SERVIÇOS-PÚBLICOS-CONCESSÕES-E-PERMISSÕES

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SUMÁRIO 
 
1 SERVIÇOS PÚBLICOS .................................................................................. 5 
1.1 Titularidade do serviço público ....................................................................... 7 
1.2 Serviços notariais e de registro .................................................................... 11 
2 PRINCÍPIOS DO SERVIÇO PÚBLICO ........................................................ 11 
3 SERVIÇOS ESSENCIAIS ............................................................................ 15 
4 FORMAS DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO ................................ 16 
5 RESPONSABILIDADE DO PRESTADOR DE SERVIÇOS PÚBLICOS ...... 18 
5.1 Formas de remuneração no serviço público ................................................ 18 
5.2 Classificação do serviço público .................................................................. 19 
6 DIREITOS DOS USUÁRIOS DE SERVIÇOS PÚBLICOS ........................... 20 
6.1 Código de defesa do usuário de serviços públicos – lei n. 13.460/2017 ...... 21 
7 CONCESSÃO E PERMISSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS ........................ 23 
7.1 Modalidades de concessão de serviço público simples ............................... 25 
7.1.1 O objeto da concessão simples ................................................................... 26 
8 CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO PRECEDIDA DA EXECUÇÃO DE 
OBRA PÚBLICA ....................................................................................................... 27 
9 CONCESSÃO E PERMISSÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS ..................... 29 
10 A NATUREZA DO CONCESSIONÁRIO E DO CONCEDENTE .................. 30 
11 MODALIDADE LICITATÓRIA ...................................................................... 31 
 
11.1 Critérios de julgamento ................................................................................ 32 
12 DIFERENÇA ENTRE CONCESSÃO E PERMISSÃO .................................. 33 
13 A PERMISSÃO CONDICIONADA ............................................................... 34 
13.1 Extinção da permissão ................................................................................. 36 
14 CARACTERÍSTICAS E DIRETRIZES .......................................................... 41 
14.1 Financiamento do setor privado ................................................................... 41 
14.2 Compartilhamento dos riscos ....................................................................... 41 
14.3 Pluralidade compensatória ........................................................................... 42 
15 CLÁUSULAS ESSENCIAIS, NÃO ESSENCIAIS E VEDAÇÕES ................ 43 
16 REFERÊNCIAS: ........................................................................................... 46 
 
 
INTRODUÇÃO 
 
Prezado aluno! 
 
O Grupo Educacional FAVENI, esclarece que o material virtual é semelhante 
ao da sala de aula presencial. Em uma sala de aula, é raro – quase improvável - um 
aluno se levantar, interromper a exposição, dirigir-se ao professor e fazer uma 
pergunta, para que seja esclarecida uma dúvida sobre o tema tratado. 
 O comum é que esse aluno faça a pergunta em voz alta para todos ouvirem e 
todos ouvirão a resposta. No espaço virtual, é a mesma coisa. Não hesite em 
perguntar, as perguntas poderão ser direcionadas ao protocolo de atendimento que 
serão respondidas em tempo hábil. 
Os cursos à distância exigem do aluno tempo e organização. No caso da nossa 
disciplina é preciso ter um horário destinado à leitura do texto base e à execução das 
avaliações propostas. A vantagem é que poderá reservar o dia da semana e a hora 
que lhe convier para isso. 
A organização é o quesito indispensável, porque há uma sequência a ser 
seguida e prazos definidos para as atividades. 
 
 
Bons estudos!
 
5 
 
1 SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
De acordo com MAZZA (2019), os doutrinadores brasileiros apresentam 
diversos conceitos de serviços públicos, os quais ele demonstra em seu livro e define 
que diante destes conceitos é possível indicar alguns elementos os quais traçam as 
características do serviço público: 
 Uma atividade material: É uma atribuição do Estado, a qual é exercida 
pelo mesmo de forma concreta. 
 Possui natureza ampliativa: o serviço público é uma prestação em favor 
do particular, o qual consiste no oferecimento de vantagens e utilidade 
ao usuário. 
 Prestada diretamente pelo Estado ou por seus delegados: será 
diretamente prestado o serviço público pelo Estado, ou por particular, 
 
6 
 
por meio de concessão ou permissão, onde a responsabilidade é do 
particular pelos eventuais danos causados aos usuários. 
 Sob regime de direito público: os serviços públicos são prestados via de 
regra pela Administração Pública, baseado nos princípios de direito 
administrativo, no entanto, em algumas situações ele pode ser: 
parcialmente público, onde consente o uso de normas do direito privado, 
a exemplo do direito do consumidor. Note-se que o art. 7º da Lei n. 
8.987/95 (Lei de Concessões), admite de forma expressa, a 
aplicabilidade subsidiária das regras do direito do consumidor (Lei n. 
8.078/90). 
 Com vistas à satisfação de necessidades essenciais ou secundárias da 
coletividade: é observada a relevância social do ato para que se 
qualifique como serviço público, podendo algumas de menor relevância 
serem consideradas como serviço público. 
Assim, serviço público é qualquer atividade estatal ampliativa o qual produza 
vantagens à sociedade. 
Os serviços públicos denominados uti universe (serviços gerias), são serviços 
que são prestados diretamente pelo Estado, pela particularidade de não poderem ser 
dados em concessão, nem remunerados por cobrança de taxas, a exemplo: varrição 
de ruas, limpeza pública, iluminação pública e etc. 
Ainda assim, os serviços públicos uti singuli (serviços individuais), são aqueles 
que por serem prestado de forma individual, objetivam criar benefícios individuais, os 
quais podem ser custeados pela cobrança de taxas, a exemplo da energia residencial, 
água canalizada, e etc. 
Diante disso, MAZZA (2019) traz o seguinte conceito de serviço público: 
 
7 
 
(...) “toda atividade material ampliativa, definida pela lei ou pela Constituição 
como dever estatal, consistente no oferecimento de utilidades e comodidades 
ensejadoras de benefícios particularizados a cada usuário, sendo prestada 
pelo Estado ou por seus delegados, e submetida predominantemente aos 
princípios e normas de direito público”. (MAZZA, 2019. p. 1704) 
1.1 Titularidade do serviço público 
Conforme institui a Constituição Federal de 1988, a titularidade de serviços 
públicos só pode ser atribuída à União, Estados, Distrito Federal, Municípios, 
Territórios, autarquias, associações públicas ou fundações públicas, assim, definidos 
por pessoa jurídica de direito público. 
Motivo pelo qual os instrumentos normativos de delegação de serviços 
públicos, como concessão e permissão, transferem apenas a prestação temporária, 
nunca delegam a titularidade do serviço público. 
Conforme institui a CF/88 que atribuiu diversos serviços públicos à União, aos 
Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal, existe uma divisão de serviços públicos 
Federais, Estaduais, Municipais e Distritais, conforme demonstra MAZZA (2019): 
 
Compete à União (art. 21, 
X a XII): 
Compete aos Estados:
 
Compete aos Municípios 
(art. 30 da CF): 
Manter o serviço postal e 
o correio aéreo nacional; 
Explorar diretamente, ou 
mediante concessão, 
Organizar e prestar, 
diretamente ou sob regime 
de concessão ou 
permissão, os serviços 
públicos de interesse 
 
8 
 
os serviços locais de gás 
canalizado, na forma da lei 
(art. 25, § 2º, da CF); 
local, incluído o de 
transporte 
coletivo, que tem caráter 
essencial; 
Explorar, diretamente ou 
mediante autorização, 
concessão ou permissão, 
os serviços de 
telecomunicações, nos 
termos da lei; 
 Prestar,com cooperação 
técnica e financeira da 
União e do Estado, 
serviços de atendimento à 
saúde da população. 
Explorar, diretamente ou 
mediante autorização, 
concessão ou 
permissão, os serviços de 
radiodifusão sonora, e de 
sons e imagens; 
 
Explorar, diretamente ou 
mediante autorização, 
concessão ou permissão, 
os serviços e instalações 
de energia elétrica e o 
aproveitamento 
energético dos cursos de 
água, em articulação com 
 
 
9 
 
os Estados onde se 
situam os potenciais 
hidroenergéticos; 
Explorar, diretamente ou 
mediante autorização, 
concessão ou permissão, 
a navegação aérea, 
aeroespacial e a 
infraestrutura 
aeroportuária; 
 
Explorar, diretamente ou 
mediante autorização, 
concessão ou permissão, 
os serviços de transporte 
rodoviário interestadual e 
internacional de 
passageiros; 
 
Explorar, diretamente ou 
mediante autorização, 
concessão ou 
permissão, os portos 
marítimos, fluviais e 
lacustres; 
 
 
10 
 
Executar os “serviços” de 
polícia marítima, 
aeroportuária e de 
Fronteiras; 
 
Explorar os “serviços” e 
instalações nucleares de 
qualquer natureza. 
 
 
Já ao Distrito Federal são atribuídas a competência legislativa reservadas aos 
Estados e Municípios, cabendo ao Distrito Federal, prestar todos os serviços públicos 
de competência estadual, municipal e distrital (art. 32, § 1º, CF/88). 
MAZZA (2019) ainda especifica que: 
(...) existem serviços públicos de titularidade comum entre União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios, como saúde, educação, previdência social e 
assistência social. Tais serviços, chamados ainda de serviços sociais, 
também podem ser prestados por particulares mediante autorização estatal. 
Porém, só serão considerados serviços públicos propriamente ditos quando 
prestados pelo Estado. (MAZZA, 2019. p. 1.708) 
Ainda, o serviço público de saneamento básico, conforme versa o art. 21, XX, 
da CF, cuja titularidade a Constituição Federal não atribuiu expressamente a nenhuma 
entidade federativa. 
 
11 
 
2 Serviços notariais e de registro 
O art. 236 da CF/88 versa que os serviços públicos sejam notariais ou de 
registro devem ser exercidos em caráter privado por delegação do Poder Público, 
ainda, o art. 1º da Lei n. 8.935/94 institui que os serviços supracitados são serviços de 
organização técnica e administrativas e visam garantir a publicidade, a autenticidade, 
a segurança e a eficácia dos atos jurídicos. 
Os arts. 22 e 23 da Lei n. 8.935/94, estabelece que: quanto à responsabilidade, 
os notários e oficiais de registro responderão objetivamente pelos danos que eles e 
seus prepostos causarem a terceiros, na prática de atos próprios da serventia, 
assegurado direito de regresso no caso de dolo ou culpa dos prepostos. A 
responsabilidade civil independe da criminal. (BRASIL, 1994) 
Ainda, o valor dos emolumentos cobrados como remuneração pelos serviços 
prestados ao usuário tem natureza jurídica de taxa de serviço público, já o percentual 
repassado ao tribunal fiscalizador tem natureza de taxa de polícia. 
3 PRINCÍPIOS DO SERVIÇO PÚBLICO 
Continuidade/ 
permanência 
Generalidade 
ou 
impessoalidade 
Eficiência Modicidade Cortesia 
Obriga a 
prestação 
ininterrupta da 
atividade 
Igual ou 
acessível à 
todos. 
Aperfeiçoamento 
e melhor técnica 
na prestação. 
Custo não 
proibitivo. 
Adequado 
atendimento. 
 
12 
 
identificada 
como serviço 
público, 
colocando-o à 
fruição do 
usuário que 
dele necessita 
para a 
satisfação de 
suas 
necessidades. 
Igualdade entre 
os usuários – 
isonomia. 
O serviço deve ser 
prestado de modo 
a atender 
efetivamente as 
necessidades do 
usuário, do 
Estado e da 
sociedade, com 
baixo custo e 
maior 
aperfeiçoamento 
possível. 
Associado à 
acessibilidade, 
a modicidade 
exige que a 
política tarifária 
observe o 
poder 
econômico 
daqueles que 
usufruem dos 
serviços 
públicos. 
Todos 
merecem 
tratamento 
respeitoso, 
da 
Administraçã
o Pública e de 
seus agentes, 
e estes, na 
prestação 
dos serviços 
públicos, 
devem ser 
preparados 
para atender, 
com aqueles 
parâmetros, 
dos usuários 
de forma 
indiscriminad
a. 
 
O serviço público possui diversos princípios específicos, os quais são aplicáveis 
de forma exclusiva à prestação do serviço público. MAZZA (2019) preleciona a 
respeito destes princípios. 
 
13 
 
- Princípio da Adequação: se encontra previsto no art. 6º, § 1º, da Lei n. 8.987/95, 
“serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, 
eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e 
modicidade das tarifas” (BRASIL, 1995). 
- Princípio da Obrigatoriedade: estabelece que o Estado tem o dever jurídico de 
requerer a prestação do serviço público, não sendo essa prestação uma faculdade 
discricionária. 
- Princípio da atualização, modernidade ou adaptabilidade: o art. 6º, § 2º, da Lei n. 
8.987/95 afirma que “a atualidade compreende a modernidade das técnicas, do 
equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e 
expansão do serviço”; (BRASIL, 1995). 
- Princípio da Universalidade ou generalidade: trata da prestação do serviço público o 
qual deve ser estendida à maior quantidade possível de usuários. 
- Princípio da Modicidade das tarifas: é relativo a custos e benefícios, preços razoáveis 
em virtude da contraprestação que é recebida pelo usuário do serviço público, é um 
instrumento que busca ampliar o acesso da população em relação a prestação dos 
serviços públicos, que diz respeito diretamente a dignidade da pessoa humana art. 11 
da Lei n. 8.987/95: 
No atendimento às peculiaridades de cada serviço público, poderá o poder 
concedente prever, em favor da concessionária, no edital de licitação, a 
possibilidade de outras fontes provenientes de receitas alternativas, 
complementares, acessórias ou de projetos associados, com ou sem 
exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas, observado o 
disposto no art. 17 desta Lei. 
Parágrafo único. As fontes de receita previstas neste artigo serão 
obrigatoriamente consideradas para a aferição do inicial equilíbrio 
econômico-financeiro do contrato. (BRASIL, 1995) 
 
14 
 
- Princípio da cortesia: significa que o serviço e as informações de interesse do usuário 
devem ser prestados com polidez e educação. 
- O Princípio da transparência: o usuário tem direito de receber do poder concedente 
e da concessionária informações para defesa de interesses individuais ou coletivos, 
conforme versa o art. 7º, III, da Lei n. 8.987/95. 
- Princípio da continuidade: é relativo a prestação do serviço público o qual não pode 
sofrer interrupção, e deverá ser promovida de forma contínua e sem intervalos. 
- Princípio da igualdade: os serviços públicos devem ser prestados de forma igualitária 
a todos os usuários, sem privilégios ou discriminações, levando em consideração a 
necessidade de equidade em relação aos portadores de deficiência e das tarifas mais 
reduzidas em casos de usuários economicamente hipossuficientes. 
- Princípio da motivação: relativo ao fato de que todas as decisões devem ser 
fundamentadas com a prestação do serviço. 
- Princípio do controle: as condições de prestação dos serviços públicos estão sujeitas 
ao controlo das autoridades administrativas (controle interno) e dos tribunais (controle 
externo). 
- Princípio da regularidade: a prestação do serviço deve observar as condições e 
horários adequados diante dos interesses da coletividade, sem atrasos ou 
intermitências. 
- Princípio da eficiência: as utilidades são fornecidas em busca da mais alta qualidade 
e máxima eficiência. 
- Princípio da segurança: a prestação do serviço não pode colocar em risco a 
integridade dos usuários ou a segurança da coletividade. 
 
 
15 
 
4 SERVIÇOS ESSENCIAIS 
Os chamados serviços essenciais sãoaqueles que em caso de greve em algum 
desses serviços, os sindicatos, os empregadores e os trabalhadores ficam obrigados 
a garantir a prestação dos serviços indispensáveis ao atendimento das necessidades 
inadiáveis da comunidade, assim entendidas as que, não atendidas, coloquem em 
perigo iminente a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população 
(BRASIL,1.989). Cabendo ao Poder Público assegurar a prestação dos serviços 
indispensáveis. 
Assim a Lei n. 7.783/89, ao disciplinar o exercício do direito de greve, definiu 
como serviços ou atividades essenciais: 
- Tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, 
gás e combustíveis; 
- Assistência médica e hospitalar; 
- Distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos; 
- Funerários; 
- Transporte coletivo; 
- Captação e tratamento de esgoto e lixo; 
- Telecomunicações; 
- Guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais 
nucleares; 
- Processamento de dados ligados a serviços essenciais; 
- Controle de tráfego aéreo; 
 
16 
 
- Compensação bancária. (BRASIL, 1989) 
5 FORMAS DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO 
Existem diversas formas de prestação de serviços públicos: A primeira 
prestação direta que é aquela que é realizada pelo próprio Estado, através da 
Administração Pública Direta, onde, havendo cobrança a remuneração terá natureza 
tributária de taxa, podendo a prestação direta ser realizada de duas formas: 
a) Pessoalmente pelo Estado: quando promovida por órgãos públicos da 
Administração Direta. Exemplo: varrição de ruas; 
b) Com o auxílio de particulares: os prestadores são selecionados por 
procedimento licitatório, celebrando contrato de prestação de serviços. A exemplo: 
coleta de lixo feita por empresa terceirizada. 
 A segunda é a prestação indireta por outorga: se houver lei específica que 
permita, a prestação de serviços públicos poderá ser realizada através de pessoas 
jurídicas especializadas criadas pelo Estado. 
A exemplo das autarquias, fundações públicas, associações públicas, 
empresas públicas e sociedades de economia mista, onde a remuneração paga pelo 
usuário ao prestador possui natureza de taxa. 
 Diante disso a responsabilidade pela reparação de danos decorrentes da 
prestação de serviços outorgados é objetiva e direta do prestador, e não da 
Administração direta. 
Desta forma, o Estado responde subsidiariamente pelo valor da indenização na 
hipótese de o orçamento da autarquia, fundação, associação pública, empresa pública 
ou sociedade de economia mista não ser suficiente para suportar o montante 
 
17 
 
indenizatório. Exemplo de prestação indireta por outorga: serviço postal exercido pela 
Empresa de Correios e Telégrafos. (MAZZA, 2019) 
A terceira é a prestação indireta por delegação ou por colaboração: a qual é 
realizada, após regular licitação, ocorre, por meio de concessionários e 
permissionários, desde que a delegação tenha previsão em lei específica (concessão) 
ou autorização legislativa (permissão). 
Diante disso, a prestação indireta por delegação só poderá ocorrer em relação 
a serviços públicos uti singuli, sendo que a responsabilidade por danos causados a 
usuários ou terceiros em razão da prestação do serviço à qual é direta e objetiva do 
concessionário ou permissionário, onde, o Estado responderá somente em caráter 
subsidiário. 
Portanto, as regras aplicáveis ao serviço delegado continuam sendo de direito 
público, sendo, a remuneração paga pelo usuário tem natureza jurídica de tarifa ou 
preço público, a exemplo da prestação indireta por delegação podemos citar: rodovia 
dada em concessão. (MAZZA, 2019) 
Fonte: MAZZA, 2019. p. 1.721 
 
18 
 
Ainda o poder de fiscalizar permanece nas mãos do órgão concedente. 
6 RESPONSABILIDADE DO PRESTADOR DE SERVIÇOS PÚBLICOS 
Quando se fala em responsabilidade patrimonial do prestador de serviços 
públicos ela é sempre objetiva, relativa a danos causados a usuários ou a terceiros, 
não importando se a prestação está a cargo do próprio Estado, entidades da 
Administração indireta, concessionários ou permissionários. 
Estando a exceção, nos danos por omissão, já que, conforme explicado 
anteriormente, as condutas omissivas ocasionam responsabilidade subjetiva. 
6.1 Formas de remuneração no serviço público 
Existem três formas de remuneração no serviço público dentro do ordenamento 
jurídico brasileiro, são elas: tarifa, taxa e imposto. 
Relativamente a tarifa, MAZZA (2019) menciona que ela se trata de uma 
remuneração paga pelo usuário pela prestação do serviço, sendo, de natureza 
tributária, mas de cunho privado-contratual, a exemplo de tarifa traz o pedágio cobrado 
pelos particulares que exploram as rodovias. 
Quanto a taxa se trata de uma prestação que é paga diretamente ao Estado, 
também nos casos em que o serviço público outorgado a pessoas jurídicas de direito 
público a exemplo das autarquias, empresas públicas e sociedades de economia 
mista. 
Conforme versa o art. 150, inciso I “em razão de sua natureza tributária, as 
taxas somente podem ser criadas ou majoradas por meio de lei”, sendo a cobrança 
 
19 
 
da taxa submetida ao intervalo mínimo imposto pelo princípio da anterioridade 
conforme versa o art. 150, III, b e c, da CF/88. 
Já o imposto, é um tributo exigido em espécie tributária, o qual tem por fato 
gerador a posse de algo, exigido geralmente em face de pessoa física ou jurídica, (art. 
16, do CTN) 
6.2 Classificação do serviço público 
QUANTO À 
ESSENCIALIDADE 
QUANTO À 
ADEQUAÇÃO 
QUANTO À 
FINALIDADE 
a) serviços públicos 
propriamente ditos: são 
privativos do Poder 
Público por serem 
considerados 
indispensáveis para 
sobrevivência do grupo 
social e do próprio Estado. 
Exemplo: defesa nacional; 
b) serviços de utilidade 
pública: não são 
indispensáveis para a 
sociedade, mas 
convenientes e oportunos 
na medida em que 
a) serviços próprios do 
Estado: são aqueles 
vinculados às atribuições 
essenciais do Poder 
Público, sendo em regra 
prestados diretamente 
pelo Estado, de modo 
gratuito ou mediante baixa 
remuneração. Exemplo: 
segurança pública; b) 
serviços impróprios do 
Estado: não afetam 
substancialmente as 
necessidades da 
coletividade e podem ter a 
a) serviços 
administrativos: prestados 
para atender 
necessidades internas da 
Administração. Exemplo: 
imprensa oficial; b) 
serviços industriais: 
consistem na exploração 
de atividades econômicas 
pelo Estado, produzindo 
renda e lucro para o 
prestador. 
 
20 
 
facilitam a vida do 
indivíduo. 
Exemplo: energia elétrica. 
prestação outorgada a 
entidades estatais 
descentralizadas ou 
delegada a particulares. 
 
7 DIREITOS DOS USUÁRIOS DE SERVIÇOS PÚBLICOS 
O art. 7º da Lei n. 8.987/95, trata dos direitos e obrigações estabelecidos no 
Código de Defesa do Consumidor, a) receber serviço adequado; b) receber do poder 
concedente e da concessionária informações para a defesa de interesses individuais 
ou coletivos; c) obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários 
prestadores de serviços, quando for o caso, observadas as normas do poder 
concedente; d) levar ao conhecimento do Poder Público e da concessionária as 
irregularidades de que tenham conhecimento, referentes ao serviço prestado; e) 
comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos praticados pela concessionária 
na prestação do serviço; f) contribuir para a permanência das boas condições dos 
bens públicos por meio dos quais lhes são prestados os serviços. (BRASIL, 1995) 
O art. 7º-A da Lei n. 8.987/95, estabelece ainda que as concessionárias estão 
obrigadas a oferecer ao consumidor e ao usuário, dentro do mês de vencimento, o 
mínimo de seis datas opcionais para escolherem os dias de vencimento de seus 
débitos. (BRASIL, 1995) 
Passando a ser obrigatória a divulgação de tabela com a evolução do valor da 
tarifa e dopreço praticados pelas concessionárias e prestadoras de serviços públicos 
(Lei n. 13.673/2018). 
 
21 
 
7.1 Código de defesa do usuário de serviços públicos – lei n. 13.460/2017 
Publicada em 27 de junho de 2017, a Lei n. 13.460, instituiu o Código de Defesa 
do Usuário de Serviços Públicos, o qual possui o objetivo de estabelecer normas 
básicas participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos 
prestados direta ou indiretamente pela administração pública, sem prejuízo da 
incidência do Código de Defesa do Consumidor (BRASIL, 2017). 
O art. 5º da supracitada lei estabelece que constituem diretrizes para adequada 
prestação dos serviços públicos: 
 I – urbanidade, respeito, acessibilidade e cortesia no atendimento aos 
usuários; 
II – presunção de boa-fé do usuário; 
III – atendimento por ordem de chegada, ressalvados casos de urgência e 
aqueles em que houver possibilidade de agendamento, asseguradas as prioridades 
legais às pessoas com deficiência, aos idosos, às gestantes, às lactantes e às 
pessoas acompanhadas por crianças de colo; 
IV – adequação entre meios e fins, vedada a imposição de exigências, 
obrigações, restrições e sanções não previstas na legislação; 
V – igualdade no tratamento aos usuários, vedado qualquer tipo de 
discriminação; 
VI – cumprimento de prazos e normas procedimentais; 
VII – definição, publicidade e observância de horários e normas compatíveis 
com o bom atendimento ao usuário; 
 
22 
 
VIII – adoção de medidas visando a proteção à saúde e a segurança dos 
usuários; 
IX – autenticação de documentos pelo próprio agente público, à vista dos 
originais apresentados pelo usuário, vedada a exigência de reconhecimento de firma, 
salvo em caso de dúvida de autenticidade; 
X – manutenção de instalações salubres, seguras, sinalizadas, acessíveis e 
adequadas ao serviço e ao atendimento; 
XI – eliminação de formalidades e de exigências cujo custo econômico ou social 
seja superior ao risco envolvido; 
XII – observância dos códigos de ética ou de conduta aplicáveis às várias 
categorias de agentes públicos; 
XIII – aplicação de soluções tecnológicas que visem a simplificar processos e 
procedimentos de atendimento ao usuário e a propiciar melhores condições para o 
compartilhamento das informações; 
XIV – utilização de linguagem simples e compreensível, evitando o uso de 
siglas, jargões e estrangeirismos; e 
XV – vedação da exigência de nova prova sobre fato já comprovado em 
documentação válida apresentada. (BRASIL, 2017) 
O art. 6º traz direitos básicos do usuário, bem como o art. 13 prevê a criação 
de ouvidorias, o art. 18 de conselhos de usuários, e a contar de 27-6-2017, o Estatuto 
entra em vigor (art. 25): 
I – trezentos e sessenta dias para a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios com mais de quinhentos mil habitantes; 
 
23 
 
II – quinhentos e quarenta dias para os Municípios entre cem mil e quinhentos 
mil habitantes; e 
III – setecentos e vinte dias para os Municípios com menos de cem mil 
habitantes. (BRASIL, 2017) 
8 CONCESSÃO E PERMISSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS 
CARVALHO (2019) preleciona que o Estado possui a responsabilidade de 
prestar serviços públicos a coletividade onde delega de forma direta dessas 
atividades, de vez em quando, o Estado delega a outras pessoas a prestação desses 
serviços por meio da descentralização dos serviços. 
Quando se trata de pessoas integrantes da própria Administração, a 
descentralização enseja a delegação legal, ao contrário do que acontece 
quando a execução dos serviços é transferida a pessoas da iniciativa privada 
através de atos e contratos administrativos, hipótese que constitui a 
delegação negocial. (CARVALHO, 2019. p. 565) 
A chamada delegação negocial é assim denominada por conter notório aspecto 
bilateral nas manifestações volitivas, as quais se consumam através de negócios 
jurídicos celebrados entre o Poder Público e o particular, negócios esses que se 
caracterizam pelo fato de receber, necessariamente, a influência de normas de direito 
público, uma vez que se destinam: ao atendimento a demandas (primárias ou 
secundárias) da coletividade ou do próprio Estado. 
CARVALHO (2019) classifica os serviços públicos em duas categorias: 
concessões comuns; concessões especiais. 
A Lei no 8.987, de 13.2.1995 institui que as concessões comuns comportam 
duas modalidades: concessões de serviços públicos simples; concessões de serviços 
públicos precedidas da execução de obra pública. 
 
24 
 
O Poder Público não concede contrapartida pecuniária ao concessionário; 
todos os recursos deste provêm das tarifas pagas pelos usuários, já as concessões 
especiais são reguladas pela Lei no 11.079, de 30.12.2004, e também se subdividem 
em duas categorias: concessões patrocinadas; concessões administrativas. 
Assim as concessões especiais são caracterizadas pela circunstância de que 
o concessionário recebe determinada contraprestação pecuniária do concedente o 
qual incide sobre elas o regime jurídico atualmente denominado de parcerias público-
privadas. 
Tanto a concessão quanto a permissão se encontram dispostas no art. 175 da 
Constituição Federal, que versa: Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, 
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, 
a prestação de serviços públicos. Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços 
públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as 
condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; 
II - os direitos dos usuários; 
III - política tarifária; 
IV - a obrigação de manter serviço adequado. (BRASIL, 1988) 
O artigo supracitado estabelece como deve funcionar, dentro da sua obrigação 
de manter um serviço adequado, cuidando dos direitos dos usuários, bem como 
observando as peculiaridades do negócio jurídico e da obrigatoriedade de licitação. 
Além dessa norma de caráter genérico, a Constituição, ao tratar da partilha 
constitucional, alude aos institutos da concessão e da permissão de serviços 
públicos. São exemplos os arts. 21, XI e XII (competência da União); 25, § 2o 
(competência do Estado); e 30, V (competência do Município), da Lei Maior. 
(CARVALHO, 2019. p.567) 
 
25 
 
 
A Lei nº 8.987, de 13.2.1995, que trata do regime de concessão e permissão 
de serviços públicos, conforme menciona CARVALHO (2019), foram vários os 
aspectos tratados nessa lei, a exemplo: os encargos do concedente e do 
concessionário; à licitação; relativos ao usuário; à política tarifária. 
(...) a Lei no 9.074, de 7.7.1995, antecedida de algumas medidas provisórias, 
que, alterando e complementando algumas normas da Lei no 8.987/1995, 
tratou especificamente dos serviços de energia elétrica e da reestruturação 
dos serviços concedidos. Algum tempo depois, foi editada a Lei no 9.648, de 
27.5.1998, que introduziu algumas alterações em ambos os diplomas. 
(CARVALHO, 2019. p.568) 
Sendo posteriormente editada, pela Lei nº 11.079, de 30.12.2004, a qual 
passou a disciplinar a concessão de serviços públicos, o qual instituiu a chamada 
“parceria público-privada”, onde o Estado-concedente possui o dever de oferecer ao 
concessionário determinada contrapartida pecuniária. 
Diante disso, o supracitado documento prevê a aplicação subsidiária de 
dispositivos da Lei nº 8.987/1995, da qual pode dizer-se que é lei especial; da Lei no 
9.074/1995 e da Lei nº 8.666/1993, que dispõe sobre licitações públicas. 
8.1 Modalidades de concessão de serviço público simples 
Conforme discorre CARVALHO (2019), a concessão de serviço público se trata 
do contrato administrativo por meio do qual a Administração Pública transfere à 
pessoa jurídica ou a consórcio de empresas assim o cumprimento de certa atividade 
que possui interesse coletivo, a qual é remunerada através do sistema de tarifas pagaspelos usuários, sendo que, nessa relação jurídica, a Administração Pública é 
denominada de concedente e o executor do serviço, de concessionário. 
 
26 
 
Destarte a concessão é uma transferência que o Estado faz a um terceiro de 
um serviço público que o mesmo deveria prestar, no entanto ele se coloca como ente 
fiscalizador e pôr fim a responsabilidade de remunerar o particular, fica por conta da 
coletividade beneficiado com o serviço prestado. 
8.1.1 O objeto da concessão simples 
A concessão simples tem por objeto, dois aspectos, mediato e imediato, de 
forma mediata, encontra-se a necessidade que o Estado tem de gerir de forma direta 
buscando dar celeridade aos serviços públicos, de forma imediata é a efetivação de 
determinada atividade qualificada como serviço público, que será desfrutada pela 
coletividade. 
Sendo que a Lei nº 9.074/1995 sujeitou ao regime da Lei nº 8.987/1995 os 
seguintes serviços públicos federais: vias federais, precedidas ou não de obra pública; 
exploração de obras ou serviços de barragens, contenções, eclusas, diques e 
irrigações, com ou sem obra pública; estações aduaneiras e outros terminais 
alfandegários de uso público, não instalados em área de porto ou aeroporto, também 
precedidos, ou não, de obra pública (art. 1º); serviços postais (hipótese acrescentada 
pela Lei no 9.648/1998). 
Sendo excluída, porém a necessidade de contratar por meio de concessão, 
algumas atividades de transporte, a exemplo: 
 (...) transporte de cargas por meio rodoviário; aquaviário de passageiros, 
desde que não realizado entre portos organizados; rodoviário e aquaviário de 
pessoas, realizados por empresas de turismo no exercício da respectiva 
atividade; e transporte de pessoas, realizado, de forma privativa, por 
organizações públicas ou privadas, mesmo de maneira regular (art. 1o, §§ 2o 
e 3o). (CARVALHO, 2019. p. 570) 
 
27 
 
9 CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO PRECEDIDA DA EXECUÇÃO DE OBRA 
PÚBLICA 
A Lei nº 8.987/1995, refere de forma expressa, em seu art. 2º, III, que à 
concessão de serviço público precedida da execução de obra pública. (BRASIL, 1995) 
Assim, CARVALHO (2019), preceitua que a concessão de serviço público 
precedida da execução de obra pública é o contrato administrativo através do qual o 
Poder Público ajusta com pessoa jurídica ou consórcio de empresas a execução de 
determinada obra pública, por sua conta e risco, delegando ao construtor, após a 
conclusão, sua exploração por determinado prazo. 
 
CONCESSÃO
CONTRATO 
ADMINISTRATIVO
PRAZO DETERMINADO
LICITAÇÃO NA 
MODALIDADE 
CONCORRÊNCIA
PESSOA JURÍDICA OU 
CONSÓRCIO DE 
EMPRESAS.
 
28 
 
 
 
Quanto a natureza jurídica da concessão de serviço público, possui negócio 
jurídico de natureza contratual, o qual possui particularidades específicas, assim, a 
Constituição Federal, no art. 175, § único, quando se refere à lei disciplinadora das 
concessões, no inciso I, ao caráter especial de seu contrato, o que parece confirmar 
a natureza contratual do instituto. 
Ainda, de acordo com a Lei nº 8.987/1995, a concessão, em qualquer 
modalidade, será formalizada mediante contrato, conforme versa o art. 4º. 
Além disso a Lei nº 11.668, de 2.5.2008, que, disciplinou o contrato de franquia 
postal, no qual é contratante a ECT – Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, 
indicou ainda a regência complementar a qual se processa pela aplicação das Leis nº 
10.406/2002 (Código Civil), 8.955/1994 (regula a franquia empresarial) e 8.666/1993 
PERMISSÃO
PESSOA 
FÍSICA OU 
JURÍDICA
LICITAÇÃO EM 
QUALQUER 
MODALIDADE
PRAZO 
PRECÁRIO
CONTRATO 
DE ADESÃO
 
29 
 
(Estatuto dos Contratos e Licitações), caracterizando-se como franqueados, e não 
como concessionários. 
10 CONCESSÃO E PERMISSÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS 
Tanto a concessão quanto a permissão possuem o mesmo objetivo, a 
prestação de um serviço público, no entanto a Lei no 8.987/1995, atribuiu à permissão 
de serviço público a natureza de contrato de adesão conforme se lê em seu art. 40, 
diante de tal conceito atualmente inexiste, na prática, distinção entre a concessão e a 
permissão de serviço público. 
A relação contratual nos contratos de concessão é bilateral, uma vez que gera 
obrigações para ambos os contratantes; sendo, as obrigações das partes intuitu 
personae, não podendo o concessionário ceder suas obrigações, ou seja, o serviço 
que lhe foi delegado, a terceiros, sem prévia aceitação do Estado concedente, sendo, 
necessária a formalização das vontades e o mais detalhado lineamento das 
obrigações cominadas aos contratantes. 
Existe uma supremacia no contrato administrativo, onde, poder concedente 
(Estado) possui desigualdade em relação ao particular, diante disso, a Lei nº 
8.987/1995 previu, em mais de uma passagem, aspectos que retratam essa 
preponderância, a exemplo, o art. 23, V, que admite possíveis alterações no contrato, 
e o art. 37, que contempla a retomada do serviço pela encampação, fundada em 
motivos de interesse público. 
 
30 
 
11 A NATUREZA DO CONCESSIONÁRIO E DO CONCEDENTE 
 
 
 
Em relação à natureza do Estado concedente, tradicionalmente foi 
representado pela figura do Estado ou, no caso de Estados federativos, de suas 
pessoas integrantes. No caso brasileiro, entes federativos são a União, os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios, todos com idoneidade de figurarem como sujeitos 
concedentes, de acordo com as respectivas capacidades constitucionais e os serviços 
que podem fornecer. 
A Constituição Federal em seu art. 25, § 2º dispõe: Cabe aos Estados explorar 
diretamente, ou mediante concessão a empresa estatal, com exclusividade de 
distribuição, os serviços locais de gás canalizado. 
AUTORIZAÇÃO
ATO 
ADMINISTRATIVO
SEM LICITAÇÃO PRAZO PRECÁRIO
PESSOA FÍSICA 
OU JURÍDICA
 
31 
 
Nos casos em que o Estado resolve adotar a gestão descentralizada dos 
serviços públicos, procede à delegação legal ou negocial, editando a lei autorizadora 
da criação de entidade a ele vinculada a fim de executar certo serviço específico, ou 
firmando a concessão ou permissão para o serviço. 
Diante disso, existe a exigência de licitação para que se realize o contrato 
administrativo, conforme art. 37, inciso XXI, da CF/88. 
12 MODALIDADE LICITATÓRIA 
A lei de concessões instituiu a obrigatoriedade de licitar nos casos de 
concessão e ainda que a modalidade licitatória para o caso é a concorrência, para as 
concessões simples bem como para as precedidas da execução de obra pública (arts. 
2o, II e III, e 14). 
A Lei no 9.074/1995 estabeleceu a modalidade de leilão de quotas ou ações 
nos casos de privatização de pessoas administrativas sob controle direto ou indireto 
da União, com simultânea outorga de nova concessão ou com a prorrogação das já 
existentes, regra essa que não se aplica aos serviços públicos de telecomunicações 
conforme versa o art. 27, I. 
Já a modalidade de concorrência é de observância obrigatória também para 
Estados, Distrito Federal e Municípios, porquanto a norma da lei federal que a exige 
tem caráter de princípio, que, você deve, portanto, orientar todas as situações em que 
você mantém sua identidade. 
Nesse sentido, aliás, a lei das concessões determinou que todos os entes 
federativos promovam a revisão de sua legislação e a adaptem às suas prescrições, 
procurando atender às peculiaridades de seus serviços (art. 1º, § único). 
 
32 
 
12.1 Critérios de julgamento 
A Lei nº 9.648, de 27.5.1998, acrescentou os incisos IV, V, VI e VII ao art. 15, 
introduzindo critérios de melhor técnica, antes inexistentes: IV – melhor proposta 
técnica, com preço fixado no edital; V – melhor proposta em razão da combinação dos 
critérios de menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado com o de melhor 
técnica; VI – melhor proposta em razão da combinação dos critérios de maior oferta 
pela outorga da concessão com o de melhor técnica; e VII – melhor oferta depagamento pela outorga após qualificação de propostas técnicas. (BRASIL, 1998) 
 A Lei nº 8.987/1995 entrou em vigor, buscou estabelecer os requisitos, as 
condições, os direitos e obrigações das partes etc. 
A Lei nº 9.074/1995, contudo, demonstrando visível preocupação no que toca 
à instituição de novas concessões e permissões, criou outro requisito para elas, 
exigindo a edição de lei autorizadora e disciplinadora das condições da delegação do 
serviço, ressalvando, porém, certas situações já definidas no ordenamento jurídico. 
Dispôs o art. 2º desse diploma: “É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e 
aos Municípios executarem obras e serviços públicos por meio de concessão e 
permissão de serviço público, sem lei que lhes autorize e fixe os termos, dispensada 
lei autorizativa nos casos de saneamento básico e limpeza urbana e nos já referidos 
na Constituição Federal, nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas do Distrito 
Federal e Municípios, observados, em qualquer caso, os termos da Lei no 
8.987, de 1995. ” 
 
33 
 
13 DIFERENÇA ENTRE CONCESSÃO E PERMISSÃO 
O art. 175, parágrafo único, da CF/88, afastou qualquer distinção conceitual 
entre permissão e concessão, ao conferir àquela o caráter contratual próprio desta, 
desta forma tanto a concessão quanto a permissão têm natureza jurídica de contrato 
administrativo. 
Diante disso CARVALHO (2019) traz: 
 (...) que ambos os institutos: (1) são formalizados por contratos 
administrativos; (2) têm o mesmo objeto: a prestação de serviços públicos; 
(3) representam a mesma forma de descentralização: ambos resultam de 
delegação negocial; (4) não dispensam licitação prévia; e (5) recebem, de 
forma idêntica, a incidência de várias particularidades desse tipo de 
delegação, como supremacia do Estado, mutabilidade contratual, 
remuneração tarifária etc. (CARVALHO, 2019. pp. 624,624) 
Quanto a diferença entre concessão e permissão ela é mínima e se encontra 
elencada no art. 2º, inciso II e IV da Lei nº 8.987/95 que dispõe: a concessão pode ser 
contratada com pessoa jurídica ou consórcio de empresas, a permissão só pode ser 
firmada com pessoa física ou jurídica. 
Diante disso, extrai-se, portanto, que não há concessão com pessoa física, nem 
permissão com consórcio de empresas, assim, a diferença se encontra na natureza 
do delegatário, o que, deve registrar-se, é de uma irrelevância a toda a prova. 
Ambos os institutos: são formalizados por contratos administrativos; têm o 
mesmo objeto: a prestação de serviços públicos; representam a mesma forma de 
descentralização: ambos resultam de delegação negocial; não dispensam licitação 
prévia; e recebem, de forma idêntica, a incidência de várias particularidades desse 
tipo de delegação, como supremacia do Estado, mutabilidade contratual, 
remuneração tarifária etc. 
 
34 
 
Diante disso a lei considera a permissão um contrato de adesão, o contrato de 
adesão se caracteriza pelo fato de que uma das partes já apresenta à outra 
previamente a completa pactuação do ajuste, impedindo a existência da pré-
negociabilidade entre elas. 
A adesão, de fato, recai tanto para o concessionário quanto para o 
permissionário, já que, no andamento da licitação, já estarão predefinidas as cláusulas 
do futuro contrato, não apenas no edital, como na própria minuta do contrato, 
disponível ao momento do procedimento licitatório. 
 Assim, a tais cláusulas prefixadas não resta ao concessionário ou 
permissionário senão aderir. 
14 A PERMISSÃO CONDICIONADA 
Segundo a doutrina existe dois tipos de permissão: a permissão simples e a 
permissão condicionada (ou contratual). 
Enquanto na permissão simples cabe à Administração inteira avaliação sobre 
a permanência ou revogação do ato, sem direitos para o permissionário, diante disso 
o poder permitente estabelecia várias regras regulamentadoras do serviço, algumas 
normas criadoras de limitações para si próprio, instituindo, em consequência, uma 
série de direitos para o permissionário. 
Diante disso esse conjunto de limitações impostas ao permitente compunha as 
condições a serem observadas na permissão, tornando essa mais parecida com um 
negócio contratual do que a um ato administrativo unilateral. 
 
35 
 
Por causa disso é que alguns autores a nomearam de permissão contratual e 
reconheciam que, com esse tipo de delegação, ficavam frágeis as distinções entre a 
permissão condicionada e a concessão. 
Resultava daí que alguns serviços, delegados por permissão, melhor o seriam 
através de concessão. 
CARVALHO (2020) preleciona: 
Há exemplos de serviços, mencionados na Constituição, que podem ser 
executados por permissão. É o caso dos serviços de radiodifusão sonora, de 
sons e imagens e outros serviços de telecomunicações; serviços de energia 
elétrica; navegação aérea, aeroespacial; serviços de transporte rodoviário, 
ferroviário e aquaviário; serviços de portos marítimos, fluviais e lacustres (art. 
21, XI e XII). Na competência municipal, é expressa a previsão da permissão 
para os serviços públicos de interesse local (art. 30, V). (CARVALHO, 2019. 
p. 627) 
Conforme supracitado a concessão e a permissão possuem pequenas 
diferenças, quase imperceptíveis, mas cita-se aqui algumas regras da permissão que 
são bem parecidas com as da concessão. 
A primeira é a mutabilidade, ou seja, pode o Estado permitente alterar as 
condições de execução do serviço em virtude de reclamos de ordem administrativa. 
A política tarifária, bem como o permissionário tem o direito de ver fixadas as 
tarifas com o objetivo de manter a linha de equilíbrio econômico-financeiro da 
permissão. 
Conforme se classifica o contrato, existirá inevitável vinculação do Poder 
Público bem como a previsão dos custos e dos lucros do permissionário. 
Por fim, a fiscalização é o poder jurídico intrínseco a quem delega o serviço, 
tendo, o permitente o poder/dever de verificar se a comunidade destinatária dos 
serviços os tem recebido a contento. 
 
36 
 
14.1 Extinção da permissão 
O contrato de permissão pode ter prazo determinado, não se trata da permissão 
simples, mas sim da permissão condicionada, já que o Estado, embora não obrigado, 
admite assim o exercício da atividade a qual é permitida por tempo determinado, que, 
em princípio, promete respeitar (Cláusula de autolimitação do poder permanente). 
A permissão pode ainda ser extinta antes do final, quando, por exemplo, o 
Estado permitente decide retomar o serviço, caso, em que deverá se observar as 
mesmas regras aplicáveis às concessões. 
Após estabelecido prazo para o desempenho da atividade permitida, a 
permissão extingue-se com o advento do termo final, sem necessidade de qualquer 
aviso anterior. 
Diante disso, ocorre a anulação os casos em que o contrato de permissão tem 
algum vício de legalidade, devendo observar no contrato administrativo alguns 
requisitos que darão validade, sua invalidação deve ser proclamada se ausente 
qualquer deles. 
Quanto aos efeitos da invalidação são ex tunc, isto é, retro-operantes, 
alcançando o momento em que foi celebrado o contrato, assim, a invalidação pode 
ser decretada na via administrativa (autotutela) ou na judicial. 
Conforme determina o art. 40, § único, da Lei nº 8.987/1995, aplicam-se à 
permissão as regras pertinentes estabelecidas para a concessão. 
Quanto a encampação o art. 37 da Lei nº 8.987/1995, contempla a encampação 
como forma extintiva da concessão, assim, o intuito de a Administração retomar o 
serviço delegado por razões de interesse público. 
 
37 
 
Assim, a rescisão administrativa unilateral do contrato tem por fundamento a 
valoração, o que faz o Estado concedente da necessidade e da conveniência de ser 
retomado o serviço. 
 Nesses casos incide o art. 40, § único, que estende à permissão as regras 
sobre a concessão. 
Para a concessão da caducidade o art. 38 do Estatuto, parece-nos aplicável as 
permissões tendo o Estado permitenteo poder-dever de sanar a irregularidade, 
adotando o mesmo procedimento aplicável às concessões, ou seja, as regras 
previstas no art. 38 e parágrafos do Estatuto das Concessões. 
Para as permissões do serviço público de energia elétrica, a Lei no 12.767, 
de 27.12.2012, instituiu procedimento específico para a extinção nos casos 
de caducidade e de falência ou extinção da permissionária, previstos no art. 
35, III e VI, do Estatuto das Concessões. Nos termos daquele diploma, as 
novas regras, embora destinadas às concessões, foram estendidas às 
permissões do serviço de energia elétrica (art. 19). (CARVALHO, 2019. p. 
632) 
CARVALHO (2019) instrui a respeito do contrato de parceria pública que a Lei 
nº 11.079, de 30.12.2004, instituiu normas gerais sobre licitação e nomeou de 
contratação de parceria público-privada no âmbito da União, Estados, Distrito Federal 
e Municípios, a supracitada lei acabou por considerar a parceria público-privada como 
contrato administrativo de concessão conforme o art. 2º versa, admitindo duas 
modalidades, como veremos a seguir: a concessão patrocinada e a concessão 
administrativa. 
Conforme versa o art. 22, XXVII, da Constituição Federal de 1988, o qual 
atribuiu à União Federal competência legislativa para editar normas gerais sobre 
contratação e licitação com incidência sobre todos os entes federativos. 
 
 
38 
 
A partir deste dispositivo criou-se as leis: 
- Leis nos 8.987/1995 (Lei das Concessões) 
- 8.666/1993 (Estatuto de Contratos de Licitações), substituída em 2021 pela Lei 
14.133/21. 
O art. 1º e § único da Lei nº 11.079/2004, dispõe que o âmbito de incidência 
das normas gerais é o mesmo desses diplomas: incidem sobre todas as pessoas 
federativas: União, Estados, Distrito Federal e Municípios e as entidades da 
Administração indireta (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e 
sociedades de economia mista), sendo estendidas também a fundos especiais (o que 
retrata impropriedade técnica, porque fundos não têm personalidade e sempre 
integram a estrutura de alguma das pessoas governamentais) e a outras entidades 
controladas direta ou indiretamente pelos entes federativos. 
Relativamente as parcerias público-privadas contratadas por Estados, Distrito 
Federal e Municípios, a lei fixa limites para tais despesas, considerando a receita 
corrente líquida da pessoa federativa. 
Apenas se forem observados tais limites é que a União poderá conceder-lhes 
garantia e realizar transferência voluntária de recursos, como consequência, a lei 
exige que aqueles entes, antes da contratação, encaminhem ao Senado Federal e à 
Secretaria do Tesouro Nacional as informações indicativas do cumprimento dos 
aludidos limites. 
Diante disso o art. 173, § 1º, da CF/88, foi editada a Lei nº 13.303, de 30.6.2016 
que é o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de 
suas subsidiárias, a qual entre outros aspectos, disciplinou o regime de contratos e 
licitações para essas entidades estatais. 
 
39 
 
Por se tratar de lei especial, diretamente endereçada a essas pessoas 
administrativas, deve-se reconhecer a prevalência de suas normas sobre as contidas 
em leis gerais, a exemplo da Lei nº 1.079/2004, que terá incidência subsidiária. 
Sendo, estabelecidas normas gerais, aplicáveis a todas as pessoas federativas, 
a Lei nº 11.079/2004 estabeleceu algumas normas específicas direcionadas apenas 
à União Federal como se lê nos arts. 14 a 22 da supracitada lei. 
A competência da União para editar normas gerais não impede que os demais 
entes federativos instituam legislação suplementar, conforme versa os arts. 24, § 2º, 
e 30, II, da CF/88. 
Quanto a natureza jurídica da parceria público privada a Lei no 11.079/2004, 
estabelece em seu art. 2º que “parceria público-privada é o contrato administrativo de 
concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa”. (BRASIL, 2004). 
O chamado “parceiro privado” é uma pessoa comum do setor privado, que, 
persegue lucros e vantagens na execução do serviço ou da obra pública, não 
possuindo nenhuma diferença em relação às pessoas concessionárias na concessão 
comum. 
O que caracteriza a verdadeira parceria, é a cooperação mútua, técnica e 
financeira, que possui objetivos comuns e não contrapostos, como ocorre nos 
contratos em geral e sem fins lucrativos, conforme sucede nos convênios e nos 
contratos de gestão firmados com organizações sociais, previstos na Lei nº 
9.637/1998. 
O contrato de parceria público-privada, ou as parcerias público-privadas as 
chamadas PPPs. 
 
 
40 
 
CARVALHO (2019) traz um conceito a respeito da parceria público privada: 
(...) o acordo firmado entre a Administração Pública e pessoa do setor privado 
com o objetivo de implantação ou gestão de serviços públicos, com eventual 
execução de obras ou fornecimento de bens, mediante financiamento do 
contratado, contraprestação pecuniária do Poder Público e compartilhamento 
dos riscos e dos ganhos entre os pactuantes. (CARVALHO, 2019. p. 636) 
Incidem sobre tais contratos o princípio da desigualdade das partes e as 
cláusulas exorbitantes peculiares aos contratos administrativos previstos nas Leis nos 
8.666/1993 e 8.987/1995, entre elas a alteração e a rescisão unilateral do contrato e 
a aplicabilidade de sanções administrativas. 
Os contratos de concessão especial de serviços públicos comportam duas 
modalidades: a concessão patrocinada e a concessão administrativa, a concessão 
patrocinada se caracteriza pelo fato de o concessionário perceber recursos de duas 
fontes, uma decorrente do pagamento das respectivas tarifas pelos usuários, e outra, 
de caráter adicional, oriunda de contraprestação pecuniária devida pelo poder 
concedente ao particular contratado, conforme versa o art. 2º, § 1º, da Lei 11. 
079/2004. 
Já a segunda modalidade é a concessão administrativa, assim considerada a 
prestação de serviço “de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, 
ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens” conforme 
versa o art. 2º, § 2º). 
A concessão administrativa não comporta remuneração pelo sistema de tarifas 
a cargo dos usuários, eis que o pagamento da obra ou serviço é efetuado diretamente 
pelo Estado concedente. 
Embora haja entendimentos que contestem esse tipo de remuneração 
exclusiva do Poder Público ao concessionário (tarifa-zero), domina o pensamento de 
 
41 
 
que, tratando-se de modalidade especial de concessão, inexiste vedação 
constitucional para sua instituição, o que realmente nos parece acertado. 
Relativo as concessões patrocinadas essas sujeitam-se à aplicação subsidiária 
da Lei nº 8.987/1995 (lei geral das concessões), que regula as concessões comuns 
de serviços públicos, bem como de outras leis que sejam correlatas ao referido 
diploma. 
15 CARACTERÍSTICAS E DIRETRIZES 
Os contratos de concessão especial sob o regime de parceria público-privada 
apresentam três características básicas que os distinguem dos demais contratos 
administrativos. 
15.1 Financiamento do setor privado 
O financiamento do setor privado indica que o Poder Público não disponibilizará 
integralmente dos recursos financeiros para os empreendimentos públicos que 
contratar. 
Cabendo, ao parceiro privado a incumbência de fazer investimentos no setor 
da concessão, seja com recursos próprios, seja através de recursos obtidos junto a 
outras entidades do setor público ou privado. 
15.2 Compartilhamento dos riscos 
Sua característica está no fato de que o Poder concedente deve solidarizar-se 
com o parceiro privado no caso da eventual ocorrência de prejuízos ou outra forma de 
 
42 
 
déficit, ainda que tal consequência tenha tido como causa fatos imprevisíveis, como o 
caso fortuito, a força maior, o fato do príncipe e a imprevisão em virtude de álea 
econômica extraordinária. 
 Existe então a necessidade de eficiente controle sobre o objeto dacontratação: 
se a gestão do empreendimento, a cargo do parceiro privado, for desastrosa, o Estado 
concedente arcará, juntamente com as consequências decorrentes da má execução 
do contrato. 
15.3 Pluralidade compensatória 
A pluralidade compensatória fixada como obrigação do Estado em favor do 
concessionário pela execução da obra ou do serviço, de fato, em tal sistema é 
admitida contraprestação pecuniária de espécies diversas, além do pagamento direto 
em pecúnia, que é a forma comum de quitação. 
A lei admite a cessão de créditos não tributários e a outorga de certos direitos 
da Administração, fora outros que lei estabelecer. 
Encontram-se certas diretrizes no art. 4º, Lei nº 11.079/2004, da Lei sendo 
estas consideradas as linhas a serem observadas quando a Administração elaborar 
seus projetos para tais espécies de ajuste. 
O art. 4º inciso I trata da eficiência na execução das obras e serviços públicos, 
o inciso II trata do respeito aos interesses dos destinatários do objeto do contrato e 
dos parceiros privados, art. 4º, II, o inciso V trata da transparência de procedimentos 
e decisões, todas elas elementos naturais dos contratos da Administração. 
 
43 
 
Segundo o inciso III deve a Administração levar em conta a indelegabilidade de 
funções exclusivas do Estado, como a jurisdicional, as de regulação e as decorrentes 
do exercício do poder de polícia. 
Tais atividades não comportam delegação a pessoas do setor privado, 
impondo-se que sejam sempre executadas por entes dotados de potestade pública. 
O § 4º, inciso IV, aponta também como diretriz a repartição objetiva dos riscos, 
como já vimos esse aspecto constitui uma das características das parcerias público-
privadas. 
Quanto a responsabilidade fiscal existe outra diretriz que incide tanto na etapa 
de celebração como na de execução do serviço ou da obra conforme versa art. 4º, IV, 
da Lei nº 11.079/2004. 
Diante disso, o êxito, porém, da observância de semelhante diretriz depende 
muito da forma pela qual os órgãos públicos desempenharão a função de controle, o 
qual há de ser interno, quando relacionado às receitas e despesas públicas, e externo, 
na verificação do desempenho do concessionário e das metas a serem alcançadas. 
16 CLÁUSULAS ESSENCIAIS, NÃO ESSENCIAIS E VEDAÇÕES 
Quanto ao regime de parceria público-privada as concessões especiais 
apresentam dois grupos de cláusulas essenciais, onde, o caráter de essencialidade 
tem o sentido de que a ausência ou distorção de semelhantes cláusulas provoca a 
nulidade do contrato. 
O primeiro, objeto de remissão pela Lei nº 11.079, é constituído pelas mesmas 
cláusulas que constam no art. 23 da Lei nº 8.987/1995, que já comentamos no tópico 
pertinente relativo às concessões comuns. 
 
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O segundo é o que se encontra na relação do art. 5º da Lei no 11.079: são as 
cláusulas essenciais adicionais. 
CARVALHO (2019) traz que é obrigatório, que no instrumento contratual conste 
a previsão da repartição de riscos entre concedente e concessionário, inclusive diante 
da ocorrência de fatos imprevisíveis, conforme o art. 5º, III, semelhante previsão, aliás, 
compatibiliza-se com a diretriz fixada na lei nesse mesmo sentido de acordo com o 
art. 4º, VI. 
Quanto ao prazo contratual, existe uma regra essencial relativa a vigência do 
contrato que não será inferior a 5 (cinco) anos, nem superior a 35 (trinta e cinco) anos, 
já considerada eventual prorrogação conforme prevê o art. 5º, I. 
Admitindo a prorrogação do contrato apenas se o prazo total não ultrapassar 
aquele limite, onde, a fixação do prazo fica a critério da Administração, nesse ponto, 
portanto, exerce atividade discricionária. 
Onde cabe, entretanto, observar o princípio da proporcionalidade, onde o prazo 
deve ser compatível com a amortização dos investimentos efetuados. 
Conforme o art. 5º inciso IV e V são obrigatórias, ainda, as cláusulas que 
prevejam a remuneração e a atualização dos valores contratuais e as que indiquem 
os meios de preservação da atualidade da prestação dos serviços. (BRASIL, 2004) 
Conforme preleciona CARVALHO (2019) existem outras cláusulas essenciais 
são elas: 
- A definição dos fatos que indiquem a inadimplência pecuniária do concedente (art. 
5º, VI); 
- As penalidades aplicáveis às partes no caso de inadimplemento, sempre observado 
o postulado da proporcionalidade em relação à gravidade da falta (art. 5º, II); 
 
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- As garantias de execução do contrato pelo parceiro privado compatíveis com a 
natureza e a extensão do objeto contratual (art. 5º, VIII); 
- Os critérios de avaliação de desempenho do concessionário (art. 5º, VII); 
- O compartilhamento com a Administração de ganhos econômicos do concessionário 
se houver redução do risco de crédito de financiamentos por ele obtidos (art. 5º, IX); 
- A vistoria de bens reversíveis, ou seja, daqueles que, utilizados pelo parceiro privado, 
venham a ser transferidos para o patrimônio do parceiro público, sendo admitida a 
retenção de pagamento para o fim de sanar eventuais irregularidades (art. 5º, X). 
A Lei no 12.766, de 27.12.2012, inseriu o inciso XI no art. 5º em comento, onde 
segundo a alteração, constitui também cláusula essencial “o cronograma e os marcos 
para o repasse ao parceiro privado das parcerias do aporte de recursos”, os quais 
relativos à fase de investimentos do projeto e/ou após a disponibilização dos serviços. 
A exigência se dará quando o contrato previr o aporte de recursos em favor do 
concessionário para a realização de obras e aquisição de bens reversíveis, na forma 
do art. 18, X e XI, da Lei nº 8.987/1995. 
A autorização, contudo, deverá constar no edital de licitação, se o contrato for 
novo, ou em lei específica, se o ajuste foi celebrado até 8.8.2012 (data da publicação 
da MP 575, de 7.8.2012, que acabou convertida na lei em tela). (CARVALHO, 2019) 
Podendo além das cláusulas obrigatórias, a lei admite a inclusão no contrato 
de cláusulas não essenciais, isto é, aquelas cuja ausência não implica a nulidade da 
concessão. 
Destarte a inserção no contrato depende da avaliação de conveniência a cargo 
da entidade concedente. 
 
 
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17 REFERÊNCIAS: 
BRASIL, Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Disponível em: 
<https://www2.camara.leg.br/>Acesso em: jun. 2021. 
 
BRASIL, Lei nº 7.783, de 28 de junho de 1.989. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil> Acesso em: jun.2021. 
 
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil, 1988. Disponível em: < 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em jun. 
2021.em: jun.2021. 
 
BRASIL, Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987cons.htm>Acesso: em jun. 2021. 
 
CARVALHO Filho, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 33. ed. São 
Paulo: Atlas, 2019. 
 
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 9. ed. São Paulo: Saraiva 
Educação, 2019. 
 
 
https://www2.camara.leg.br/%3eAcesso
http://www.planalto.gov.br/ccivil%3e%20Acesso
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987cons.htm%3eAcesso