Curso - Introdução ao Orçamento Público

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Introdução ao 
Orçamento Público 
 
saberes.senado.leg.br 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Sumário 
 
Módulo I - Aspectos introdutórios ...................................................................... 3 
Unidade 1 - Conceitos básicos ...................................................................... 3 
Unidade 2 - Princípios orçamentários ............................................................ 8 
Unidade 3 – A natureza jurídica do orçamento no Brasil ............................. 16 
Módulo II - Receita e despesa ......................................................................... 25 
Unidade 1 - Conceitos e estágios da receita................................................ 25 
Unidade 2 - Classificação da receita e as receitas municipais ..................... 27 
Unidade 3 – Conceito, estágios e classificação da despesa ........................ 35 
Módulo III - O Orçamento público na Constituição Federal ............................. 45 
Unidade 1 - O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei 
Orçamentária Anual ..................................................................................... 45 
Módulo IV - O processo orçamentário no Poder Legislativo ............................ 53 
Unidade 1 - A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização 
(CMO) e o processo de apreciação do PPA, da LDO e da LOA .................. 53 
Unidade 2 – As emendas parlamentares às leis orçamentárias .................. 57 
Módulo V - Execução Orçamentária ................................................................ 66 
Unidade 1 - A programação orçamentária e financeira e o contingenciamento
 .................................................................................................................... 66 
Unidade 2 - Alteração orçamentária e apreciação pelo Poder Legislativo ... 69 
 
 
 
 
 
 
Módulo I - Aspectos introdutórios 
 
Bem-vindo(a) ao curso de introdução ao orçamento público. Este módulo 
inaugural tem como propósito apresentar a definição de orçamento público e 
ilustrar como ele impacta no dia a dia de nossa comunidade. Além disso, iremos 
tratar dos princípios que devem ser observados na sua elaboração, bem como 
da sua natureza jurídica, apontando as controvérsias envolvidas nesse tema. Ao 
final, esperamos que você tenha uma visão geral sobre o papel do orçamento 
público. 
 
Unidade 1 - Conceitos básicos 
 
 
 
Analisando a imagem acima, podemos ver uma cidade com monumentos 
gigantescos, ruas, transportes públicos, instalações elétricas etc. O mesmo 
acontece pertinho de você, na sua comunidade, onde diariamente são ofertados 
serviços que, de uma forma ou de outra, influenciam a sua vida. 
 
A resposta é simples e é também o tema da nossa unidade! Os recursos 
vêm do orçamento público que, guardadas as devidas proporções, na sua 
essência assemelha-se ao orçamento familiar. Estou certo de que, após a 
conversa que teremos, você estará apto a definir orçamento público e a 
identificar suas principais características. 
 
Vejamos: 
A vida em cidades - pequenas, médias, grandes - nos dá a oportunidade 
de utilizar os serviços públicos voltados à educação, saúde, transporte, entre 
outros. Encontramos obras construídas, ou em construção, pelo governo, como 
drenagem de águas pluviais, canalização de um córrego situado na periferia, 
ampliação da rodoviária da cidade ou a modernização do aeroporto. 
A construção de obras, a prestação de serviços, a concessão de 
benefícios, entre outras ações executadas pelo governo, seja ele federal, 
estadual ou municipal, dependem do orçamento público. 
É através do orçamento público que os governantes estimam o que vão 
arrecadar e como devem gastar os recursos obtidos com os impostos pagos pela 
sociedade. É por meio dele, ainda, que são decididas as obras prioritárias, as 
promessas de campanha a serem cumpridas, e quais as reivindicações sociais 
da população serão atendidas, por exemplo. 
Por outro lado, você já deve estar habituado a ouvir comentários de 
políticos e especialistas no assunto no sentido de que não há recursos para 
Para refletir: 
Então, você já parou para pensar de onde vêm os recursos para a execução 
das obras e prestação dos serviços ofertados à sua comunidade? 
 
 
Como as decisões tomadas pelos nossos dirigentes afetam a nossa vida 
em comunidade? 
 
 
aumentar o salário mínimo, pagar melhor os professores e médicos, aumentar o 
valor das pensões e aposentadorias, por exemplo. E o que dizer da falta de 
policiamento nas escolas e da violência nas cidades em geral? 
A situação se agrava quando se constata o estado precário das rodovias 
e portos do País, tão necessários ao escoamento da produção agrícola, em 
especial, a voltada para o setor externo. 
 
Algumas famílias, conhecedoras da sua renda anual e das despesas que 
têm de efetuar para custear a sua sobrevivência, programam-se para que, mês 
a mês, consigam fechar as contas no azul, ou melhor, não encerrem as contas 
do mês no vermelho. Se houver sobra, ótimo: pode ir direto para a poupança ou 
financiar algum projeto futuro. Quem sabe a reforma da casa? Isso é a essência 
do orçamento. 
No caso do setor público, o estudo do orçamento faz parte de uma 
disciplina mais ampla denominada Finanças Públicas, cujo objeto de estudo é a 
atividade financeira do Estado. Isto é, a atuação estatal voltada à obtenção de 
recursos e à posterior utilização desses valores para atender às necessidades 
da sociedade por bens e serviços a serem providos pela administração pública. 
A obtenção de recursos está relacionada à necessidade de custeio do 
governo, que pode ser suprida por receitas advindas da tributação, da atividade 
econômica desenvolvida pelo próprio Estado ou por meio de empréstimos 
obtidos junto ao setor privado. Dentre essas fontes, a tributação é a mais 
relevante, e consiste em uma transferência compulsória de recursos da 
sociedade para o Estado. 
Por outro lado, a aplicação dos recursos arrecadados pelo Estado é 
tratada no orçamento público. É o orçamento que estima as receitas que serão 
Compreenda: 
A vida da comunidade e a economia em geral são afetadas diretamente 
pelas decisões tomadas pelos nossos representantes, sejam eles 
parlamentares, prefeito, governador ou presidente da República. 
 
 
arrecadadas e define em quais atividades o governo poderá gastar os recursos 
obtidos, com vistas a suprir as necessidades da população. 
É exatamente esse instrumento estatal, o orçamento público, que nosso 
curso se propõe a estudar. 
Mas, então, o que significa orçamento público? 
O conceito de orçamento tem evoluído ao longo do tempo. Cada autor 
costuma apresentar mais de um conceito e escolhe o de sua preferência, de 
acordo com o objetivo que pretende alcançar com a disciplina. 
Veja, por exemplo, o conceito clássico apresentado por Aliomar Baleeiro 
(1997, p. 387), um importante estudioso do assunto: 
 
Há quem o defina, também, de uma forma mais jocosa, como o pitoresco 
Barão de Itararé, para quem o “orçamento público é uma conta que o governo 
faz para saber onde vai aplicar o dinheiro que já gastou.” 
Brincadeira à parte, para o nosso curso, o conceito que será adotado é o 
seguinte: 
 
Agora vamos decifrar esse conceito de orçamento público apresentado: 
i) É um instrumento de planejamento governamental: o orçamento não 
é um mero documento contábil em que se preveem receitas e despesas. 
"Orçamento público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder 
Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas 
destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados 
pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das 
receitas já criadas em lei.” 
 
 
Orçamento público é um instrumento de planejamento governamental, 
estabelecido por lei, em que são estimadas as receitas e fixadas asdespesas para o período de um ano. 
 
 
Ele evidencia o programa de trabalho do governo, com metas e objetivos 
a serem alcançados. 
• Vejamos o exemplo de um plano de trabalho simples no 
orçamento municipal: Projeto de ampliação da escola municipal 
Dom Pedro II. 
a) Objetivo: ampliar a escola municipal Dom Pedro II para 
proporcionar aos alunos melhores condições de estudo e 
convivência escolar; 
b) Meta: construir duas salas de aula, ampliar o espaço da sala de 
leitura e do refeitório; 
c) Valor: R$ 250.000,00. 
ii) Estabelecido por lei: todos os anos, cada ente federado (União, 
estados e municípios) deve aprovar sua lei orçamentária. A proposta 
orçamentária é elaborada pelo chefe do Poder Executivo (prefeito, 
governador ou presidente da República) que a envia para discussão e 
votação no Poder Legislativo (câmara municipal, no caso do município; 
assembleia legislativa, no caso do estado; e Congresso Nacional, quando 
se tratar da União). 
iii) Estima as receitas: as receitas são previstas para serem arrecadadas 
ao longo do ano. Portanto, o orçamento traz uma expectativa de 
arrecadação e não uma certeza de obtenção da receita. Porém, é 
importante que essa estimativa, ou previsão da receita, seja a mais 
precisa possível, pois ela irá balizar o montante de despesas que serão 
autorizadas no orçamento. Por isso, exige-se de quem a elabora um 
mínimo de conhecimento técnico e do comportamento da arrecadação 
nos anos anteriores. Caso bem realizada, a estimativa da receita evita 
problemas como a falta recursos durante o ano para a continuidade dos 
serviços e das obras já iniciados, bem como a necessidade de cortes 
inesperados em programas sociais ou atrasos no pagamento do 
funcionalismo e dos aposentados e pensionistas, por exemplo. 
iv) Fixa a despesa: ao contrário da receita, a despesa é fixada no 
orçamento, no sentido de que são autorizados gastos até um limite que 
não pode ser ultrapassado. No Módulo V do curso, estudaremos as 
formas de alteração desse valor fixado. 
v) Para o período de um ano: No Brasil, o orçamento público é anual. 
Ele se inicia em 1º de janeiro e se encerra em 31 de dezembro, coincidindo 
com o ano civil. Há países que adotam datas diferentes. 
 
A programação e as respectivas despesas que não estiverem autorizadas 
na lei orçamentária não poderão ser realizadas. Além disso, a elaboração do 
orçamento deve seguir determinados princípios, que serão estudados na 
unidade seguinte. 
Porém, antes de finalizar esse tópico, gostaria de convidá-los a assistir a 
um vídeo da série Orçamento Fácil, elaborada pelo Senado Federal, que trata 
da importância do orçamento público. Já adianto a vocês que, ao longo do curso, 
iremos aproveitar outros vídeos dessa série para aprofundar alguns conceitos 
que serão abordados. Agora, clique aqui para assistir ao vídeo e bom 
aprendizado! 
 
Unidade 2 - Princípios orçamentários 
 
Na primeira unidade aprendemos o conceito de orçamento público. Agora, 
veremos que a sua elaboração deve seguir determinados princípios. 
Vejamos, então, o que são esses princípios: 
Você já percebeu que os orçamentos da União, dos estados e dos 
municípios sempre se referem ao período de um ano? E, mais, que sempre são 
publicados? 
Compreenda: 
O orçamento é uma lei - a lei orçamentária - que autoriza o Poder Executivo 
a gastar os recursos arrecadados e demostra o programa de trabalho de 
todos os órgãos e entidades da administração pública. 
 
 
https://youtu.be/u37F1fBwvEU
Isso ocorre porque a matéria orçamentária é regida por princípios, ou seja, 
por normas, que vamos conhecer agora. 
O orçamento público – federal, estadual, municipal – obedece a um 
conjunto de normas chamadas “princípios orçamentários”. Uns estão previstos 
expressamente nos dispositivos da Constituição Federal, outros em leis de 
Direito Financeiro, e ainda há alguns que derivam da doutrina que estuda a 
matéria. 
Os princípios, úteis para o entendimento dos diversos aspectos do 
orçamento, são produtos da evolução do processo de elaboração e execução 
orçamentária ao longo do tempo. 
Veja o que diz o autor Matias Pereira (2003, p. 146-147) a respeito do 
assunto: 
 
Agora que você conheceu a importância dos princípios, vamos estudar os 
mais relevantes: 
1. LEGALIDADE: esse princípio impõe que o orçamento público seja 
aprovado formalmente como uma lei. 
“Deve-se recordar que, historicamente, o orçamento público apresenta-
se como forma de restringir e de disciplinar o grau de arbítrio do 
governante. Dessa forma, procura impor algum tipo de controle 
legislativo sobre a ação desses governantes, visto que estes possuem 
prerrogativas para cobrar tributos dos cidadãos. 
Pode-se afirmar, portanto, que o orçamento público surgiu para cumprir 
uma função de controle da atividade financeira do Estado. Para a 
efetivação desse controle torna-se necessário que, no processo de 
elaboração da proposta orçamentária, sejam respeitados determinados 
princípios orçamentários. Assim, os princípios orçamentários se 
apresentam como as premissas básicas de ação a serem 
cumpridas na elaboração da proposta orçamentária.” 
 
 
O princípio da legalidade é inerente ao Estado de Direito. Isto é, a 
administração pública só pode fazer aquilo que está previsto em lei. No caso da 
lei orçamentária, somente as despesas nela previamente autorizadas poderão 
ser executadas pelo governo. Para a elaboração da lei orçamentária, cabe ao 
chefe do Poder Executivo (presidente da República, governadores ou prefeitos) 
enviar o projeto de lei ao Poder Legislativo, a quem compete analisá-lo, alterá-lo 
se for o caso (no Módulo IV veremos as regras para isso) e aprová-lo. Assim, 
cada ente federado deve aprovar a sua própria lei orçamentária. 
2. ANUALIDADE: o princípio, também conhecido como da periodicidade, 
estabelece que a previsão da receita e a fixação da despesa devem referir-se a 
um exercício financeiro. No caso do Brasil, o exercício financeiro coincide com o 
ano civil, ou seja, tem início em 1º de janeiro e se encerra em 31 de dezembro. 
A lei orçamentária tem um “prazo de validade”, quer dizer, o orçamento 
fica em vigor por um período limitado. A elaboração de um novo orçamento a 
cada ano permite ao Poder Executivo reavaliar os planos de governo e o 
cumprimento das metas e prioridades estabelecidas para o período anterior. 
Além disso, possibilita ao Poder Legislativo controlar periodicamente as 
despesas que estão sendo autorizadas. Na prática, no novo orçamento podem 
e devem constar as ações e projetos em fase de execução (que, por isso, 
também figuravam no orçamento anterior) ao lado de novos projetos e novas 
ações que se pretendem realizar. 
3. UNIDADE: o princípio determina que deve existir apenas um orçamento 
para cada ente federado. Nenhum governante pode elaborar e executar mais de 
um orçamento para o mesmo período. 
Talvez você esteja se perguntando sobre a necessidade desse princípio, 
uma vez que parece ser tão clara a existência de um único orçamento. Mas a 
história recente do orçamento no Brasil registra época em que conviviam vários 
orçamentos, por exemplo: orçamento da previdência, orçamento monetário, 
além de outros. Essa pluralidade de orçamentos paralelos dificultava 
sobremaneira o controle do Poder Legislativo e da sociedade sobre a execução 
das despesas públicas. Em boa hora a Constituição de 1988 pôs um fim nessa 
história. 
4. EXCLUSIVIDADE: de acordo com essa regra, a lei orçamentária deve 
conter apenas matéria financeira e orçamentária. Isto é, não pode cuidar de 
assunto que não esteja relacionado com a previsão da receita e com a fixação 
da despesa para o período a que se refere. 
Em alguns países, inclusive no Brasil, existiu por um tempo um tipo de 
orçamento que recebeu o apelido, ou a denominação, de “orçamento rabilongo”. 
Quer dizer: a lei orçamentária incluía em seu texto matérias de interesse dosgovernantes que não diziam respeito propriamente ao orçamento, as chamadas 
“caudas orçamentárias”. Muitas vezes, era a oportunidade que o governante 
tinha para legalizar decisões efetivadas por decretos ou atos administrativos, 
quando, na verdade, deveriam ter sido objeto de leis. Outras, era o momento 
oportuno para, aproveitando-se do trâmite mais célere das matérias 
orçamentárias, aprovar temas que enfrentariam dificuldades pelo rito ordinário 
das leis em geral. 
Por que isso ocorria? 
Ora, como a lei orçamentária possui um rito especial de tramitação e tem 
sua aprovação pelo Poder Legislativo quase certa, que melhor oportunidade teria 
o governante para emplacar suas pautas ou dar caráter legal a atos já praticados, 
sanando eventuais situações irregulares? 
Quer exemplos de “caudas orçamentárias”? 
A inclusão na lei orçamentária de autorização para o prefeito alterar a 
estrutura administrativa da prefeitura, criar novos cargos públicos, perdoar 
dívidas etc. 
5. UNIVERSALIDADE: todas as receitas e todas as despesas do ente 
federado devem ser incluídas na sua lei orçamentária. Nenhuma previsão de 
arrecadação ou de gasto pode ser feita “por fora” do orçamento. Isso é válido 
para todos os órgãos e entidades da administração pública direta e indireta. 
Mas, e aquela unidade administrativa da prefeitura situada na Vila 
São João? E a representação que a prefeitura ou o governo do estado tem 
em Brasília? Entram no orçamento? 
Sim, toda e qualquer instituição que receba recursos orçamentários ou 
gerencie recursos públicos deve ser incluída no orçamento do ente federado a 
que está vinculada, com suas respectivas programações e autorizações de 
gastos, para o período de um ano. 
Até os fundos? 
Claro, até os fundos que porventura existam, seja na esfera da União, dos 
estados ou dos municípios. Cada um deverá constar do orçamento da unidade 
federada que o gerencie. 
6. PUBLICIDADE: a lei orçamentária precisa ser amplamente divulgada, 
para permitir que qualquer pessoa tome conhecimento do seu conteúdo e saiba 
como são empregados os recursos arrecadados da sociedade e de outras fontes 
de receita. Como o próprio nome diz, o orçamento público é público. 
O orçamento do Governo Federal deve ser publicado no Diário Oficial da 
União logo que for sancionado (aprovado) pelo Presidente da República. Os 
orçamentos do Distrito Federal, dos estados e das grandes cidades também 
devem ser publicados nos respectivos diários oficiais. 
E, no caso das prefeituras de cidades pequenas, que não possuem 
jornal próprio ou internet para dar publicidade à lei? 
Estas podem distribuir o texto da lei nos locais mais frequentados pela 
população ou afixar a lei orçamentária em um quadro de avisos à entrada da 
prefeitura. 
O importante é que a população possa conhecer o conteúdo da lei e 
compreender do que ela trata. 
Esse princípio é reforçado pelo que vamos estudar a seguir. 
7. CLAREZA: de nada adianta dar divulgação ao conteúdo do orçamento 
se a linguagem for incompreensível para a população. Cabe à equipe 
responsável pelo documento expor números e palavras de forma clara e exata, 
de tal forma que a sociedade possa compreender suas disposições. 
8. EQUILÍBRIO: por este princípio, o orçamento deverá estar sempre 
equilibrado, ou seja, o valor total da despesa fixada deve ser exatamente igual 
ao valor da receita estimada para o ano a que se refere. 
Lembra-se de que na unidade anterior mencionamos a importância da 
precisão na estimativa da receita? Como dissemos, ela balizará o montante de 
despesas a ser autorizado, tendo em vista o princípio do equilíbrio. 
 
 
E como podemos identificar alguns princípios na Constituição 
Federal? 
Vejamos a seguir. Vamos destacar os dispositivos constitucionais que 
enunciam princípios orçamentários: 
Constituição Federal – 1988 
i) O art. 165 enuncia o princípio da legalidade, no caput, e o da 
anualidade, no inciso III: 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
(...) 
III - os orçamentos anuais. 
ii) O mesmo art. 165, desta vez no § 5º, trata do princípio da unidade: 
Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, 
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive 
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
Saiba mais: 
Os princípios são de grande utilidade para o orçamento público no que diz 
respeito aos aspectos financeiro, contábil e ético. Servem, 
fundamentalmente, como instrumento de controle social, posto que 
fornecem as condições para que os atos financeiros do Estado sejam 
conhecidos e avaliados pela sociedade. 
 
 
 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, 
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com 
direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as 
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou 
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos 
pelo Poder Público. 
 
 O dispositivo pode dar a entender que são três orçamentos. Mas, na 
verdade, trata-se de uma lei que engloba três documentos, cada um com um 
enfoque específico. 
i) No § 8º do art. 165, encontramos o princípio da exclusividade: 
Art. 165, § 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo 
estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se 
incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos 
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que 
por antecipação de receita, nos termos da lei. 
 
O dispositivo consagra o princípio da exclusividade. As exceções nele 
tratadas também são, na verdade, matérias relacionadas ao orçamento, que 
visam dar alguma flexibilidade ao Poder Executivo na gestão orçamentária. A 
autorização para abertura de créditos suplementares, que será estudada no 
Módulo V, possibilita ao governante aumentar o valor de uma despesa 
autorizada no orçamento em montante insuficiente. Já a autorização para 
contratação de operações de crédito está relacionada com uma das formas de 
obtenção de receitas ao longo do ano. 
 
 
Saiba mais: 
A OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) é 
uma organização internacional fundada em 1961 que tem por missão “promover 
políticas que aperfeiçoem o bem-estar econômico e social das pessoas ao redor 
do mundo”. 
Dado o papel central que o orçamento público assumiu no planejamento 
governamental, em 2015, a organização tomou como referência as boas 
práticas adotadas em seus países membros e elencou 10 princípios que, na 
sua visão, devem orientar o processo orçamentário. São eles: (i) os orçamentos 
devem ser gerenciados dentro de limites fiscais claros, críveis e previsíveis; (ii) 
os orçamentos devem ser estreitamente alinhados com as prioridades 
estratégicas de médio prazo do governo; (iii) o orçamento de capital deve ser 
projetado para atender às necessidades de desenvolvimento nacional, de forma 
eficiente, efetiva e coerente; (iv) os dados e documentos orçamentários devem 
ser abertos, transparentes e acessíveis; (v) o debate sobre as escolhas 
orçamentárias deve ser inclusivo, participativo e realista; (vi) os orçamentos 
devem apresentar um retrato abrangente, preciso e confiável das finanças 
públicas; (vii) a execução orçamentária deve ser ativamente planejada, 
gerenciada e monitorada; (viii) avaliações de desempenho devem ser parte 
integrante do processo orçamentário; (ix) a sustentabilidade de longo prazo e 
outros riscos fiscais devem ser identificados, avaliados e gerenciados de forma 
prudente; e (x) a integridade e a qualidade das projeções orçamentárias, do 
planejamento fiscal e da execução orçamentária devem ser promovidas 
mediante rigorosa asseguração de qualidade, incluindo auditoria independente. 
Tais diretrizes não substituem os princípios orçamentários clássicos queestudamos nesta unidade, mas os complementam com enfoque em pilares da 
governança pública, tais como transparência, integridade, participação, 
responsabilidade e planejamento para atingir os objetivos. 
Para quem tiver interesse em se aprofundar no assunto, sugiro a leitura do 
artigo Governança orçamentária: uma relevante agenda em ascensão, 
elaborado por Paulo Roberto Simão Bijos e publicado na série Orçamento em 
Discussão da Consultoria de Orçamentos do Senado Federal. 
 
 
 
 
https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/estudos/tipos-de-estudos/orcamento-em-discussao/edicao-12-2014-governanca-orcamentaria-uma-relevante-agenda-em-ascensao/view
Unidade 3 – A natureza jurídica do orçamento no Brasil 
 
Vimos, na unidade anterior, que não é permitida a execução de nenhuma 
obra, pagamento de serviços e de outras despesas que não estejam autorizadas 
na lei orçamentária, correto? 
Você já percebeu que a lei orçamentária constitui um instrumento de 
controle político do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo? 
Sim, é controle político, porque é do Congresso Nacional, da assembleia 
legislativa e da câmara de vereadores a competência privativa para autorizar, 
em nome da sociedade, o Poder Executivo a arrecadar as receitas e a realizar 
as despesas necessárias ao funcionamento dos serviços públicos e outras que 
objetivem o bem-estar coletivo. 
Dessa relação entre Poderes, surge um debate interessante acerca da 
natureza jurídica da peça orçamentária: uma vez autorizada pelo Poder 
Legislativo, a despesa prevista no orçamento deve necessariamente ser 
realizada pelo Poder Executivo? Isto é, a despesa prevista no orçamento obriga 
o governo a executá-la ou apenas autoriza o gasto e deixa a critério do gestor 
realizá-lo ou não. No primeiro caso, estamos diante de um orçamento de 
natureza impositiva; no segundo, de natureza autorizativa. 
Vamos partir para uma situação hipotética, para deixar mais claras as 
duas alternativas. Suponha que, ao examinar o orçamento do seu município, 
você verifique que constam ações de suma importância para a comunidade e 
que eram esperadas com grande expectativa, como, por exemplo: 
i) construção da quadra de esportes – projeto incluído no orçamento pelo 
próprio prefeito; e 
ii) ampliação da biblioteca da escola municipal – obra incluída pelos 
vereadores no orçamento, atendendo à reivindicação de alunos e 
professores. 
Além disso, você observa que os recursos necessários para custear essas 
despesas também estão previstos no orçamento, conforme manda a lei. 
Nesse contexto, se entendermos que o orçamento tem caráter impositivo, 
o prefeito estaria compelido a realizar as despesas ao longo do ano. Por outro 
lado, caso entendamos que o orçamento tem caráter autorizativo, o prefeito 
poderia ponderar, com seu juízo de conveniência e oportunidade político e 
administrativo, se realiza as duas, uma ou mesmo nenhuma das despesas. 
 
Mas, afinal, qual entendimento prevalece no Brasil? 
Historicamente, a maioria dos estudiosos do assunto tem defendido que 
o orçamento no Brasil possui caráter autorizativo. Por essa razão, o governo não 
estaria obrigado a executar todas as despesas autorizadas pelo Poder 
Legislativo na lei orçamentária. 
 
 
No entanto, esse entendimento acerca da natureza meramente 
autorizativa do nosso orçamento já sofria algumas críticas. E elas se tornaram 
ainda mais contundentes com as recentes mudanças que foram promovidas na 
 
Os defensores da natureza autorizativa sustentam que o orçamento não 
cria direitos e deveres para o Estado nem para os cidadãos e, por isso, 
não pode impor, por si só, determinada conduta a nenhum deles. O 
orçamento apenas prevê as receitas, cuja cobrança depende de 
autorização e regulação pela legislação tributária; e autoriza a execução 
da despesa, até determinado montante. A obrigatoriedade de realizar 
determinados gastos, quando existente, deriva de outras normas (como 
a lei previdenciária, que determina o pagamento de aposentadoria para 
quem preencha determinados requisitos, ou mesmo a Constituição 
Federal, quando determina que parte da arrecadação de impostos 
federais seja repartida com estados e municípios), mas não do próprio 
orçamento. 
 
 
 
parte da Constituição Federal que trata da matéria orçamentária. Vejamos cada 
uma delas. 
Quando se deixa de avaliar o orçamento apenas pelo aspecto conceitual 
e parte-se para a prática, verifica-se que a maior parte das despesas nele 
autorizadas já é de execução obrigatória pelo governo. Isto é, muitas das 
despesas previstas independem de qualquer avaliação do gestor para serem 
pagas, pois sua realização decorre de regras constitucionais ou legais 
previamente estabelecidas. São os casos, por exemplo, do pagamento de 
aposentadorias e pensões, de salário de servidores, de juros da dívida pública, 
do repasse que a União é obrigada a fazer para estados e municípios de acordo 
com o mandamento constitucional. 
Além disso, há uma parcela da receita que deve necessariamente ser 
direcionada para certas despesas, também por imposição constitucional ou 
legal, tais como os gastos mínimos que o governo deve realizar com educação 
e saúde. 
Essas despesas, em função do seu caráter compulsório para o governo, 
são chamadas de despesas obrigatórias, em contraposição às denominadas 
despesas discricionárias, sobre as quais o governo tem maior margem de 
escolha sobre sua realização. 
Analisando os últimos orçamentos federais, e excluindo as despesas 
direcionadas ao pagamento da dívida pública e seus encargos, verificamos que 
as despesas obrigatórias têm girado em torno de 92% do total de despesas nos 
últimos anos. Ou seja, as despesas discricionárias têm representado apenas 8% 
do total no âmbito da União. 
Além desse aspecto estrutural de nosso orçamento, as mudanças 
recentes na Constituição Federal têm reduzido ainda mais o espaço de escolha 
do governo para realizar as despesas discricionárias. 
As primeiras alterações nesse sentido alcançaram algumas 
programações decorrentes de emendas parlamentares ao orçamento, que, até 
então, se submetiam às mesmas regras das demais despesas discricionárias. 
Em 2015 foi publicada a Emenda Constitucional nº 86, que conferiu caráter 
impositivo às programações decorrentes de emendas parlamentares individuais 
apresentadas ao orçamento federal. Em 2019, a partir da Emenda Constitucional 
nº 100, esse caráter impositivo foi estendido às programações decorrentes de 
emendas de bancadas estaduais. 
 
 
Assim, após a promulgação das Emendas Constitucionais nos 86/2016 e 
100/2019, o governo federal passou a ser obrigado a executar as programações 
orçamentárias incluídas pelos parlamentares ou pelas bancadas estaduais, a 
despeito dessas despesas ainda serem classificadas como discricionárias. 
O gráfico abaixo demonstra, para o período compreendido entre 2016 e 
2022, o percentual da despesa federal direcionada para despesas obrigatórias e 
para despesas discricionárias, distinguindo, neste último caso, as despesas 
Atenção: 
As emendas parlamentares ao orçamento, dada sua relevância, serão 
tema de estudo em unidade específica de nosso curso, no Módulo IV. 
Por ora, é suficiente sabermos que a apresentação de emendas a 
projeto de lei é uma prerrogativa inerente à atividade parlamentar. No 
caso da lei orçamentária anual, as emendas apresentadas pelos 
parlamentares, em regra, destinam-se a direcionar recursos para suas 
bases eleitorais. No âmbito federal, as emendas ao orçamento podem 
ser apresentadas pelo parlamentar individualmente, por uma bancada 
estadual (formada por deputados e senadores pertencentes ao 
mesmo estado) ou por uma comissão permanente das Casas do 
Congresso Nacional. 
As alterações constitucionais mencionadas visaram tornar obrigatória 
a execução das programações incluídas no orçamento 
individualmente por cada parlamentar ou pelas bancadas estaduais.Com isso, afastou-se a discricionariedade que o governo federal tinha 
em executar ou não essas despesas. 
 
 
 
 
 
decorrentes de emendas impositivas (individuais e de bancadas estaduais) das 
demais despesas discricionárias. 
 
Gráfico 1 – Percentual de despesas obrigatória e discricionária no 
orçamento federal (2016-2022) 
 
Fonte: Siga Brasil. Valores empenhados entre 2016 e 2021 e autorizado até jun/2022. 
(1) Dados referentes às despesas primárias (não considera, portanto, despesas relacionadas ao pagamento da 
dívida pública e seus encargos), excluídos os gastos extraordinários com enfrentamento da pandemia de Covid-
19 realizados em 2020, 2021 e 2022. (2) Apesar de ter sido incluída na Constituição Federal em 2019, pela EC 
nº 100, as emendas de bancada estadual já eram consideradas impositivas desde 2017, em razão de previsão 
nas Leis de Diretrizes Orçamentárias. 
 
90,56% 90,90% 90,56% 89,51%
92,83% 92,28% 93,22%
8,94% 8,39% 8,74% 9,74%
6,43% 6,83% 6,00%
0,50% 0,71% 0,70% 0,75% 0,74% 0,89% 0,78%
60%
65%
70%
75%
80%
85%
90%
95%
100%
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
DESP. PRIM. OBRIGATÓRIA DESP. PRIM. DISCRICIONÁRIA EMENDAS IMPOSITIVAS
 
 
De forma similar à sistemática adotada na União, diversos estados e 
municípios passaram a prever em suas constituições e leis orgânicas que as 
programações decorrentes de emendas parlamentares apresentadas aos 
respectivos orçamentos também possuem caráter impositivo. 
Conforme pode-se observar do gráfico, as despesas obrigatórias 
preponderam no orçamento federal. São despesas sobre as quais não 
cabe valoração do governo quanto à conveniência e oportunidade de 
realizá-las. Para alterá-las, o governo precisa mudar as leis que as 
estabelecem. 
As despesas discricionárias, por outro lado, representam uma parcela 
reduzida do orçamento. E mesmo assim, parte delas, especificamente 
as decorrentes de emendas individuais e de bancadas estaduais, 
tiveram sua execução tornada impositiva. 
Essa baixa margem de manobra que o governo tem na gestão das 
despesas públicas revela a rigidez do orçamento federal. 
A propósito, caso reste alguma dúvida, este vídeo da série Orçamento 
Fácil diferencia as despesas obrigatórias das discricionárias. Não 
deixe de assistir. 
https://youtu.be/g7Xyk5sSnIU
 
Mas esse debate não para por aí, e agora vem a parte mais 
importante! 
A Emenda Constitucional nº 100/2019, além de conferir caráter impositivo 
às programações decorrentes de emendas de bancadas estaduais, incluiu 
dispositivo expresso na Constituição prevendo que “a administração tem o 
dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as 
medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e 
serviços à sociedade.” 
Diferentemente do caráter impositivo conferido às emendas 
parlamentares, cuja reprodução pelos entes subnacionais requer ajustes na 
legislação local, entendeu-se que esse dispositivo seria de observância 
obrigatória por União, estados e municípios. A partir de então, parte da doutrina 
passou a considerar que, agora, o orçamento no Brasil seria de natureza 
impositiva. Contudo, surgiram algumas dúvidas sobre como implementar essa 
A execução de programações decorrentes de emendas parlamentares 
sempre foi objeto de atrito entre os Poderes Executivo e Legislativo. 
Tendo em vista o entendimento prevalente de que o orçamento possui 
caráter apenas autorizativo, o governo muitas vezes deixava de 
executar as programações incluídas pelos parlamentares no 
orçamento. Em outras situações, usava esse poder discricionário como 
barganha para aprovar matérias de seu interesse no Parlamento. Isto 
é, só executava as programações orçamentárias de interesse do 
parlamentar caso ele votasse favorável ao governo em outras 
matérias. 
Se, por um lado, conferir caráter impositivo às programações 
orçamentárias decorrentes de emendas limita essa prática política 
indesejável, por outro, ela torna ainda mais rígida a gestão 
orçamentária do governo. Ou seja, ela reduz ainda mais as despesas 
sobre as quais o governo tem alguma escolha em sua execução. 
 
nova sistemática. Por essa razão, ainda em 2019, foi aprovada a Emenda 
Constitucional nº 102, que tentou aclarar o assunto. Assim, foi incluído novo 
dispositivo na Constituição Federal (§ 11 do art. 165), estabelecendo que o dever 
de execução das programações orçamentárias: 
i) aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias; 
ii) não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica 
devidamente justificados, isto é, quando alguma situação fática ou 
jurídica existente impeça a execução da despesa; 
iii) subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais 
que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas, ou seja, não 
precisam ser executadas caso o governo necessite “bloquear” a 
execução de algumas despesas para garantir a economia que se 
comprometeu a fazer no ano (esse assunto será estudado na Unidade 
1 do Módulo V); e 
iv) não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos 
adicionais, isto é, a despesa pode ser cancelada para que seus 
recursos sejam direcionados a outra despesa de interesse do governo 
(os créditos adicionais são leis que alteram o orçamento vigente. Eles 
serão estudados em outro momento, na Unidade 2 do Módulo V). 
Assim, ao esclarecer como funcionaria o dever de execução das 
programações orçamentárias, a Emenda Constitucional nº 102/2019 acabou por 
restringir seu alcance às despesas discricionárias e prever algumas situações 
em que esse dever estará afastado. 
Se essas modificações mantiveram o caráter autorizativo de nosso 
orçamento, ou se, com essas novas regras, nosso orçamento passou a ser de 
fato impositivo, é assunto que deixamos para a doutrina discutir. O fato 
importante para nosso curso é que as Emendas Constitucionais nos 100 e 102, 
ambas de 2019, impuseram um dever ao gestor público de ao menos declarar 
as razões pelas quais não executou determinada despesa prevista no orçamento 
(seja porque houve impedimento de ordem técnica, a despesa foi contingenciada 
por restrições fiscais verificadas ou mesmo cancelada para ceder espaço para 
outra despesa). Antes das referidas emendas constitucionais, esse dever não 
existia. 
No âmbito da União, as justificativas para eventual não execução das 
programações do orçamento deverão constar da prestação de contas que o 
governo deve apresentar anualmente aos órgãos de controle da administração 
pública. 
Aqui chegamos ao final de nosso primeiro módulo. No módulo seguinte 
iremos aprender detalhes sobre a receita e a despesa pública. Nos vemos lá! 
 
Módulo II - Receita e despesa 
 
 
Unidade 1 - Conceitos e estágios da receita 
 
Você observou que, nas unidades anteriores, tratamos das questões 
orçamentárias relacionadas principalmente à despesa, sem falar muito sobre a 
receita? 
Pois bem, esta unidade será dedicada exclusivamente à receita, 
esperando que, ao final da leitura, você seja capaz de conceituar a receita 
pública e identificar seus estágios. 
Quem trabalha em orçamento, especialmente no Poder Legislativo, sabe, 
por experiência, que a receita não desperta tanto interesse quanto a despesa no 
debate orçamentário. Além disso, é um assunto naturalmente antipático à 
sociedade, por afetar direta ou indiretamente a sua renda. 
A receita é o conjunto de recursos que o governo - federal, estadual e 
municipal - espera arrecadar para fazer face às despesas a serem realizadas no 
exercício. A maior parte da receita é arrecadada de forma compulsória, quer 
dizer, obrigatória, principalmente por meio dos impostos e das contribuições. 
De acordo com o Regulamento Geral de Contabilidade Pública, a receita 
engloba todos os créditos de qualquer natureza que o governo tem direito de 
arrecadar em virtude de leis gerais e especiais, de contratos e quaisquer títulos 
de que derivemdireitos a favor do Estado. Em outras palavras, define-se como 
Objetivos: 
Ao final deste módulo, você compreenderá o orçamento na sua totalidade 
e estará apto a: 
• Conceituar receita pública e identificar seus estágios; e 
• Conceituar despesa pública e identificar seus estágios. 
 
 
 
receita pública o recebimento de recursos pelo Estado com o objetivo de 
financiar as despesas públicas. 
O orçamento da receita é relativamente simples, se comparado com o da 
despesa, pois envolve um número bem menor de regras e normas. É constituído 
de um quadro analítico com as estimativas de arrecadação de cada um dos tipos 
de receita, além de alguns poucos quadros sintéticos. Ao contrário da despesa, 
que é programada, autorizada e controlada, a receita é apenas estimada em 
termos orçamentários, sendo seus demais procedimentos regulados na 
legislação tributária. 
Mas há algum procedimento, algum rito, para que as receitas 
previstas no orçamento ingressem nos cofres públicos? 
Sim, para que os recursos efetivamente ingressem nos cofres públicos, a 
receita passa pelos seguintes estágios: previsão, lançamento, arrecadação e 
recolhimento. 
A previsão diz respeito à estimativa do valor que será arrecadado no ano. 
Em geral, a previsão toma por base o comportamento da arrecadação efetivada 
no ano anterior, conjugado com o emprego de técnicas de projeção que levam 
em conta o cenário econômico esperado para o período. 
O lançamento, especialmente no caso dos tributos, é a informação 
prestada à sociedade sobre o valor e a data do pagamento. Certamente você já 
recebeu em sua residência, ou mesmo por e-mail, o carnê do IPTU (Imposto 
Predial e Territorial Urbano) ou do IPVA (Imposto sobre a Propriedade de 
Veículos Automotores) com a data e o valor que deverá ser pago. Isso é o 
lançamento. Nos dias atuais, o lançamento é acompanhado de ampla divulgação 
na mídia. 
Quando você paga o carnê referente ao imposto, seja no órgão 
arrecadador da prefeitura, numa agência bancária, ou mesmo no aplicativo de 
celular do seu banco, está dando cumprimento ao terceiro estágio da receita, ou 
seja, à arrecadação. 
O quarto estágio, recolhimento, se dá quando os recursos arrecadados 
ingressam na conta do Tesouro e estão aptos a serem gastos. 
Modernamente, para tornar mais eficiente a gestão dos recursos públicos, 
a administração pública trabalha com o que se convencionou chamar de Conta 
Única, tanto na União quanto nos estados e municípios. É uma conta bancária 
onde ficam depositados todos os recursos do ente federado e de onde serão 
retirados os valores para efetuar o pagamento de compromissos por ele 
assumidos. 
 
Aqui chegamos ao final da nossa unidade. No próximo tópico, 
continuaremos nosso estudo sobre a receita pública, com enfoque na sua 
classificação e nas receitas de interesse dos municípios. 
 
 
Unidade 2 - Classificação da receita e as receitas municipais 
 
 
Existem várias formas de classificar a receita. A mais conhecida, e mais 
utilizada, é a classificação por categoria econômica, estabelecida pela Lei nº 
4.320/1964. De acordo com essa classificação, a receita se divide em: 
• Receita corrente, e 
• Receita de capital. 
Para refletir: 
A menor complexidade do orçamento da receita não diminui em nada a 
sua importância, uma vez que sem receita não haverá despesa, certo? 
 
 
 
Objetivos: 
Na unidade anterior, iniciamos o estudo da receita pelo seu conceito e 
estágios. Passaremos, agora, à sua classificação. Vamos ver, também, o 
detalhamento das receitas municipais, esperando que, ao final, você 
identifique cada tipo de receita. 
 
 
 
Como a Lei nº 4.320/1964 dispõe sobre normas gerais de Direito 
Financeiro aplicáveis a todos os entes federados, a classificação por categoria 
econômica deve ser utilizada pela União, estados e municípios. 
O termo "corrente" desta classificação está relacionado com o aumento 
das disponibilidades financeiras do Estado, sem o surgimento de um passivo 
correspondente. Ao receber uma receita corrente, o Estado não se obriga a 
entregar nada em troca, ou seja, não há obrigatoriedade de prestar nenhuma 
contrapartida direta a quem realizou o pagamento. Na prática, essa contrapartida 
vem de forma indireta e para toda a sociedade, quando o Estado utiliza as 
receitas correntes para financiar as obras e serviços públicos. 
Dentro das receitas correntes, a que mais se destaca, em termos de 
valores, é a tributária. Ela é constituída pelos recursos cobrados da sociedade 
sob a forma de impostos, como o imposto de renda, o IPTU e o IPVA, por 
exemplo, além das taxas e contribuições, como a previdenciária. 
A receita de capital, por sua vez, também gera aumento de disponibilidade 
financeira para o Estado, porém acompanhada de um dever patrimonial. São 
receitas de capital os recursos recebidos em razão da venda de um imóvel do 
governo, por exemplo (o governo recebe o recurso e, em troca, tem que transferir 
a propriedade sobre o bem). 
A principal receita de capital, porém, advém dos recursos originados de 
empréstimos, mais conhecidos como operações de crédito. Quando o governo 
necessita de recursos para financiar obras de grande valor, por exemplo, ele 
pode recorrer a esse tipo de operação. É a sociedade – famílias e empresas – 
quem empresta dinheiro ao governo, que, em contrapartida, obriga-se a 
devolver, no prazo combinado, o capital recebido acrescido de juros 
remuneratórios. É muito comum o emprego desse tipo de operação pelo setor 
público. 
Certamente, você já leu ou ouviu falar sobre a dívida pública, não? 
Ao tratarmos de operações de crédito, é indiretamente sobre isso que 
estamos falando. Os empréstimos realizados pelo governo afetam a dívida 
pública do Estado. Todavia, o estudo desse tema é amplo e complexo e escapa 
ao escopo deste curso introdutório. De toda forma, se quiserem ter uma breve 
noção sobre essa relação entre operações de crédito e dívida pública, sugiro 
assistirem ao vídeo da série Orçamento Fácil, do Senado Federal, destinado ao 
assunto. Basta clicar aqui. 
Outra classificação bastante utilizada é a que divide a receita em: 
• Receita própria - aquela arrecadada pela própria unidade da Federação, 
valendo-se do suporte administrativo de seu quadro de servidores; e 
• Receita transferida - receita recebida de outra unidade federada. 
Essa classificação é importante para analisar as finanças públicas 
municipais, haja vista que essas unidades federadas costumam receber 
transferências tanto da União quanto do estado em que estão inseridas. 
Aproveitando, então, vamos conversar um pouco sobre receitas 
municipais. 
Receitas dos municípios 
 
O município brasileiro conta com várias fontes de receita. É a Constituição 
Federal que determina os componentes da receita, tanto no âmbito da União, 
quanto dos estados e dos municípios. 
Entende-se como receita própria a arrecadada diretamente pela 
prefeitura, como os tributos municipais. Via de regra, essa arrecadação requer 
do município um aparato administrativo mínimo para que seja efetivada. 
Já a receita transferida é aquela recebida de outro ente da Federação, ou 
seja, do estado ou da União. Nesse caso, o município adota uma postura mais 
Atenção: 
Quando discutimos as questões municipais, devemos ter em mente que 
não se pode olhar os municípios como uma categoria homogênea, ou seja, 
não há como comparar o orçamento da cidade de São Paulo, por exemplo, 
com o de um município pequeno da região Norte ou Nordeste. Apesar de 
empregarem a mesma classificação, existem diferenças na programação 
e nos valores que devem ser levados em conta nas análises que se 
pretende fazer. 
 
 
 
https://youtu.be/Z5CtY2BlKxc
passiva, pois o esforço arrecadatório já foi feito pelo ente que transferiu o 
recurso. 
Ao tratar das receitas próprias municipais, a Constituição Federal atribui 
a esses entes competência para instituir impostos sobre:i) propriedade predial e territorial urbana: trata-se do IPTU, que incide 
sobre a propriedade dos imóveis localizados na zona urbana do município. 
Para as capitais e grandes municípios, em que há quantidade significativa 
de imóveis em seu território, o valor arrecadado com o IPTU é significativo. 
Contudo, para os pequenos e médios, o imposto gera pouca receita e é de difícil 
cobrança, pois exige uma estrutura administrativa capacitada para efetuar os 
procedimentos tributários inerentes à sua arrecadação, que muitas vezes o 
município não possui. 
Observe que o IPTU varia de acordo com o tamanho e a condição do 
imóvel e não se relaciona com a renda do proprietário. Assim, é comum 
encontrarmos situações em que uma pessoa é proprietária de um bom imóvel, 
mas não possui renda suficiente para pagar o imposto. Nesse caso, corre-se o 
risco de perder o bem, se a obrigação tributária perante a prefeitura não for 
cumprida. 
ii) transmissão “intervivos” de bens imóveis: é o imposto incidente 
sobre a transação de compra e venda de bens imóveis, conhecido como ITBI. 
Para que essa receita seja relevante, é preciso que haja quantidade significativa 
de transações imobiliárias no território municipal e que a prefeitura tenha ciência 
desses negócios (muitas vezes, os imóveis transacionados não são 
regularizados, sequer possuem matrícula em cartório de imóveis). A receita de 
ITBI também é insignificante nos pequenos municípios. 
iii) serviços de qualquer natureza: trata-se do ISS, cobrado dos 
prestadores de serviço em território municipal. Os serviços passíveis de 
tributação pelos ISS são elencados em lei complementar editada pela União, e 
não alcançam aqueles que já são tributados pelo ICMS (Imposto sobre 
Circulação de Mercadorias e Serviços), um imposto estadual. 
 
 
Além dos impostos, a Constituição Federal estabelece que os municípios 
poderão instituir e cobrar taxas pelos serviços públicos prestados ao contribuinte, 
ou postos à disposição, e também para o custeio do serviço de iluminação 
pública. 
E as receitas transferidas, também estão previstas na Constituição 
Federal? 
Sim, a transferência de recursos entre entidades federadas é uma forma 
de repartição compulsória dos recursos arrecadados na Federação, e tem como 
objetivo garantir o equilíbrio financeiro dos entes com menor potencial 
arrecadatório. Por essa razão, sua previsão também decorre da Constituição. 
Enquanto na receita tributária - receita própria - o município exerce o seu 
poder de tributar, na receita partilhada - ou transferida – o município recebe 
Saiba mais: 
Um estudo publicado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada 
(IPEA) traçou uma série histórica da arrecadação anual de cada 
município brasileiro com o IPTU, ITBI e ISS, entre 2003 e 2019. 
O estudo revelou que a arrecadação dos impostos municipais é 
extremamente desigual no Brasil, com os municípios maiores 
respondendo por parcela desproporcionalmente alta da arrecadação 
total. Em 2019, por exemplo, o estudo estimou que 96% de toda a 
arrecadação do IPTU, ISS e ITBI tenha ocorrido nos 1.772 municípios 
brasileiros com mais de 20 mil habitantes naquele ano (que 
representam 32% dos municípios brasileiros). Isso significa que os 
3.796 municípios com população abaixo de 20 mil habitantes somados 
(68% dos municípios brasileiros) teriam sido responsáveis por apenas 
4% da arrecadação conjunta dos impostos municipais em 2019. 
O estudo completo pode ser acessado por aqui. 
 
 
 
 
https://www.ipea.gov.br/cartadeconjuntura/index.php/2020/07/estimativas-anuais-da-arrecadacao-tributaria-e-das-receitas-totais-dos-municipios-brasileiros-entre-2003-e-2019/
parcela da arrecadação de tributos cuja competência foi atribuída pela 
Constituição a estados ou à União. 
Assim, o estado é obrigado a transferir vinte e cinco por cento da 
arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) 
para seus municípios, de acordo com critérios definidos em lei. Além disso, 
devem repassar cinquenta por cento da arrecadação do Imposto sobre a 
Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) para o município onde o veículo 
está licenciado. 
No caso da União, o município recebe cinquenta por cento da receita do 
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) relativa a imóveis nele 
situados. Os municípios recebem, ainda, a parcela de 25,5% da arrecadação do 
Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR) e do Imposto 
sobre Produtos Industrializados (IPI), que vão compor o Fundo de Participação 
dos Municípios (FPM). 
Cabe destacar que, originalmente, a Constituição Federal de 1988 previa 
que o FPM seria composto por 22,5% da arrecadação do IR e do IPI. Contudo, 
como resultado da constante luta dos prefeitos por mais recursos, o Congresso 
Nacional tem ampliado esse montante ao longo do tempo. Hoje, além dos 22,5%, 
a União deve repassar aos municípios 1% adicional sobre a arrecadação do IR 
e do IPI nos meses de julho, setembro e dezembro a título de FPM. 
 
Como já adiantamos, a repartição da receita proveniente da arrecadação 
de impostos entre os entes federados representa um mecanismo fundamental 
para amenizar as desigualdades regionais, na busca por promover o equilíbrio 
socioeconômico da nação. Dessa forma, o FPM é importante pois sua receita é 
contínua e certa, permitindo o planejamento mais racional das despesas 
municipais e dos respectivos desembolsos, ou seja, da programação 
Para Refletir: 
Acreditamos que você já possua algum conhecimento sobre a importância 
dos recursos do FPM para os municípios. E qual o motivo desta importância, 
além do valor, é claro? 
 
 
 
orçamentária e financeira da prefeitura. Para a grande maioria dos municípios 
brasileiros, o FPM é a principal fonte de receita. Pode-se afirmar: os pequenos e 
médios municípios são extremamente dependentes dos recursos do FPM. 
 
O FPM tem suas cotas calculadas pelo Tribunal de Contas da União 
(TCU), que também atua como órgão fiscalizador dos repasses. A participação 
de cada município é determinada pela aplicação de coeficientes que variam de 
acordo com o número de habitantes, reajustados por meio de recenseamento 
demográfico geral. 
Finalizando a unidade, e como informação complementar, que tal 
algumas palavras sobre as receitas dos estados? 
Saiba mais: 
A receita própria é muitas vezes insuficiente para o gestor municipal 
realizar as despesas demandadas pela população local, posto que a 
atividade econômica do município pode não ser capaz de gerar 
receita em valor suficiente. Daí a necessidade das transferências 
governamentais. Porém, se, por um lado, ela resolve o problema da 
receita, por outro, agrava a dependência financeira do município. 
Partindo para dados concretos, o mesmo estudo do IPEA citado 
anteriormente avaliou a quantidade de municípios brasileiros cuja 
receita própria de impostos superava 10% da sua receita total (própria 
+ transferida). De acordo com o estudo, mais de 90% dos municípios 
com mais de 500 mil habitantes superam esse patamar. Esse número 
cai para pouco mais de 60% nos municípios com população entre 100 
mil e 500 mil habitantes; para cerca de 40% nos municípios com 
população entre 50 mil e 100 mil habitantes; para a casa dos 20% nos 
municípios com população entre 20 mil e 50 mil habitantes; e, por fim, 
para menos de 1% nos municípios com população inferior a 20 mil 
habitantes. 
O estudo completo pode ser acessado por aqui. 
 
 
 
https://www.ipea.gov.br/cartadeconjuntura/index.php/2020/07/estimativas-anuais-da-arrecadacao-tributaria-e-das-receitas-totais-dos-municipios-brasileiros-entre-2003-e-2019/
É o art. 155 da Constituição Federal que define a competência dos 
estados em matéria tributária, estabelecendo que lhes compete instituir: 
i) O ICMS - imposto sobre operações relativas à circulação de 
mercadorias e sobre prestações de serviço de transporte interestadual eintermunicipal e de comunicação; 
ii) O IPVA - imposto sobre a propriedade de veículos automotores; e 
iii) O ITCMD - imposto sobre a transmissão por herança e doação de 
quaisquer bens ou direito. 
Os estados e o Distrito Federal também participam da partilha do IR e do 
IPI por meio do Fundo de Participação dos Estados (FPE), que recebe 21,5% do 
total arrecadado pela União com os dois impostos. 
Além disso, os estados e o Distrito Federal recebem 10% da arrecadação 
da União com o IPI, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de 
produtos industrializados, e 29% da arrecadação da União com a Contribuição 
de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre combustíveis (Cide-
Combustíveis), na forma da lei. 
 
Unidade 3 – Conceito, estágios e classificação da despesa 
 
 
O acompanhamento da realização da despesa pública é uma atividade de 
grande importância para o Estado. Afinal, os recursos disponíveis são limitados 
e é por meio da sua aplicação que o governo consegue entregar à sociedade os 
bens e serviços por ela demandados. 
Conforme já estudamos em unidades anteriores, o Estado só está 
autorizado a executar as despesas previstas na lei orçamentária. No entanto, 
para que os recursos públicos sejam efetivamente desembolsados, os gestores 
públicos devem cumprir algumas etapas necessárias à execução da despesa. 
São elas o empenho, a liquidação e o pagamento. 
Saiba mais: 
Para ampliar e consolidar seu conhecimento sobre o FPE e o FPM, 
recomendo a visita ao Portal Tesouro Transparente, em que são 
disponibilizadas diversas informações acerca das finanças públicas 
geradas ou consolidadas pela Secretaria do Tesouro Nacional. Dentre 
os painéis disponíveis, há um exclusivo para transferência de recursos 
da União para estados e municípios, que pode ser acessado por aqui. 
Que tal verificar quanto o seu estado e seu município receberam no 
último ano a título de FPE e FPM? 
Outra fonte de informações relevantes sobre os fundos constitucionais 
é o sítio do próprio Tribunal de Contas da União, em que você poderá 
conhecer os coeficientes definidos para o rateio dos recursos do FPE e 
do FPM entre as unidades federadas. Clique aqui que te direcionamos 
para o portal! 
 
 
 
Pode-se conceituar a despesa pública como a aplicação dos recursos 
arrecadados pelo Estado com vistas ao atendimento das necessidades 
coletivas e ao cumprimento das responsabilidades institucionais. 
 
 
 
 
https://www.tesourotransparente.gov.br/temas/estados-e-municipios/transferencias-a-estados-e-municipios
https://portal.tcu.gov.br/transferencias-constitucionais-e-legais/coeficientes-fpe-e-fpm/
Vamos ver com um exemplo prático como cada estágio ocorre. 
Suponha que uma prefeitura necessite comprar materiais para equipar 
uma nova escola que acabou de construir. Será necessário adquirir novas 
cadeiras, mesas, bebedouros, lousas etc. Para isso, a lei orçamentária municipal 
autorizou a Secretaria de Educação a gastar R$ 100 mil. 
Para realizar a compra das cadeiras, por exemplo, a prefeitura estima que 
precisará de R$ 20 mil. Após realizar o processo licitatório, o fornecedor 
escolhido solicitou prazo de 1 mês para entregá-las. Para evitar que nesse 
período os recursos destinados à compra das cadeiras sejam direcionados para 
outra finalidade (como a compra das mesas, por exemplo), o governo deve 
“reservar” esses R$ 20 mil. Essa “reserva” é chamada orçamentariamente de 
empenho da despesa. 
Assim, o empenho é o estágio da despesa em que o governo separa o 
recurso que será utilizado para pagamento quando o bem for entregue ou o 
serviço concluído. Por um lado, o empenho ajuda o governo a organizar os seus 
gastos, evitando que se gaste mais do que foi planejado. Por outro, é uma 
garantia ao fornecedor de que existe previsão orçamentária suficiente para que 
seu crédito seja honrado. 
Continuando com o nosso exemplo, imagine que, no prazo combinado, o 
fornecedor efetue a entrega das cadeiras. Nesse momento, cabe ao governo 
verificar se o objeto foi entregue na quantidade e na qualidade pactuadas, isto é, 
se corresponde àquilo que foi contratado. Caso esteja tudo certo, o governo deve 
reconhecer que o fornecedor cumpriu sua parte do contrato e, portanto, merece 
receber o valor combinado. Essa etapa é denominada liquidação da despesa. 
Dessa forma, podemos dizer que a liquidação da despesa ocorre quando 
o governo atesta que recebeu aquilo que efetivamente contratou. Ou seja, 
quando se confere que o bem foi entregue corretamente, que o serviço foi 
prestado da forma devida ou que a etapa da obra foi concluída como acordado. 
Por fim, após o governo reconhecer que as cadeiras foram entregues 
conforme o combinado, ele pode efetuar o devido pagamento ao fornecedor, 
que consiste no efetivo desembolso do recurso público. 
A série Orçamento Fácil, do Senado Federal, possui um episódio 
específico sobre os estágios da despesa pública. Convido todos a assisti-lo 
clicando aqui. 
Agora que já aprendemos os estágios para a execução da despesa 
pública, podemos tratar da sua classificação. 
Você pode se perguntar: classificação? Há necessidade disso? Qual 
a importância? É só para complicar o estudo do orçamento? 
A classificação da despesa é de grande importância, sim, pois auxilia na 
compreensão do orçamento e das contas públicas. São utilizadas para facilitar e 
padronizar as informações que se deseja obter. 
Pela classificação é possível visualizar o orçamento por poder, função, 
subfunção, programa, categoria econômica, e olhar a despesa sob diferentes 
enfoques, ou abordagens, conforme o ângulo que se pretende analisar. 
Imagine que um organismo internacional, como o Banco Mundial, por 
exemplo, necessite de informações sobre o valor gasto com o Poder Legislativo 
do País em determinado ano, ou sobre o valor aplicado em educação e saúde. 
Pela despesa classificada, temos condições de dar a resposta quase que 
imediatamente com a utilização dos instrumentos fornecidos pela informática. 
Observe que o gasto total com o Poder Legislativo engloba as despesas 
com as câmaras de vereadores de todos os municípios, com as assembleias 
legislativas dos estados e com o Congresso Nacional. Para obter essa soma é 
preciso que as despesas estejam classificadas da mesma forma e sob os 
mesmos critérios. O mesmo ocorre com educação, saúde e outros setores. 
Ora, falar em “classificadas da mesma forma” é o mesmo que dizer que 
todas as unidades da Federação têm que adotar a mesma classificação. Ou 
melhor, são obrigadas por lei. 
https://youtu.be/ZcqgaEjJ7Aw
 
Vamos estudar quatro tipos de classificação da despesa. Cada 
classificação possui uma finalidade específica e um objetivo original que 
justificam sua criação e pode ser associada a uma questão básica que procura 
responder: 
 
 
 
a) Classificação institucional 
Sua finalidade primordial é colocar em evidência a unidade responsável 
pela execução da despesa, ou seja, os órgãos que gastam os recursos de acordo 
com a programação aprovada. Ao evidenciar responsabilidades, a classificação 
institucional ajuda no controle e na avaliação da política pública objeto da 
despesa. 
•Quem é o responsável pela 
programação?
Classificação 
Institucinal
•Em que área de ação governamental a 
desepesa será realizada?
Classificação
Funcional
•Para que os recursos são alocados? 
(finalidade)
Classificação
Programática
•O que será adquirido e qual o efeito 
econômico da realização da despesa?
Classificação da 
Despesa por 
Natureza
Saiba mais: 
Atualmente, o órgão coordenador da metodologia de classificação 
orçamentária é o Ministério da Economia, que dita as normas a respeito do 
assunto. Originalmente, a classificação foi estabelecida pela Lei n° 
4.320/1964. 
 
 
 
 
A classificação institucional compreende os órgãos orçamentários e 
suas respectivas unidades orçamentárias (UOs). 
De acordo com a Lei nº 4.320/1964(art. 14), “constitui unidade 
orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão [..] a 
que serão consignadas dotações próprias.” 
As UOs constituem-se em agrupamentos de serviço aos quais são 
atribuídas dotações orçamentárias com vistas à execução das programações 
autorizadas no orçamento. Em outras palavras: a UO é a responsável por aplicar 
os recursos públicos, por executar do orçamento. O órgão orçamentário, por sua 
vez, agrupa as unidades orçamentárias a ele relacionadas. 
No caso do orçamento federal, por exemplo, o Ministério da Saúde é um 
órgão orçamentário. A ele estão vinculadas as UOs Fundo Nacional de Saúde, 
Fundação Nacional de Saúde (Funasa), Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), 
Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), Agência Nacional de Saúde 
Suplementar (ANS) e Hospital Nossa Senhora da Conceição. A cada UO são 
atribuídas dotações orçamentárias para execução das políticas públicas sob a 
respectiva responsabilidade. 
Como a União, estados e municípios devem elaborar seu próprio 
orçamento, a classificação institucional utilizada por cada ente federado vai 
refletir a respectiva estrutura administrativa local. 
Uma particularidade da classificação institucional é que ela permite 
identificar como órgão orçamentário, com suas respectivas UOs, despesas e 
encargos que, embora relevantes a ponto de justificar sua segregação para fins 
de transparência, não possuem conotação própria de entidade ou unidade 
administrativa. No caso do orçamento federal, são exemplos desses “órgãos” os 
registros correspondentes a Encargos Financeiros da União, Operações Oficiais 
de Crédito, Dívida Pública Federal, Reserva de Contingência e Transferências a 
Estados, Distrito Federal e Municípios. Nenhum desses órgãos orçamentários 
possui uma estrutura administrativa subjacente, porém eles são segregados no 
orçamento em função do montante ou da natureza singular das despesas por 
eles realizadas. 
b) Classificação funcional 
A atual classificação funcional, utilizada a partir do exercício de 2000, 
substituiu a antiga classificação funcional-programática, instituída pela Lei nº 
4.320/1964, que, à época, representou grande avanço na técnica de 
apresentação orçamentária. 
A classificação funcional, composta de um rol de funções e subfunções 
pré-fixadas, serve como agregador dos gastos públicos por área de ação 
governamental. Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos 
municípios, dos estados e da União, essa classificação permite a consolidação 
nacional dos gastos do setor público. 
No total, são 28 funções, que se subdividem em subfunções, cada uma 
com seu código. 
A função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de 
despesa que competem ao setor público. Reflete a competência institucional do 
órgão, como, por exemplo, saúde, educação, defesa etc. 
A subfunção representa uma partição da função, agregando determinado 
subconjunto de despesas do setor público. Identifica a natureza básica das 
ações que se aglutinam em torno das funções. Observe que a função Segurança 
Pública, por exemplo, possui três subfunções: Policiamento, Defesa Civil e 
Informação e Inteligência. 
Há outro aspecto a apresentar: as subfunções poderão ser combinadas 
com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas, dependendo da 
programação que se pretende executar. 
Por exemplo: podemos usar a subfunção “181 – Policiamento”, atrelada à 
função “01 – Legislativa”, no caso da polícia que garante a segurança dos 
membros do Poder Legislativo. 
 
c) Classificação programática 
O programa é o instrumento de organização das ações do governo. Ele 
articula o conjunto de ações que têm o mesmo objetivo. Portanto, a estrutura 
programática é o conjunto de programas definidos pelo governante, tendo em 
vista as soluções propostas para os problemas de determinada comunidade ou 
do País como um todo. 
Dessa forma, governador, prefeito e o presidente da República têm a 
liberdade de definir a estrutura programática que pretende executar. 
 
O programa é executado por meio da ação orçamentária, que consiste 
numa operação da qual resultam produtos (bens ou serviços) que contribuem 
para atender a finalidade de um programa. A ação orçamentária pode ser 
classificada como: 
i) Projeto: é o instrumento de programação utilizado para alcançar o 
objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam 
num período limitado de tempo e das quais resulta um produto em benefício da 
Explicando melhor: você pode ter a informação de que a prefeitura de seu 
município programou R$ 1 milhão para aplicar em Segurança Pública. 
Porém, sem maiores detalhamentos, você não consegue saber como 
esses recursos afetarão sua realidade. Então, pesquisando mais, você 
verifica que estão destinados R$ 800 mil para Policiamento Civil e R$ 200 
mil para as ações de Defesa Civil. Essa informação adicional te permite 
identificar de forma mais precisa a natureza da atuação governamental. 
Entendeu? 
 
 
 
 
Exemplos de programas na área federal: Defesa Agropecuária, Educação 
Básica de Qualidade, Proteção e Promoção dos Direitos dos Povos 
Indígenas, Atenção Primária em Saúde, Aviação Civil, Modernização 
Trabalhista e Trabalho Digno, Defesa Nacional e Mobilidade Urbana. 
 
 
 
 
sociedade. Em outras palavras: o projeto tem data para começar e data para 
terminar. 
Exemplos: construção de escolas; ampliação do prédio da prefeitura; 
abertura de estradas vicinais. 
ii) Atividade: é o instrumento de programação utilizado para alcançar o 
objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam 
de modo contínuo e permanente e das quais resulta um produto necessário à 
manutenção da ação de governo. 
Exemplos: pagamento de professores; manutenção do prédio da 
prefeitura; manutenção de rodovias. 
iii) Operação Especial: são ações que não contribuem para a 
manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo e das quais 
não resulta um produto e não geram contraprestações diretas sob a forma de 
bens ou serviços. 
Explicando melhor, no caso da União, por exemplo, as operações 
especiais caracterizam-se por não retratar a atividade produtiva da 
administração federal, tais como os desembolsos com pagamento de 
previdência social ou juros da dívida pública. Contudo, em algumas situações, 
ainda que configurem um desembolso neutro sob a ótica da União, as operações 
especiais podem contribuir indiretamente para a produção de bens ou serviços 
à sociedade. São exemplos dessas situações as transferências de recursos 
realizadas via fundos constitucionais, tais como o Fundo de Participação dos 
Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), nos quais os 
recursos transferidos pela União podem gerar benefícios à sociedade quando 
aplicados pelos entes recebedores. Nesses casos, o repasse é uma operação 
especial para a União, mas pode ser um projeto ou uma atividade para o estado 
ou município que aplicar os recursos. Além desses, são exemplos de operações 
especiais no orçamento federal as ações destinadas ao Financiamento de 
Operações no âmbito do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura 
Familiar - PRONAF (Lei nº 8.427, de 1992), e à Subvenção Econômica ao Preço 
do Óleo Diesel de Embarcações Pesqueiras (Lei nº 9.445, de 1997), ambas 
pertencentes ao programa finalístico Agropecuária Sustentável. 
d) Classificação por natureza da despesa 
A classificação pela natureza da despesa visa informar o que será 
adquirido e qual o efeito econômico de sua realização. Quanto ao efeito 
econômico, a Lei nº 4.320/1964 divide as despesas em corrente e de capital. 
As despesas de capital são aquelas que contribuem para a formação ou 
aquisição de um bem de capital, podendo implicar aumento patrimonial. A mais 
importante é a despesa classificada como investimento, que engloba despesas 
com o planejamentoe a execução de obras e com a aquisição de equipamentos 
e material permanente. 
Já as despesas correntes, a contrario sensu, são as que não contribuem 
diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital. São despesas 
correntes, por exemplo, os gastos com pessoal e a manutenção da máquina 
administrativa. 
 
E aqui finalizamos nosso segundo módulo. Agora que já compreendemos 
os conceitos e classificações das receitas e das despesas públicas, no próximo 
módulo vamos ver como a Constituição Federal estruturou nosso sistema 
orçamentário. 
 
A classificação da despesa é instrumento indispensável para o 
conhecimento e o controle dos gastos públicos por permitir a leitura 
detalhada do orçamento. Propicia, inclusive, que sejam detectados 
exageros, erros e desvios na aplicação dos recursos públicos. 
 
 
 
 
Saiba mais: 
Agora que você já aprendeu a classificar a despesa, que tal ver como 
isso funciona na prática? O Senado Federal disponibiliza uma 
ferramenta interessante de consulta orçamentária, com interface gráfica 
e interativa que permite análises plurianuais da despesa da União. Trata-
se do Siga Brasil Painéis. Para um primeiro contato, recomendo 
navegarem pelo Painel Cidadão, que permite pesquisas no orçamento 
da União por palavras-chave. Após ganhar familiaridade, pode-se 
avançar para o Painel Especialista, em que as consultas têm como 
base a linguagem das classificações orçamentárias que tratamos nesta 
unidade. O Siga Brasil Painéis pode ser acessado por aqui. 
 
 
 
 
https://www12.senado.leg.br/orcamento/sigabrasil
Módulo III - O Orçamento público na Constituição Federal 
 
 
Unidade 1 - O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a 
Lei Orçamentária Anual 
 
O modelo orçamentário brasileiro está definido nos arts. 165 a 169 da 
Constituição Federal. Ele tem por base o elo entre o planejamento e a fixação de 
despesas para determinado exercício e materializa-se em três documentos 
formais: Lei do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e 
Lei Orçamentária Anual (LOA). 
O papel dessas três leis orçamentárias é integrar as atividades de 
planejamento e orçamento, com vistas a assegurar o sucesso da atuação 
governamental. Esse sistema integrado de planejamento e orçamento deve ser 
adotado pela União, estados e municípios. 
O planejamento orçamentário é inicialmente definido para um período de 
quatro anos, nos termos do PPA. Além disso, para cada exercício financeiro são 
aprovadas as respectivas LDO e LOA. A LOA trata da alocação dos recursos 
públicos propriamente dita. Já a LDO faz a integração entre o planejamento de 
médio prazo constante do PPA e as despesas a serem autorizadas para o ano 
na LOA. Via de regra, as leis orçamentárias devem ser aprovadas no exercício 
anterior ao de sua referência. 
Objetivos: 
Este módulo se destina a estudar o orçamento público na Constituição 
Federal. Após a leitura de suas unidades, você será capaz de: 
• Identificar os documentos formais que fazem parte do modelo 
orçamentário brasileiro; 
• Apontar a relação que existe entre eles; e 
• Identificar a forma e as etapas de tramitação dos projetos de leis 
orçamentárias. 
 
 
 
 
SUGESTÃO: Inserir uma imagem representado o PPA (4 anos) e a LDO e a LOA 
para cada ano, como a abaixo que peguei da internet a título de exemplo: 
 
As três leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) devem estar estreitamente 
ligadas entre si, compatíveis, harmônicas e utilizando a mesma linguagem. Isto 
é, a denominação de um determinado programa e das ações correspondentes 
constantes do orçamento deve estar condizente com a terminologia utilizada no 
PPA. 
 A Constituição Federal atribui competência exclusiva ao chefe do Poder 
Executivo - prefeito, governador e presidente da República – para elaborar os 
projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA e encaminhá-los à apreciação do Poder 
Legislativo. Ao Parlamento compete analisar os referidos projetos e sobre eles 
deliberar. Por essa razão, não podem os parlamentares – vereadores, deputados 
estaduais e federais ou senadores – dar início ao processo legislativo 
relacionado às leis orçamentárias. 
 
Observe que a Lei nº 4.320/1964 foi editada na vigência do regime 
constitucional anterior para estabelecer normas gerais de Direito Financeiro 
aplicáveis a União, estados e municípios. Essa lei foi em grande parte 
recepcionada pela Constituição Federal de 1988, por ser compatível com a 
ordem constitucional por ela estabelecida. Por isso, muitos de seus dispositivos 
continuam vigentes e fazem as vezes da lei complementar sobre finanças 
públicas prevista na atual Constituição. No entanto, a Lei nº 4.320/1964 não trata 
dos prazos de tramitação do projeto de LOA, muito menos dos projetos de PPA 
e LDO, que foram inovações trazidas pela Constituição de 1988. 
Enquanto não for editada pela União a lei complementar dispondo sobre 
finanças públicas, os estados e municípios seguem os prazos de tramitação das 
leis orçamentárias previstos nas respectivas constituições estaduais e leis 
orgânicas municipais. Caso essas normas locais sejam silentes, os entes devem 
aplicar os prazos previstos provisoriamente no ADCT. 
Na série Orçamento Fácil, do Senado Federal, há um ótimo material com 
o propósito de demonstrar a vinculação entre as três leis orçamentárias. Clique 
aqui e veja o vídeo. 
Agora que já temos uma visão geral sobre as normas relacionadas ao 
planejamento orçamentário, vamos analisar cada uma delas mais detidamente. 
Atenção: 
Os prazos de tramitação dos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA 
foram estabelecidos, em caráter provisório, no art. 35, § 2°, do Ato das 
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), uma vez que a 
Constituição Federal delegou à lei complementar sobre finanças públicas 
disciplinar em caráter permanente a matéria. Na prática, esta lei 
complementar substituiria a Lei n° 4.320/1964. Porém, a despeito das 
diversas propostas que foram apresentadas no Congresso Nacional 
sobre o tema, nada foi aprovado e, até os dias atuais, os prazos de 
tramitação das três leis orçamentárias continuam regidos pelo ADCT. 
 
 
 
https://youtu.be/OKsr6mdR1bc
a) Plano Plurianual 
Certamente você já ouviu falar em PPA, não? E o que vem a ser esse 
plano? Qual a sua duração e importância? Vejamos. 
O PPA é o principal instrumento de planejamento de médio prazo do 
governo, destinado a nortear a atuação governamental por um período de quatro 
anos. O plano define, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da 
administração pública para as despesas de capital (como os investimentos, por 
exemplo) e outras delas decorrentes e para as despesas relativas aos programas 
de duração continuada. 
 
Ao assumir o governo, em seu primeiro ano de mandato, o chefe do Poder 
Executivo (presidente da República, governador ou prefeito) deve elaborar o 
projeto de PPA e encaminhá-lo para apreciação do Poder Legislativo, que sobre 
ele deve deliberar até o encerramento do ano. Assim, a vigência do PPA se inicia 
no segundo ano de mandato do chefe do Poder Executivo e se prolonga até o 
primeiro ano de mandato de seu sucessor. Busca-se, com essa sistemática, 
evitar lacunas no planejamento governamental. 
Embora seja previsto para quatro anos, o governo pode enviar projeto de 
lei ao Poder Legislativo propondo alterações no PPA durante sua vigência, caso 
entenda necessário. Isso é viável porque o planejamento deve ser flexível e 
passível de adaptação caso mudem as circunstâncias fáticas que o 
fundamentam. 
 
 
 
Atenção: 
Os valores financeiros indicados no PPA são meras estimativas, utilizadas 
como referenciais para o planejamento governamental de médio prazo. Na prática, 
para que as despesas sejam efetivamente realizadas, é indispensável sua 
previsão na LOA. 
 
 
 
 
 
No caso da União, o projeto de lei do PPA deve ser enviado ao CongressoNacional até 31 de agosto do primeiro ano do mandato presidencial, devendo 
ser aprovado pelo Parlamento até o encerramento da sessão legislativa, em 22 
de dezembro. 
A série Orçamento Fácil, do Senado Federal, possui dois vídeos para 
tratar do PPA. O primeiro trata do papel do PPA no nosso sistema orçamentário, 
e o segundo, da elaboração e aprovação do projeto. Dado seu caráter didático, 
sugiro que assistam a ambos. 
b) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 
A LDO é a mais complexa das leis orçamentárias, tendo em vista a ampla 
gama de assuntos relacionados ao orçamento e às finanças públicas que ela 
disciplina. A LDO é elaborada anualmente para indicar as metas e prioridades 
do governo para o exercício financeiro, criando um elo entre o planejamento 
declarado no PPA e a alocação de recursos que será efetivamente realizada na 
LOA. Além disso, cabe à LDO definir o montante de recursos que o governo 
deverá economizar ao longo do ano (meta de resultado primário, já ouviu falar?); 
fixar as regras, vedações e limites que deverão ser observados pelo Poder 
Executivo na elaboração do projeto de LOA e pelo Poder Legislativo quando de 
sua apreciação; autorizar aumentos de gastos com pessoal; disciplinar o 
equilíbrio entre receitas e despesas, entre outros temas. 
Além desses assuntos, no âmbito federal, a LDO tem disciplinado temas 
que deveriam ser tratados por uma norma geral de finanças públicas. Como essa 
norma ainda não foi editada e a Lei nº 4.320/1964 não trata de todos os seus 
Atenção: 
Assim como o projeto original, os projetos de lei que proponham alteração 
do PPA também são de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo. 
Além disso, de forma análoga ao projeto original, as propostas de alteração 
no PPA devem ser apreciadas pelo Poder Legislativo. 
 
 
 
https://youtu.be/hG1Vd_SsgCc
https://youtu.be/IeFch6LTb2c
aspectos, a LDO tem sido utilizada para suprir essa lacuna normativa, o que tem 
aumentado ainda mais suas disposições. 
Na União, o projeto da LDO deve ser enviado pelo Presidente da 
República ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril do ano anterior ao de sua 
referência. O projeto deve ser aprovado até o dia 17 de julho, caso contrário o 
Congresso Nacional não pode entrar em recesso parlamentar. 
Assim como para o PPA, a série Orçamento Fácil, do Senado Federal, 
também possui dois materiais para explicar a LDO. O primeiro deles trata do 
papel da LDO no nosso sistema orçamentário, e o segundo, da elaboração e 
aprovação do projeto. Mais uma vez, recomendo que assistam aos dois vídeos. 
c) Lei Orçamentária Anual 
Como já estudamos, é na LOA que o governo estima as receitas e fixa as 
despesas que serão realizadas ao longo do ano. No âmbito federal, o presidente 
da República deve elaborar e enviar ao Congresso Nacional a proposta de LOA 
até 31 de agosto do ano anterior ao de sua referência. Já o Poder Legislativo 
tem até 22 de dezembro para apreciar a proposta, para que ela esteja vigente 
no início do ano seguinte. 
 
A Constituição Federal determina que a LOA seja elaborada com três 
enfoques distintos. Esses enfoques são também chamados de esferas 
orçamentárias e se dividem em orçamento fiscal, orçamento da seguridade 
social e orçamento de investimento das empresas estatais. 
O orçamento da seguridade social tem como enfoque as despesas com 
três áreas específicas do governo: previdência social (como os desembolsos 
com aposentadorias, pensões, etc.), assistência social e saúde. Além disso, 
discrimina as receitas de contribuições sociais, que são vinculadas pela 
Atenção: 
Perceba que a data de envio do projeto de LOA ao Poder Legislativo é 
prevista para ocorrer após a aprovação da LDO, que, como visto acima, 
deve se dar até 17 de julho. Isso viabiliza que a LDO cumpra seu papel de 
orientar a elaboração e aprovação do projeto de LOA. 
 
 
 
https://youtu.be/Q66ZSkBLKr0
https://youtu.be/c1-7KkcxHUI
Constituição à seguridade social. Caso as receitas da seguridade social sejam 
insuficientes para custar as despesas da área, o orçamento da seguridade social 
pode receber recursos do orçamento fiscal. 
O orçamento fiscal, por sua vez, contempla os gastos com as demais 
áreas do governo, tais como infraestrutura, educação, agricultura, manutenção 
dos órgãos, transferências de receitas tributárias federais para estados e 
municípios, entre outros, e discrimina as receitas de acordo com a origem. 
Por fim, o orçamento de investimento das empresas estatais, como o 
próprio nome indica, contempla apenas os investimentos a serem realizados 
pelas empresas estatais, com as respectivas fontes de financiamento. Vale 
destacar que, apesar do nome, não são todas as empresas estatais que figuram 
nesse orçamento, mas apenas aquelas que não dependam de recursos públicos 
para seu custeio. Isto é, as empresas estatais cujos gastos com manutenção, 
pagamento de pessoal e investimento sejam financiados com recursos próprios, 
oriundos de sua atividade de mercado. São as chamadas empresas estatais não 
dependentes. 
 
Caso o projeto da lei orçamentária não seja aprovado até 31 de 
dezembro, o governo não poderá executar nenhuma despesa? 
Conforme estudamos em unidades anteriores, nenhuma despesa pode 
ser realizada sem prévia autorização orçamentária. Ocorre que, nem sempre, a 
LOA é aprovada antes do ano a que ela se refere começar. Para evitar que o 
Atenção: 
Há algumas empresas estatais cuja atividade desenvolvida não gera 
receita suficiente para seu custeio integral e por isso são dependentes de 
recursos repassados pelo ente público que as instituiu (por essa razão, 
são chamadas de empresas estatais dependentes). Como necessitam de 
recursos públicos para seu funcionamento, essas empresas devem 
figurar no orçamento fiscal. Assim, torna-se possível o controle pelo 
Poder Legislativo e pela sociedade quanto à utilização dos recursos 
orçamentários por essas entidades da administração indireta. 
 
 
 
governo pare caso o projeto da lei orçamentária não seja aprovado pelo Poder 
Legislativo até o dia 31 de dezembro, as LDOs têm autorizado o governo a 
executar algumas despesas constantes do projeto de LOA em caráter provisório, 
enquanto a lei não é aprovada. Via de regra, essas despesas são limitadas às 
obrigações constitucionais e legais da União e a uma parcela das despesas 
discricionárias. 
A série Orçamento Fácil, do Senado Federal, também possui dois vídeos 
sobre o LOA, que recomendo assistirem. O primeiro, trata do papel da LOA no 
nosso sistema orçamentário, o segundo, da sua elaboração e aprovação. 
 
 
 
Saiba mais: 
O modelo estabelecido na Constituição Federal tem, ao longo dos anos, 
recebido críticas relacionadas ao seu formato e conteúdo, principalmente 
no que concerne à LDO. Contudo, é incontestável que o modelo 
representou um enorme avanço para a regulamentação da matéria 
orçamentária, garantindo a harmonia que deve existir entre os 
documentos de planejamento e orçamento: a lei orçamentária deve estar 
de acordo com as normas definidas na LDO e obedecer à programação 
contida no PPA para o ano a que se refere. 
 
 
 
https://youtu.be/CWUNV7wOwYo
https://youtu.be/hdbAbKafuTU
Módulo IV - O processo orçamentário no Poder Legislativo 
 
 
Unidade 1 - A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e 
Fiscalização (CMO) e o processo de apreciação do PPA, da LDO e da LOA 
 
A Constituição Federal de 1988 devolveu ao Congresso Nacional a 
prerrogativa de participar efetivamente do orçamento, instituindo uma comissão 
mista de caráter permanente, composta por deputados e senadores, para tratar 
da matéria. A essa comissão compete examinar e emitir parecer sobre os 
projetos relativos ao PPA, à LDO, à LOA e aos créditos adicionais, bem como às 
emendas a eles apresentadas. 
Para cumprir essa determinação, o Congresso Nacional criou, pelo 
Regimento Comum, a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicose 
Fiscalização (CMO). Atualmente, essa Comissão é regida pelas disposições da 
Resolução nº 1/2006-CN. 
Além das competências atribuídas pela Constituição Federal, também 
cabe à CMO examinar e emitir parecer sobre os documentos pertinentes ao 
acompanhamento e à fiscalização da gestão fiscal e da execução orçamentária 
e financeira, conforme determinação da Lei da Responsabilidade Fiscal. 
Objetivos: 
Na unidade anterior estudamos as leis que fazem parte do sistema 
orçamentário. Nesta unidade, vamos apresentar qual é a participação do 
Poder Legislativo no processo orçamentário. Ao final, você saberá 
identificar a estrutura e as etapas definidas para a apreciação das leis 
orçamentárias. 
 
 
 
 
 
A LOA, devido ao seu tamanho e aos interesses e valores que envolve, 
possui uma sistemática peculiar na designação de relator. 
Primeiramente, deve ser designado um relator-geral do orçamento, que 
irá coordenar os trabalhos durante a tramitação do projeto de LOA e fazer ajustes 
na proposta quando autorizado pela Resolução nº 1/2006-CN. 
Além do relator-geral, deverá ser designado um relator específico para a 
receita, responsável por avaliar as estimativas contidas no projeto bem como as 
emendas parlamentares que almejam alterar as previsões de arrecadação. 
Por fim, serão indicados os relatores setoriais, uma para cada área 
temática em que o projeto, pelo lado da despesa, é dividido. Aos relatores 
setoriais compete apresentar um relatório pormenorizado sobre a área e apreciar 
as emendas apresentadas nas programações do setor pelo qual ficaram 
Atenção: 
De acordo com a Resolução nº 1/2006-CN, a CMO é composta de 40 
membros titulares, sendo 30 deputados e 10 senadores, com igual 
número de suplentes. Os membros da Comissão são indicados no ínico 
de cada ano, sendo vedada a recondução de parlamentar que tenha 
figurado como membro titular ou suplente na composição imediatamente 
anterior. Com isso, a Resolução nº 1/2006-CN impõe uma renovação 
integral da CMO a cada sessão legislativa. 
 
 
 
Para toda e qualquer matéria a ser examinada pela CMO é designado um 
relator, a quem caberá analisar a proposição e apresentar seu parecer 
para deliberação do colegiado. A Resolução nº 1/2006-CN determina que 
haja alternância na escolha dos relatores das principais leis orçamentárias: 
PPA, LDO e LOA. Um mesmo parlamentar só poderá exercer uma destas 
relatorias a cada legislatura, que compreende o período de quatro anos. 
Essa medida tem por objetivo evitar a concentração de poder em matéria 
orçamentária. 
 
 
 
responsáveis. De acordo com a Resolução nº 1/2006-CN, a proposta de LOA 
será dividida em 16 áreas temáticas. 
 
 
A imagem abaixo ilustra um cronograma com as etapas mais importantes 
da tramitação do projeto do LOA no Congresso Nacional, como forma de melhor 
evidenciar a apreciação da proposta pelo Poder Legislativo: 
IMAGEM – Uma linha do tempo com os seguintes marcos 
1 – No Congresso Nacional: Chegada do PLOA ao Congresso Nacional; 
2 – Na CMO: 2.1 Audiência pública para debate da proposta; 2.2 Apresentação 
de emendas parlamentares; 2.3 Deliberação sobre o relatório da receita; 2.3 
Deliberação sobre o Parecer Preliminar (apresentado pelo relator-geral, define 
as principais regras de atuação do próprio relator-geral e dos relatores setoriais); 
2.4 Deliberação sobre os relatórios setoriais; 2.5 Deliberação sobre o relatório 
do relator-geral, que constituirá o Parecer da CMO. 
3 – No Congresso Nacional: Deliberação do Parecer da CMO pelo Plenário das 
duas Casas do Congresso Nacional. 
Os projetos do PPA e da LDO não são divididos em áreas, sendo 
examinados por apenas um relator cada. No entanto, assim como o PLOA, 
ambos são apreciados inicialmente na CMO e, após aprovados pela Comissão, 
são levados à deliberação das duas Casas do Congresso Nacional. 
A Resolução nº 1/2006-CN divide o orçamento nas seguintes áreas 
temáticas: (i) Transporte; (ii) Saúde; (iii) Educação e Cultura; (iv) 
Integração Nacional; (v) Agricultura, Pesca e Desenvolvimento Agrário; 
(vi) Desenvolvimento Urbano; (vii) Turismo; (viii) Ciência e Tecnologia e 
Comunicações; (ix) Minas e Energia; (x) Esporte; (xi) Meio Ambiente; (xii) 
Fazenda e Planejamento; (xiii) Indústria, Comércio e Micro e Pequenas 
Empresas; (xiv) Trabalho, Previdência e Assistência Social; (xv) Defesa 
e Justiça; e (xvi) Presidência, Poder Legislativo, Poder Judiciário, MPU, 
DPU e Relações Exteriores. 
 
 
 
Observe outro ponto importante previsto pela Resolução nº 1/2006-CN: o 
relatório do projeto de LOA só pode ser apreciado após a aprovação, pelo 
Congresso Nacional, do projeto do PPA ou de projeto de lei que o revise. Essa 
medida reconhece a devida importância do PPA no processo orçamentário e 
impõe uma ordem lógica na apreciação das leis orçamentárias, uma vez que a 
LOA traz o detalhamento do PPA para o ano a que se refere. 
Você deve estar se perguntando: já aconteceu algum caso de 
aprovação do orçamento antes do PPA? 
Sim, em alguns anos, o projeto da LOA foi aprovado antes que o 
Parlamento se pronunciasse sobre a programação constante do PPA, em uma 
clara quebra no encadeamento lógico previsto para as leis de caráter 
orçamentário. 
É correto você indagar: se o Módulo IV se refere apenas ao processo 
na esfera federal, qual o interesse que pode ter para estados e municípios? 
O interesse no orçamento federal é de caráter nacional, e advém do fato 
de que nele estão previstos valores que serão repassados para estados e 
municípios, seja por constarem originalmente do projeto elaborado pelo Poder 
Executivo, seja por terem sido incluídos por emendas parlamentares. 
 
 
As emendas são apresentadas apenas ao projeto da LOA? 
Não, os projetos do PPA e da LDO também são passíveis de recebimento 
de emendas. 
Saiba mais: 
É por meio das emendas parlamentares que o Poder Legislativo promove 
ajustes e melhorias na proposta orçamentária encaminhada pelo Poder 
Executivo. A apresentação de emendas a projetos de lei é uma atividade 
legítima, que está na essência da função legislativa. No caso da LOA, é a 
oportunidade que os parlamentares têm para realizar alocações de 
recursos em benefício das localidades que eles representam. 
 
 
 
Aliás, para manter a coerência entre as leis orçamentárias, as emendas 
ao projeto de LDO devem ser compatíveis com o PPA vigente. Já as emendas 
ao projeto de LOA devem observância tanto ao PPA quanto à LDO. 
Mas o assunto relacionado às emendas parlamentares merece ser 
estudado com mais detalhes. Vamos nos deter nele na próxima unidade, e, após, 
continuaremos a analisar o trâmite das leis orçamentárias no Congresso 
Nacional após a fase de emendas. 
 
Unidade 2 – As emendas parlamentares às leis orçamentárias 
 
Na unidade anterior, vimos que é por meio das emendas que os 
parlamentares alteram os projetos de leis orçamentárias. 
Vimos também que, em razão do encadeamento existente entre as leis 
orçamentárias, as emendas apresentadas ao projeto de LDO devem ser 
compatíveis com o PPA. Já no caso das emendas apresentadas ao projeto de 
LOA, devem guardar consonância tanto com PPA quanto com a LDO. 
Há alguma regra adicional para que o parlamentar apresente emenda 
às leis orçamentárias? 
Sim, a Constituição Federal traz regras adicionais para as emendas 
apresentadas ao projeto de LOA. Assim, somente são admitidas emendas ao 
referido projeto quando compatíveis com o PPA e a LDO e: 
a) proponham a inclusão de nova despesa ou o aumento de despesa já 
prevista e, em contrapartida, indiquem anulações compensatórias em 
programações constantes da proposta (ou seja, não impliquem aumento 
no valor da proposta orçamentária). Contudo, a anulação não pode recair 
sobre despesas com pessoal, transferências constitucionais ou juros e 
amortização de dívidas, por serem despesas obrigatórias. 
b) destinem-se à correção de erros ou omissões identificadosna proposta; 
ou 
c) estejam relacionados com os dispositivos do texto (e não valores) do 
projeto de lei. 
No âmbito interno do Congresso Nacional, a Resolução nº 1/2006-CN 
classifica as emendas, segundo a autoria, em individuais e coletivas. Vejamos 
cada uma delas. 
a) Emendas individuais 
A emenda individual, como o próprio nome indica, é apresentada pelo 
parlamentar individualmente. 
As emendas individuais apresentadas ao projeto de LOA são consideras 
impositivas pela Constituição Federal. Isto é, as programações por elas 
inseridas no orçamento devem ser executadas pelo governo, exceto se houver 
algum impedimento de ordem técnica (por exemplo, a ausência de uma licença 
ambiental prévia para realizar a licitação, quando necessária) ou a necessidade 
de limitar a execução de despesas por razões de equilíbrio fiscal (hipótese em 
que a limitação imposta às programações decorrentes de emendas individuais 
não pode superar a limitação incidente sobre as demais despesas 
discricionárias). 
A Constituição também prevê o volume de recursos que deverá ser 
destinado para as emendas individuais ao projeto de LOA. Esse montante 
corresponde a 1,2% da receita corrente líquida constante da proposta, que 
deverá ser dividido igualmente entre cada deputado e senador. Dessa forma, os 
parlamentares já contam com recursos reservados na proposta orçamentária 
para apresentarem suas emendas. 
Ainda de acordo com a nossa Constituição, cada parlamentar deve 
destinar ao menos metade do valor de suas emendas individuais para ações e 
serviços públicos de saúde. 
 
 
 
 
Atenção: 
O caráter impositivo conferido pela Constituição Federal às 
programações decorrentes de emendas individuais apresentadas por 
deputados federais e senadores ao projeto de LOA federal não se 
estende automaticamente aos orçamentos estaduais e municipais. Para 
que as emendas parlamentares tenham a mesma prerrogativa nos 
demais entes, é necessário que essa regra esteja prevista nas 
respectivas constituições e leis orgânicas. No entanto, caso opte por 
conferir caráter impositivo às programações oriundas de emendas 
individuais locais, o ente deve obrigatoriamente seguir o mesmo modelo 
adotado na Constituição Federal, conforme entendimento do Supremo 
Tribunal Federal. 
 
 
 
 
Com relação ao quantitativo, os deputados e senadores podem 
apresentar até 25 emendas individuais ao projeto de LOA, limitadas 
financeiramente ao valor disponível para cada parlamentar. 
 
 
 
Saiba Mais: 
Historicamente, a maioria das emendas individuais tem como objetivo 
favorecer os municípios. A partir da Emenda Constitucional nº 
105/2019 foram previstas duas maneiras de os parlamentares 
destinarem recursos de suas emendas individuais a estados e 
municípios. 
A primeira delas é a transferência com modalidade definida. Nessa 
modalidade o parlamentar indica a programação orçamentária que 
será favorecida pela emenda. Isto é, define antecipadamente aonde 
serão gastos aqueles recursos (por exemplo, estruturação de unidade 
básica de saúde no Município X). Embora não tivesse sido nominada, 
essa era forma corriqueira de se repassar recursos aos entes 
subnacionais antes da Emenda Constitucional nº 105/2019. 
A segunda é a transferência especial. Nela, os recursos são 
repassados diretamente ao estado ou município, sem direcionamento 
prévio do gasto. Após o repasse, os recursos pertencem ao ente 
beneficiário, que poderá aplicá-los em suas atividades finalísticas, 
exceto pagamento de pessoal e encargos da dívida. A transferência 
especial assemelha-se a uma doação do valor da emenda ao ente 
subnacional. Essa forma de transferência foi uma inovação da 
Emenda Constitucional nº 105/2019, aplicável exclusivamente às 
emendas individuais. 
 
 
 
 
Com relação às demais leis orçamentárias, o parlamentar pode 
apresentar individualmente até dez emendas ao projeto do PPA. Já no caso do 
projeto de LDO, o parlamentar pode apresentar até cinco emendas ao anexo de 
metas e prioridades e não há limites para emendas apresentadas ao texto da 
proposta. 
b) Emendas coletivas 
As emendas coletivas são divididas em emendas de bancada estadual 
e emendas de comissão. As primeiras são apresentadas pelo agrupamento de 
parlamentares representantes de um estado da Federação (deputados e 
senadores eleitos pela respectiva unidade federada). Já as segundas são 
apresentadas pelas comissões permanentes do Senado Federal e da Câmara 
dos Deputados, bem como pelas comissões mistas permanentes do Congresso 
Nacional. 
Assim como no caso das emendas individuais, a Constituição Federal 
também atribuí caráter impositivo às emendas de bancada estadual ao projeto 
de LOA, em montante limitado a 1% da receita corrente líquida prevista na 
proposta. Embora a Constituição não obrigue, esse valor tem sido dividido 
igualmente entre cada uma das 27 bancadas presentes no Congresso Nacional. 
Na prática, as bancadas estaduais costumam apresentar emendas cuja 
soma ultrapassa o limite disponível para suas emendas impositivas. Tem-se 
entendido, então, que essa parte excedente não possui garantia de execução 
Para exemplificar: 
Suponha que cada parlamentar possa apresentar emendas individuais ao 
orçamento no valor total de R$ 15 milhões. O deputado A pode optar por 
apresentar 25 emendas no valor de R$ 600 mil cada, totalizando R$ 15 
milhões. O senador B pode escolher apresentar dez emendas de R$ 1 
milhão cada e uma emenda de R$ 5 milhões, totalizando os mesmos R$ 
15 milhões. Já o deputado C pode apresentar apenas uma emenda no 
valor de R$ 15 milhões. 
 
 
 
pelo governo. São as chamadas “emendas de bancada discricionárias”, em 
contraposição às emendas de bancada impositivas. 
As emendas de bancada, obviamente, devem destinar recursos para as 
ações de interesse do estado que representam. E, quando tiverem por objeto 
investimento com duração de mais de um exercício financeiro ou cuja execução 
já tenha sido iniciada, deverão ser reapresentadas a cada ano pela mesma 
bancada estadual, até a conclusão da obra ou empreendimento. 
Diferentemente das emendas individuais, no caso das emendas de 
bancada impositivas, não há obrigatoriedade de destinar parte dos recursos para 
despesas relacionadas com saúde. 
As emendas apresentadas pelas comissões permanentes ao projeto de 
LOA, por outro lado, não possuem a mesma garantia de execução que as 
emendas de bancada estadual. Todas elas são consideradas “emendas 
discricionárias” e estão abarcadas pela regra geral que disciplina a execução das 
despesas discricionárias estudadas na Unidade 3 do Módulo I. 
As comissões permanentes só podem apresentar emendas em temas 
afetos às suas competências regimentais. Assim, por exemplo, a Comissão de 
Educação, Cultura e Esporte do Senado Federal não poderia apresentar emenda 
ao projeto de LOA para majorar despesa relacionada precipuamente à 
agricultura. Além disso, as emendas devem ter caráter nacional, ou seja, devem 
beneficiar todo o País, sendo vedada a apresentação de emendas de comissão 
destinadas, exclusivamente, a determinado estado ou município. 
Com relação à quantidade de emendas, as comissões permanentes 
podem apresentar até oito emendas ao projeto de LOA, enquanto que as 
bancadas estaduais poderão apresentar de dezoito a 23 emendas ao referido 
projeto, dependendo do número de parlamentares na bancada. No caso do 
projeto do PPA, cada bancada ou comissão pode apresentar cinco emendas à 
proposta. Já no caso do projeto da LDO, ambas podem apresentar até cinco 
emendas ao anexo de metas e prioridades e não há limites para emendas 
apresentadas ao texto da proposição. 
 
 
E depois de apresentadas ao projeto de LOA, qual o destino dessas 
emendas? 
Lembra-se de que, na unidade anterior, vimos que essas matérias são 
examinadas por relatores setoriais? Pois bem: de posse das emendas, os 
relatores de cada área temática asanalisam, podendo acatar ou rejeitar as que 
estão em desacordo com as normas. E, assim, elaboram seus relatórios, que 
serão apreciados pela CMO. 
Após a aprovação dos relatórios setoriais, é apreciado o relatório do 
relator-geral, contendo, inclusive, as emendas por ele sugeridas. Após aprovado, 
o documento passa a constituir o parecer da CMO sobre o projeto de LOA. 
Atenção: 
As emendas ao orçamento despertam interesse não só dos membros do 
Poder Legislativo. Prefeitos, governadores e determinados agentes 
privados também têm interesse no assunto, e costumam encaminhar seus 
pleitos para serem atendidos em emendas de seus representantes. 
 
 
 
 
E o processo encerra aí? 
Não, todas as matérias orçamentárias aprovadas pela CMO são 
encaminhadas ao Plenário das duas Casas do Congresso Nacional, que tem o 
poder de aprovar ou rejeitar, no todo ou em parte, as decisões da Comissão. 
Em sendo aprovada, a matéria é encaminhada ao Presidente da 
República para sanção. 
Saiba Mais: 
Nos últimos anos, um tipo específico de emenda ao projeto de LOA ganhou 
repercussão. Trata-se das emendas apresentadas pelo relator-geral do 
orçamento. 
Conforme estudamos anteriormente, o relator-geral do projeto de LOA atua 
como um coordenador dos trabalhos durante a tramitação da proposta 
orçamentária. Historicamente, de acordo com a Resolução nº 1/2006-CN, o 
relator-geral apresenta emendas para sanar erros ou omissões da proposta, 
para recompor cortes em despesas realizados durante a tramitação do 
projeto ou para majorar despesas quando autorizado pelo Parecer 
Preliminar, isto é, pelo documento aprovado pela CMO regulamentando, 
dentre outros aspectos, as possibilidades de atuação do relator-geral no 
respectivo processo orçamentário. 
No entanto, ao passo em que os pareceres preliminares vêm ampliado o 
campo de atuação do relator-geral, as recentes LDOs têm conferido um 
tratamento especial às programações por ele incluídas na LOA, dentre elas 
a prerrogativa de indicar os beneficiários dessas despesas, o que tem 
suscitado intensos debates na mídia, na doutrina e no Poder Judiciário 
acerca do tema. 
Para quem quiser se aprofundar nesse assunto, recomendo a leitura do 
texto As Emendas de Relator-Geral do PLOA nas Normas Regimentais 
do Congresso Nacional: Gênese, Configuração e Evolução Histórica, 
de autoria de Rodrigo Oliveira de Faria, condecorado no XI Prêmio de 
Monografias da Secretaria do Tesouro Nacional. 
 
 
 
https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/6928/1/2.3.%20XI%20Pr%c3%aamio%20SOF.pdf
https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/6928/1/2.3.%20XI%20Pr%c3%aamio%20SOF.pdf
Não podemos esquecer que esse rito técnico é eminentemente político, 
as decisões são políticas, é o momento em que o Parlamento decide onde serão 
alocados os recursos públicos. 
No que concerne aos estados e municípios, pode mudar o processo, mas 
o caráter político é idêntico. 
 
Chegamos ao final no Módulo IV. Agora, você já tem conhecimento sobre 
como são elaboradas e aprovadas as leis orçamentárias. No próximo módulo, 
que será o último do nosso curso, veremos aspectos relacionados à execução 
do orçamento, depois de aprovado. Vamos lá? 
 
A despeito de toda a crítica que recebe da imprensa e da sociedade 
organizada, o processo orçamentário vem sendo aperfeiçoado ao longo 
do tempo. É evidente que está longe do ponto ótimo, porém, a cada ano 
são incorporadas medidas moralizadoras e de controle visando evitar o 
desvio dos recursos. O Congresso Nacional é o fórum onde se trava, 
legitimamente, a luta pelos recursos públicos, sendo que a CMO 
desempenha o papel político e o técnico dessa disputa. 
 
 
 
Módulo V - Execução Orçamentária 
 
 
Unidade 1 - A programação orçamentária e financeira e o 
contingenciamento 
 
A execução do orçamento é tema de maior relevância dentro da 
administração pública, posto que é a etapa em que são efetivamente aplicados 
os recursos programados. 
Nas unidades anteriores, estudamos os aspectos relacionados à 
elaboração e apreciação do orçamento. 
Após a aprovação pelo Congresso Nacional, a sanção do Presidente da 
República e a publicação no Diário Oficial da União, o orçamento está apto a ser 
executado. O processo é semelhante nos estados e municípios. 
A execução orçamentária é regida por normas constitucionais, por 
dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e pela LDO do exercício a 
que se refere. 
Como você já sabe, não é permitido iniciar a execução de despesas que 
não estejam autorizadas no orçamento. Porém, a prudência recomenda que a 
execução, mesmo dentro do limite autorizado na lei orçamentária, se dê com 
base em alguns parâmetros de planejamento. 
Para compreender isso melhor, vamos fazer novamente um paralelo com 
o orçamento doméstico. Imagine que uma família tenha uma receita mensal de 
R$ 2 mil e que, ao final de um ano, ela espera ter auferido R$ 24 mil. Essa receita 
Objetivos: 
Passaremos, agora, à etapa da execução orçamentária, ou seja, da 
aplicação dos recursos. Este é o último módulo do curso, então, ao final, 
esperamos que você tenha uma visão global sobre o processo 
orçamentário, desde a elaboração das leis até a sua execução. 
 
 
 
anual é uma estimativa, que só irá se confirmar ao final do exercício, afinal alguns 
imprevistos podem ocorrer no meio do caminho (como a demissão do emprego, 
ou o desempenho abaixo do esperado nos negócios da família). Supondo que, 
da receita anual, R$ 20 mil a família irá usar em suas despesas do dia a dia, 
como alimentação, luz, água e aluguel, e os R$ 4 mil restantes serão 
direcionados para o lazer. Nesse cenário, você acharia prudente que essa 
família, já em fevereiro, planejasse fazer uma viagem que custasse R$ 4 mil? 
Em tese, esse valor estaria dentro do orçamento da família para lazer durante o 
ano, mas será que a receita prevista para a custear irá mesmo se realizar? Será 
que não surgirão novos gastos imprevistos ao longo do ano? 
No setor público, as preocupações são similares. Por essa razão, a Lei de 
Responsabilidade Fiscal determina que, a partir da publicação do orçamento, o 
governo dispõe do prazo de trinta dias para editar um decreto contendo a 
programação orçamentária e financeira com um cronograma mensal de 
desembolsos, visando ajustar a realização da despesa ao fluxo da entrada 
previsto para as receitas. Isto é, o governo planeja como irá realizar suas 
despesas mensalmente ao longo do ano, tendo em vista o comportamento 
esperado da receita. 
Trata-se de uma medida necessária para manter o equilíbrio entre a 
receita arrecadada e a despesa realizada. Por outro lado, permite às unidades 
orçamentárias saber, de antemão, o volume de recursos que poderão 
comprometer mensalmente. 
E por que isso? 
Porque os recursos não entram de uma só vez e ao mesmo tempo nos 
cofres do governo. Eles são estimados para serem arrecadados ao longo do ano. 
A partir da edição do decreto de programação orçamentaria e financeira, 
as unidades orçamentárias estão aptas a executar suas programações, ou seja, 
a dar cumprimento ao que está estabelecido na lei orçamentária. A execução 
deverá seguir os estágios da despesa que estudamos na Unidade 3 do Módulo 
II (empenho, liquidação e pagamento, lembra-se?) e poderá ser feita diretamente 
pela própria unidade orçamentária (execução direta) ou através de convênios 
com outras entidades, estados e municípios (execução indireta). 
E se, durante a execução do orçamento, o governo verificar que as 
receitas estão abaixo das previstas? 
A cada bimestre, o governo avalia se as receitas arrecadadas estão 
acompanhando a previsão inicialmente realizada. Assim, caso verifique que a 
arrecadação está menor do que a estimada e que essa diferença pode 
comprometer o alcance da “economia” que o governo se propôs a fazer no ano 
(em termos mais técnicos, comprometer o alcance das metas fiscais fixadas na 
LDO), ele podeeditar um decreto de contingenciamento de despesas. Esse 
decreto se destina a limitar o empenho e o pagamento de uma parte das 
despesas até que a receita se reestabeleça, como forma de preservar os 
resultados fiscais planejados. 
Atente que não se trata de “corte”, de cancelamento, na programação e 
sim do estabelecimento de um limite temporário para a realização da despesa. 
Esse limite será modificado, e até revogado, caso a receita retome o 
desempenho esperado. 
E quais as despesas que podem ser contingenciadas? 
Somente as despesas discricionárias, isto é, aquelas que não decorrem 
de imposição constitucional ou legal, podem ser contingenciadas. 
O contingenciamento alcança, inclusive, as emendas individuais e de 
bancadas estaduais impositivas. Porém, o Poder Executivo não pode concentrar 
a limitação de despesas nessas programações oriundas de iniciativa legislativa. 
O contingenciamento sobre elas deve se limitar à mesma proporção da limitação 
incidente sobre as demais despesas discricionárias. 
 
 
Antes de encerrar essa unidade, gostaria de recomendar-lhes assistir ao 
vídeo da série Orçamento Fácil que trata do tema que acabamos de estudar. 
Clique aqui e bom aprendizado. 
 
Unidade 2 - Alteração orçamentária e apreciação pelo Poder Legislativo 
 
Para exemplificar: 
Suponha que no orçamento federal haja despesas discricionárias 
passíveis de contingenciamento da ordem de R$ 100 bilhões. Dentro 
desse montante, há despesas no valor de R$ 12 bilhões decorrentes 
de emendas individuais impositivas, além de R$ 8 bilhões decorrentes 
de emendas de bancadas estaduais impositivas. 
Ao avaliar o comportamento das receitas ao final de um bimestre, o 
governo conclui que precisará contingenciar R$ 10 bilhões para não 
comprometer o resultado fiscal do exercício, o que corresponde a 10% 
das despesas. Nessa hipótese, o governo está autorizado pela 
Constituição a contingenciar, no máximo, esse percentual das 
despesas decorrentes de emendas individuais e de bancadas 
estaduais impositivas (no caso, R$ 1,2 bilhão e R$ 0,8 bilhão, 
respectivamente). O contingenciamento dos R$ 8 bilhões restantes 
deverá incidir sobre as demais despesas discricionárias. 
 
 
Objetivos: 
Na unidade anterior, conhecemos aspectos importantes da execução do 
orçamento. Agora, vamos verificar que o orçamento é flexível e que 
pode sofrer alterações durante a execução. Ao final, você será capaz de 
identificar com facilidade os tipos de mudanças que podem ser feitas. 
res 
 
 
https://youtu.be/9BE7roZwmaQ
Conforme já estudamos, a lei orçamentária fixa o limite máximo para o 
gasto da administração pública. Entretanto, como em qualquer planejamento, 
pode ocorrer de, durante a execução do orçamento, constatar-se que um gasto 
que se revelou necessário não foi previsto. Ou, ainda, que, embora previsto, 
houve uma falha no valor estimado para uma certa despesa ou para a 
arrecadação de uma determinada receita. Tais situações requerem do governo 
medidas visando adequar o orçamento às reais necessidades, as quais 
estudaremos a seguir. 
 
O que fazer então? Existe solução para atender ao pedido do 
prefeito? Como? 
Sim, a solução para o caso é alterar a lei orçamentária aprovada. 
A alteração da lei orçamentária é feita por meio da abertura de um crédito 
adicional, cujas regras aplicáveis são iguais para a União, estados e municípios. 
 
Os créditos suplementares são destinados ao reforço de dotação 
orçamentária existente, isto é, tem como objetivo aumentar o valor de uma 
despesa já autorizada no orçamento, porém em montante insuficiente. Já os 
créditos especiais são destinados a autorizar despesas novas, para as quais 
não haja previsão orçamentária específica. 
Imagine que você trabalha no departamento financeiro da prefeitura do seu 
município e que o prefeito deseja saber se há possibilidade de realizar uma 
importante obra no valor de R$ 100 mil. Você examina o orçamento 
municipal e verifica que existe autorização para obra, mas que o valor 
disponível é de R$ 70 mil. 
 
 
A Lei n° 4.320/1964 define créditos adicionais como as despesas não 
computadas ou insuficientemente dotadas na lei de orçamento. Os créditos 
adicionais podem ser suplementares, especiais ou extraordinários. 
 
 
A Constituição Federal proíbe a abertura de crédito suplementar ou 
especial sem prévia autorização legislativa e sem a indicação dos recursos 
correspondentes. Portanto, a abertura do crédito depende da aprovação pelo 
Poder Legislativo e da existência de recursos disponíveis para atender à 
despesa proposta. 
A fonte de recursos mais comum para abertura de créditos adicionais é o 
cancelamento de programação constante do orçamento em valor equivalente à 
despesa que se deseja autorizar. Contudo, também pode ser utilizado como 
fonte um eventual excesso de arrecadação (quando a receita arrecadada supera 
a inicialmente prevista e essa “sobra” de recursos é direcionada para autorizar 
nova despesa), recursos oriundos de operação de crédito (como um empréstimo, 
por exemplo) ou mesmo o superávit financeiro apurado em exercício anterior (ou 
seja, saldos livres de caixa não utilizados do ano anterior). 
A Constituição prevê, ainda, que, se uma parcela das receitas da lei 
orçamentária anual ficar sem despesas correspondentes (por estas terem sido 
canceladas por emendas ou vetadas pelo chefe do Poder Executivo), esse valor 
pode ser oferecido também como fonte para créditos suplementares e especiais. 
Tanto a Lei nº 4.320/1964 quanto a Constituição Federal permitem que a 
própria lei orçamentária anual possa ser utilizada para autorizar o Poder 
Executivo a abrir, durante o exercício, créditos suplementares até determinada 
importância. 
O que isso quer dizer? 
Significa que o Poder Legislativo, ao aprovar a LOA, pode autorizar, de 
antemão, o Poder Executivo a abrir créditos suplementares (ou seja, para 
reforçar dotações já existentes no orçamento) em determinado percentual. 
Assim, durante a execução orçamentária, o Poder Executivo pode abrir esses 
créditos, alterando o orçamento, por mero decreto. Trata-se de medida que visa 
dar alguma flexibilidade ao governo para executar o orçamento. 
 
 
 
E se, ao examinar o orçamento, você verificar que não existe a 
autorização para a obra em questão? 
O procedimento, nesse caso, seria recorrer ao crédito especial. Como a 
obra não está prevista no orçamento, a despesa a ser autorizada será uma 
programação nova, no valor de R$ 100 mil. Quanto ao procedimento, o rito é o 
mesmo do crédito suplementar mencionado acima. 
Falta ainda estudarmos a última modalidade de crédito adicional, os 
créditos extraordinários. Neles a atenção não está no fato de a despesa 
constar ou não previamente do orçamento, como no crédito suplementar ou 
adicional, respectivamente. O foco, aqui, está no contexto que justifica a 
Atenção: 
A autorização prévia dada pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo é 
somente para suplementar programações existentes na LOA. No âmbito 
federal, em regra, essa suplementação tem sido limitada a 20% do valor 
inicialmente aprovado para a programação. 
Além da autorização na LOA, a cada exercício essa matéria é disciplinada, 
também, pela LDO correspondente. 
 
 
Voltando ao estudo de caso apresentado no início desta unidade: 
Uma vez que havia dotação prevista na LOA para a obra, porém em valor 
insuficiente, a solução seria recorrer ao crédito suplementar, ou seja, a 
prefeitura deveria elaborar um projeto de lei solicitando o valor adicional 
de R$ 30 mil para a obra, indicando a fonte de recursos para essa 
despesa adicional (que poderia ser o cancelamento do mesmo valor em 
outra programação, por exemplo), encaminhá-lo à câmara de vereadores 
com a justificativa pertinente e aguardar a aprovação. E, sendo aprovado, 
o crédito é incorporado ao orçamento, e a obra pode ser realizada. 
 
 
realização da despesa. Issoporque, de acordo com a Constituição, os créditos 
extraordinários destinam-se a atender a despesas imprevisíveis e urgentes, 
como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Dado 
o contexto de urgência, a Constituição Federal determina que os créditos dessa 
natureza sejam abertos por meio de medidas provisórias (que já produzem efeito 
desde a sua edição, sendo apreciadas, posteriormente, pelo Poder Legislativo). 
 
No caso da União, compete à CMO a apreciação dos pedidos de crédito 
adicional encaminhados pelo Poder Executivo. O processo é semelhante ao da 
apreciação da LOA, porém, em versão simplificada. É definido um relator, os 
parlamentares podem apresentar emendas, e o projeto, depois de aprovado pela 
Saiba mais: 
O Poder Executivo habituou-se a utilizar o crédito extraordinário para 
autorizar despesas “ordinárias”, tendo em vista a celeridade com que 
o crédito era aberto em função de ser veiculado por medida provisória. 
Essa prática configurava um claro desrespeito às prerrogativas do 
Poder Legislativo, a quem cabe, via de regra, autorizar previamente a 
execução das despesas orçamentárias. Em boa hora, num passado 
recente, o Supremo Tribunal Federal pôs um freio nessa situação. De 
acordo com a Corte, os conceitos de “guerra, comoção interna ou 
calamidade pública” são vetores comparativos indicados pela própria 
Constituição que devem ser levados em conta pelo Poder Executivo 
na análise da situação fática que demande a abertura de crédito 
extraordinário. 
Aliás, o controle judicial das leis orçamentárias é tema em constante 
evolução. Aos que tiverem interesse no assunto, sugiro a leitura do 
artigo Orçamento Público na Jurisprudência do STF: a 
possibilidade de controle judicial, a autonomia constitucional 
orçamentária e problemática do orçamento participativo, de 
autoria do Ministro da Suprema Corte Luiz Fux. 
 
 
Comissão, é encaminhado ao Plenário das duas Casas do Congresso Nacional 
para apreciação. 
Como forma de respeitar a iniciativa privativa do Presidente da República 
para encaminhar projetos de lei propondo crédito adicional, a Resolução nº 
1/2006-CN e as LDOs impõem limitações ao conteúdo das emendas que podem 
ser apresentadas aos esses projetos. Assim, coíbe-se excessos na 
apresentação de emendas e impede-se que os créditos encaminhados pelo 
Poder Executivo sejam desvirtuados em seu objetivo original. 
Finalmente, se for aprovado, o projeto de lei é enviado ao Poder Executivo 
para sanção, publicação e incorporação ao orçamento vigente. 
 
Parabéns! Você chegou ao final do nosso curso. 
 
 
A participação do Poder Legislativo no orçamento é indispensável em todas 
as fases do processo, para dar legitimidade a qualquer alteração na peça 
orçamentária, pois uma lei só pode ser alterada por outra lei. 
 
 
 
 
 
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