ESTUDO DE CASO - BRUNO OK

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ESTUDO DE CASO
	INTRODUÇÃO
	O município de Terra Seca, localizado a 300 quilômetros da capital Porto Alegre (RS), tem população estimada de 50 mil habitantes, e, entre as principais atividades econômicas geradoras de renda, encontram- se a agricultura de pequeno e médio porte, comércios locais e uma fábrica de veículos. No campo da geografia, a região apresenta má distribuição das precipitações ao longo do ano, o que ocasiona, frequentemente, longos período de escassez de chuvas e, por consequência, baixos níveis nos rios que abastecem a região. Em decorrência desses fatores climáticos e geográficos, e sem ocorrer interferência efetiva por parte do poder público no planejamento do abastecimento de água à população, é frequente ocorrer no Município a falta/racionamento de água por longos períodos.
Sob esse cenário, recentemente, o Município passou por um processo político de escolha dos representantes do povo para conduzir a Prefeitura Municipal e a Câmara de Vereadores. Entre os candidatos a prefeito, os dois mais bem colocados nas pesquisas eleitorais apontavam para cenários diversos quando o assunto era o enfrentamento às causas da ocorrência constante de falta de água:
· Candidato José: do mesmo partido da então atual prefeita, acreditava que, diante do cenário climático da região, o poder público municipal não teria ferramentas efetivas a serem empregadas, já que, para solucionar o problema, deveria ocorrer alto investimento financeiro na construção de um reservatório, o que, exclusivamente com recursos próprios, não seria possível. Importante ressaltar que o candidato era proprietário de uma das maiores empresas de envasamento de água mineral da região.
· Candidato João: representando a oposição ao atual governo, acreditava que, mesmo diante do atual cenário, estruturado por questões climáticas e geográficas, o poder público municipal teria ferramentas efetivas para serem empregadas, mesmo ciente de que qualquer intervenção, para ser efetiva, poderia gerar altos custos financeiros ao Município, mas que, segundo o candidato, eram extremamente necessárias para enfrentar o problema da falta de água, tendo esse assunto constituído uma das principais promessas de sua campanha. Importante ressaltar que o candidato era proprietário de uma das mais conhecidas empresas de construção de reservatórios da região.
Com a finalização do pleito eleitoral, a Justiça Eleitoral reconheceu como candidato eleito democraticamente o senhor João, com mais de 80% (oitenta) dos votos válidos. Em seu discurso de posse, além de agradecer ao apoio e à confiança recebidos pela população de Terra Seca, reforçou que uma das suas principais promessas de campanha seria cumprida o mais breve possível: a construção do reservatório de água para a cidade e, com isso, o término ou a drástica diminuição da falta de água em períodos de estiagem. O reservatório a ser construído, de acordo com dados previstos no projeto já elaborado, ocuparia uma área municipal de aproximadamente 230 hectares e teria um espelho d’água de 120 hectares, o suficiente para abastecer o Município por quatro meses (mesmo período que a região costuma ser atingida pela estiagem).
Contudo, logo após realizar seu discurso e divulgar os dados preliminares da construção do reservatório, o Prefeito, agora eleito e em exercício, foi alertado por um de seus assessores de que, talvez, a referida obra não pudesse ser construída naquele exato momento, visto que não havia previsão dos gastos em nenhuma lei orçamentária já aprovada. Em razão desse novo fato, solicitou à Procuradoria Municipal a elaboração de um parecer acerca da necessidade ou não de previsão nas leis orçamentárias municipais para a construção do reservatório, diante de seu caráter essencial à população.
Passados alguns dias, a Procuradoria encaminhou ao Prefeito o referido parecer, informando, em linhas gerais, que, para a construção do reservatório, este deveria estar previsto no Plano Plurianual (como meta do governo), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (trazendo como prioridade da Administração Pública Municipal) e na Lei Orçamentária Anual (previsão da despesa com indicação da respectiva receita a ser
utilizada), em respeito às regras e aos princípios orçamentários. Conjuntamente, a Procuradoria encaminhou um resumo dos pontos essenciais das três legislações orçamentárias e dos princípios que regem o planeamento e o orçamento público para conhecimento do Prefeito e de seus Secretários.
Em relação aos princípios, o Parecer informou que estes podem ser divididos em duas categorias: os tradicionais e os modernos. Os primeiros são encabeçados pelos princípios da anualidade (vigência de um exercício financeiro, salvo o PPA), do equilíbrio (valores autorizados para a realização de despesas devem ser compatíveis com a previsão de receitas), da legalidade (respeito às limitações impostas pelas legislações no processo de elaboração do orçamento) e da universalidade (todas as receitas e despesas devem constar na lei orçamentária). Por sua vez, o Parecer afirma a existência de princípios modernos, entre eles o princípio da responsabilização, em que os administradores públicos assumem a responsabilidade pelo desenvolvimento de determinada ação governamental fora dos ditames legais.
Ao final, o Parecer organizou um resumo com os principais pontos das três legislações orçamentárias que estruturam o planeamento e o orçamento público no Brasil:
· O Plano Plurianual (PPA) tem duração de quatro anos, com início no segundo ano do mandato do Prefeito. Esse plano estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas do governo para as despesas de capital e os programas de duração continuada. Caracteriza-se como planejamento de médio/longo prazo. Mesmo que o planejamento do PPA seja definido para os quatro anos seguintes, ele pode ser ajustado a cada ano, de acordo com as necessidades e as metas estabelecidas para o ano seguinte.
· A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) tem duração de um ano, isto é, um exercício financeiro. É elaborada com o objetivo de detalhar as metas e as prioridades da administração para o ano subsequente, buscando orientar a elaboração da LOA. Versa, ainda, sobre alterações da legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento.
· A Lei Orçamentária Anual (LOA) é um instrumento para planejamento de curto prazo. Sua duração é de um ano, ou seja, um exercício fiscal. É utilizada também pelo Município para o gerenciamento das receitas e despesas públicas em cada exercício financeiro.
	DILEMA
	Baseando-se no Parecer emitido pela Procuradoria Municipal, o Prefeito começou a se questionar se seria possível realmente a construção do reservatório naquele momento, mesmo que ao arrepio da legislação. Por um lado, havia a tentativa de cumprimento dos compromissos assumidos durante a campanha eleitoral, que passaram a receber forte apoio da sociedade, principalmente de seus eleitores. Por outro lado, havia o estrito cumprimento de ritos pré-estabelecidos no ordenamento jurídico em relação ao planejamento, ao orçamento e à execução de valores por parte da Administração Pública.
Realizadas diversas reuniões entre o Prefeito e seus Secretários e assessores, chegou-se à conclusão de que, independentemente da escolha de início imediato ou não da construção do reservatório, ambas trariam consequências políticas, econômicas e sociais:
· Perspectiva 1: caso o Prefeito autorizasse imediatamente o início da construção do reservatório, sem a previsão orçamentária exigida legalmente, poderia sofrer desde fortes ataques políticos da oposição até ações judiciais e políticas requerendo o seu afastamento por improbidade administrativa baseada no descumprimento de normativas previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000). Todavia, essa ação de início imediato das obras ocasionaria efeitos positivos em sua base eleitoral, uma vez que seria vista como a única ação efetiva por parte da Administração Pública Municipal nos últimos anospara o enfrentamento do problema de abastecimento de água em Terra Seca em períodos de estiagem.
· Perspectiva 2: caso o Prefeito não autorizasse imediatamente o início da construção do reservatório e aguardasse para incluir no Plano Plurianual como uma diretriz e meta o enfrentamento à escassez de água no Município, como cumprimento e detalhamento da meta de enfrentamento ao problema na Lei de
Diretrizes Orçamentária e, como previsão de despesa, a construção do reservatório na Lei Orçamentária Anual do próximo exercício financeiro. Além disso, aprovar na Câmara de Vereadores e prever nas leis orçamentárias, se for o caso, a necessidade de realização de empréstimo bancário para a execução da obra em razão de seu porte e necessidade de alto investimento público.
	QUESTÃO MOTRIZ
	O Prefeito João ouviu, de seus secretários e assessores, os argumentos favoráveis e desfavoráveis à construção imediata do reservatório. Após dias de intensas reflexões e discussões, João deveria se manifestar publicamente sobre o assunto e encarar o dilema: executar ou não executar imediatamente a obra de construção do reservatório? Como seria a recepção, por parte da população, de que, infelizmente, não seria possível o cumprimento, naquele momento, de sua principal promessa de campanha? Quais seriam as consequências políticas, sociais e jurídicas de sua escolha? Se optasse por cumprir os ditames legais, quais seriam os prazos para a elaboração e a aprovação das leis orçamentárias? Como deveria estar previsto em cada uma das leis orçamentárias o projeto de construção do reservatório? Se executasse imediatamente a obra, estaria cumprindo seu papel de gestor dentro da Administração Pública?
	DESENVOLVIMENTO
	As promessas eleitorais são consideradas mais intenções do que compromissos, pois não existem exigências de que as promessas de políticos em campanha sejam cumpridas durante o possível mandato, nem há sanções para os eleitos que não as cumprirem. 
O prefeito precisa sim, se posicionar sobre o assunto e encarar o dilema: executar ou não executar imediatamente a obra de construção do reservatório, pois faz parte do seu trabalho e papel. A população possivelmente, em um primeiro momento, se indignaria e repreenderia a conduta do prefeito. No entanto, importa que este se posicione e apresente todo os contras que envolvem a aprovação neste momento, como por exemplo, o requerimento de seu afastamento por improbidade administrativa baseada no descumprimento de normativas previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000). Mas, além disso o prefeito deve mostrar que está se movimentando para minimizar os impactos e o problema de abastecimento de água nos períodos de estiagem, e demonstrar que consta a construção do reservatório na Lei Orçamentária Anual do próximo exercício financeiro.
Se executar imediatamente a obra, o prefeito estaria cumprindo com a sua palavra, mas não com o seu papel. O papel do prefeito é decidir o que é melhor e não aquilo que fica ‘’bem aos olhos do povo’’. Ao aprovar imediatamente, o prefeito estará agindo sem uma previsão orçamentária exigida por Lei. E não é demais enfatizar a necessidade de que se lute para aproximar cada vez mais o que consta do orçamento com os desejos da população, tornando-o uma peça que efetivamente reflita, de forma democrática e transparente, o que se pretende fazer com os recursos entregues para o Estado. Assim, faz-se necessário encaminhar ao Plano Plurianual (PPA), que faz um planejamento para o período de quatro anos.
Sendo a lei orçamentária uma previsão de arrecadação e definição dos gastos que ocorrerão no exercício financeiro subsequente, torna-se evidente que seu cumprimento não tem como se realizar de modo absolutamente fiel, sendo natural e compreensível que o orçamento executado não será idêntico ao que foi aprovado. São muitas as intercorrências havidas desde as previsões que são feitas para a elaboração da peça orçamentária até o final de sua execução. Várias as alterações nos fatos econômicos e sociais, nem sempre previsíveis e mensuráveis, exigem mecanismos que permitam ajustes ao longo da execução orçamentária.
	Anexos (sugestões de materiais complementares para o aluno):
	Lei de Responsabilidade Fiscal e Improbidade Administrativa https://www.mpro.mp.br/documents/29174/119287/Aspectos_da_Improbidade_Adm_na_Lei_de_Responsabilida de_Fiscal.pdf/8fb91eca-70f5-42bf-8626- 686e888ce0eb%3Bjsessionid=5F8344D72BCE85D453C93B369717289A.node01
Flexibilidade orçamentária deve ser usada com moderação. Conjur. https://www.conjur.com.br/2016-set-20/contas-vista-flexibilidade-orcamentaria-usada-moderacao
Planejamento Municipal. CNM. https://www.cnm.org.br/cms/images/stories/Links/08052013_Planejamento_Municipal_2013.pdf
Promessas de políticos na campanha: devo acreditar nelas? Politize! https://www.politize.com.br/promessas-de-politicos-na-campanha-devo-acreditar-nelas/