2007-tcc-dicosta

Prévia do material em texto

UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ 
DEPARTAMENTO DE DIREITO PÚBLICO 
CURSO DE DIREITO 
 
 
 
 
DIEGO IVAN DA COSTA 
 
 
 
A INCONSTITUCIONALIDADE DA TARIFA DE ESGOTO 
COBRADA NO MUNICÍPIO DE FORTALEZA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FORTALEZA 
2007
1 
 
DIEGO IVAN DA COSTA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A INCONSTITUCIONALIDADE DA TARIFA DE ESGOTO 
COBRADA NO MUNICÍPIO DE FORTALEZA 
 
Monografia submetida à Coordenação do 
Curso de Graduação em Direito, da 
Universidade Federal do Ceará, como 
requisito parcial para a obtenção do grau de 
Bacharel em Direito. 
 
Orientador: Prof. Ms. Francisco de Araújo 
Macedo Filho. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FORTALEZA 
2007 
2 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ao bom Deus que, conquanto eu 
seja uma ovelha recém inserta no 
rebanho, tem-me mostrado o 
caminho da fé e a importância da 
irmandade para uma vida em paz. 
 
Aos meus admirados e queridos 
pais, a quem, acima de todos, 
agradeço cada passo dado desde a 
mais tenra idade até o término desta 
graduação; dispenso-lhes um amor 
que é único, vibrante e desmedido, 
e que perdurará para além da 
presente vida. 
 
Ao meu grande amor, Viviane 
Campelo, que tanto me tem 
ensinado nesta jornada da vida. 
Obrigado pelo amor incondicional e 
contagiante, que incomensurável 
bem tem feito a este ex-sequaz da 
filosofia do porvir. Amar-te-ei com 
todas as forças até o crepúsculo da 
minha existência, nem um dia a 
menos. 
3 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
“E como levava uma existência divina, 
Deus tomou-o para Si, e ninguém o viu 
mais”. 
 
Diários, Franz Kafka. 
 
 
In memorian, ao grande amigo Wendel 
Meneses Ramos, que, não obstante sua 
breve estada terrena, tanto nos ensinou 
sobre companheirismo e amizade. 
Amigo de todas as ocasiões, sempre 
disposto a ajudar; ser humano dotado de 
um espírito irrequieto e dinâmico; 
homem de bem, com muitos sonhos e 
prospectos para a vida, os quais, por 
vontade divina, não os pôde cumprir em 
sua plenitude. Retornou ao plano 
espiritual, deixando em nós um 
incomensurável sentimento de perda, 
assim como a certeza de que, 
dificilmente, encontraremos outro irmão 
que lhe possa igualar. 
4 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 “Se a liberdade significa alguma coisa, 
será, sobretudo, o direito de dizer às 
outras pessoas o que elas não querem 
ouvir”. 
 
George Orwell 
5 
 
RESUMO 
 
Estudo sobre a inconstitucionalidade da tarifa cobrada como remuneração pelo 
serviço de tratamento de esgoto prestado pela CAGECE, no município de Fortaleza. 
Apresenta-se um panorama histórico e conceitual da espécie tributária taxa no 
Direito brasileiro, sua natureza jurídica e as suas hipóteses de instituição. Analisa-se 
a tarifa de esgoto cobrada nesta capital cearense, com uma abordagem específica 
sobre a sociedade de economia mista que disponibiliza o serviço à coletividade. 
Destaca-se a compulsoriedade cogente de que se reveste o dito serviço e a 
incongruência desse atributo com a remuneração tarifada. Defende-se a 
remuneração por taxa dos serviços públicos de adesão obrigatória. Apresenta-se o 
retrocesso da direção interpretativa dos Tribunais Superiores no entorno do tema. 
Infere-se, por fim, que a remuneração tarifária do indigitado serviço de adesão 
involuntária padece da peja de inconstitucionalidade, porquanto afasta as limitações 
constitucionais ao poder de tributar, malferindo o sistema tributário nacional e as 
disposições garantistas plasmadas no texto da Lei Maior. 
 
Palavras-Chaves: Inconstitucionalidade. Remuneração. Tarifa. Serviço público de 
tratamento de esgoto. Compulsoriedade. Taxa. Limitações constitucionais ao poder 
de tributar. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
6 
 
ABSTRACT 
 
Study on the unconstitutionality of the charged tariff as remuneration for the service 
of treatment of sewer given by the CAGECE, in the city of Fortaleza. It presents an 
overview of the historical and conceptual by the kind tax rate in the Brazilian law, its 
legal nature and their hypotheses of institution. It is analyzed the tariff of sewer 
charged in this pertaining to the state of Ceará capital, with a specific boarding on the 
society of mixing economy that provides the service to the collective. It is 
distinguished the legal obligatoriness with that it arms the said service and the 
incompatibility of this attribute with the tariffed remuneration. It is defended the 
remuneration for tax of the public services of obligator adhesion. It is showed the 
retrocession of the interpretation given by the Superior Courts about the present 
subject. One concludes, finally, that the remuneration for tariff of the culprit service of 
involuntary adhesion suffers of defect of the unconstitutionality, because it moves 
away the constitutional limitations that break the power to tax, mortally wounding the 
system national tributary and the shaped of safety disposals in the text of the Law 
Biggest. 
 
Keywords: Unconstitutionality. Remuneration. Price. Public service of treatment of 
drain. Obligatoriness. Fee. Limitations to the constitutional power to tax. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
7 
 
SUMÁRIO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1 INTRODUÇÃO.......................................................................................................... 
2 O TRIBUTO TAXA NO DIREITO BRASILEIRO....................................................... 
2.1 O conceito de tributo inserto no Art. 3º do CTN................................................ 
2.2 A espécie tributária taxa...................................................................................... 
2.2.1 Natureza jurídica............................................................................................ 
2.2.2 Exercício do poder de polícia......................................................................... 
2.2.3 Utilização efetiva ou potencial de serviço público.......................................... 
3 A TARIFA COBRADA COMO REMUNERAÇÃO PELO SERVIÇO DE 
TRATAMENTO DE ESGOTO NO MUNICÍPIO DE FORTALEZA.......................... 
3.1 Companhia de Água e Esgoto do Ceará: sociedade de economia mista....... 
3.2 A obrigatoriedade da ligação à rede pública coletora de esgoto.................... 
3.3 A distinção doutrinária entre tarifa e taxa.......................................................... 
3.4 A incongruência do atributo da compulsoriedade nas tarifas......................... 
3.5 A involução da interpretação jurisprudencial a respeito da remuneração 
dos serviços de tratamento de esgoto..................................................................... 
4 TRIBUTAÇÃO OCULTA: FORMA INCONSTITUCIONAL DE EXERCÍCIO DO 
PODER DE TRIBUTAR.......................................................................................... 
4.1 Direitos fundamentais e as limitações ao poder de tributar............................ 
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS...................................................................................... 
6 REFERÊNCIAS......................................................................................................... 
 
8 
11 
12 
17 
17 
20 
22 
 
26 
28 
29 
31 
37 
 
41 
 
47 
47 
53 
56 
8 
 
1 INTRODUÇÃO 
 
No Município de Fortaleza, o serviço de tratamento de esgoto é 
remunerado por meio de tarifa instituída pelo Poder Executivo municipal e cobrada 
pela CAGECE - Companhia de Água e Esgoto do Ceará, sociedade de economia 
mista que detém a concessão monopolista do indigitado serviço. 
Por seu turno, as tarifas, que constituem modalidade de preço público, 
traduzem instituto típico de direito privado, naturalmente regido por meio contratual, 
sempre com observância da congruência volitiva das partes em pactuar. Por isso 
mesmo, não constitui espécie do gênero tributo, logo, não se sujeitando aos 
princípios jurídicos datributação e às limitações constitucionais ao poder de tributar. 
Ocorre que o serviço de tratamento de esgoto é de adesão compulsória, 
por parte de todos aqueles que a lei descreva como usuários, ainda que em 
potencial, do serviço, a saber, todos os que sejam proprietários ou possuidores de 
edificações localizadas em vias abastecidas por rede pública de esgoto. 
Desta forma, tem-se que um serviço de adesão obrigatória será 
remunerado por tarifa, que poderá ser alterada por simples ato do Poder Executivo. 
Vale dizer, hipertrofiou-se o instituto da tarifa, outorgando-lhe a 
obrigatoriedade de contratação, mesmo sem que haja fruição efetiva do respectivo 
serviço. Ao passo que, por ser o preço público uma espécie não tributária, sobre ele 
não incidem os princípios da estrita legalidade tributária e da anterioridade tributária, 
os quais apenas aplicam-se em relação à instituição dos tributos. 
9 
 
Agindo dessa forma, a municipalidade fez surgir verdadeira modalidade 
de tributo disfarçado, pois, conquanto seja compulsória a ligação de todas as 
unidades consumidoras à rede coletora de esgoto, a remuneração pelo tratamento 
do esgoto é feita por meio de tarifa, o que implica a não aplicação das clássicas 
limitações ao poder de tributar. 
Criou-se, então, uma enorme degeneração deste instituto de direito 
privado, de gênese contratual e voluntária, pois, a interpretação sistemática da 
legislação específica confere-lhe, em verdade, característica própria do tributo taxa. 
Nesta toada, visando-se dissecar, em pormenores, a inconstitucionalidade 
da tarifa de esgoto cobrada em Fortaleza, é realizada uma análise acerca dos 
elementos conceituais genéricos dos tributos e dos caracteres específicos das taxas, 
sobretudo na qualidade de contraprestação pela utilização de serviço público de 
adesão compulsória. 
Em seguida, concretiza-se um esmiuçado estudo sobre as peculiaridades 
das sociedades de economia mista, as quais não podem ser agraciadas com 
quaisquer prerrogativas não extensíveis às demais pessoas jurídicas de direito 
privado, conforme a dicção precisa do texto constitucional. 
Empós, observa-se as construções doutrinárias e os retrocessos da 
jurisprudência acerca das hipóteses de distinção entre taxa e tarifa, bem assim das 
modalidades de serviços que podem ser remunerados por uma e por outra e os 
critérios de dessemelhança entre ambas. 
 Por fim, cuida-se da demonstração da ocorrência, na espécie, de 
tributação oculta ou disfarçada, com o malferimento do Sistema Constitucional 
10 
 
Tributário e o afastamento das limitações constitucionais ao poder de tributar, 
podendo-se, desta feita, entrever-se a inconstitucionalidade da tarifa de esgoto 
cobrada em Fortaleza. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
11 
 
2 O TRIBUTO TAXA NO DIREITO BRASILEIRO 
 
O tributo é a forma de arrecadação de receita derivada mais relevante que 
o Estado Brasileiro, adepto da economia de mercado, pode se valer para conseguir 
materializar seus fins constitucionalmente previstos, sobretudo os objetivos 
fundamentais da República Federativa do Brasil esparsos nos incisos do Art. 3º da 
Carta da República. 
É que, tendo a Constituição Federal apontado, em seu Art. 170, incisos II 
e IV, a propriedade privada e a livre concorrência como dois dos Princípios Gerais 
da Atividade Econômica, nota-se que o constituinte repassou à iniciativa privada o 
papel de exercer a atividade de produção e a circulação de riquezas, deixando ao 
Estado, em regra, apenas aqueles serviços públicos indelegáveis e os decorrentes 
diretamente do exercício do Poder de Polícia, que é expressão da soberania estatal. 
Divisando as receitas do Estado em originárias e derivadas, os tributos 
são enquadrados nesta última espécie, cônsono o escólio de Luiz Emygdio F. da 
Rosa Júnior1: 
A receita pública derivada é auferida pelo Estado diretamente do patrimônio 
do particular, sendo receita de direito público porque o Estado age investido 
de sua soberania no desempenho da atividade necessária à sua percepção. 
Trata-se, assim, de receita legal e obrigatória. Os tributos são enquadrados 
na categoria de receita pública derivada porque decorrem do patrimônio do 
particular e são auferidos pelo Estado em decorrência da atividade em que 
age investido de sua soberania, sendo receitas obrigatórias. 
Desta forma, restou ao Estado capitalista tributar a riqueza produzida ou 
circulada em seu território nacional, como principal e mais eficaz meio de angariar 
 
1
 ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio F. da. Manual de direito financeiro e direito tributário. 18. ed. rev. e atual. Rio 
de Janeiro: Renovar, 2005, p. 197. 
12 
 
recursos para a mantença de toda a sua estrutura funcional, bem como para 
viabilizar a consecução das políticas públicas que integram a própria necessidade de 
existência do Estado Moderno. 
 
2.1 O conceito de tributo inserto no Art. 3º do CTN 
 
É postulado básico da teoria geral do direito que a lei não deve, 
necessariamente, conceituar institutos, mas sim, estabelecer regras 
comportamentais de regência da sociedade, em todos os casos colimando a 
consecução do bem comum e a disciplina das relações intersubjetivas. 
Entrementes, com o fito de evitar futuras controvérsias hermenêuticas, o 
Código Tributário Nacional, em seu Art. 3º, firmou o conceito jurídico de tributo no 
nosso ordenamento jurídico, in verbis: 
Art. 3º. Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo 
valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, 
instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente 
vinculada. 
Da leitura do texto inserto no comando normativo transcrito, depreende-se 
que o legislador elegeu determinados elementos caracterizadores do gênero tributo, 
os quais serão perfunctoriamente individuados a seguir: 
a) Prestação Pecuniária. Conquanto seja a tributação a principal 
nascente da arrecadação do Estado, é cediço que não constitui o único meio de 
angariação de recursos, possuindo aquele mais de uma fonte de absorção de 
valores para o custeio de suas atividades e para a consecução de seus objetivos. 
13 
 
Uma parcela sobremaneira importante destas receitas estatais advém de 
preços recebidos pelo Estado quando da realização de negócios jurídicos oriundos 
dos contratos administrativos que celebra com certos administrados, e.g., doações, 
juros, contratos de compra e venda, contratos de mútuo etc. 
Há, também, as prestações pecuniárias decorrentes de atos ilícitos, onde 
o Estado torna efetivo o direito de punir, jus puniendi, do qual detém a titularidade, 
recebendo certo valor monetário decorrente do pagamento ao qual o sujeito havia 
sido condenado como punição pelo descumprimento de alguma norma legal. 
Exemplo emblemático desta forma de aferição de valores são as multas pagas pelo 
administrado infrator. 
Igualmente, existem as indenizações que decorrem da reparação de dano 
causado ao patrimônio público. É fato que as indenizações, em verdade, 
materializam apenas uma restauração patrimonial, porque recompõem um bem que 
havia sido lesado, portanto, não constituem substancialmente aferição de novo valor, 
mas se tratam, antes, de restabelecimento do status quo ante. Em todo caso, são 
receitas vertidas aos cofres públicos. 
Por fim, há de se ressaltar as adjudicações, por meio das quais o Estado 
incorpora ao seu patrimônio alguma res nullius, que provém da arrecadação de bens 
vacantes. 
No entanto, é possível verificar que cada uma dessas fontes de receitas, 
por não colmatar integralmente os elementos inseridos na moldura legal, refogem ao 
conceito de tributo. 
14 
 
Especificamente, a prestação pecuniária que consubstancia o gênero 
tributo é toda aquela que deve ser paga em moeda corrente, em espécie, máxime 
porque não há mais espaço, nos sistemas tributárioshodiernos, para o 
adimplemento de tributos em gênero, pagos em serviços ou com bens in natura. 
Além disto, deve a prestação pecuniária descrita pela norma atender 
integralmente a todos os requisitos eleitos pelo Art. 3º do CTN, pois, somente assim, 
é possível classificá-la como tributo. 
b) Compulsória. Todas as obrigações jurídicas devem ser respeitadas e 
cumpridas pelas partes, notadamente para que se realize o princípio constitucional 
da segurança jurídica. 
Dessa forma, não importa se a obrigação nasceu de uma convergência 
volitiva entre as partes pactuantes ou de expressa disposição ex lege, porque todas 
as obrigações jurídicas devem ser satisfeitas no tempo estabelecido para seu 
adimplemento. 
Contudo, a compulsoriedade elementar dos tributos surge em átimo 
anterior, ligando-se ao momento em que nasce o fato gerador da obrigação 
tributária. 
Com efeito, o elemento compulsório dos tributos se adere à 
desnecessidade de existência de um acordo expresso legitimador de sua cobrança, 
pois, o poder de tributar autoriza o Estado a proceder à instituição obrigatória da 
exação por determinação legal, bastando para a exigibilidade do tributo a ocorrência 
do fato imponível previsto pela norma tributária. 
15 
 
c) Em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir. Neste ponto, é 
forçoso apontar a redundância do legislador, repetindo a locução “em moeda”, já 
devidamente representada no texto do artigo pelo elemento “prestação pecuniária”. 
Quanto à proposição “cujo valor nela se possa exprimir”, é valorosa a 
lição de Paulo de Barros Carvalho2, verbis: 
[...] Segundo, ao agregar a cláusula “ou cujo valor nela se possa exprimir”, 
pois com isso ampliou exageradamente o âmbito das prestações tributárias. 
Note-se que quase todos os bens suscetíveis de avaliação pecuniária, 
principalmente o trabalho humano que ganharia a possibilidade jurídica de 
formar o substrato de relação de natureza fiscal. Com base nessa premissa, 
o trabalho nas mesas eleitorais e aquele desempenhado pelos jurados 
realizariam o conceito de tributo, já que satisfazem às demais condições 
postas pelo citado preceito. 
d) Que não constitua sanção de ato ilícito. Receita é sempre um novo 
elemento positivo que se agrega ao patrimônio de alguém, o que significa 
necessariamente dizer que cada receita é decorrente de uma relação jurídica 
atributiva de direito ao titular desse patrimônio. 
Entretanto, os tributos, que são fontes de receita derivada de natureza 
ordinária, não se confundem com os valores pecuniários auferidos quando do 
pagamento das sanções de ordem financeira impostas pelo Estado ao infrator 
sancionado, como punição pelo descumprimento de determinado preceito disposto 
no ordenamento jurídico. 
Notadamente, surge entre ambos, como elemento diferenciador, a 
hipótese normativa que gera o dever de satisfazer o direito subjetivo do Estado em 
ver seu adimplemento realizado. 
 
2
 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 25. 
16 
 
Na sanção, o fato, por sua vez, decorre de imposição de penalidade, 
constituindo verdadeira modalidade de receita extraordinária, criada não para 
aumentar, mas, antes, para recompor o patrimônio social depreciado pela conduta 
ilícita. 
Diferentemente, em sede de tributo, o fato decorre de previsão ex lege 
que prevê o enquadramento da situação na hipótese endonormativa prescrita na 
moldura da regra jurídica instituidora. 
e) Instituída em lei. O princípio da legalidade, preceito insculpido no 
inciso II do Art. 5º da Carta da República, assegura que “ninguém será obrigado a 
fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. 
Ademais disto, há cânone específico no âmbito próprio do Direito 
Tributário, a saber, o princípio da estrita legalidade tributária, o qual igualmente 
impõe a necessidade de lei em sentido formal e material para a criação e cobrança 
de tributo. 
f) E cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. 
Constitui verdadeira modalidade de poder-dever do Estado, consubstanciado pelo 
imperativo de fiscalizar, autuar e cobrar a exação devida pelo sujeito passivo da 
obrigação tributária, ex vi do Art. 142 do Código Tributário Nacional. 
Todavia, neste ponto, o hermeneuta não deve fazer uso de método de 
interpretação exegético ou gramatical, porquanto inobstante haver a aposição pelo 
legislador da locução “plenamente vinculado”, há alguns atos em que o agente 
estatal poderá agir com certa margem de discricionariedade, é claro, desde que se 
17 
 
encontre expressamente autorizado, para tanto, pela norma legal aplicável, sob 
pena de afronta ao princípio da legalidade3. 
 
2.2 A espécie tributária taxa 
 
2.2.1 Natureza jurídica 
 
O verbete taxa origina-se do verbo taxar, que por seu turno descende do 
latim taxare, que quer significar: avaliar, pôr ou impor preço4. A rigor, é considerado 
como o preço, ou a quantia que se estipula como compensação de certo serviço, ou 
até mesmo como remuneração por certo trabalho prestado. 
Mesmo quando a taxa é empregada no conceito de percentagem, em 
relação aos juros, ou como índice de uma comissão, importa sempre em ser a 
determinação de um preço, ou de um quanto, que se fixa, ou que se estabelece 
como retribuição, ou como compensação de qualquer coisa, a alguém que se 
beneficia ou utiliza-se do respectivo bem. 
Desta forma, a taxa revela, precipuamente, a fixação de um preço, seja 
este específico, vale dizer, firmado em quantia certa e invariável, ou resultante de 
uma percentagem que estabelecerá preço proporcional ao valor da coisa, a saber, 
um preço ad valorem5. 
 
3
 CARVALHO, Paulo de Barros. op. cit., p. 27. 
4
 HOUAISS, Antônio. Dicionário Houaiss de língua portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2004, pp. 2679/ 
2680. 
5
 SILVA, De Plácido e. Vocabulário jurídico. 2.ed. Rio de Janeiro: Forense, 1990, pp. 153-154. 
18 
 
Em nosso ordenamento jurídico, a espécie tributária taxa foi conceituada, 
primordialmente, pela Constituição da República de 1891, especificamente em seus 
Arts. 7º e 9º. 
Posteriormente, o conceito adotado pela primeira Carta da República foi 
seguido pelas Constituições Federais de 1934, 1937 e 1946. 
Todavia, os Decretos-Lei nº 1.804/39 e 2.416/40, normas de natureza 
eminentemente financeira, ousaram impingir conceituação inteiramente equivocada 
à espécie tributária em comento, olvidando, neste infeliz momento de imprecisão 
jurídico-conceitual, toda a evolução histórica do instituto. Estes diplomas 
caracterizavam as taxas de acordo com a aplicação da receita obtida de sua 
arrecadação. Era, em verdade, o critério da destinação do produto da arrecadação 
do tributo, o qual, em épocas pretéritas, foi utilizado pelo legislador para a 
classificação e diferenciação dos tributos em espécie, sempre encontrando forte 
oposição da doutrina e da jurisprudência, até ser finalmente posto de lado pela 
evidente incongruência jurídica6. 
Foi então que, com o advento do Código Tributário Nacional, Lei nº 
5.172/66, notadamente por seu Art. 77, fora preambularmente introjetado em nosso 
ordenamento jurídico o mais completo conceito de taxa, no qual o legislador 
delimitou, com maestria, as hipóteses de incidência possíveis do tributo: 
Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal 
ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como 
fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva 
ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao 
contribuinte ou posto à sua disposição. 
 
6
 BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro, atualizado por Mizabel Abreu Machado Derzi. Rio de 
Janeiro: Forense, 2005, p. 541. 
19 
 
Mais à frente nalinha cronológica, a Constituição de 1969, outorgada no 
auge do regime ditatorial, em seu Art. 18, basicamente repetiu os elementos 
conceituais já trazidos pelo Art. 77 do CTN, verbatim: 
Art. 18. Além dos impostos previstos nesta Constituição, compete à União, 
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir: 
I – taxas arrecadadas em razão do exercício do poder de polícia ou pela 
utilização efetiva ou potencial de serviços públicos específicos e divisíveis 
prestados pelo contribuinte ou postos à sua disposição. 
Da mesma forma, a atual Carta Magna, em seu Art. 145, repisou o 
conceito de taxa estabelecido pelo advento do Código Tributário Nacional. É o que 
deixa clara a redação comando constitucional em epígrafe: 
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão 
instituir os seguintes tributos: 
I - [...] 
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, 
efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados 
ao contribuinte ou postos a sua disposição; 
Neste azo, no que pertine às taxas na Constituição Federal de 1988, há 
de se ressaltar a inovação trazida pelo disposto na parte final do inciso V do seu Art. 
150, que prevê a possibilidade de cobrança de pedágio pela utilização efetiva de 
vias de conservação pelo Poder Público. 
Revolvendo o conceito jurídico atual da espécie tributária taxa é possível 
asseverar que se trata de tributo a ser instituído pelo legislador ordinário, em 
decorrência do exercício regular do poder de polícia, ou pela utilização, efetiva ou 
potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto 
à sua disposição. 
20 
 
Essa é a bipartição clássica das hipóteses de incidência que se permite 
ao legislador eleger para a instituição do tributo taxa. 
Não obstante tratar-se de institutos próprios do Direito Administrativo, 
poder de polícia e serviço público tiveram seus contornos tributários delimitados 
pelos Arts. 78 e 79 do Código Tributário Nacional, notadamente para auxiliar o 
hermeneuta na interpretação do comando normativo curador da conceituação das 
taxas (Art. 77 do mesmo diploma). 
 
2.2.2 Exercício do poder de polícia 
 
Na clássica conceituação de Marcelo Caetano7, poder de polícia “é o 
modo de atuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no exercício das 
atividades individuais suscetíveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objeto 
evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que a lei procura 
prevenir”. 
Entretanto, este conceito é próprio do direito administrativo, não sendo 
suficiente para as aspirações almejadas pelo ramo tributário. 
É que as denominadas taxas de polícia não têm como fundamento os 
próprios serviços públicos enquadrados nesta categoria, considerando-se seu fato 
gerador a fiscalização e respectiva vinculação de pagamento, regular ou não, da 
atividade privada e pública, em conformação às normas de regências positivadas, 
sempre colimando o atendimento do interesse da coletividade. 
 
7
 CAETANO, Marcelo. Manual de Direito Administrativo. vol. II. Lisboa: Coimbra Editora, 1973, p. 107. 
21 
 
O caput do Art. 78 do Codex Tributário define poder de polícia como 
sendo a “atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, 
interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de 
interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à 
disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas 
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública 
ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”. 
Sobre o poder de polícia para os fins previstos no CTN, é valiosa a lição 
do Professor Hugo de Brito Machado8: 
Exercendo o poder de polícia, ou, mais exatamente, exercitando atividade 
fundada no poder de polícia, o Estado impõe restrições aos interesses 
individuais em favor do interesse público, conciliando esses interesses. 
Reconhecemos a dificuldade de conceituar tanto o que seja bem-estar geral 
como o que seja interesse público. Mesmo assim, e sem preocupação com 
o rigor científico, tentaremos uma demonstração: se alguém encontra 
trafegando nas ruas um veículo sem freios, ou dirigido por motorista não 
habilitado, apenas procura resguardar-se de alguma conseqüência danosa 
que isto lhe possa acarretar, mas não assume o ônus de impedir o tráfego 
do veículo naquelas condições. [...] Assim, entendemos que o interesse é 
público quando nenhum indivíduo é seu titular e, por isto mesmo, ninguém, 
individualmente, sinta-se com o dever de assumir o ônus de defendê-lo, 
embora todos reclamem sua defesa. 
Infere-se, pois, que o poder de polícia que constitui fato imponível do 
tributo taxa é aquele onde é identificável a presença de ligação entre o exercício 
universal deste poder pelo Estado - em decorrência direta e inequívoca da soberania 
- e a atividade de polícia da qual se favorece individualmente o contribuinte do 
tributo, nascendo, neste diapasão, o caráter contraprestacional da relação tributária 
em questão9. 
 
8
 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2005, pp. 422-423. 
9
 CASSONE, Vittorio. Direito tributário: fundamentos constitucionais da tributação, classificação dos 
tributos, interpretação da legislação tributária, doutrina, prática e jurisprudência. 16. ed. São Paulo: Atlas, 
2004, p. 113. 
22 
 
2.2.2 Utilização efetiva ou potencial de serviço público 
 
Em termos conceituais lato sensu, o vocábulo serviço, originário do latim 
servitiu, ligado, nos primórdios, ao trabalho do servo, corresponde, genericamente, a 
qualquer atividade prestada a terceiro, pouco importando se em caráter gracioso ou 
remunerado. 
O serviço público seria, em análise perfunctória, atividade prestada por 
este terceiro sujeito da relação, considerando-o a sociedade, a coletividade, o 
próprio Estado e, afinal, de interesses difusos de segmentos sociais determinados 
ou determináveis. 
Sobre a definição de serviço público, são sobremaneira substanciosos os 
ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello10, verbis: 
Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou 
comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas 
fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como 
pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça às 
vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de 
prerrogativas de supremacia e de restrições especiais -, instituído em favor 
de interesses definidos como públicos no sistema normativo. 
Entelando a definição legal do instituto, o Art. 79 do CTN preleciona o que 
se deve entender por serviço público para os fins previstos no conceito de taxa: 
Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-se: 
I - utilizados pelo contribuinte: 
a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título; 
b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à 
sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento; 
 
10 
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Malheiros 
Editores, 2006, p. 642. 
 
23 
 
II - específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de 
intervenção, de utilidade ou de necessidade públicas; 
III - divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte 
de cada um dos usuários. 
Dos elementos conceituais escandidos no comando normativo 
supracitado, tem-se que o serviço público passível de remuneração mediante taxa é 
aquele com o qual o sujeito passivo da obrigação tributáriamantém relação direta de 
uso, seja pela sua utilização efetiva, seja pela disponibilidade do serviço ao 
contribuinte, devendo apresentar necessária natureza específica e divisível. 
A efetividade do uso não comporta maiores divagações de ordem 
conceitual, porquanto se tratar de simples utilização real e direta do serviço público 
prestado pelo Estado ao respectivo contribuinte-beneficiário. 
Já a potencialidade liga-se à idéia de que o serviço está sempre à 
disposição do contribuinte, e, daí então, surge uma obrigação ex vi lege dirigida ao 
usuário em arcar com o custo desta disponibilidade. 
Aqui, é possível vislumbrar a natureza compulsória do tributo, uma vez 
que, decorrendo de disposição cogente, faz-se obrigatória adesão à relação 
geradora do fato tributável, mesmo que não haja efetivo consumo ou fruição do 
serviço público indicado como fato imponível da norma tributária que instituiu a taxa. 
Com efeito, para ser a cobrança de taxa devida, tendo como hipótese de 
incidência a potencialidade do serviço disponível ao contribuinte, é despicienda a 
existência de consumo ou mesmo de manifestação volitiva do administrado. Basta, 
apenas, que exista lei em sentido formal e material instituindo o tributo e que o 
Estado mantenha toda a estrutura física adequada e necessária à imediata e 
24 
 
eficiente prestação do serviço público ao contribuinte, conforme a conveniência e 
necessidade deste último. 
Em todo caso, deve-se salientar que, para a exigência do tributo taxa, o 
permissivo de competência constitucional atribuído aos entes federativos requer, 
como condição sine qua non, a existência de um serviço público a ser prestado ao 
contribuinte, pouco importando se tratar de utilização efetiva ou potencial. 
É que, em não havendo serviço público a ser desenvolvido, inexiste 
espeque constitucional para a instituição do tributo, sendo, pois, indevida sua 
cobrança, uma vez que se tornaria impossível, na espécie, a realização do 
respectivo fato gerador da taxa11. 
Igualmente, a teor do que dispõe o Art. 145, II, da Constituição Federal, o 
serviço público prestado deverá ser específico e divisível, vale dizer, uma 
modalidade de serviço que possa ser divisado em unidades autônomas de 
intervenção, de utilidade ou de necessidade pública (Art. 79, II, do CTN), bem como 
suscetível de utilização, separadamente, por cada um dos usuários (Art. 79, III do 
CTN). 
Nesse sentido, a taxa somente poderá ser instituída como 
contraprestação de uma atuação estatal específica relativa ao contribuinte, com a 
exigência essencial da divisibilidade, de modo que possa ser mensurada a 
quantidade utilizada por parte de cada contribuinte. 
 
11
 PAULSEN, Leandro. Direito tributário: Constituição, Código Tributário e Lei de Execução Fiscal à luz da 
doutrina e da jurisprudência. 4. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado: ESMAFE, 2002, p.47. 
 
25 
 
Destarte, o serviço público a ser remunerado mediante taxa ou preço 
público deverá ser apenas aquele onde seja possível, de plano, individualizar o 
destinatário ou beneficiário, e, conjuntamente, aferir ou dimensionar a prestação em 
questão (uti singuli). 
A contrário senso, os serviços públicos que não podem ser 
dimensionáveis ou individualizáveis deverão ser remunerados por tributos não 
vinculados, quais sejam os impostos, espécie tributária adequada ao pagamento dos 
serviços não divisíveis (uti universi). 
Obtempere-se, neste azo, que se afigura razoavelmente pacífico que o 
discutido serviço público não exige, necessariamente, que sua prestação dê-se 
diretamente pelo Estado, precisamente pela conhecida administração pública direta. 
Tal entendimento prevalece especialmente na medida em que o Estado se retira, 
pelo menos diretamente, das atividades antes prestadas pelos órgãos da 
administração direta, transferindo ou delegando o múnus. 
Sob a óptica de tais vetores conceituais, conclui-se, de modo inequívoco, 
que o Estado não poderá cobrar uma taxa como contraprestação de serviço público 
que beneficie toda a coletividade, vez que as atividades estatais prestadas desta 
forma não podem ser especificadas em relação contribuinte, bem como não 
possibilitam a mensuração do gozo individuado por parte de cada usuário. 
 
 
 
26 
 
3 A TARIFA COBRADA COMO REMUNERAÇÃO PELO SERVIÇO DE 
TRATAMENTO DE ESGOTO NO MUNICÍPIO DE FORTALEZA 
 
Na cidade de Fortaleza, os serviços de tratamento de esgoto são 
remunerados por meio de tarifa e prestados por meio de concessão monopolista, 
figurando como concessionária a Companhia de Água e Esgoto do Ceará – 
CAGECE. 
É que, no início da década de 70, o Município já havia concedido a 
exploração exclusiva dos serviços de fornecimento de água e tratamento de esgoto 
a CAGECE, por trinta anos, tendo o contrato de concessão caducado em meados de 
2002. 
Então, com o fim do prazo estipulado no contrato original de concessão, a 
Prefeitura Municipal de Fortaleza editou - no uso dos poderes conferidos pelos Arts. 
30, V, e 175 da Carta da República e dentro dos moldes estabelecidos pela Lei 
Federal nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 - a Lei nº 8.716, de 06 de junho de 
2003, novamente concedendo à citada Companhia a exclusividade da exploração 
dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, por mais três 
décadas. 
O inciso V do Art. 30 da Constituição Federal outorga competência aos 
Municípios para “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou 
permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, 
que tem caráter essencial”. 
27 
 
Já o Art. 175, caput, da CF/88 fixa, em precisos termos, que “incumbe ao 
Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou 
permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”. 
Na esteira, o caput e os parágrafos primeiro e segundo do Art. 9º da Lei 
nº 8.987/95, que “dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de 
serviços públicos previsto no artigo 175 da Constituição Federal, e dá outras 
providências”, estatuem, respectivamente, que: 
Art. 9º. A tarifa do serviço público concedido será fixada pelo preço da 
proposta vencedora da licitação e preservada pelas regras de revisão 
previstas nesta Lei, no edital e no contrato. 
§ 1º. A tarifa não será subordinada à legislação específica anterior e 
somente nos casos expressamente previstos em lei, sua cobrança poderá 
ser condicionada à existência de serviço público alternativo e gratuito para o 
usuário. 
§ 2º. Os contratos poderão prever mecanismos de revisão das tarifas, a fim 
de manter-se o equilíbrio econômico-financeiro. 
Assim, arrimada, portanto, nos recém transcritos comandos normativos 
disciplinadores da política tarifária dos serviços prestados sob regime de concessão, 
a Municipalidade determinou que a remuneração pelos serviços de tratamento de 
esgoto seria realizada pela modalidade de preço público. 
Desta forma, repassou ao Poder Executivo a autorização de estabelecer o 
quantitativo a ser pago pelo usuário, em virtude da fruição efetiva dos serviços de 
esgotamento sanitário, uma vez que, como já explicitado, as tarifas não são 
estipuladas por lei, e, quando da assinatura do contrato de concessão, poderá ser 
consignado que serão revistas ou reajustadas para remunerar adequadamente o 
prestador do serviço, sempre sob color de manter-se o equilíbrio econômico-
financeiro da relação. 
28 
 
3.1 Companhia de Água e Esgoto do Ceará: sociedade de economia 
mista 
 
A Companhia de Água e Esgoto do Ceará é uma sociedade de economia 
mista, entidade integrante da administração indireta do Estado do Ceará, criada pela 
Lei Estadual nº 9.499, de 20 de julho de 1971. 
Na legislação pátria, o conceito de sociedade de economia mista somente 
é encontrado nos termos legais estabelecidos pelo inciso III do Art. 5ºdo Decreto-Lei 
nº 200/67, para o qual a sociedade de economia mista é “a entidade dotada de 
personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de 
atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a 
voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta”. 
Segundo Hely Lopes Meirelles12, as sociedades de economia mista são 
“pessoas jurídicas de Direito Privado, com participação do Poder Público e de 
particulares no seu capital e na sua administração [...] revestem a forma de 
empresas particulares, admitem lucro e regem-se pelas normas das sociedades 
mercantis [...] são entidades que integram a Administração Pública indireta do 
Estado [...]”. 
O professor José dos Santos Carvalho Filho13 apresenta conceito lapidar 
sobre as sociedades de economia mista, pontuando, in expressis: 
Sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, 
integrantes da Administração Indireta do Estado, criadas por autorização 
legal, sob a forma de sociedade anônima, cujo controle acionário pertença 
ao Poder Público, tendo por objetivo, como regra, a exploração de 
 
12
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 306. 
13
 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de direito administrativo. 11. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 
2004, p. 401. 
29 
 
atividades gerais de caráter econômico e, em algumas ocasiões, a 
prestação de serviço público. 
Subsume-se, pois, que as sociedades de economia mista representam a 
personificação do Estado-Empresário a partir do instante em que este se dispõe a 
prestar serviço público à coletividade e a participar da exploração de determinado 
setor da atividade econômica com finalidade lucrativa. 
Por serem as sociedades de economia mista um braço do Estado no setor 
privado, concorrendo, em certos casos, diretamente com os particulares, integram a 
administração indireta e não são dotadas de personalidade jurídica de direito 
público, não possuindo, pois, “privilégios fiscais não extensivos às do setor privado” 
(Parágrafo segundo do Art. 173 da Carta da República). 
 
3.2 A obrigatoriedade da ligação à rede pública coletora de esgoto 
 
Como já pontuado em linhas transatas, a Lei Municipal n° 8.716, de 06 de 
junho de 2003, que renovou a autorização de concessão dos serviços de 
fornecimento de água e tratamento de esgoto a CAGECE, estabeleceu, em seu Art. 
3°, que a remuneração pelo serviço de tratamento de esgoto seria realizada 
mediante o pagamento de tarifa pelo respectivo usuário. 
A resolução nº 25, de 16 de agosto de 2001, da lavra da Agência 
Reguladora dos Serviços Públicos Delegados do Estado do Ceará, estabelece, em 
seu Art. 1º: 
Art. 1º – Esta Resolução destina-se a estabelecer as condições gerais a 
serem observadas na prestação e utilização dos serviços públicos de 
fornecimento de água e coleta de esgoto por PRESTADORES DE 
SERVIÇOS regulados pela ARCE – Agência Reguladora de Serviços 
30 
 
Públicos Delegados do Estado do Ceará, disciplinando o relacionamento 
entre os PRESTADORES DE SERVIÇOS e os USUÁRIOS. 
A mesma Resolução, em seu Art. 4º, assegura que a ligação à rede 
pública será realizada a partir de ato voluntário do interessado em consumir o 
serviço de tratamento de esgoto, senão vejamos: 
Art. 4º – O pedido de ligação de água e/ou de esgoto caracteriza-se por um 
ato voluntário do interessado, no qual ele solicita o fornecimento de água 
e/ou coleta de esgoto ao PRESTADOR DE SERVIÇOS. 
Tratando da mesma matéria, a Resolução nº 02/2006, da lavra da 
Agência Reguladora de Fortaleza – ARFOR, igualmente dispõe sobre as “condições 
gerais na prestação e utilização dos serviços públicos de abastecimento de água 
tratada e esgotamento sanitário do Município de Fortaleza”. 
Ocorre que, dando tratamento diverso ao instituto, sobretudo contendo 
disciplina claramente oposta ao que preconiza a Resolução nº 25/01, emanada da 
ARCE, a supracitada Resolução nº 02/06, criada pela ARFOR, assenta, com base 
no que dispõe a legislação federal e municipal aplicável à espécie, a obrigatoriedade 
de ligação das unidades consumidoras à rede pública de esgoto, pontuando que a 
voluntariedade da contratação apenas se restringe ao pedido de fornecimento de 
água. 
É o que dispõe o caput do seu Art. 4º, in verbatim: 
Art. 4º – O pedido de ligação de água caracteriza-se por um ato voluntário 
do interessado, no qual ele solicita o abastecimento de água ao 
PRESTADOR DE SERVIÇOS, e a ligação de esgoto é um ato obrigatório, 
devendo obedecer ao disposto no Código de Obras e Postura do Município 
de Fortaleza. (grifo nosso) 
Com efeito, o Código de Postura do Município de Fortaleza, Lei nº 5.530, 
de 17 de dezembro de 1981, expressa de maneira insofismável, em seu Capítulo 
31 
 
XLI, Seção IV, Art. 648, que “nas vias onde existe rede pública de esgotos 
sanitários, todas as edificações deverão obrigatoriamente lançar seus dejetos na 
rede pública”. 
A seu turno, o art. 11 do Código Nacional de Saúde, Lei nº 2.312, de 03 
de setembro de 1954, determina: "É obrigatória a ligação de toda construção 
considerada habitável à rede de canalização de esgoto, cujo afluente terá destino 
fixado pela autoridade competente". 
Regulamentando o diploma legal encimando, o Decreto n° 49.974-A, de 
21 de janeiro de 1961, em seu Art. 36, expressa que é “obrigatória a ligação de toda 
construção considerada habitável à rede pública de abastecimento de água e aos 
coletores públicos de esgoto”. 
 Dessume-se, da inteligência dos categóricos comandos normativos 
colacionados, que, conquanto o serviço em comento tenha sido concedido à 
sociedade de economia mista estadual, sobretudo com a eleição de regime 
remuneratório de ordem tipicamente contratual, portanto, de adesão voluntária pelo 
consumidor, o serviço de tratamento de esgoto, em verdade, possui natureza 
compulsória, mesmo não sendo remunerado por meio de tributo e, por conseguinte, 
não se sujeitando às limitações constitucionais ao poder de tributar. 
 
3.3 A distinção doutrinária entre tarifa e taxa 
 
 A discussão acerca dos limites precisos entre taxa e tarifa tem ensejado 
árdua produção intelectual da alta cúpula dos doutrinadores de direito tributário no 
Brasil. 
32 
 
No entorno da questão, algumas teorias surgiram com o objetivo de 
resolver o desacerto conceitual que assombra a região limítrofe dos citados 
institutos, dentre as quais é possível destacar as que defendem a: 
a) Identificação da taxa pela natureza do serviço público primário; 
b) Identificação da taxa pela análise do regime jurídico adotado; 
c) Identificação da taxa pelo destino do produto da arrecadação; e 
d) Identificação da taxa pela compulsoriedade de que se reveste. 
As teorias divisadas nos supracitados itens “a” e “c” não mais constituem 
correntes de grande aceitação no meio doutrinário hodierno, porquanto já há algum 
tempo vêm sendo postas de lado pela melhor doutrina, devido às inúmeras lacunas 
e imperfeições verificadas em suas estruturas lógicas, que nunca puderam ser 
sanadas. 
Subsiste ainda, com alguma força, a corrente que defende a identificação 
da taxa pela análise do regime jurídico adotado e, como a mais coerente, a que 
pugna pela identificação da taxa em razão da compulsoriedade de que se reveste. 
A primeira delas, em verdade, seria uma solução acertada, porém menos 
investigativa para o real deslinde da controvérsia doutrinária posta. Sacha Calmon 
Navarro Coêlho14 é um dos adeptos desta linha de pensamento, pontificando que 
“Ao jurista, cujo objeto é o Direito posto, cabe distinguir a taxa do preço exatamente 
pelo regime jurídico de cada qual”. 
Contudo, não pode se limitar o intérprete a analisar o sistema jurídico 
adotado pelo legislador quando da instituição do preço público ou da taxa, vale dizer,14 COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 
2007, p. 462. 
 
33 
 
verificar para o seu correto enquadramento se fora adotado regime de direito privado 
para o caso de tarifa, ou regime de direito público-tributário para o caso de taxa. 
É que o simples estudo acerca do regime jurídico adotado seria eficiente 
se não vivêssemos em um país onde a Administração Pública é tão voraz quando se 
trata de arrecadação de receitas, muitas vezes esforçando-se para furtar-se às 
limitações ao poder de tributar. 
Por isso, nossa sociedade, repetidas vezes, tem-se deparado com o 
execrável fenômeno da tributação oculta ou disfarçada, que nada mais é do que o 
Estado pretendendo “tributar” os cidadãos economicamente ativos, com a instituição 
de preços públicos devidos como remuneração por serviços de uso compulsório, 
e.g., o serviço de tratamento de esgoto. 
Diante disso, é que de todas as correntes indicadas alhures que tratam de 
critérios de diferenciação entre um e outro instituto, aquela que se entremostra como 
a mais exata é precisamente a que elege o elemento da compulsoriedade como a 
pedra de toque da diferenciação doutrinária entre as taxas e as tarifas. 
Como já dito, os tributos são imposições legislativas opostas pelo Estado 
aos contribuintes, forçando-os a adimplir as exações criadas por lei e submetidas, 
como não poderia deixar de ser, aos princípios jurídicos da tributação e às limitações 
constitucionais ao poder de tributar. 
Em oposição, os preços públicos constituem a remuneração devida por 
serviço público prestado pelo próprio Estado, por concessionário ou delegatário, à 
coletividade, desde que seja a relação prestacional revestida de natureza voluntária. 
34 
 
Logo, somente podem ser cobrados como pagamento pelo serviço 
efetivamente prestado ao usuário, não havendo que se cogitar, na espécie, de 
remuneração pela mera potencialidade do uso ou disponibilidade do serviço. 
Há, ainda, outro aspecto relevante sobre as tarifas, residente no ponto em 
que apenas são devidas empós a inequívoca manifestação de vontade do usuário 
em contratar a prestação do serviço ofertado. 
Divisando o aspecto da compulsoriedade nas taxas e nos preços 
públicos, Leandro Paulsen15 preleciona que: 
Deve-se ter bem presente a diferença entre taxa e preço público. Aquela é 
tributo, sendo cobrada compulsoriamente por força da prestação de serviço 
público de utilização compulsória ou do qual, de qualquer maneira, o 
indivíduo não possa abrir mão. O preço público, por sua vez, não é tributo, 
constituindo, sim, receita originária decorrente da contraprestação por um 
bem, utilidade ou serviço numa relação de cunho negocial em que está 
presente a voluntariedade (não há obrigatoriedade do consumo). 
Ademais disto, ocorre que as tarifas não se sujeitam aos princípios 
jurídicos da tributação e às limitações constitucionais ao poder de tributar. 
É que, conquanto sofram a incidência de determinadas normas de direito 
público, especificamente as de direito administrativo, trata-se, em verdade, de 
instituto típico de direito privado, incompatível, pois, com o regramento próprio do 
ramo público do direito tributário. 
Também nesse ponto merecem destaque os ensinamentos de Leandro 
Paulsen16: 
A obrigação de prestar, pois, em se tratando de taxa, decorre direta e 
exclusivamente da lei, enquanto, em se tratando de preço público, decorre 
da vontade do contratante. Por ter suporte no poder de tributar do Estado, 
 
15
 PAULSEN, Leandro. op. cit., p. 43. 
16
 Idem, p. 44. 
35 
 
submetendo os contribuintes de forma cogente, a exigência de taxas está 
sujeita às limitações constitucionais ao poder de tributar (art. 150 da CF: 
legalidade, isonomia, irretroatividade, anterioridade, vedação do confisco). A 
fixação do preço público, de outro lado, independe de lei; não sendo tributo, 
não está sujeito às limitações do poder de tributar. 
Com maestria no tracejar dos pontos fundamentais da distinção entre taxa 
e tarifa, Hugo de Brito Machado17 consigna que: 
O importante é entender-se que, se a lei denominou a receita como taxa, 
vinculou esta ao regime jurídico tributário. Tal receita ficará, portanto, sujeita 
aos princípios constitucionais da tributação, entre os quais o da legalidade e 
o da anterioridade da lei ao exercício financeiro da respectiva cobrança. 
O tributo, por sua própria definição legal, é a prestação pecuniária 
compulsória (CTN, art. 3º). Logo, sendo a taxa uma espécie de tributo, é 
também compulsória. Não tem sentido, pelo menos no Direito positivo 
brasileiro, falar-se em taxa facultativa. Isto, porém, há se ser entendido em 
seus devidos termos. Sendo o fato gerador da taxa um serviço daqueles 
que, no dizer do art. 79, inciso I, alínea “b”, são de utilização compulsória, 
então o pagamento da taxa é efetivamente simples decorrência de 
encontrar-se o contribuinte em condições de poder utilizar o serviço, ainda 
que não o faça. Se, porém, o fato gerador da taxa for a efetiva utilização do 
serviço, aí o contribuinte poderá fugir ao pagamento, bastando que o não 
utilize. Daí não se pode concluir que a taxa é facultativa. Também o imposto 
pode-se fugir, bastando que se evite a situação que configura o respectivo 
fato gerador. 
Ocorre que a fuga ao pagamento da taxa, pela não utilização do serviço, 
deixa desatendida a necessidade respectiva, que por outro meio não poderá 
ser satisfeita. 
O que caracteriza a remuneração de um serviço público como taxa ou como 
preço público é a compulsoriedade, para a taxa, e a facultatividade, para o 
preço, conforme já decidiu o Supremo Tribunal Federal. Importante, porém, 
é a compreensão adequada, que se há de ter, do que sejam essa 
compulsoriedade e essa facultatividade. 
A título de exemplo, imaginemos a necessidade que se tem de energia 
elétrica. Se o ordenamento jurídico nos permite atender a essa necessidade 
com a instalação de um grupo gerador em nossa residência, ou 
estabelecimento industrial ou comercial, então a remuneração que o Estado 
nos cobra pelo fornecimento de energia é um preço público, pois não somos 
juridicamente obrigados a utilizar o serviço público para satisfação de nossa 
necessidade. Embora nos seja mais conveniente a utilização do serviço 
público, do ponto de vista econômico ou por outra razão qualquer, do ponto 
de vista jurídico nada nos impede de, por outro meio, atender a necessidade 
de energia elétrica. A remuneração que pagamos pelo fornecimento de 
energia elétrica, portanto, não é compulsória. Por outro lado, se há norma 
jurídica proibindo a instalação de grupo gerador ou unidade de captação de 
energia solar em residências ou estabelecimentos comerciais ou industriais, 
de sorte que o atendimento da necessidade de energia elétrica por qualquer 
outro meio que não seja o serviço público torna-se impossível sem violação 
 
17
 MACHADO, Hugo de Brito. op. cit., pp. 427-430. 
36 
 
da ordem jurídica, tem-se que a utilização do serviço, e por isto mesmo o 
pagamento da remuneração correspondente, é compulsória. Neste caso, a 
remuneração correspondente é taxa. 
O mesmo pode ser dito do serviço de água e esgoto. Se há norma proibindo 
o atendimento da necessidade de água e de esgoto por outro meio que não 
seja o serviço público, a remuneração correspondente é taxa. Se a ordem 
jurídica não proíbe o fornecimento de água em pipas, nem o uso de fossas, 
nem o transporte de dejetos em veículos de empresas especializadas, nem 
o depósito destes em locais para esse fim destinado pelo Poder Público, ou 
adequadamente construídos pela iniciativa privada, então a remuneração 
cobrada pelo serviço público de fornecimento de água e esgoto é preço 
público. Se, pelo contrário, existem tais proibições, de sorte a tornar o 
serviço público o único meio de que se dispõe para o atendimentoda 
necessidade de água e de esgoto, então a remuneração respectiva será 
taxa. 
Não se limitando às linhas gerais do entorno da diferenciação dos 
institutos, o professor Hugo de Brito Machado18 analisa, por conhecer de perto o 
problema, o caso da tarifa cobrada como remuneração pelo serviço de tratamento de 
esgoto, in expressis: 
O mesmo pode ser dito do serviço de água e esgoto. Se há norma proibindo 
o atendimento da necessidade de água e de esgoto por outro meio que não 
seja o serviço público, a remuneração correspondente é taxa. Se a ordem 
jurídica não proíbe o fornecimento de água em pipas, nem o uso de fossas, 
nem o transporte de dejetos em veículos de empresas especializadas, nem 
o depósito destes em locais para esse fim destinado pelo Poder Público, ou 
adequadamente construídos pela iniciativa privada, então a remuneração 
cobrada pelo serviço público de fornecimento de água e esgoto é preço 
público. Se, pelo contrário, existem tais proibições, de sorte a tornar o 
serviço público o único meio de que se dispõe para o atendimento da 
necessidade de água e de esgoto, então a remuneração respectiva será 
taxa. 
Essa é a conclusão que se chega da análise de memorável acórdão do 
Supremo Tribunal Federal que apreciou questão relativa à cobrança de 
remuneração pela coleta de lixo do então Estado da Guanabara. Como a 
legislação daquele Estado proibia o uso de todo ou qualquer meio para o 
atendimento da necessidade de livrarem-se as pessoas do lixo produzido 
em suas residências ou em suas atividades profissionais, tornando 
obrigatório, assim, o uso do serviço prestado pela empresa estatal criada 
para esse fim, a remuneração que vinha sendo cobrada como preço público 
foi considerada como Taxa pela corte maior. 
É importante compreender o fundamento dessa idéia. 
[...] 
 
18
 Idem, p. 429. 
37 
 
Se a ordem jurídica não obriga a utilização do serviço público, posto que 
não proíbe o atendimento da correspondente necessidade por outro meio, 
então a cobrança da remuneração correspondente não ficará sujeita às 
restrições do sistema tributário. Pode ser fixada livremente pelo Poder 
Público, pois seu pagamento resulta de simples conveniência do usuário do 
serviço. À liberdade que tem o Poder Público na fixação do preço público 
corresponde a liberdade do cidadão de utilizar, ou não, o serviço 
correspondente. Se o cidadão não tem essa liberdade, o Poder Público 
deve estar igualmente limitado pela ordem jurídica no pertinente aos 
critérios para fixação do valor a ser cobrado, que será um tributo. 
Com efeito, do estudo acurado da doutrina mais abalizada de direito 
tributário, o hermeneuta é remetido à conclusão inarredável de que o critério de 
distinção entre taxa e tarifa reside no aspecto da compulsoriedade do uso do 
serviço, o que acarreta, por conseguinte, à submissão da espécie tributária às caras 
limitações ao poder de tributar. 
 A análise da compulsoriedade da utilização do serviço é, conforme 
exposto, critério eficaz de aferição da ratio essendi do instituto no caso específico, 
sendo instrumento plenamente capaz de identificar sua real natureza de taxa ou de 
tarifa. 
Portanto, havendo obrigatoriedade na adesão do serviço, faz-se presente 
imposição da vontade soberana do Estado, à qual todos os cidadãos-contribuintes 
devem se sujeitar, revelando-se, pois, a natureza jurídico-tributária da relação, na 
qual se reclama que a remuneração do serviço seja feita por tributo legalmente 
instituído pelo ente dotado de competência para tal. 
 
3.4 A incongruência do atributo da compulsoriedade nas tarifas 
 
O tratamento dos refugos líquidos provenientes do uso da água para fins 
higiênicos constitui atividade inerente à função essencial do Estado de promover a 
saúde pública. 
38 
 
O Art. 196 da Carta da República assegura que “a saúde é direito de 
todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que 
visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e 
igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”. 
Cônsono o escólio de Marçal Justen Filho19, “a instalação da rede de 
distribuição de água tratada e de coleta de esgotos não se faz como meio de 
satisfação do interesse individual dos usuários. Trata-se de instrumento de saúde 
pública. Através desses serviços eliminaram-se quase totalmente as epidemias, 
transmitidas anteriormente através da contaminação da água”. 
Com efeito, a ratio legis da obrigatoriedade da ligação das edificações à 
rede pública de esgoto é, sem dúvida, viabilizar um correto recolhimento do refugo 
líquido através de ligações à rede coletora, assegurando o posterior tratamento e 
seu lançamento no meio ambiente, com a necessária obediência à legislação 
ambiental. 
Eis que se apresentam as considerações precisas de Edgar Neves da 
Silva20, por conduto das quais o tributarista rechaça o suposto caráter ambivalente da 
compulsoriedade em relação às tarifas e às taxas, pontificando se revelar possível a 
presença do elemento da obrigatoriedade apenas nas últimas, por serem espécie do 
gênero tributo, expressis verbis: 
Essa obrigatoriedade de utilização, melhor diríamos, compulsoriedade de 
pagamento, só poder ser justificada em nosso ordenamento legal pelo 
regime jurídico de direito público, no qual a relação jurídica se originará, não 
por vontade das partes, como no regime de direito privado, facultativo, mas 
por vontade da lei, tornando-a compulsória. O Poder Público, neste passo, 
 
19
 FILHO, Marçal Justen. Concessões de Serviços Públicos. São Paulo: Dialética, 1997, p. 130. 
20
 SILVA, Edgard Neves da. Taxas in Curso de direito tributário. MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.) 9. 
ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 933. 
39 
 
obriga-se a prestar o serviço e a cobrar a taxa, e o contribuinte, 
coativamente, mesmo que não o use, obriga-se a pagá-lo. 
Em sendo adotado o regime contrário, o regime de direito privado, essa 
compulsoriedade seria impossível, visto que a relação jurídica somente se 
instauraria com o acordo das vontades. Querendo o indivíduo utilizar 
serviço, pagará a devida contraprestação; caso não faça, estará dispensado 
do pagamento. Estar-se-ia diante da espécie denominada preço publicou 
tarifa. 
Exatamente por se revestir o serviço de tratamento de esgoto de tão 
importante papel na manutenção das boas condições de saúde da coletividade, 
sendo, por isso, de adesão compulsória, o Legislador Municipal deveria ter instituído 
uma taxa para custear o seu adequado funcionamento. 
É que, como já restou fartamente explicitado alhures, se houver 
compulsoriedade na utilização de determinado serviço público, não há que se falar 
em remuneração por meio de pagamento de tarifa, mas, sim, por taxa. 
A tarifa, como se sabe, constitui instituto destinado a remunerar a 
prestação de serviço de adesão voluntária, prestado por concessionário ou 
permissionário de serviço público, delegado pelo Estado à empresa privada ou à 
entidade integrante da administração indireta, como é o caso dos serviços de 
esgoto. 
A gênese desta relação é volitiva, contratual, necessitando da expressa 
manifestação da vontade do usuário em usufruir o serviço ofertado. Isto decorre do 
princípio da autonomia da vontade, que deve permear, necessariamente, todas as 
relações de índole privada. 
Ademais, a tarifa é fixada pelo próprio Poder Executivo, sempre com o 
objetivo de manter o equilíbrio entre o valor gasto com a prestação do serviço, neste 
incluído o lucro da concessionária, e a tarifa paga pelo usuário do serviço. 
40 
 
De maneira diferente, nas relações de índole tributária, que se incluem na 
esfera do direito público, a obrigação de aderir a determinado serviço público pode 
ser dotada do atributo da compulsoriedade, pois, neste caso, o Estadoapenas 
estaria fazendo uso de seu poder de império, consubstanciado, na espécie, pelo 
exercício da respectiva competência tributária. 
Além disso, há de se destacar que o exercício da competência tributária 
está adstrito ao princípio da legalidade tributária, segundo o qual somente por lei, em 
sentido formal e material, poderá o ente tributante exercer sua competência 
respectiva. 
Em considerações de precisa pontuação axiológica acerca da altíssima 
relevância do princípio da legalidade tributária, o saudoso professor Aliomar 
Baleeiro21 traduz a essência da estreita correlação entre o princípio da legalidade e a 
conquista da democracia, litteris: 
O poder de tributar, na Constituição, é regulado segundo rígidos princípios 
que deitam raízes nas próprias origens histórias e políticas do regime 
democrático por ela adotado. Vários desses princípios abrigam limitações 
ao exercício daquele poder e não apenas à competência tributária. 
O mais universal desses princípios, o da legalidade dos tributos, prende-se 
à própria razão de ser dos Parlamentos, desde a penosa e longa luta das 
Câmaras inglesas para efetividade da aspiração contida na fórmula “no 
taxation without representation”, enfim, o direito de os contribuintes 
consentirem – e só eles – pelo voto de seus representantes eleitos, na 
decretação ou majoração dos tributos. As Constituições, desde a 
independência americana e a Revolução Francesa, o trazem expresso, 
firmando a regra secular de que o tributo só se pode decretar em lei, como 
ato da competência privativa dos Parlamentos. 
Vê-se, nessa toada, que a instituição das espécies tributárias, ao contrário 
do que ocorre com as tarifas, para ser legítima e constitucional, deve ser 
materializada por ato do Poder Legislativo, ao qual pertencem os legítimos 
 
21
 BALEEIRO, Aliomar. op. cit. p. 90. 
41 
 
representantes dos contribuintes, expressando a vontade do povo ainda que 
indiretamente. Esta regra, com efeito, somente pode ser mitigada pelas exceções 
expressamente previstas no próprio corpo do texto constitucional. 
Concebe-se, portanto, que o atributo da compulsoriedade, conforme a 
ratio legis da norma tributária e a necessidade estatal de obtenção de receita, pode-
se encontrar presente na relação tributária abstrata presente na norma 
correspectiva. 
Entrementes, em se tratando de tarifa ou preço público, afigura-se 
incompatível com sua natureza, de índole eminentemente privada, o atributo da 
adesão compulsória no conjunto dos elementos da relação que irá remunerar. 
 
3.5 A involução da interpretação jurisprudencial a respeito da 
remuneração dos serviços de tratamento de esgoto 
 
O Supremo Tribunal Federal, por mais destoante que isso possa soar nos 
dias correntes, em um passado não muito longínquo, proferia decisões nas quais era 
sopesada e avaliada a ratio essendi das normas constitucionais, vale dizer, era 
respeitado o espírito do constituinte quando da interpretação das normas da Lex 
Major. 
Era um tempo em que os julgamentos emanados do Pretório Excelso 
traziam segurança e certeza aos jurisdicionados, e não, como acontece nos dias 
correntes, onde as decisões do Supremo são, no mais das vezes, contrárias ao 
conjunto do texto da Constituição e favoráveis aos reclames do Poder Executivo. 
42 
 
Essas lamentáveis distorções jurídicas verificadas hodiernamente nas 
decisões do Colendo STF alcançaram até mesmo o entendimento já sumulado sobre 
a distinção entre taxa e tarifa. 
Com efeito, naquela época de lucidez e imparcialidade da Corte, 
pacificou-se o entendimento de que as taxas se destinariam a remunerar serviços de 
uso compulsório ex vi lege, enquanto as tarifas seriam devidas como remuneração 
dos serviços contratados voluntariamente pelo usuário. 
Tanto foi assim que houve a edição do Verbete Sumular nº 545, 
devidamente publicado em 03 de dezembro de 1969, por meio do qual o Supremo 
Tribunal Federal22, em lustrosa demonstração de coerência conceitual-jurídica, 
delimitou as lindes divisórias da precisa dessemelhança entre taxa e preço, in litteris: 
Súmula 545 - Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, 
porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua 
cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei 
que as instituiu. 
Em idêntica direção interpretativa, o Superior Tribunal de Justiça vinha, 
desde muito tempo, orientando-se no sentido da impossibilidade de instituição de 
tarifa para remunerar serviço público de utilização compulsória por determinação ex 
lege. 
Segundo ressoava das decisões do Superior Tribunal de Justiça, até 
pouquíssimo tempo, somente por meio de taxa seria possível remunerar os serviços 
de uso compulsório, nunca por tarifa, tendo em vista ser esta modalidade de 
retribuição de natureza contratual, de gênese volitiva, incompatível, pois, com o 
elemento da compulsoriedade da adesão, verbatim: 
 
22
 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula nº 545. Disponível em: < http://www.stf.gov.br/sumulas>. 
Acessado em: 20 out. 2007. 
43 
 
TRIBUTÁRIO. SERVIÇO DE FORNECIMENTO DE ÁGUA E COLETA DE 
ESGOTO. TAXA. NATUREZA TRIBUTÁRIA. PRECEDENTES. 
1. O serviço de fornecimento de água e coleta de esgoto é cobrado do 
usuário pela entidade fornecedora como sendo taxa, quando tem 
compulsoriedade. 
2. Trata-se, no caso em exame, de serviço público concedido, de natureza 
compulsória, visando atender necessidades coletivas ou públicas. 
3. Não há amparo jurídico a tese de que a diferença entre taxa e preço 
público decorre da natureza da relação estabelecida entre o consumidor ou 
usuário e a entidade prestadora ou fornecedora do bem ou do serviço, pelo 
que, se a entidade que presta o serviço é de direito público, o valor cobrado 
caracterizar-se-ia como taxa, por ser a relação entre ambos de direito 
público; ao contrário, sendo o prestador do serviço público pessoa jurídica 
de direito privado, o valor cobrado é preço público/tarifa. 
4. Prevalência no ordenamento jurídico das conclusões do X Simpósio 
Nacional de Direito Tributário, no sentido de que “a natureza jurídica da 
remuneração decorre da essência da atividade realizadora, não sendo 
afetada pela existência da concessão. O concessionário recebe 
remuneração da mesma natureza daquela que o Poder Concedente 
receberia, se prestasse diretamente o serviço”. (RF, julho a setembro, 1987, 
ano 1987, v. 299, pág. 40). 
5. O art. 11 da Lei nº 2.312/94 (Código Nacional de Saúde) determina: “É 
obrigatória a ligação de toda construção considerada habitável à rede de 
canalização de esgoto, cujo afluente terá destino fixado pela autoridade 
competente”. 
6. Obrigatoriedade do serviço de água e esgoto. Atividade pública (serviço) 
essencial posta à disposição da coletividade para o seu bem-estar e 
proteção à saúde. 
7. “A remuneração dos serviços de água e esgoto normalmente é feita por 
taxa, em face da obrigatoriedade da ligação domiciliar à rede pública” (Hely 
Lopes Meirelles, in “Direito Municipal Brasileiro”, 3ª ed., RT – 1977, pág. 
492). 
8. “Se a ordem jurídica obriga a utilização de determinado serviço, não 
permitindo o atendimento da respectiva necessidade por outro meio, então 
é justo que a remuneração correspondente, cobrada pelo Poder Público, 
sofra as limitações próprias de tributo”. (Hugo de Brito Machado, in “Regime 
Tributário da Venda de Água”, Rev. Juríd. da Procuradoria-Geral da 
Fazenda Estadual/Minas Gerais, nº 05, pág. 11). 
9. Adoção da tese, na situação específica examinada, de que a contribuição 
pelo fornecimento de água e coleta de esgoto é taxa. 
10. Precedentes das egrégias 1ª e 2ª Turmas desta Corte Superior. 
11. Recurso especial não-provido.
 23
 
RECURSO ESPECIAL - ALÍNEAS "A" E "C" - SERVIÇO DE 
FORNECIMENTO DE ÁGUA E ESGOTO - COBRANÇA DE TAXA - 
NATUREZA TRIBUTÁRIA – OBEDIÊNCIA REGIME JURÍDICO 
TRIBUTÁRIO - AUSÊNCIADE PREQUESTIONAMENTO DOS ARTS. 1º, 2º 
E 4º DA LEI N. 6.528/78 E 9º E 13 DA LEI N. 8.987/95 - DIVERGÊNCIA 
JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADA. 
Do acurado exame dos autos verifica-se que a Corte de origem limitou-se a 
reiterar, no v. acórdão recorrido, a orientação esposada na decisão 
monocrática do relator da remessa oficial no sentido de que "se o serviço de 
rede e esgoto é cobrado compulsoriamente dos administrados, sem 
possibilitar-lhes rejeitar o seu pagamento mediante a não utilização, torna-
 
23
 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial 818649/MS. Primeira Turma. Relator: Ministro José 
Delgado. Julgado em 6-4-2006. Publicado no Diário da Justiça de 2-5-2006, p. 273. Disponível em < 
http://www.stj.gov.br/SCON/jurisprudencia>. Acessado em: 20 out. 2007. 
 
44 
 
se evidente sua natureza Tributária. O valor exigido do contribuinte, 
portanto, só pode ser visto como taxa e não como tarifa". 
Entende-se cumprido o requisito do prequestionamento "quando a causa 
tenha sido decidida à luz da legislação federal indicada, com emissão de 
juízo de valor acerca dos respectivos dispositivos legais, interpretando-se 
sua aplicação ou não ao caso concreto, não bastando a simples menção a 
tais dispositivos" (cf. AG. Reg. no REsp n. 264.210/PB, DJU 10.06.2002). 
Ausência de demonstração analítica da divergência. Ainda que assim não 
fosse, melhor sorte não assistiria à irresignação, visto que é firme o 
entendimento deste Sodalício no sentido de que a prestação de serviços de 
esgoto sujeita-se à cobrança de taxa, tendo, portanto, natureza tributária. 
Dessa forma, "sua instituição está adstrita ao Princípio da Estrita 
Legalidade, no sentido de que somente por meio de “lei em sentido estrito” 
pode exsurgir a exação e seus consectários. A natureza jurídica da 
remuneração percebida pelas concessionárias pelos serviços públicos 
prestados possui a mesma natureza daquela que o Poder Concedente 
receberia, se os prestasse diretamente" (REsp n. 480.692/MS, Rel. Min. 
Luiz Fux, DJU 30/06/2003). 
Recurso especial não conhecido.
24
 
PROCESSO CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE 
PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. TARIFA DE ÁGUA E 
ESGOTO. NATUREZA JURÍDICA TRIBUTÁRIA. OBSERVÂNCIA AO 
PRINCÍPIO DA ESTRITA LEGALIDADE. 
1. Recusando-se o tribunal de 2ª instância a emitir pronunciamento acerca 
dos pontos tidos como omissos, contraditórios ou obscuros, embora 
provocado, via embargos declaratórios, deve a recorrente, na impugnação 
especial, alegar contrariedade ao art. 535 do CPC, pleiteando a anulação do 
acórdão. 
2. "Inadmissível recurso especial quanto à questão que, a despeito da 
oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo tribunal a 
quo."(Súmula 211 do STJ). 
3. A natureza jurídica do valor cobrado pelas concessionárias de serviço 
público de água e esgoto é tributária, motivo pelo qual a sua instituição está 
adstrita ao Princípio da Estrita Legalidade, no sentido de que somente por 
meio de “lei em sentido estrito” pode exsurgir a exação e seus consectários. 
A natureza jurídica da remuneração percebida pelas concessionárias pelos 
serviços públicos prestados possui a mesma natureza daquela que o Poder 
Concedente receberia, se os prestasse diretamente. 
4. "O serviço de fornecimento de água e esgoto é cobrado do usuário pela 
entidade fornecedora como sendo taxa, quando revela compulsoriedade. 2. 
Trata-se no caso em exame, de serviço público concedido, de natureza 
compulsória, visando atender necessidades coletivas ou públicas. 3. Não 
tem amparo jurídico a tese de que a diferença entre taxa e preço público 
decorre da natureza da relação estabelecida entre o consumidor ou usuário 
e a entidade prestadora ou fornecedora do bem do serviço, pelo que, se a 
entidade que presta o serviço é de direito público, o valor cobrado 
caracterizar-se-ia como taxa, por ser a relação entre ambos de direito 
público; ao contrário, sendo o prestador do serviço público pessoa jurídica 
de direito privado, o valor cobrado é preço público/tarifa. 4. Prevalência no 
ordenamento jurídico das conclusões do X Simpósio Nacional de Direito 
Tributário, no sentido de que "a natureza jurídica da remuneração decorre 
da essência da atividade realizadora, não é afetada pela existência da 
concessão. O concessionário recebe remuneração da mesma natureza 
daquela que o Poder Concedente receberia, se prestasse diretamente o 
 
24
 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial 453855 / MS. Segunda Turma. Relator: Franciulli 
Netto. Julgado em 21-8-2003. Publicado no Diário da Justiça de 3-11-2003, p. 299. Disponível em < 
http://www.stj.gov.br/SCON/jurisprudencia>. Acessado em: 04 nov. 2007. 
 
45 
 
serviço". (RF, julho a setembro. 1987, ano 1897, v.299, p.40). 5. O art. 11, 
da Lei nº 2312, de 3.09.94 ( Código Nacional de Saúde) determina: "É 
obrigatória a ligação de toda construção considerada habitável à rede de 
canalização de esgoto, cujo afluente terá destino fixado pela autoridade 
competente". (...) 7. Obrigatoriedade do serviço de água e esgoto. Atividade 
pública (serviço) essencial posta à disposição da coletividade para o seu 
bem estar e proteção à saúde, (...)" .(RESP 167489/SP, Rel. Min. José 
Delgado, DJ 24/08/1998) 
5. A fonte primária do direito tributário é a "lei" porquanto dominado esse 
ramo pelo "princípio da legalidade" segundo o qual não há tributo sem lei 
que o estabeleça, como consectário de que ninguém deve ser coativamente 
instado a fazer ou deixar de fazer algo senão em virtude de lei. 
6. Recurso especial parcialmente conhecido, porém, improvido.
25 
Contudo, o Supremo Tribunal Federal, de maneira radical e inoportuna, 
alterou seu posicionamento acerca das hipóteses de cabimento de taxa e de tarifa 
na remuneração dos serviços públicos de uso compulsório, contrariando toda a 
belíssima construção doutrinária dos mais importantes tributaristas pátrios. 
O Pretório Excelso passou a considerar possível a cobrança de tarifa 
como remuneração pelos serviços de tratamento de água e esgoto, conforme se 
infere do julgado colacionado ut infra: 
EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS À DECISÃO DO 
RELATOR: CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. 
CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO: TAXA DE ESGOTO SANITÁRIO. 
PRESTAÇÃO DE SERVIÇO POR CONCESSIONÁRIA. NATUREZA 
JURÍDICA DE PREÇO PÚBLICO. 
I. - Embargos de declaração opostos à decisão singular do Relator. 
Conversão dos embargos em agravo regimental. 
II. - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que não 
se trata de tributo, mas de preço público, a cobrança a título de água e 
esgoto. Precedentes. 
III. - Embargos de declaração convertidos em agravo regimental. Não-
provimento deste.
26 
Não fosse o bastante, o Superior Tribunal de Justiça, sob o parco 
argumento de que necessita adequar-se à nova direção interpretativa lançada pelo 
STF, vem igualmente reformulando seu posicionamento, passando a considerar 
 
25
 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial 480692 / MS. Primeira Turma. Relator: Ministro Luiz 
Fux. Julgado em 10-5-2003. Publicado no Diário da Justiça de 30-6-2003, p. 146. Ret. vol. 33, p. 39. Disponível 
em < http://www.stj.gov.br/SCON/jurisprudencia>. Acessado em: 02 nov. 2007. 
26
 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário 447536/SC. 
Segunda Turma. Relator: Ministro Carlos Velloso. Julgado em 28-6-2005. Publicado do Diário da Justiça de 26-8-
2005, p. 65. Disponível em < http://www.stf.gov.br/jurisprudencia>. Acessado em: 02 nov. 2007. 
46 
 
viável a instituição e a cobrança de tarifa para remunerar os serviços de uso 
compulsório, dentro os quais se encontra o de tratamento de esgoto, verbis: 
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO – AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO 
ART. 535 DO CPC – FALTA DE PREQUESTIONAMENTO – SÚMULA 
211/STJ – CONTRAPRESTAÇÃO PELOS SERVIÇOS