financeiros, a ampliação da cobertura e da qualificação das equipes e a consolidação 
da ESF em diversos municípios brasileiros e no Distrito Federal. Tendo a reestrutura-
ção como ponto de partida, o POESF, juntamente como o QualiSUS-Redes (Projeto 
de Formação e Melhoria da Qualidade da Rede de Atenção à Saúde), guiou a imple-
mentação do Prontuário Eletrônico do Paciente (PEP) e do e-SUS-AB nas UBSs das 
15 regiões integrantes do QualiSUS.
O QualiSUS-Rede foi concebido a partir da negociação entre os mu-
nicípios, os estados e o MS. O projeto visa ao compartilhamento de 
modelos e experiências, de modo a servir de suporte à consolidação 
de um sistema composto pelos serviços de saúde que integram a 
RAS (CASANOVA et al., 2017). O QualiSUS-Rede tem como objetivo 
garantir a universalidade e a equidade no acesso aos serviços de 
saúde por meio da reestruturação e da reorganização da assistência, 
de forma a expandir o acesso para os usuários do SUS. Além disso, 
visa à distribuição equânime dos recursos federais, utilizando fórmu-
las que diminuam as iniquidades na divisão destes entre as diferen-
tes regiões e comunidades em situação de vulnerabilidade. A imple-
mentação do projeto permitiu um incremento na disponibilização de 
tecnologias em saúde, tanto qualitativa quanto quantitativamente, em 
todos os níveis assistenciais. Consequentemente, os gestores das 
unidades precisam demandar esforços no que se refere à formação 
dos profissionais que gerenciarão o uso dos equipamentos médicos 
assistenciais, otimizando a utilização racional dos recursos e permi-
tindo a ampliação do acesso dos usuários a essas tecnologias.
Programa de Requalificação das Unidades Básicas de Saúde:
Trata-se de mais uma estratégia cujo objetivo é reestruturar e consolidar a 
atenção básica. Por intermédio desse programa, o MS procurou viabilizar a rees-
truturação das UBSs, buscando torná-las acolhedoras e com elevados padrões 
de qualidade, de modo a facilitar a mudança nas práticas das equipes multiprofis-
sionais de saúde. Além disso, o programa visa à criação de incentivos financeiros 
para a reforma, ampliação e construção de UBSs que estejam adequadas aos 
processos de trabalho em saúde, de forma a promover melhores condições de 
acesso e qualificação da assistência à saúde prestada ao usuário. 
O programa também contempla ações de incentivo à informatização dos ser-
viços, bem como treinamento e capacitação das equipes. A adesão ao programa, o 
registro e o acompanhamento das obras são realizados pelo Sistema de Monitora-
56
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
mento de Obras (SISMOB). O SISMOB é um importante instrumento de gestão, na 
medida em que permite um maior controle do andamento das obras, viabilizando a 
continuidade do repasse dos recursos financeiros pelo MS.
Programa Nacional de Melhoria do Acesso e Qualidade na Atenção Básica:
O PMAQ-AB visa a estimular os gestores e as equipes multiprofissionais de saú-
de a realizarem melhorias na qualidade dos serviços de saúde ofertados a sua popu-
lação adstrita. Dessa forma, o PMAQ-AB recomenda uma série de estratégias para 
qualificar, acompanhar e avaliar o trabalho das equipes multiprofissionais de saúde. 
Por esse programa são realizados repasses de recursos, provenientes do incentivo 
federal, aos municípios que aderirem ao programa e realizarem melhorias no padrão 
de qualidade dos serviços que oferecem. Nesse sentido, podem participar do PMAQ--AB todas as equipes da atenção básica, as equipes de saúde bucal, os Núcleos de 
Apoio à Saúde da Família e os centros de especialidades odontológicas que estive-
rem em consonância com a PNAB.
Programa Nacional de Imunização (PNI): 
Esse programa foi criado em 1973 com o objetivo de regular e sistematizar a 
Política Nacional de Imunização, favorecendo o controle e a eliminação e/ou erradica-
ção das doenças que podem ser prevenidas por meio de vacinação. A coordenação 
do programa é compartilhada pelo MS e pelas Secretarias Estaduais e Municipais 
de Saúde (BRASIL, 2009). Por intermédio do PNI, o Brasil oferece aos brasileiros, 
de forma gratuita, todas as vacinas indicadas pela Organização Mundial de Saúde 
(OMS). O PNI é oferecido a todos os brasileiros, sem nenhuma forma de distinção.
O programa é organizado conforme o Calendário Nacional de Vacinação, sendo 
as vacinas distribuídas de acordo com a faixa etária (criança, adolescente, adulto ou 
idoso), respeitando a situação epidemiológica de cada fase de vida do indivíduo. Para 
receber as vacinas, as pessoas devem procurar a unidade de saúde mais próxima de 
sua residência, levando a sua carteira de vacinação ou o cartão da criança.
O Brasil disponibiliza no seu programa nacional de vacinação todas 
as vacinas recomendadas pela Organização Mundial da Saúde. As-
sim, o calendário nacional contempla as vacinas que devem ser ad-
ministradas à população brasileira gratuitamente em todas as unida-
des básicas de saúde do território nacional. Para receber a vacina, 
as pessoas devem procurar a UBS mais próxima da sua residência 
portando carteira de vacinação e documento de identificação. Os 
pais devem levar seus filhos nas datas indicadas no cartão da crian-
ça, documento em que são registradas as vacinas recebidas e aque-
las que ainda precisam ser feitas, além de informações importantes 
sobre o seu desenvolvimento.
57
Atenção Primária à Saúde: Princípios e OrganizaçãoAtenção Primária à Saúde: Princípios e Organização Capítulo 2 
Programa Saúde na Escola:
O PSE é uma política que integra saúde e educação direcionadas a crianças, 
adolescentes, jovens e adultos das escolas públicas de todo o país. Além da ofer-
ta de serviços que contemplam educação e saúde, se faz necessária a formação 
de redes de corresponsabilidade. A articulação intersetorial é a base desse pro-
grama, o qual é previsto na PNAB. O programa tem como objetivo colaborar com 
a formação integral de alunos da rede pública por meio de ações de promoção e 
atenção à saúde e prevenção de doenças. Além disso, o programa busca promo-
ver o enfrentamento das vulnerabilidades que possam comprometer o desenvolvi-
mento pleno de crianças e jovens estudantes. 
Para que os objetivos do PSE possam ser alcançados, cinco elementos fun-
damentais precisam ser contemplados nas ações realizadas: avaliação da situa-
ção da saúde de crianças, adolescentes e jovens que frequentam a escola pú-
blica; promoção da saúde e realização de atividades de prevenção de doenças 
e agravos; realização de atividades de educação permanente e capacitação dos 
profissionais da saúde e da educação que atuam no programa; monitoramento e 
avaliação contínua das condições de saúde dos estudantes; e acompanhamento 
e avaliação das ações e intervenções realizadas pelo programa.
Brasil Sorridente: Política Nacional de Saúde Bucal:
O Brasil Sorridente faz parte da Política Nacional de Saúde Bucal, cujo obje-
tivo é garantir ações de promoção, prevenção e recuperação da saúde bucal dos 
cidadãos brasileiros, a partir da ampliação do acesso ao tratamento odontológi-
co de qualidade gratuito pelo SUS. Nesse sentido, a Política Nacional de Saúde 
Bucal tem como linhas de ação: a reestruturação da atenção básica em saúde 
bucal, com a implantação das equipes de saúde bucal na ESF; e a expansão e a 
qualificação da atenção especializada, por intermédio da instituição de centros de 
especialidades odontológicas e laboratórios regionais de próteses dentárias.
Política Nacional de Alimentação e Nutrição:
A PNAN tem como objetivo promover o respeito e a proteção, assim como 
prover os direitos humanos à saúde e à alimentação. Nesse sentido, a PNAN tem 
como meta melhorar as condições de alimentação, nutrição e saúde dos brasilei-
ros, por meio da promoção de práticas alimentares saudáveis, de ações de vigi-
lância alimentar e nutricional; e da prevenção e do cuidado integral de doenças e 
agravos relacionados à alimentação e à condição nutricional das pessoas.
A PNAN é organizada a partir de diretrizes que englobam os objetivos da 
atenção nutricional no SUS, com ênfase na vigilância, na promoção da saúde, na 
prevenção e no tratamento de agravos decorrentes de fatores nutricionais. Suas 
atividades são articuladas conjuntamente às demais ações e intervenções que 
integram a RAS, sendo estas coordenadas pela atenção básica.
58
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
Política Nacional de Práticas Integrativas e Complementares:
A PNPIC incorporou ao SUS as práticas de homeopatia, plantas medicinais e 
fitoterapia, acupuntura, medicina tradicional chinesa, medicina antroposófica, medi-
cina ayurveda e termalismo social – crenoterapia. Ela tem como principais objetivos: 
incorporar e implementar práticas integrativas e complementares no SUS, na concep-
ção da prevenção de doenças e agravos, além de promover e recuperar a saúde, na 
atenção básica, com ênfase na humanização, continuidade e integralidade do cuida-
do; colaborar com o crescimento da resolubilidade da atenção básica e expansão da 
PNPIC, de modo a garantir qualidade, segurança, eficiência e eficácia em suas práti-
cas; incentivar a racionalização das ações de saúde, promovendo novas alternativas 
socialmente contributivas ao progresso das comunidades; e promover atividades de 
incentivo à participação popular, estimulando o engajamento contínuo e responsável 
da comunidade, dos profissionais e trabalhadores da saúde e dos gestores do SUS 
nos diferentes setores de efetivação de ações e serviços de saúde (BRASIL, 2006).
Programa Mais Médicos: 
Devido à escassez histórica de médicos no Brasil, somada à necessidade de 
aprimorar a atenção primária, principalmente nas regiões carentes, foi criado, em 
2013, o Programa Mais Médicos. Esse programa permitiu a expansão dos aten-
dimentos de saúde aos brasileiros que moram em locais de alta vulnerabilidade e 
em situação de extrema pobreza. O Programa Mais Médicos também ampliou os 
investimentos na infraestrutura das unidades de saúde, oportunizando a constru-
ção, a reforma e a ampliação de muitas unidades. Além disso, ele ampliou a oferta 
de vagas para a graduação em Medicina e a residência médica (BRASIL, 2009).
Outro objetivo do programa é a humanização do atendimento médico para 
aproximar a comunidade dos profissionais que realizam o cuidado da sua saúde. 
Nesse sentido, foram realizadas modificações curriculares nas graduações e resi-
dências médicas, as quais passaram a ser norteadas pela premissa de proporcio-
nar a formação de profissionais que sejam capazes de cuidar do paciente, muito 
além da doença que ele possa ter, levando em consideração sua individualidade, 
o contexto social em que vive e a comunidade em que está inserido.
Programa Farmácia Popular do Brasil: 
Com a meta de fornecer à população os medicamentos classificados como 
essenciais, foi criado, em 2004, o Programa Farmácia Popular do Brasil. Atu-
almente, ele funciona por intermédio de farmácias comerciais credenciadas ao 
programa (BRASIL, 2009). Nele, os medicamentos para diabetes melito, asma e 
hipertensão arterial sistêmica (HAS) são disponibilizados de forma gratuita à po-
pulação. Remédios para rinite alérgica, colesterol elevado, osteoporose, Doença 
de Parkinson e glaucoma são oferecidos com desconto.
O SUS fornece, ainda, mais de 900 remédios de forma gratuita, os quais são 
distribuídos nas UBSs ou em farmácias municipais e estaduais. Os medicamentos 
59
Atenção Primária à Saúde:Princípios e OrganizaçãoAtenção Primária à Saúde: Princípios e Organização Capítulo 2 
que são oferecidos sem nenhum tipo de custo aos brasileiros estão descritos na 
Relação Nacional de Medicamentos Especiais (RENAME) (BRASIL, 2022).
Programa de Prevenção e Controle do HIV/AIDS: 
Em 1996, o MS adotou uma política de distribuição de medicamentos antirretrovi-
rais, de forma gratuita, aos portadores da doença. O programa tornou o Brasil uma re-
ferência mundial no combate e controle do HIV/AIDS (human immunodeficiency víruse 
acquired immunodeficiency syndrome – vírus da imunodeficiência humana e síndrome 
da imunodeficiência adquirida, respectivamente). Os antirretrovirais são medicamentos 
que auxiliam a evitar que o sistema imunológico enfraqueça rapidamente, prolongando 
o tempo de vida e melhorando a qualidade de vida dos portadores do vírus HIV.
Além da distribuição dos medicamentos, o MS realiza campanhas de preven-
ção de transmissão da doença e a distribuição gratuita de preservativos nas UBSs 
(BRASIL, 2009). Com relação à prevenção da transmissão do HIV, o MS disponi-
biliza, ainda, mais duas maneiras diferentes de prevenção:
• Profilaxia pré-exposição (PrEP): consiste na utilização de medicamentos 
antirretrovirais em pessoas que fazem parte de grupos de risco ou em 
casais sorodiscordantes (quando um está infectado e o outro não). 
• Profilaxia pós-exposição (PEP): medida adotada com o escopo de prevenir 
a infecção do vírus HIV até 72 horas após a exposição ao risco de conta-
to com o vírus. A profilaxia é realizada em casos de violência sexual, aci-
dentes com materiais perfurocortantes ou contato com materiais biológicos, 
além de outras situações de risco.
Rede de Atenção Psicossocial (RAPS): 
Trata-se de um modelo de atenção oferecida a pessoas com transtornos men-
tais ou que sofrem em decorrência de uso de drogas ou álcool. A rede opera a partir 
da promoção dos direitos de convivência desses indivíduos em sociedade. Nesse 
sentido, os atendimentos são realizados nas UBSs ou nos Centros de Atenção Psi-
cossocial (CAPS). Esses centros de atendimento oferecem atenção diária ao pa-
ciente, substituindo o modelo asilar e de recolhimento dessas pessoas. O objetivo é 
tratar os transtornos, valorizando a inclusão social por intermédio do fortalecimento 
dos laços familiares e sociais, do trabalho e do lazer (BRASIL, 2009).
Núcleo Ampliado de Saúde da Família e Atenção Básica (NASF-AB):
Com o objetivo de consolidar a atenção básica no Brasil, além de ampliar 
as ofertas de serviços de saúde na RAS, qualificando os serviços e aumentando 
a abrangência e a resolutividade dos serviços oferecidos, foi criado, em 2008, o 
NASF-AB. Esses núcleos são constituídos por equipes multiprofissionais que tra-
balham de modo integrado com as ESFs; equipes de atenção básica para popu-
lações específicas, como equipes ribeirinhas, fluviais e consultórios na rua; e pelo 
Programa Academia da Saúde. 
60
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
Esse trabalho integrado proporciona a realização de discussões de casos 
clínicos e o atendimento de pacientes de forma compartilhada na unidade bá-
sica ou em visita domiciliar. Além disso, o compartilhamento de informações 
permite a construção integrada de planos terapêuticos, de modo a ampliar e 
qualificar as ações de saúde nas comunidades (GONÇALVES et al., 2015). As 
ações realizadas pelos NASF-AB podem ser intersetoriais, tendo como eixo 
norteador as ações de proteção e promoção de saúde e a prevenção de doen-
ças e agravos. 
As equipes do NASF-AB podem ser compostas por diferentes profissio-
nais: médicos – ginecologista/obstetra, pediatra, homeopata, do trabalho, 
psiquiatra, geriatra e internista (clínica médica); fisioterapeuta; farmacêutico; 
fonoaudiólogo; nutricionista; médico veterinário; terapeuta ocupacional; profis-
sional com formação em arte e educação (educador de arte); e profissional de 
saúde sanitarista (profissional graduado na área de saúde, pós-graduado em 
Saúde Pública ou Coletiva ou graduado nessas áreas).
Programa Academia da Saúde: 
Esse programa foi criado em 2013 com o objetivo de colaborar com a 
promoção da saúde, estimulando hábitos de vida saudáveis nas comunidades. 
O programa incentiva a estruturação de espaços públicos apropriados para a 
realização de lazer e atividades físicas, por meio de ações adaptadas à reali-
dade de cada região.
Consultórios na Rua: 
Programa instituído em 2011 pela PNAB, cuja meta é ampliar o acesso 
aos serviços de saúde da população em situação de extrema vulnerabilidade 
social – por exemplo, moradores de rua. As equipes multiprofissionais que 
compõem o programa Consultório na Rua realizam suas atividades de modo 
itinerante, ofertando consultas e ações de saúde nos locais em que essas 
pessoas ficam. Quando necessário, as equipes dos Consultórios na Rua po-
dem realizar ações de saúde de forma articulada com as equipes das UBSs 
(BRASIL, 2009).
Desde a criação do SUS, muito tem sido feito no sentido de ampliar o 
acesso aos serviços de saúde, proporcionando à população um atendimento 
de qualidade, conforme as prerrogativas dos princípios dele. Todas as polí-
ticas, os programas e as ações de saúde realizadas na atenção básica têm 
como objetivo comum viabilizar a aproximação do usuário com as equipes de 
saúde da família, de modo a consolidar a UBS como referência de atendimen-
to e cuidado. Nesse sentido, o papel da equipe multiprofissional é essencial no 
desenvolvimento dessas políticas, haja vista que são esses profissionais que 
informarão, orientarão e direcionarão os pacientes na participação dos diferen-
tes programas.
61
Atenção Primária à Saúde: Princípios e OrganizaçãoAtenção Primária à Saúde: Princípios e Organização Capítulo 2 
FLOR, T. B. M. et al. Formação na Residência Multiprofissional 
em Atenção Básica: revisão sistemática da literatura. Ciência e 
Saúde Coletiva, [s. l.], v. 27, p. 921-936, 2022. Disponível em: 
https://doi.org/10.1590/1413-81232022273.04092021. Acesso em: 
19 abr. 2022.
CAMPOS, F. E. de et al. Caminhos para Aproximar a Formação de 
Profissionais de Saúde das Necessidade da Atenção Básica. Revis-
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Técnicas e Instrumentos para a Avaliação dos Serviços de Saúde:
As instituições de saúde cada vez mais estão recorrendo à gestão dos 
processos para melhorar a qualidade dos seus serviços. O programa Controle 
de Qualidade Hospitalar foi criado com objetivo de avaliar a qualidade dos ser-
viços prestados pelas instituições de saúde (SILVEIRA et al., 2015). Quando 
se deseja incorporar qualidade no processo de trabalho em saúde, é neces-
sário desenvolver ações para controlar essa qualidade. Tal controle pode ser 
atribuído por meio de avaliações contínuas e sistematizadas do cuidado. 
Os resultados de uma avaliação demonstram o quanto a assistência pres-
tada ao paciente está sendo realmente efetiva; se ela atende aos padrões de-
sejados e às necessidades e expectativas; e se esses resultados irão auxiliar 
os gestores dos serviços nas tomadas de decisões, permitir o monitoramen-
to da qualidade e identificar oportunidades de melhoria e reajustes de metas 
(VITURI; ÉVORA, 2015). Segundo Donabedian (1990), é necessário avaliar 
esses três itens para ter uma visão mais ampla dos serviços oferecidos. Vere-
mos, a seguir, os conceitos propostos por Donabedian (1988) sobre a avalia-
ção da qualidade.
• Estrutura: corresponde aos recursos físicos, humanos, materiais, 
equipamentos e financeiros para realizar a assistência em saúde. Na 
estrutura, se avalia a relação das propriedadesfísicas e organizacio-
nais do local em que o cuidado é oferecido, o número de treinamento 
dos profissionais de saúde e os equipamentos disponíveis.
62
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
• Processo: se refere às atividades de inter-relação que envolvem profis-
sionais e usuários da saúde, como o cuidado ao paciente. Nele, são con-
siderados os testes e os procedimentos apropriados para o diagnóstico, 
bem como a terapêutica e o acompanhamento. 
• Resultado: é o produto final da assistência prestada, considerando a saú-
de e a satisfação dos usuários.
Além da tríade estrutura, processo e resultado, o autor discute ainda que 
a avaliação da qualidade dos serviços de saúde também pode ser realizada 
considerando estes sete pilares: eficácia, efetividade, eficiência, otimização, 
aceitabilidade, legitimidade e equidade (DONABEDIAN, 1990). Vejamos de 
forma mais detalhada estes pilares:
Eficácia: está relacionada ao alcance dos resultados e corresponde aos 
recursos que são capazes de produzir efeitos positivos no paciente, ou seja, 
de melhorar sua saúde e sua qualidade de vida. Com isso, se pode dizer que a 
eficácia é o conjunto de condições ideais para o tratamento do paciente, e que 
ela envolve as melhores estruturas físicas, os equipamentos e os serviços.
Efetividade: corresponde à melhora real obtida no tratamento do paciente 
com a utilização dos recursos disponíveis. Para saber se o tratamento do pa-
ciente está próximo do ideal, se deve sempre medir o quanto o cuidado real 
(efetividade) se aproxima do cuidado ideal (eficácia). A efetividade requer a 
verificação dos processos para compreender se eles estão de acordo com o 
planejado e se esses processos estão sendo positivos para o paciente.
Eficiência: se trata de proporcionar o melhor tratamento ao paciente com 
a menor quantidade de recursos possível, sem que isto afete a melhora da 
saúde do paciente e a qualidade do cuidado prestado a ele. 
Otimização: considera a realização do cuidado com o paciente em con-
junto com os custos do tratamento, tentando criar a melhor relação custo-be-
nefício. Com a otimização, se busca melhorar os processos já existentes, tor-
nando-os mais rápidos e melhores. 
Aceitabilidade: está relacionada à adaptação do cliente ao tratamento, 
que é influenciada pelas expectativas do paciente e de seus familiares sobre 
os cuidados recebidos. 
Legitimidade: se relaciona com a percepção que a sociedade tem a res-
peito da organização. Obter legitimidade é fazer com que a sociedade aceite 
a instituição como uma boa prestadora de cuidados. Quando um hospital é 
referência no tratamento de alguma doença, por exemplo, isto significa que 
ele tem legitimidade na comunidade em que que atua, ou seja, a instituição se 
torna reconhecida como uma boa prestadora de serviços. 
63
Atenção Primária à Saúde: Princípios e OrganizaçãoAtenção Primária à Saúde: Princípios e Organização Capítulo 2 
Equidade: princípio que rege o justo na hora de distribuir os cuidados e 
os benefícios fornecidos pelas instituições de saúde para a sociedade, ou seja, 
é a distribuição do cuidado de forma igual para todos. A equidade é um dos cri-
térios que faz com que a sociedade tenha uma imagem positiva da instituição, 
o que contribui para que ela tenha mais legitimidade. 
Os sete pilares da qualidade propostos por Donabedian contribuem para o 
alcance de metas que visem à excelência da qualidade em saúde. Com esses 
pilares, se torna possível refletir sobre fatores importantes dentro das organi-
zações, como o próprio cuidado com o paciente e a maneira como a instituição 
se encontra perante o mercado em que está inserida.
Algumas ferramentas, de características administrativas, são importantes 
para facilitar, organizar e avaliar o processo gerencial e assistencial e o contro-
le da qualidade. Elas são utilizadas em todos os serviços e se adéquam à área 
da saúde (GALDINO et al., 2016). Existem diversas ferramentas de qualidade, 
mas as mais utilizadas na área da saúde são: Brainstorming, Diagrama de 
Causa e Efeito (Diagrama de Ishikawa ou Espinha de Peixe), 5W2H, Diagrama 
de Dispersão, Diagrama de Pareto, fluxograma, histograma, 5S, Ciclo PDCA, 
Análise de Swot e folha de verificação.
Brainstorming: significa chuva de ideias. Esse termo é utilizado para no-
mear a criação de ideias sobre uma questão central. O Brainstorming envolve 
a contribuição de todos os participantes, de forma espontânea, por meio de 
soluções criativas e inovadoras para a resolução dos problemas em um curto 
espaço de tempo. Essa ferramenta pode ser aplicada em qualquer etapa do 
processo de solução de problemas.
Diagrama de causa e efeito (Diagrama de Ishikawa): sua aplicação 
permite estruturar hierarquicamente as causas potenciais de um determinado 
problema ou também uma oportunidade de melhoria, assim como seus efeitos 
sobre a qualidade dos produtos. Nesse sentido, tem por finalidade organizar 
um raciocínio e discutir sobre as causas de um problema, analisando seus 
efeitos decorrentes. Isto é, essa ferramenta é utilizada para apresentar a rela-
ção existente entre um resultado de um processo, uma atividade (efeito) e os 
fatores (causas) que podem, por razões técnicas, afetar o resultado esperado, 
como buscar compreender os elementos (causas) que podem afetar a qua-
lidade em saúde (efeito). Destaca-se, nessa ferramenta, o conceito dos 6Ms 
(materiais, métodos, mão de obra, máquinas, meio ambiente e medidas), que 
pode facilitar a identificação das causas dos problemas e auxiliar no raciocínio 
de sua análise.
Veja a figura a seguir com a representação do diagrama de causa e efeito:
64
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
FIGURA 8 – DIAGRAMA DE CAUSA E EFEITO
FONTE: O autor.
5W2H: é uma ferramenta que se caracteriza por um checklist de atividades 
específicas, cujo objetivo é buscar uma resposta concisa para sete perguntas e, 
dessa forma, fazer com que a execução da atividade ou do processo ocorra de 
maneira mais clara e objetiva. O conceito de 5W2H significa uma ação que é 
influenciada por sete circunstâncias que, ao elaborar um plano de ação, devem 
responder às sete perguntas correspondentes à sigla 5W2H: 
• what (o quê?): a ação em si, se trata do que deve ser feito;
• why (por quê?): motivos pelos quais essa ação deve ser realizada;
• who (quem?): responsável pela ação, ou seja, a quem a ação é delega-
da;
• where (onde?): local em que a ação deve ser executada;
• when (quando?): em que momento, tempo e condição a ação deve ser 
realizada;
• how (como?): meios e métodos que serão utilizados para realizar a ação;
• how much (quanto custa?): custo, duração, intensidade, profundidade e 
nível de detalhamento da ação.
Diagrama de dispersão: permite visualizar a relação e a intensidade exis-
tente entre duas variáveis quantitativas (que podem ser medidas), como a relação 
entre os perfis dos pacientes e as unidades hospitalares.
65
Atenção Primária à Saúde: Princípios e OrganizaçãoAtenção Primária à Saúde: Princípios e Organização Capítulo 2 
Diagrama de Pareto: é a representação gráfica da frequência dos even-
tos que se quer analisar, ordenando as ocorrências de maior para menor im-
portância e, dessa forma, priorizando os problemas. O diagrama se baseia na 
regra dos 80/20, o que significa que 80% dos problemas são ocasionados por 
20% das causas. Isto é, se entende que as causas que originam a maioria dos 
problemas são poucas.
Fluxograma: descreve as fases (passo a passo) de ações que envolvem de-
terminado processo de uma forma sequencial, ou seja, o fluxograma representa 
graficamente todos os movimentos de uma situação a partir de símbolos. Essa 
ferramenta permite a identificação clara da sequência das ações para entender se 
elas estão ou não de acordo com as estratégias determinadas. As etapas de um 
fluxograma são representadas por figuras geométricas, como círculos, triângulos, 
retângulos, linhas, setas, dentre muitos outros símbolos.Os símbolos têm como 
finalidade demonstrar o início, o caminho percorrido e o destino dos processos, 
apresentando as ações que foram realizadas durante o fluxo, e permitindo, dessa 
maneira, o entendimento do caminho percorrido. Outro aspecto benéfico do fluxo-
grama é que ele pode assumir diferentes finalidades, com um grau de complexi-
dade muito detalhado em todas elas. As formas mais usuais dos fluxogramas são: 
Fluxograma vertical, Fluxograma horizontal e Fluxograma em blocos.
Para a construção de um fluxograma, existe uma padronização de sím-
bolos que representam o fluxo de processos. Os símbolos mais comuns e as 
ações que normalmente são usadas para descrever o processo são apresen-
tadas na figura a seguir. Confira:
FIGURA 9 – SÍMBOLOS MAIS UTILIZADOS EM FLUXOGRAMAS
FONTE: O autor.
Histograma: apresenta a distribuição da frequência com que os dados apa-
recem e permite visualizar as variações do processo. 
66
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
Ciclo PDCA: ferramenta composta por quatro fases de ações que são su-
cessivas. Tem como objetivo promover melhorias no processo e realizar a sua 
manutenção; ou seja, ela é utilizada tanto para implantar como para manter a 
qualidade. Suas quatro fases correspondem a:
• plan (planejamento): definição das metas e das ações necessárias para 
atingir essas metas; 
• do (fazer): execução, ou seja, é a fase em que são colocadas em prática 
as medidas planejadas na fase anterior; 
• check (checar): verificação dos resultados por intermédio da avaliação 
da efetividade das ações executadas; 
• action (ação): atuação no processo. Nessa fase são feitas as ações cor-
retivas, caso as metas determinadas não tenham sido alcançadas. Em 
seguida, se retorna à primeira fase, de planejamento, e assim o ciclo gira.
Programa 5S: ferramenta que auxilia com as condições necessárias para 
a implantação de projetos de melhoria contínua, buscando promover a alteração 
do comportamento das pessoas por intermédio da reorganização da instituição. A 
denominação 5S vem das iniciais de cinco palavras de origem japonesa, as quais 
foram adaptadas para a língua portuguesa na forma de cinco sensos:
• 1º seiri: senso de utilização no qual se separa o útil do inútil, o utilizado 
do não utilizado, e se elimina o desnecessário. 
• 2º seiton: senso de arrumação. Ele identifica e organiza todos os mate-
riais utilizados na assistência, por exemplo, para que qualquer pessoa 
possa localizá-los de maneira fácil e rápida. 
• 3º seiso: senso de limpeza. É responsável por manter um ambiente sem-
pre limpo, eliminando as causas da sujeira e aprendendo a não sujar. 
• 4º seiketsu: senso de saúde e higiene. Com esse senso, se mantém um 
ambiente de trabalho favorável à saúde e higiene. 
• 5º shitsuke: senso de autodisciplina. Nesse senso é necessário fazer es-
sas atitudes se tornarem uma metodologia, um hábito a ser seguido dia-
riamente no processo de trabalho.
Análise SWOT: considerada uma das melhores ferramentas de organiza-
ção, ela é bastante utilizada na gestão da qualidade. A Análise de SWOT avalia 
os ambientes (internos e externos) que auxiliam a gestão e desenvolve um pla-
nejamento estratégico para a organização. A sigla SWOT significa: força (stren-
ghs), fraquezas (weaknesses), oportunidades (opportunities) e ameaças (threa-
ts). É importante a análise desses elementos posteriormente a sua identificação, 
observando que as forças e as fraquezas representam elementos que podem ser 
controlados pela entidade.
67
Atenção Primária à Saúde: Princípios e OrganizaçãoAtenção Primária à Saúde: Princípios e Organização Capítulo 2 
Veja na figura a seguir o passo a passo da elaboração da matriz SWOT.
FIGURA 10 – MATRIZ SWOT – ETAPA 1
FONTE: O autor.
FIGURA 11 – MATRIZ SWOT – ETAPA 2
FONTE: O autor.
68
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
FIGURA 12 – MATRIZ SWOT – ETAPA 3
FONTE: O autor.
FIGURA 13 – MATRIZ SWOT – ETAPA 4
FONTE: O autor.
69
Atenção Primária à Saúde: Princípios e OrganizaçãoAtenção Primária à Saúde: Princípios e Organização Capítulo 2 
FIGURA 14 – MATRIZ SWOT – ETAPA 5
FONTE: O autor.
Folha de verificação: ferramenta de fácil compreensão na qual é possível 
verificar com que frequência os eventos acontecem ou aconteceram. Ela deve 
obedecer a algumas etapas: estabelecer eventos, definir período de coleta dos 
dados, construir um formulário de manuseio fácil e claro e coletar os dados. As fo-
lhas de verificação são ferramentas que questionam o processo e são relevantes 
para alcançar a qualidade, além de auxiliar outras ferramentas.
Ao conhecer essas ferramentas, se torna possível compreender como a sua 
implementação nos serviços de saúde auxilia as instituições de saúde e a en-
fermagem enquanto serviço. As ferramentas auxiliam no controle de custos, na 
redução de perdas, na melhoria da segurança do paciente e no atendimento de 
requisitos e necessidades dos pacientes, garantindo, dessa forma, a eficácia dos 
resultados obtidos. Elas podem amparar o gestor nas diversas possibilidades de 
desenvolvimento de atividades, como aplicar uma dessas ferramentas antes de 
implementar um protocolo assistencial.
DOS SANTOS ARAÚJO, K. et al. Atuação do enfermeiro como 
gestor na rede básica de saúde. Scire Salutis, [s. l.], v. 11, n. 2, p. 
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ce.200516. Acesso em: 17 jul. 2022.
70
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
Obter qualidade na assistência oferecida aos pacientes é uma responsabili-
dade das instituições de saúde. Para tanto, a avaliação dos serviços como parte 
da gestão da qualidade é fundamental para garantir que eles estejam sendo ofe-
recidos de forma segura e qualificável, atendendo às necessidades e expectativas 
da população e aos padrões esperados da instituição. No que se refere às ava-
liações, a mensuração dos indicadores é de fundamental importância na busca 
pela qualidade da assistência, em especial da assistência oferecida pela equipe 
de enfermagem. Na figura a seguir vamos conhecer um pouco mais sobre os in-
dicadores assistenciais de saúde e sua importância para avaliação de serviços e 
futuras melhorias.
FIGURA 15 – INDICADORES ASSISTENCIAIS DE SAÚDE: O QUE É
FONTE: O autor.
FIGURA 16 – INDICADORES ASSISTENCIAIS DE SAÚDE: OBJETIVO
FONTE: O autor.
71
Atenção Primária à Saúde: Princípios e OrganizaçãoAtenção Primária à Saúde: Princípios e Organização Capítulo 2 
FIGURA 17 – INDICADORES ASSISTENCIAIS DE SAÚDE: ETAPAS
FONTE: O autor.
1 Imagine que você é o enfermeiro em uma unidade de internação 
adulto de um hospital de médio porte, no qual o índice de fle-
bite vem aumentando significativamente, de acordo com os in-
dicadores assistenciais mensais. Frente a essa situação, você 
precisa criar estratégias para compreender os motivos pelos 
quais esse índice vem aumentando. Assim, descreva três ações 
fundamentais para a melhoria desse cuidado na unidade.
2 As ferramentas de qualidade são utilizadas na área da saúde, 
com vistas à gestão da qualidade. Uma delas verifica com que 
frequência os eventos acontecem e realiza o questionamento 
dos processos, além de ser subsídio para outras ferramentas 
da qualidade. Cite e explique qual o instrumento descrito no 
enunciado.
3 Em 1978, a OMS promove uma conferência mundial da saúde 
em Alama Ata, capital da antiga República da UniãoSoviética, 
que definiu e estabeleceu a importância da atenção primária em 
saúde. Com isso, responda às seguintes questões: (a) como 
é vista, atualmente, no Brasil, a Atenção Primária em Saúde 
(APS); e (b) liste e explique os três níveis de atenção à saúde.
5 ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
De acordo com a Constituição Federal de 1988, que trouxe de modo expresso 
a saúde como direito de todo cidadão brasileiro e dever do estado, a Lei n.º 8.080/90 
regulamentou o Sistema Único de Saúde (SUS) no Brasil. Trata-se de um modelo de 
saúde que visa a oferecer acesso universal e igualitário a toda a população brasileira.
Ao longo de 30 anos de existência, o Sistema Único de Saúde encontrou muitas 
dificuldades relacionadas a sua implementação, na medida em que se configurou em 
72
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
modelo de saúde revolucionário em relação ao assistencial anterior a sua vigência. 
Foram necessários anos de trabalho árduo e desenvolvimento de políticas e publica-
ções de legislações específicas capazes de regular o funcionamento desse sistema.
Pautado por princípios ideológicos que garantem a universalidade no acesso, 
a integralidade do cuidado e a equidade, o SUS se configurou em grande avanço 
na área da saúde no Brasil. Como princípios organizativos, o SUS traz: regionali-
zação e hierarquização, descentralização e comando único, participação popular e 
resolutividade. Os serviços passaram a ser organizados em uma rede de atenção à 
saúde em que a porta de entrada é a atenção básica.
A política nacional de atenção básica (PNAB) foi criada com o objetivo de regu-
lamentar a atenção básica, qualificando-a como principal porta de entrada do sistema 
de saúde. Além disso, a PNAB estabeleceu princípios e diretrizes, regulando o funcio-
namento da atenção básica e determinando as competências dos profissionais que 
integram a equipe multiprofissional atuante na atenção primária.
Na atenção primária em saúde é importante que se identifique, aprenda e apli-
que, na prática, os procedimentos de atenção à saúde da comunidade, ou seja, as 
ações de saúde devem ser amplas e abrangentes. O profissional deve trabalhar con-
textualizado no processo saúde-doença, e deve haver o primeiro contato do paciente 
com o profissional na atenção primária.
Ao definir a Estratégia Saúde da Família (ESF) como principal modelo a ser utili-
zado na atenção básica para oferecer atendimento integral e resolutivo à população, 
facilitando o acesso das pessoas à unidade de Saúde e priorizando o cuidado à fa-
mília, o Sistema Único de Saúde definiu a atenção primária como base do sistema 
assistencial. Desse modo, foi necessária a adoção de uma série de medidas que via-
bilizasse a implementação e manutenção das equipes de ESF nas Unidades Básicas 
de Saúde. Assim, foram necessárias adequações estruturais para tornar as unidades 
de saúde capazes de atuar nesse novo formato assistencial.
Nesse sentido, a atenção básica se configura um espaço de encontro entre os 
indivíduos, famílias e coletividades e os profissionais de saúde. Por meio da prática 
assistencial que prioriza a formação de vínculos e aproxima a comunidade da unida-
de de saúde, prerrogativa da Estratégia Saúde da Família, o profissional de saúde 
tem a oportunidade de realizar a assistência individual, familiar e coletiva, que busque 
a corresponsabilização do cuidado e o desenvolvimento da autonomia dos diferentes 
sujeitos envolvidos na atenção à saúde. 
Com o objetivo de qualificar a assistência da saúde ao paciente, os profissionais 
de saúde devem se utilizar do processo qualidade em saúde, de modo a melhorar a 
eficiência e a eficácia de suas ações. Além disso, a assistência de enfermagem efi-
ciente e eficaz vai otimizar as atividades assistenciais, ajudando esses profissionais 
a se organizarem para a realização de ações de saúde que devem ser realizadas na 
Atenção Básica, e o cumprimento de suas funções de gestão da unidade.
73
Atenção Primária à Saúde: Princípios e OrganizaçãoAtenção Primária à Saúde: Princípios e Organização Capítulo 2 
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CAPÍTULO 3
Plano Municipal de Saúde e a 
Participação Popular como 
Instrumento de Garantia de 
Direitos
A partir da perspectiva do saber fazer,neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 3 Demonstrar para o aluno que a gestão do Sistema Úni-
co de Saúde se faz com base na organização popular. 
 3 Apontar como os conselhos são imprescindíveis para o 
bom funcionamento do Sistema Único de Saúde.
 3 Demonstrar como a integração de outros setores so-
ciais possibilita uma maior promoção à saúde.
 3 Fazer com que o aluno compreenda que a gestão é um processo participativo.
 3 Possibilitar que o discente aprenda a envolver a população para 
obtenção de eficácia no desenvolvimento geracional. 
 3 Propiciar que o aluno compreenda a importância da articulação in-
tersetorial para uma promoção da saúde biopsicossocial. 
76
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
77
Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular 
como Instrumento de Garantia de Direitoscomo Instrumento de Garantia de Direitos Capítulo 3 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
O controle social tem como objetivo estabelecer o diálogo entre estado e so-
ciedade, a fim de determinar os rumos das políticas sociais. Os processos de-
cisórios nem sempre foram democráticos: durante o período da ditadura militar 
(1964-1985), o Brasil viveu um momento de fechamento democrático e cassa-
ção dos direitos políticos e civis. Após a luta dos movimentos sociais em prol da 
abertura democrática do país e da ampliação dos direitos sociais, a participação 
popular nos processos decisórios entrou em vigor, e passou a ser um importante 
instrumento de exercício da cidadania nas mais diversas áreas (CORREA, 2004).
A Constituição Federal de 1988 determina em seu artigo 194 que a seguri-
dade social pressupõe “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes 
Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à 
previdência e à assistência social” (BRASIL, 1988), para que ocorra uma interlo-
cução entre a administração pública e a população. No que diz respeito à gestão 
e à fiscalização das políticas sociais, faz-se necessário que o controle social pela 
participação popular seja garantido. Esse instrumento tem como objetivo propor-
cionar a ampliação da democracia participativa, a qual tem como pressuposto ga-
rantir o diálogo entre estado e sociedade.
Portanto, o controle social tem como horizonte a efetiva participação da socie-
dade, tanto na fiscalização da aplicação dos recursos públicos como na formulação e 
no acompanhamento da implementação de políticas sociais. Isto é, o exercício da de-
mocracia e da cidadania está presente nas diversas formas de controle social. Uma 
participação engajada da sociedade faz com que as políticas sociais sejam pensadas 
com o objetivo de garantir a qualidade dos serviços prestados, de forma a impactar a 
vida de todos os sujeitos e da sociedade como um todo (CICONELLO, 2008).
2 O CONTROLE SOCIAL NO SUS
O processo constituinte foi marcado por diversas mobilizações contra a dita-
dura militar, em que a população buscou reivindicar os diversos direitos negados 
durante o período de fechamento democrático do país. A partir dessas lutas, foi 
possível estabelecer constitucionalmente diversos avanços no que tange ao apro-
fundamento da democracia e à consolidação dos direitos sociais; sem dúvida, a 
previdência social foi uma dessas importantes conquistas.
A seguridade social é uma das principais conquistas da Constituição Federal 
de 1988, pois designa um conjunto integrado de ações do estado e da sociedade, 
voltado a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência 
social. Todavia, para que essa importante conquista seja materializada na prática, 
faz-se necessário que o seu orçamento seja efetivado, buscando garantir a diver-
sidade da base de financiamento, que deve ser constituída por contribuições so-
78
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
ciais, as quais são conduzidas para um fundo público redistributivo da seguridade 
social (CORREA, 2004).
Um tema transversal no que diz respeito às políticas sociais e, mais especifi-
camente, ao orçamento público, é o controle social. Desse modo, faz-se necessá-
rio compreendê-lo de forma histórica, a partir de sua proposição (1980) até a sua 
implantação (1990), bem como relacioná-lo ao debate atual. É importante salien-
tar que esses mecanismos foram evidenciados com o fim da ditadura militar bra-
sileira (1964-1985), momento em que a luta popular pela abertura democrática do 
país possibilitou, entre muitas conquistas, a efetivação dos direitos anteriormente 
negados, com o processo constituinte e a Promulgação da Constituição Federal 
de 1988, conhecida como Constituição Cidadã. Assim, foi possível avançar no 
que diz respeito às diversas áreas, bem como no que tange à participação da po-
pulação nos processos decisórios da política brasileira (CORREA, 2004).
Enquanto um direito estabelecido na Constituição Federal de 1988, o contro-
le social tem como horizonte ampliar a democracia e incentivar a participação da 
sociedade. Para tanto, os conselhos e as conferências compõem as duas instân-
cias de participação popular no âmbito das políticas sociais.
Os conselhos são espaços paritários em que a sociedade civil (50%) e os 
prestadores de serviços públicos, privados e filantrópicos discutem sobre as polí-
ticas sociais. Os trabalhadores dessas políticas elaboram e fiscalizam as políticas 
sociais de diversas áreas: saúde, educação, assistência social, criança e adoles-
cência, idoso, entre outras. Isso ocorre por meio da concepção de participação 
social, que tem sua base na universalização dos direitos, pautada por uma nova 
compreensão do caráter e do papel do estado (CARVALHO, 1995).
As conferências, por sua vez, são eventos que devem ser realizados periodi-
camente para se discutir as políticas sociais de cada esfera e propor diretrizes de 
ação. As deliberações das conferências devem ser entendidas como norteadoras 
da implantação das políticas e, portanto, devem influenciar as discussões travadas 
nos diversos conselhos. Destaca-se, entretanto, que estes não são os únicos es-
paços de ação para o exercício do controle social, apesar de, sem dúvida, serem 
mecanismos fundamentais, já que estão previstos em lei federal (BARROS, 1994). 
Logo após a promulgação da Constituição Federal de 1988, o neoliberalismo 
ganhou força, e o processo de contrarreforma do estado foi iniciado, com a retira-
da de direitos, o que interferiu de modo significativo no quesito financiamento das 
políticas sociais, sobretudo das políticas que compõem o tripé da seguridade social 
brasileira. Com o esvaziamento da participação da sociedade civil nos processos de 
fiscalização e decisão dos rumos das políticas sociais, a relação estado-sociedade 
modificou-se e acentuou-se. A partir da contrarreforma do estado brasileiro, o cha-
mado terceiro setor se expandiu, acirrando o processo de desresponsabilizarão es-
tatal diante das demandas sociais; assim como houve uma forte evidência da par-
ceria público-privada e um forte apelo pela privatização (BRAVO; CORREIA, 2012).
79
Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular 
como Instrumento de Garantia de Direitoscomo Instrumento de Garantia de Direitos Capítulo 3 
Isto é, para além das questões técnicas que envolvem o orçamento públi-
co, é preciso considerá-lo dentro de uma arena de disputas políticas, permea-
da por tensões e interesses das distintas classes sociais, as quais representam 
os diferentes projetos societários a partir dos direcionamentos estabelecidos 
durante esses embates.
Existem outros mecanismos que, quando acionados, podem e devem 
ser entendidos como instâncias de exercício do controle social, a sa-
ber: o Ministério Público, instituição essencial à função do estado, in-
cumbido da defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos in-
teresses sociais e individuais indisponíveis, configurando-se comoum 
“advogado da sociedade”; os órgãos de defesa do consumidor, como 
a Fundação de Proteção e Defesa do Consumidor (Procon), que não 
só se dedica ao consumidor de bens e objetos, mas também prevê a 
proteção ao consumidor de serviços (as condições precárias de fun-
cionamento das diversas instituições podem e devem ser notificadas 
ao Procon) (BARROS, 1994); os meios de comunicação oficiais, ape-
sar da dificuldade de acesso a eles, e os alternativos; os Conselhos 
de profissionais, em que é possível que qualquer pessoa denuncie um 
mau atendimento no conselho respectivo.
2.1 O CONTROLE SOCIAL NO 
CONTEXTO NEOLIBERAL
Controlar significa verificar se determinada atividade vem sendo realizada de 
acordo com os objetivos, normas e princípios que a norteiam. O controle social 
pode ser entendido como a participação do cidadão na gestão pública, fiscalizando, 
monitorando e controlando as ações da administração. É um mecanismo importan-
te na prevenção da corrupção e no fortalecimento da cidadania (CORREA, 2004). 
No Brasil, há grande preocupação na consolidação de um controle social for-
te e atuante, principalmente pela grande extensão territorial e por conta da des-
centralização dos órgãos públicos nos três níveis de atuação. Por isso, a socieda-
de precisa atuar na fiscalização da aplicação dos recursos públicos. É importante 
lembrar que o controle social é um complemento fundamental ao controle insti-
tucional, que é realizado por órgãos que fiscalizam os recursos públicos. Nesse 
contexto, a participação contribui para a correta aplicação desses recursos, ga-
rantindo que as necessidades da sociedade sejam atendidas de forma eficiente 
(BRAVO; CORREIA, 2012).
80
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
De acordo com Correa (2004), o controle social pode ser exercido por meio 
dos conselhos de políticas públicas, de forma direta pelos cidadãos, individual-
mente ou de forma organizada. Isto é, mesmo que não participem dos conselhos, 
cada cidadão ou grupo de cidadãos podem fiscalizar as contas públicas. Veja a 
seguir o que são os conselhos, que possuem as funções de fiscalização, mobiliza-
ção, deliberação e consultoria:
• Função fiscalizadora: acompanhar e controlar os atos executados pelos 
governantes.
• Função mobilizadora: estimular a participação popular e contribuir para a 
formulação e disseminação de estratégias de informação para a socieda-
de sobre as políticas públicas.
• Função deliberativa: decidir sobre as estratégias a serem utilizadas nas 
políticas públicas de sua competência.
• Função consultiva: emitir opiniões e sugestões sobre assuntos que lhes 
são pertinentes.
O controle social foi introduzido nas discussões do projeto de Reforma Sa-
nitária, na década de 1980, como mecanismo para promover a participação da 
sociedade civil nas ações e decisões no âmbito da saúde pública. No entanto, o 
conceito de controle social necessita de análises para que seja compreendido no 
contexto da sociedade capitalista neoliberal. Tal conceito vincula-se à atuação da 
sociedade civil como mecanismo de controle das ações do estado no campo das 
políticas sociais. Considere o seguinte:
Após um longo processo de lutas sociais em torno do direito à 
saúde, capitaneado pelo Movimento de Reforma Sanitária, a 
participação da comunidade e a descentralização tornam-se 
diretrizes do novo Sistema Nacional de Saúde na Constituição 
Federal de 1988. Esta participação foi regulamentada pela Lei 
n. 8.142/90, por intermédio das conferências e dos conselhos 
(BRAVO; CORREIA, 2012, p. 129).
A expressão “controle social” passa a ter sentido devido ao processo de lutas 
sociais em busca da redemocratização em um momento histórico de autoritarismo 
e ausência de participação popular nas políticas sociais. Deriva daí o pioneirismo 
na área da saúde, por meio do movimento de Reforma Sanitária, como afirma 
Bravo e Correia (2012, p. 128):
A necessidade da participação social foi apresentada pelo Mo-
vimento da Reforma Sanitária, no conjunto das lutas contra a 
privatização da medicina previdenciária e a regulação da saúde 
pelo mercado, pondo em discussão a tendência hegemônica de 
prestação de assistência médica como fonte de lucro. As lutas da 
saúde articuladas à redemocratização do país foram o tema da 8ª 
Conferência Nacional de Saúde que teve como marca Democra-
cia é Saúde e foi aberta à participação de trabalhadores e da po-
pulação pela primeira vez na história das conferências de saúde.
81
Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular 
como Instrumento de Garantia de Direitoscomo Instrumento de Garantia de Direitos Capítulo 3 
É interessante refletirmos sobre o conceito de estado e sociedade civil, bem 
como sobre os artifícios utilizados pelo projeto privatista para retrair o avanço da 
participação popular no controle social em saúde. Correa (2004) apoia-se nas 
análises de Gramsci para o desvelamento da engrenagem que funda o controle 
social na sociedade capitalista no decurso da história em que ocorre o Movimento 
Sanitarista. A partir da leitura gramsciana, pode-se inferir que sociedade civil e 
sociedade política compõem o conceito de estado.
Para Gramsci (2000, p. 244), “na noção geral de Estado entram 
elementos que devem ser remetidos à noção de sociedade civil 
(no sentido, seria possível dizer, de que o Estado = sociedade 
política + sociedade civil. Isto é, a hegemonia couraçada de co-
erção)”. Assim, o Estado abrange a sociedade política e a socie-
dade civil, para manter a hegemonia de uma determinada classe 
sobre a outra. Portanto, o Estado em Gramsci congrega além 
da sociedade política a sociedade civil com seus aparelhos de 
hegemonia que mantêm o consenso, ou seja, “Estado é todo o 
complexo de atividades práticas e teóricas com as quais a classe 
dirigente não só justifica e mantém seu domínio, mas consegue 
obter o consenso ativo dos governados [...]” (GRAMSCI, 2000, 
p.331). E, para manter o consenso, o Estado incorpora deman-
das das classes subalternas. No Estado essas buscas ganham 
espaços na sociedade civil na tentativa de criar uma nova hege-
monia através da “guerra de posição” (CORREA, 2004, p. 2-3).
Outra análise, assentada nas reflexões de Coutinho (2000), define a socie-
dade civil como tudo aquilo que se contrapõe ao estado ditatorial. Nesse sentido, 
há um equívoco de interpretação que ocasiona a cisão entre estado e sociedade 
civil, diferentemente do que ocorre nas reflexões de Gramsci. Essa visão dico-
tômica contribui para acirrar o abismo proveniente das relações contraditórias e 
antagônicas da sociedade capitalista, para “[...] demonizar tudo que provém do 
Estado [...]” (COUTINHO, 2000, p. 48). 
Bravo e Correia (2012, p. 130) revelam que:
A partir dessa suposta oposição entre Estado e sociedade civil, 
a expressão controle social é cunhada. Ressalta-se a impor-
tância de desvendar de que sociedade civil está falando para 
qualificar esse controle social, principalmente a partir das no-
vas formulações de sociedade civil, no final dos anos 1980, 
postas pelo ideário neoliberal, que conduzem a um esvazia-
mento e à despolitização no trato da mesma.
A sociedade civil é o espaço para o confronto no campo político e ideoló-
gico, no qual são discutidos os projetos de classistas. Ela se apresenta como 
espaço de lutas, conflitos e contradições. Portanto, a sociedade civil não é ho-
mogênea. As lutas que brotam desse sistema não se voltam necessariamente 
contra o estado, mas são declaradamente lutas por projetos societários dife-
rentes e distintos. A sociedade civil encontra como protagonistas o capital e o 
trabalho, em luta por interesses classistas. Além disso, há os desdobramentos 
82
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
dessa contradição, “[...] como a exclusão de gênero, etnia, religião, a defesa de 
direitos, da preservação do meio ambiente, entre outras lutas específicas na 
sociedade civil e no Estado em busca da hegemonia [...]”(CORREA, 2004, p. 6).
Na esfera da contrarreforma do estado brasileiro, espera-se que a socie-
dade civil seja parceira para servir aos propósitos do mercado privatista neo-
liberal, originado pela desregulamentação do estado no trato com as políticas 
sociais. O protagonismo da sociedade civil passa pela orientação de organis-
mos internacionais, como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional 
(FMI), que defendem que a sociedade civil assuma as responsabilidades com 
a proteção social sem, contudo, cobrar do estado esse papel (BRAVO; COR-
REIA, 2012).
É importante fortalecer o protagonismo da classe subalterna na condução 
das lutas sociais, por meio do controle social. A ideia é que se estabeleçam 
as bases de resistência ao desmonte das políticas sociais e à consequente 
regressão dos direitos sociais frente à lógica mercantil privatista neoliberal. 
Portanto, a formação para o controle social implica (BRASIL, 2006): priorizar 
os conselheiros de saúde e outros sujeitos sociais e considerar o mundo de 
significação – familiar, social e profissional – dos participantes, utilizando re-
cursos voltados à reflexão crítica sobre o conhecimento, às habilidades, às 
atitudes, aos hábitos e às convicções, para que os sujeitos possam efetiva-
mente exercer a sua cidadania.
OLIVEIRA, A. M. C.; IANNI, A. M. Z.; DALLARI, S. G. Controle so-
cial no SUS: discurso, ação e reação. Ciência e Saúde Coletiva, v. 
18, n. 8, p. 2329-2338, 2013. Disponível em: https://www.scielo.br/j/
csc/a/xCmCyD8tR9qZL4qWjNRvgLm/?format=pdf&lang=pt. Acesso 
em: 22 abr. 2022.
ROLIM, L. B.; CRUZ, R. de S. B. L. C.; SAMPAIO, K. J. A. de J. Par-
ticipação popular e o controle social como diretriz do SUS: uma re-
visão narrativa. Saúde em debate, [s. l.], v. 37, p. 139-147, 2013. 
Disponível em: https://www.scielo.br/j/sdeb/a/dNgCW9WdJJx7VH-
V7xWkhSHq/abstract/?lang=pt. Acesso em: 22 abr. 2022.
STOTZ, E. N. Trajetória, limites e desafios do controle social do SUS. 
Saúde em debate, [s. l.], v. 30, n. 73-74, p. 149-160, 2006. Disponí-
vel em: https://www.redalyc.org/pdf/4063/406345309003.pdf. Acesso 
em: 22 abr. 2022.
83
Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular 
como Instrumento de Garantia de Direitoscomo Instrumento de Garantia de Direitos Capítulo 3 
3 COMO SÃO CONSTITUÍDOS OS 
CONSELHOS DE SAÚDE E A SUA 
FORMAÇÃO
O Sistema Único de Saúde foi definido na Constituição de 1988, a chamada 
“Constituição Cidadã”, e regulamentado em 1990 pela Lei nº 8.080, tendo por ob-
jetivo garantir saúde para todos os cidadãos. Caberia ao estado, então, o dever 
de garantir esse direito. A participação social na área da saúde também é conhe-
cida como controle social. E, com o objetivo de regulamentá-lo, foi criada a Lei nº 
8.142/1990, que define o papel da sociedade na gestão do SUS. Essa lei institucio-
nalizou as conferências e os conselhos de saúde. Foi a partir desses dois momen-
tos que o país passou a possuir um sistema de saúde participativo (BRASIL, 1990).
Os Conselhos de Saúde ou Conselhos Gestores de Saúde são órgãos 
colegiados, deliberativos e permanentes que atuam no SUS nas três esferas 
do governo – Federal, Estadual e Municipal. Eles fazem parte da estrutura orga-
nizacional das Secretarias de Saúde dos municípios, dos estados e do Governo 
Federal. Os representantes desses grupos também representam o governo em 
suas três instâncias, sendo eles profissionais de saúde, prestadores de serviço e 
usuários do SUS (BRASIL, 2013). 
Os Conselhos de Saúde atuam no desenvolvimento de estratégias e no con-
trole de políticas de saúde nas instâncias correspondentes a seus territórios, além 
de avaliarem, juntamente às políticas de saúde, aspectos econômicos e financei-
ros da localidade (BRASIL, 2013; SALIBA et al., 2009).
• Deliberativo: deliberar significa conversar para analisar ou resolver um 
assunto ou um problema ou, ainda, tomar uma decisão. Assim, o Conse-
lho de Saúde tem o poder de decisão sobre as questões, o que lhe as-
segura que suas decisões serão executadas por outros atores (pessoas, 
entidades e/ou órgãos).
• Permanente: o Conselho Gestor em saúde deve sempre existir, indepen-
dentemente de decisões da gestão do município. Ele é um órgão que 
não pode ser extinto por quaisquer autoridades, sendo necessária outra 
lei municipal para que ocorra essa extinção.
O CS deve ter obrigatoriamente reuniões mensais e registro em ata dos encon-
tros para formalização das discussões, além de infraestrutura, suporte e condições 
necessários para a realização das reuniões, cuja responsabilidade é das Secreta-
rias de Saúde de cada instância e local. Na Resolução nº 333, de 4 de novembro 
de 2003, publicada com o objetivo de identificar diretrizes, reformulação e funcio-
namento dos Conselhos de Saúde, cita-se que os membros dos conselhos devem 
“[...] atuar na formulação e proposição de estratégia no controle da execução das 
84
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
políticas de saúde, inclusive em seus aspectos econômicos e financeiros” (BRASIL, 
2003). Nos conselhos das três esferas do governo, independente da instância, os 
colegiados são formados por representantes da gestão, trabalhadores e usuários.
• Conselho Municipal de Saúde: é um espaço importantíssimo para a 
existência da participação social no processo decisório das políticas 
públicas de saúde e do exercício do controle social, conforme previsto 
na política do SUS (SALIBA et al., 2009). 
• Conselho Estadual de Saúde: é apto a propor e aprovar diretrizes para 
a elaboração do Plano Estadual de Saúde. Também avalia o modelo 
estadual de gestão do SUS, fiscalizando a administração do Fundo 
Estadual de Saúde e apreciando trimestralmente as suas contas.
• Conselho Nacional de Saúde: esse conselho integra a estrutura do 
Ministério da Saúde (MS). Trata-se de uma instância colegiada, de-
liberativa e permanente do SUS. Seu objetivo é fiscalizar as políticas 
de saúde em suas mais diversas áreas, levando as demandas da po-
pulação ao poder público
O controle social está garantido na Lei Orgânica da Saúde como 
um princípio do SUS. Precisamos utilizar essa ferramenta para a 
implementação dos demais princípios. São diversos os canais de 
controle social. Um deles é a caixa de opinião que deve estar pre-
sente em todos os serviços de saúde e é aberta na reunião do 
conselho. Faz parte da prática dos gestores dos serviços o acesso 
aos conselheiros de saúde para o compartilhamento dos desafios 
e das conquistas, bem como incentivá-los na participação do pla-
nejamento do serviço. O conselho de saúde não tem papel apenas 
de cobrança, mas também de participação ativa nas ações e nos 
problemas dos serviços. 
O Conselho Gestor é uma importante ferramenta na gestão dos serviços e 
na construção e execução de políticas públicas. Por meio dele, é possível cons-
truir um sistema de saúde com base nos princípios e diretrizes que constam na 
Lei Orgânica nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. Nesse sentido, a atuação dos 
conselhos é de suma importância para que se concretize aquilo que é preconiza-
do em lei, proposto pelo MS e pactuado nas Conferências de Saúde.
O Conselho Gestor, portanto, atua na formulação de estratégias e no moni-
toramento das políticas de saúde executadas pelos diversos locais. Os conselhos 
também analisam e aprovam os planos de saúde, os quais são definidos pelos 
gestores de saúde, assim como os relatórios de gestão, comunicando a socieda-
de sobre a atuação do governo em suas respectivas instâncias (BRASIL, 2013).
85
Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular 
como Instrumento de Garantia de Direitoscomo Instrumento de Garantia de Direitos Capítulo 3 
O controle social está presente em todas as esferas da sociedade, 
porém, aplicado à saúde, se dá efetivamente através dos Conselhos 
de Saúde que, segundo a Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 
1990, são órgãoscolegiados, em caráter permanente e deliberativo, 
que atuam na formulação de estratégias e no controle da execução 
da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos as-
pectos econômicos e financeiros. 
Observe a figura a seguir:
FIGURA 1 – QUEM EXERCE O CONTROLE SOCIAL
FONTE: O autor.
KRUGER, T. R.; OLIVEIRA, A. Trinta anos da Constituição Federal e 
a participação popular no SUS. Argumentum, [s. l.], v. 10, n. 1, p. 57-
71, 2018. Disponível em: https://periodicos.ufes.br/argumentum/article/
view/18621. Acesso em: 22 abr. 2022.
LONGHI, J. C.; CANTON, G. A. M. Reflexões sobre cidadania e os 
entraves para a participação popular no SUS. Physis: revista de saú-
de coletiva, [s. l.], v. 21, p. 15-30, 2011. Disponível em: https://doi.
org/10.1590/S0103-73312011000100002. Acesso em: 22 abr. 2022.
PRADO, E. V. et al. O diálogo como estratégia de promoção de partici-
pação popular no SUS. Revista de APS, [s. l.], v. 18, n. 4, 2015. Dis-
ponível em: https://periodicos.ufjf.br/index.php/aps/article/view/15780. 
Acesso em: 22 abr. 2022.
86
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
4 OS OBJETIVOS 
DO CONTROLE SOCIAL NO SUS
A Constituição Federal de 1988 inaugurou para os cidadãos brasileiros a pos-
sibilidade da participação popular nas políticas públicas, por meio das instâncias 
de deliberação e controle social. Podem ser considerados sua maior expressão os 
Conselhos de Direitos e os Conselhos de Controle Social de Políticas Públicas. 
Essa participação é apontada em diversos momentos do Texto Constitucional, a 
exemplo do Art. 1º, que, segundo Simões (2014, p. 106), pode ser assim inter-
pretado: “[...] além da democracia representativa, assegurou o exercício do poder 
pelo povo, diretamente instituindo a democracia participativa”. 
A possibilidade/direito de participação popular na gestão pública, garantida 
pela Carta Magna, aponta para a importância das decisões conjuntas entre go-
verno e sociedade civil, ultrapassando, assim, a visão unilateral técnica e dando 
a devida importância para as decisões políticas nas quais a população deverá 
opinar. Assim, a gestão pública passou a ter um caráter democrático. Após a pro-
mulgação da Constituição Federal de 1988, as primeiras legislações que aponta-
ram para a construção de espaços democráticos – que propiciam a participação 
popular e ampliam o controle social dos governos – foram:
• Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990: regulamenta o Sistema Único 
de Saúde e prevê a criação dos Conselhos Municipais de Saúde.
• Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990: trata do Estatuto da Criança e do 
Adolescente (ECA), e define a formação dos Conselhos dos Direitos da 
Criança e do Adolescente e dos Conselhos Tutelares.
Depois dessa previsão, as demais políticas sociais públicas foram também 
instituindo os seus Conselhos de Direitos ou Conselhos de Controle Social, com o 
objetivo de promover a participação efetiva dos cidadãos em orçamentos, delibe-
rações gerais e financiamentos. Ao estabelecer a participação popular, a intenção 
da Constituição Federal de 1988 foi estimular os brasileiros a exercerem a cidada-
nia, quebrando os velhos paradigmas do regime ditatorial e atingindo, assim, um 
patamar democrático em que as decisões não ficam mais somente nas mãos dos 
governantes, mas passam a ter a efetiva participação da sociedade civil. Isto é, as 
decisões têm a influência daqueles que conhecem (pois vivenciam) as demandas 
reais dos cidadãos. Dessa forma, as decisões são legitimadas e respaldadas com 
maior probabilidade de efetividade.
Contemporaneamente, há uma preocupação que toma largo espaço entre as 
categorias profissionais que têm base crítica. Essa preocupação se refere à incipiên-
cia da participação popular, pois, embora muito se tenha avançado desde 1988, há 
ainda uma lacuna entre os espaços participativos e a condição educativa crítica de se 
participar. Isso porque ainda vivemos os resquícios do paternalismo, do autoritarismo, 
87
Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular 
como Instrumento de Garantia de Direitoscomo Instrumento de Garantia de Direitos Capítulo 3 
do clientelismo e da tutela, que podem influenciar negativamente nos espaços parti-
cipativos, muitas vezes ocupados por cidadãos com pouco ou nenhum conhecimento 
sobre a área em questão. Isso faz desses cidadãos massa de manobra facilmente 
manipulável, de acordo com os interesses em jogo (BRAVO; CORREIA, 2012). 
Essa ideia não deve, de maneira nenhuma, desqualificar a participação popular, 
mas deve servir de reflexão sobre o papel socioeducativo dos profissionais de serviço 
social, que devem participar ativamente da preparação para a participação da popu-
lação, em especial por meio dos movimentos sociais e dos conselhos. A participação 
popular está diretamente ligada ao princípio da descentralização administrativa, tam-
bém apregoado pela Constituição Federal de 1988. 
A descentralização político-administrativa foi um grande avanço trazido pelo 
Texto Constitucional, pois em um país com uma grande extensão territorial, como é 
o Brasil, a possibilidade de administrar as políticas sociais em nível local traz mais 
assertividade, eficiência, eficácia e efetividade nos resultados, haja vista o conheci-
mento e a compreensão das realidades e demandas de cada região e município. A 
descentralização deve ser concebida também como uma valorização do poder local 
e da participação popular. Portanto, esse é um princípio que exige atenção dos pro-
fissionais, já que foi uma conquista para os brasileiros que deve ser estudada e valo-
rizada (BRASIL, 1988).
A descentralização político-administrativa contribui com a participação popular, 
uma vez que torna mais conhecidos os assuntos em debate. No entanto, o processo 
participativo só poderá atingir os objetivos para os quais foi proposto se a sociedade 
estiver efetivamente organizada. Para que isso aconteça, um amplo e democrático 
debate deve ser permanentemente posto, a partir do qual poderão ser estabelecidas 
as prioridades, os interesses coletivos e as agendas de interesse da sociedade, a 
exemplo de fóruns populares, conferências, associações e movimentos sociais que 
tenham como objetos de discussão a democratização e a consolidação da participa-
ção popular na Administração Pública (SALIBA et al., 2009).
• Participação Popular no âmbito da Saúde:
A participação social configura-se como um processo que estimula o compar-
tilhamento de poder por meio do fortalecimento da sociedade civil e da construção 
de caminhos que permitam alcançar uma nova realidade social pela cultura cida-
dã. Dessa forma, esse processo deve ser considerado de “baixo para cima”, ten-
do os cidadãos comuns como os principais protagonistas da ação transformadora 
das relações de poder da sociedade, o que mostra a importância de se implantar 
e manter práticas participativas no contexto sociopolítico; promovendo a sua au-
tonomia, reconstruindo a história das lutas populares no Brasil, e fortalecendo e 
renovando cada vez mais os princípios democráticos de igualdade, cidadania e 
justiça social (DIAS, 2002).
A participação popular encontra respaldo legal desde a Declaração Universal 
88
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
dos Direitos Humanos, que diz que a vontade do povo será a base da autoridade 
do governo. No Brasil, no setor da saúde, a primeira proposta institucional que in-
corporou a participação popular nos colegiados de gestão foi a Resolução nº 6, de 
3 de maio de 1984. Essa resolução aprova as Ações Integradas de Saúde (AIS) e 
o documento Normas Gerais Aplicáveis às AIS. As AIS propunham como instâncias 
de planejamento e gestão: a Comissão Interministerial de Planejamento (CIPLAN), 
as Comissões Interinstitucionais de Saúde (CIS), as Comissões Regionais Interinsti-
tucionais de Saúde (CRIS) e as Comissões Locais e/ou Municipais de Saúde (CLIS 
ou CIMS). As duas últimas previam a participação de entidadesrepresentativas da 
população local (SALIBA et al., 2009).
Contudo, a garantia legal de participação popular fica clara somente na Consti-
tuição de 1988, no artigo 1º, no qual se estabelece um Estado Democrático de Direi-
to; e principalmente no parágrafo 1º, que diz que o poder emana do povo, que o exer-
ce diretamente ou por meio de representantes eleitos. Em 1990, a Lei nº 8.142, que 
dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde 
(SUS), garante a criação dos conselhos de saúde e das conferências de saúde, com 
participação paritária de usuários, trabalhadores e gestores (DIAS, 2002). 
Em 1992, a Resolução 33 do Conselho Nacional de Saúde aprovou as Reco-
mendações para a constituição dos Conselhos Estaduais e Municipais de Saúde. A 
Norma Operacional Básica de 1996 (NOB-96) torna realidade a institucionalização 
da participação popular, pois determina a criação e o funcionamento de conselhos 
conforme as determinações legais como pré-requisitos para o repasse de recursos 
financeiros para as Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde (DIAS, 2002).
A universalização dos direitos sociais e a ampliação do conceito de cidadania 
fundamentam a participação cidadã, pois substituem a categoria comunidade ou 
povo pela sociedade como categoria central. Isso resulta em uma nova compreensão 
do caráter do estado, remetendo à definição das prioridades nas políticas públicas 
com base em um debate público. A Constituição de 1988 oficializou a transição para 
a democracia no Brasil, descentralizou a tomada de decisões e estabeleceu mecanis-
mos para a participação dos cidadãos nas políticas sociais.
Essa base legal propiciou a criação de mecanismos institucionais que compõem 
ferramentas de cogestão e controle social, como Conselhos Gestores, ouvidorias pú-
blicas, conferências, orçamento participativo e mecanismos deliberativos no interior 
de agências reguladoras. Os Conselhos Gestores são os mecanismos mais impor-
tantes de participação popular e não se destinam somente a incluir os segmentos 
sociais menos favorecidos, mas também têm função expressiva na formulação de 
políticas públicas. Estão organizados em nível local, estadual e federal de governo 
e estabelecem espaços nos quais cidadãos, prestadores de serviços e governo se 
reúnem para definir políticas públicas e supervisionar sua implementação. Atualmen-
te, mais de 28 mil foram estabelecidos no âmbito das políticas de saúde, educação e 
meio ambiente, entre vários outros temas (TEIXEIRA; SOUZA; LIMA, 2012).
89
Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular 
como Instrumento de Garantia de Direitoscomo Instrumento de Garantia de Direitos Capítulo 3 
Com a criação do SUS, a saúde emerge como questão de cidadania, e a 
participação política como condição de seu exercício. Os Conselhos de Saúde 
surgiram dessa estrutura legal como instituições responsáveis por capacitar a par-
ticipação dos cidadãos na gestão da saúde. A Lei nº 8.142, pela primeira vez, 
institucionaliza a participação da população nas políticas de saúde nas três es-
feras (municipal, estadual e federal), por meio da participação nos Conselhos de 
Saúde, formados por 25% de gestores, 25% de trabalhadores do SUS e por 50% 
de usuários do sistema, e nas conferências de saúde. As conferências devem 
acontecer de quatro em quatro anos nas três esferas e, entre elas, podem ser rea-
lizadas conferências temáticas (TEIXEIRA; SOUZA; LIMA, 2012).
BUSANA, J. de A.; HEIDEMANN, I. T. S. B.; WENDHAUSEN, Á. 
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5 AS AÇÕES INTERSETORIAIS DO 
SISTEMA MUNICIPAL DE SAÚDE
Uma das grandes conquistas introduzidas pela Constituição Federal de 
1988 e incorporada pelo SUS foi a participação popular nas políticas de saúde 
no Brasil por meio dos Conselhos de Saúde – CSs. É por intermédio da par-
ticipação social que se configuram as condições para o exercício pleno da li-
berdade e da cidadania. Na lógica organizacional da saúde, as duas principais 
formas de participação social são: conferências de saúde e CSs.
As conferências de saúde são uma importante ferramenta de gestão e 
formas ativas nas quais se concretiza a participação popular. Conforme a Re-
solução dos CSs, esse espaço reúne todos os segmentos representativos da 
sociedade, sendo um local destinado ao debate para avaliar a situação de saú-
90
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
de e propor diretrizes para a formulação da política de saúde nas três esferas 
governamentais. As conferências de saúde acontecem a cada quatro anos e 
são realizadas pelas esferas distrital, municipal, estadual e federal. Trata-se de 
um espaço destinado ao debate, à formulação e à avaliação das políticas de 
saúde (SALIBA et al., 2009).
O controle social não se manifesta apenas no âmbito da saúde, mas em 
todas as esferas do governo. Ao se referir ao controle social, afirma-se que 
o papel da sociedade é fundamental para fiscalizar as ações realizadas pelo 
governo em prol da coletividade: é a participação da sociedade no acompa-
nhamento e verificação das ações da gestão pública na execução das políticas 
públicas, avaliando objetivos, processos e resultados. Na saúde, o controle so-
cial se manifesta em todas as relações de participação do usuário do SUS nos 
conselhos gestores, nas conferências de saúde, nos colegiados e nos conse-
lhos locais, bem como em quaisquer grupos e discussões nos quais o objetivo 
é garantir a saúde como um direito do cidadão (SALIBA et al., 2009).
A gestão participativa se baseia na construção coletiva e igualitária com 
vistas a alcançar o mesmo objetivo em prol do coletivo. Os CSs devem reali-
zar suas discussões considerando os diferentes saberes e vivências de seus 
participantes, assim como realizar a gestão do SUS de forma coletiva e ética, 
visando à qualidade. A gestão participativa, portanto, permite que todos sejam 
corresponsáveis pelos resultados alcançados.
Os membros dos CSs são chamados de conselheiros, e são indicados 
pelo MS, pelo secretário estadual da saúde ou, ainda, pelo secretário munici-
pal de saúde, devendo todos estarem vinculados a um órgão governamental. 
Cada CS tem um regimento próprio, porém algumas dimensões e regras pré-
-estabelecidas pelo MS são consideradas. Assim, cada local definirá o período 
de mandato dos seus conselheiros; no entanto, sugere-se o período de dois 
anos (TEIXEIRIA; SOUZA; LIMA 2012).
O conselheiro representará o seu segmento (gestão, trabalhadores ou 
usuários) e manifestará as necessidades e as demandas de seu grupo nas 
reuniões do conselho. É importante salientar que, apesar de defender e arti-
cular as necessidades de seus pares, os conselheiros devem preconizar, em 
suas pautas, um bem maior, ou seja, a consolidação do SUS e as condições 
de saúde da população. Além disso, os conselheiros não devem agir em be-
nefício próprio, mas em benefício daqueles que representam. Por ser um re-
presentante eleito, o conselheiro deverá intermediar e aproximar a gestão dos 
serviços de seu grupo. É de extrema importância que o conselheiro se faça 
presente e acompanhe as discussões e definições do Conselho Gestor, para 
que haja a correta fiscalização e o controle por parte da sociedade(TEIXEI-
RIA; SOUZA; LIMA, 2012).
91
Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular 
como Instrumento de Garantia de Direitoscomo Instrumento de Garantia de Direitos Capítulo 3 
A atuação do Conselho Gestor é composta por um escopo de habili-
dades e competências que se espera desse grupo de trabalho, além 
da utilização de alguns instrumentos de gestão que auxiliam no mo-
nitoramento e na avaliação das ações. 
Veja na figura a seguir um resumo das principais informações acerca do Con-
selho Gestor:
FIGURA 2 – CONSELHO GESTOR: HABILIDADES E COMPETÊNCIAS
FONTE: O autor.
92
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
FIGURA 3 – CONSELHO GESTOR: INSTRUMENTOS DE GESTÃO
FONTE: O autor.
93
Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular 
como Instrumento de Garantia de Direitoscomo Instrumento de Garantia de Direitos Capítulo 3 
Ferramentas de gestão são essenciais em qualquer ramo de atua-
ção. Para que um grupo de trabalho se organize, são necessárias 
algumas ferramentas para organizar as atividades e a execução das 
funções. Os Conselhos Gestores de Saúde têm organização própria 
em cada instância de atuação, mas existem algumas ferramentas 
sugeridas pelo Ministério da Saúde e utilizadas em todo o território 
brasileiro. Tais ferramentas auxiliam os conselheiros a organizarem o 
funcionamento de suas atividades. 
Na figura a seguir conheça as ferramentas para o funcionamento do Conse-
lho Gestor:
FIGURA 4 – FERRAMENTAS PARA FUNCIONAMENTO DO 
CONSELHO GESTOR: REGIMENTO INTERNO
FONTE: O autor.
94
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
FIGURA 5 – FERRAMENTAS PARA FUNCIONAMENTO DO CONSELHO 
GESTOR: AGENDA DE SAÚDE E ORGANIZAÇÃO
FONTE: O autor.
FIGURA 6 – FERRAMENTAS PARA FUNCIONAMENTO DO CONSELHO 
GESTOR: GRUPOS DE TRABALHO E FLUXO DE DELIBERAÇÕES
FONTE: O autor.
95
Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular 
como Instrumento de Garantia de Direitoscomo Instrumento de Garantia de Direitos Capítulo 3 
5.1 DESAFIOS DO CONTROLE 
SOCIAL NA CONTEMPORANEIDADE
O controle social aqui estudado é aquele que se efetiva a partir da fiscali-
zação, do monitoramento e da avaliação dos indivíduos nas ações e gestão do 
estado. Ele é exercido pela sociedade sobre as ações do estado e está presente 
na Constituição Federal (CF) de 1988. Essa inserção do controle social na CF 
permitiu a criação de espaços legais nos três níveis de governo, e garante a parti-
cipação e a fiscalização da gestão pública pela comunidade.
Quando falamos em controle social, não basta pensar apenas em ações de 
fiscalização e de monitoramento da gestão pública, considerando a prevenção de 
desperdícios e desvios do dinheiro público. É necessário que a participação social 
também acompanhe a implementação dos projetos, programas, ações e serviços 
prestados à população. Essa participação permite o melhor direcionamento das 
decisões e a adequação de ações e programas sociais voltados às necessidades 
reais das comunidades (COCINELLO, 2014).
Os conselhos e as conferências são espaços legais que permitem que haja 
o efetivo controle social, e podem intervir nas decisões e no processo de gestão 
das políticas públicas. Neles, a população, de forma autônoma, pode intervir nos 
processos de gestão, fortalecendo, assim, a democracia real e garantindo a igual-
dade social.
Na atualidade, o controle social deve ir além da atuação dos indivíduos nos 
conselhos e conferências, precisa articular forças políticas que representem os 
interesses das classes sociais vulneráveis, objetivando um projeto societário con-
tra hegemônico. Semeraro (1999), baseado nas ideias de Gramsci, acredita que 
é importante que as massas se organizem para ter iniciativa política, fortalecendo 
o caráter transformador da práxis dos sujeitos na sociedade. Para Dias (2004), os 
indivíduos podem fazer a crítica, mas não devem permanecer na inércia; os mes-
mos que criticam devem fazer parte das ações de transformação.
A vontade coletiva (organização das ações reais) é de extrema importância 
para que haja ação nas lutas e nos movimentos sociais (DIAS, 2004). É necessá-
rio fortalecer o protagonismo das classes sociais em vulnerabilidade, buscando as 
transformações necessárias na sociedade. O projeto societário é essencial para 
que haja maior participação nas ações do controle social. Esse projeto organizado 
aborda questões de gênero, etnia, meio ambiente, religião e demais frentes de 
luta das minorias na sociedade, fazendo com que a participação dos indivíduos 
seja também de causas identitárias; o empoderamento se fortalece quando nos 
reconhecemos nas frentes de luta.
96
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
Um dos desafios na contemporaneidade do controle social são as ações es-
porádicas e a baixa participação dos indivíduos. As lutas e o controle social de-
vem ser cotidianos, e é preciso reunir toda a força mobilizadora possível frente 
às aversões diárias que a sociedade enfrenta. A identidade das classes e dos 
movimentos sociais só se fortalecerá a partir do engajamento diário da comuni-
dade, já que essas lutas cotidianas propiciam a construção da consciência crítica 
individual e coletiva (BRAVO; CORREIA, 2012).
A efetivação dos processos de controle social está além dessas participa-
ções em conselhos ou espaços institucionais de gestão de políticas e programas 
públicos. Ela requer mobilização e articulação de forças políticas que representem 
os interesses das classes sociais em vulnerabilidade e tenham como pauta de 
luta um projeto societário que busque romper com as atuais organizações sociais 
do capital (COCINELLO, 2014).
ABRANTES, A. C. Efetividade na participação social junto ao conse-
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assets/csp/v18n6/13258.pdf. Acesso em: 22 abr. 2022.
97
Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular 
como Instrumento de Garantia de Direitoscomo Instrumento de Garantia de Direitos Capítulo 3 
1 Na Unidade Básica de Saúde (UBS) Jardim Beabá, todos os 
meses o gestor da unidade precisa repor os materiais que 
ficam para fora da UBS, ainda que o terreno tenha grades e 
um portão. Já sumiram os panos de limpeza lavados e pen-
durados no varal, botijão de gás, cabos de força, rodo, balde 
e a porta do hidrômetro. A UBS fecha nos finais de semana; 
em um sábado ou domingo à noite, quebraram os vidros da 
unidade e até um computador foi levado. O gestor não sabe 
mais o que fazer. Já falou com a Secretaria Municipal da Saú-
de, que fez um pedido à guarda municipal para realizar uma 
ronda nos finais de semana, mas não teve sucesso neste pe-
dido. Pensando na gravidadedo caso e na importância da 
voz ativa do Conselho de Saúde, elabore uma estratégia para 
resolver o problema.
2 O Conselho Gestor Municipal é um órgão colegiado de cada re-
gião que trabalha junto à Secretaria Municipal de Saúde. Os 
conselhos municipais devem existir, independentemente da 
gestão dos secretários de saúde, e necessariamente são 
compostos por representantes dos trabalhadores, usuários 
e gestão. Com base nisso, responda como são formados os 
conselhos; quais são as suas características principais; e 
qual função o conselheiro desempenha.
3 Veja a seguinte situação:
Você foi eleito conselheiro de saúde municipal, no município 
de Porto Alegre, onde você reside e trabalha. Dentre as ca-
tegorias que atuam no conselho, você representa os profis-
sionais de saúde. Durante as reuniões do conselho, você 
identificou que alguns conselheiros têm dificuldade de en-
tender o seu papel e o funcionamento dos conselhos gesto-
res. Então, você percebe que seria importante a construção 
de uma cartilha informativa destinada para os atuais e futu-
ros conselheiros de saúde. Diante dessa situação, construa 
uma cartilha para os conselheiros de saúde municipais, 
contendo as seguintes informações: o que é o Conselho 
Gestor e para que serve; algumas competências dos con-
selhos, de acordo com a Resolução – CNS 333/2003; e algu-
mas competências e atribuições do conselheiro.
98
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
6 ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
A participação social configura-se como um processo que estimula o compar-
tilhamento de poder por meio do fortalecimento da sociedade civil e da construção 
de caminhos que permitam alcançar uma nova realidade social pela cultura cida-
dã. Dessa forma, esse processo deve ser considerado de “baixo para cima”, ten-
do os cidadãos comuns como os principais protagonistas da ação transformadora 
das relações de poder da sociedade, o que mostra a importância de se implantar 
e manter práticas participativas no contexto sociopolítico, promovendo a sua auto-
nomia, reconstruindo a história das lutas populares no Brasil, fortalecendo e reno-
vando cada vez mais os princípios democráticos de igualdade, cidadania e justiça 
social (DIAS, 2002).
Com a criação do SUS, a saúde emerge como questão de cidadania, e a 
participação política como condição de seu exercício. Os Conselhos de Saúde 
surgiram dessa estrutura legal como instituições responsáveis por capacitar a par-
ticipação dos cidadãos na gestão da saúde. A Lei nº 8.142, pela primeira vez, 
institucionaliza a participação da população nas políticas de saúde nas três es-
feras (municipal, estadual e federal), por meio da participação nos Conselhos de 
Saúde, formados por 25% de gestores, 25% de trabalhadores do SUS e por 50% 
de usuários do sistema, e nas conferências de saúde. As conferências devem 
acontecer de quatro em quatro anos nas três esferas e, entre elas, podem ser rea-
lizadas conferências temáticas (TEIXEIRA; SOUZA; LIMA, 2012).
Conselhos: são instâncias compostas por representantes do poder público e 
da sociedade civil, que podem estar agrupadas em diferentes segmentos, tendo 
como finalidade incidir de alguma forma nas políticas públicas de determinado 
tema. Há conselhos que são apenas consultivos (suas decisões não precisam, 
necessariamente, ser levadas em conta), e há outros que são deliberativos (por 
lei, suas decisões, necessariamente, precisam ser levadas em conta). Em geral, 
os conselhos não são reuniões esporádicas, realizadas de tempos em tempos; 
eles têm uma dinâmica regular, com algum encadeamento entre as reuniões, ou 
seja, cada reunião não é um evento isolado, está inserida em um contexto mais 
amplo de construção de políticas públicas (TEIXEIRA; SOUZA; LIMA, 2012, p. 2).
Conferências: são processos participativos realizados com certa periodicida-
de para a interlocução entre representantes do estado e da sociedade, buscando 
formulação de propostas para determinada política pública. As conferências são 
convocadas por um período determinado e são precedidas de fases municipais e 
estaduais antes de chegarem à etapa nacional. Em geral, ocorrem debates sobre 
propostas e escolhas de delegados nas diferentes etapas. Mesmo que instituídas 
em um sistema de participação existente por lei, como no caso da assistência 
social, necessitam de convocação específica, que é feita pelo poder executivo 
(TEIXEIRA; SOUZA; LIMA, 2012, p. 2).
99
Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular 
como Instrumento de Garantia de Direitoscomo Instrumento de Garantia de Direitos Capítulo 3 
Os Conselhos de Saúde são órgãos colegiados, deliberativos e permanentes 
que atuam no SUS nas três esferas do governo. Os conselhos fazem parte da 
estrutura organizacional das Secretarias de Saúde dos municípios, estados e do 
Governo Federal. Os representantes desses grupos também representam o go-
verno em suas três instâncias, sendo eles profissionais de saúde, prestadores de 
serviço e usuários do SUS. 
Os Conselhos de Saúde atuam no desenvolvimento de estratégias e no con-
trole de políticas de saúde nas instâncias correspondentes a seus territórios, além 
de avaliarem, juntamente às políticas de saúde, aspectos econômicos e financei-
ros da localidade. Todas as ações e decisões dos conselhos são validadas pelo 
Poder Executivo (BRASIL, 2013; SALIBA et al., 2009). 
O controle social não se manifesta apenas no âmbito da saúde, mas em to-
das as esferas do governo. Ao se referir ao controle social, afirma-se que o papel 
da sociedade é fundamental para fiscalizar as ações realizadas pelo governo em 
prol da coletividade. É a participação da sociedade no acompanhamento e verifi-
cação das ações da gestão pública na execução das políticas públicas, avaliando 
os objetivos, processos e resultados. Na saúde, o controle social se manifesta em 
todas as relações de participação do usuário do SUS nos conselhos gestores, 
nas conferências de saúde, nos colegiados e nos conselhos locais, bem como em 
quaisquer grupos e discussões nos quais o objetivo é garantir a saúde como um 
direito do cidadão (COCINELLO, 2014).
100
 Gestão do Sistema Municipal de Saúde
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	A Gestão do Sistema Único de Saúde no Âmbito Municipal
	Atenção Primária à Saúde: Princípios e Organização
	Plano Municipal de Saúde e a Participação Popular como Instrumento de Garantia de Direitos