Rubin--2019---CrAtica-Aás-propostas-de-reforma-previdenciAíria-do-Brasil-centradas-no-modelo-chileno-

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO 
INSTITUTO DE ECONOMIA 
MONOGRAFIA DE BACHARELADO 
 
 
 
 
 
 
 
 
CRÍTICA ÀS PROPOSTAS DE REFORMA 
PREVIDENCIÁRIA DO BRASIL CENTRADAS NO 
MODELO CHILENO 
 
 
 
 
PEDRO RUBIN COSTA 
matrícula nº 110080906 
 
 
 
 
 
 
ORIENTADORA: Prof. Dra. Maria Helena Lavinas 
 
 
 
	
	
 
JANEIRO 2019
	
 
 
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO 
INSTITUTO DE ECONOMIA 
MONOGRAFIA DE BACHARELADO 
 
 
 
 
 
 
 
 
CRÍTICA ÀS PROPOSTAS DE REFORMA 
PREVIDENCIÁRIA DO BRASIL CENTRADAS NO 
MODELO CHILENO 
 
 
 
___________________________ 
PEDRO RUBIN COSTA 
matrícula nº 110080906 
 
 
 
 
 
 
ORIENTADORA: Prof. Dra. Maria Helena Lavinas 
 
 
	
 
	
	
JANEIRO 2019 
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
As opiniões expressas neste trabalho são da exclusiva responsabilidade do autor 
	
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Para meus avós 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
	
 
AGRADECIMENTOS 
 
 
 
 
 Agradeço a meus pais, meus avós e a toda a minha família pelo amor e carinho. 
 Agradeço à minha orientadora, Lena Lavinas, por todos os ensinamentos. 
 Agradeço a todo o corpo docente do Instituto de Economia da UFRJ, em especial às 
professoras Angela Ganem, Denise Gentil e Margarida Gutierrez. 
 Agradeço a todos os amigos que estiveram comigo na graduação, em especial Nina, 
Isabelle, Laís, Carol, Bruno, Leo, Luiz e Mateus. 
 Agradeço também a Manoel Pires e a todos os colegas do IBRE/FGV 
 Por fim, agradeço a André Aranha, Guilherme May e Suzy Bedoucha. Eu e esse 
trabalho não seríamos os mesmos sem as coisas que vocês me fizeram pensar. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
	
 
RESUMO 
 
 
 Mais uma vez, discute-se a reforma da previdência no Brasil. Após a promulgação da 
Constituição Federal de 1988, teve início um período de contínua descaracterização do sistema 
de seguridade social nela previsto. Especificamente em relação ao sistema previdenciário 
brasileiro, o modelo concebido era oposto ao que fora estruturado no Chile, em 1981. 
 O sistema chileno foi totalmente privatizado durante o governo Pinochet, e se tornou 
paradigma para a América Latina e outras regiões do mundo, a partir do sucesso obtido nos 
seus primeiros anos e pela extensa recomendação de agências internacionais, especificamente 
o Banco Mundial. 
 Desde sua implementação, os sistemas brasileiro e chileno passaram por diversas 
modificações, mas que mantiveram, respectivamente, a administração pública com regime de 
repartição e administração privada com regime de capitalização individual. Mesmo assim, o 
sistema chileno nunca deixou de estar presente nas propostas de reforma previdenciária do 
Brasil. 
 Além disso, a discussão em torno da previdência, no Brasil, é extremamente 
monotemática, restrita quase sempre aos seus aspectos financeiros e impactos sobre as finanças 
públicas. 
 Os objetivos desta monografia são dois. Em primeiro lugar, apresentar o caráter 
diversificado e social da política previdenciária, demonstrando que a suficiência financeira é 
um dos objetivos a serem perseguidos, mas que seu norte deve ser sempre a garantia de renda 
para aqueles cuja inatividade os coloca permanentemente fora do mercado de trabalho. 
 Em segundo, questionar os motivos de as reformas de previdência propostas no Brasil 
caminharem no sentido de aumentar a participação de fundos de capitalização, reduzindo e 
enfraquecendo o sistema público solidário. Caso seja implementado, um sistema de 
capitalização pode ter o resultado de reduzir os benefícios, aumentar a vulnerabilidade da 
população e perpetuar as desigualdades do mercado de trabalho. Tudo isso sem, contudo, 
incrementar o resultado fiscal e incentivar o crescimento econômico. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
	
 
LISTA DE FIGURAS, GRÁFICOS, QUADROS E TABELAS 
 
FIGURAS 
 Figura 1 – Subsídios e benefícios finais no sistema solidário ..................................... 89 
GRÁFICOS 
 Gráfico 1 - Chile – Evolução dos fundos previdenciários em contas individuais de 
capitalização, em % PIB ................................................................................................ 94 
QUADROS 
 Quadro 1 - Contribuintes para o RGPS – Média mensal 2017 ................................. 63 
 Quadro 2 - Benefícios emitidos, segundo grupo de espécie, em novembro de 2018 64 
 Quadro 3 - Quantidade de benefícios do RGPS, por faixas de valor (em pisos 
previdenciários - SM), em novembro de 2018 ............................................................. 65 
 Quadro 4 - Valor corrente dos benefícios do RGPS, por faixas de valor (em pisos 
previdenciários – SM), em novembro de 2018 ............................................................ 66 
 Quadro 5 - Valor médio (corrente) das aposentadorias concedidas em novembro de 
2018 ................................................................................................................................. 67 
 Quadro 6 - Máximos e mínimos de aplicação em ações por tipo de fundo (em % do 
valor do fundo) ............................................................................................................... 81 
TABELAS 
 Tabela 1 - Cobertura do INPS, 1968-1984 ................................................................... 43 
 Tabela 2 - Contribuições diretas à previdência social, 2005-2015 ............................. 56 
 Tabela 3 - Contribuição de empregados e empregadores (% do salário tributável) 
nas três principais instituições previdenciárias, 1968-1980 ....................................... 72 
 Tabela 4 - Cobertura do sistema previdenciário (em %), 1960-1980 ........................ 72 
 Tabela 5 - Receita do sistema previdenciário em % PIB (% do total), 1975-1980 .. 73 
 Tabela 6 - Razão de dependência, 1960-1980 .............................................................. 73 
 Tabela 7 - Cobertura do sistema privado, 1982-2008 ................................................. 86 
 Tabela 8 - Cobertura total do sistema previdenciário, 1989-2008 ............................. 87 
 
	
 
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 
 
AFP Administradora de Fondos de Pensiones 
AISS Associação Internacional de Seguridade Social 
ANC Assembleia Nacional Constituinte 
APS Aporte Previsional Solidario 
CAP Caixa de Aposentadorias e Pensões 
CF88 Constituição Federal de 1988 
DB Benefício Definido 
DC Contribuição Definida 
DRU Desvinculação das Receitas da União 
FPAS Fundo de Previdência e Assistência Social 
FUNPRESP-Exe Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público 
Federal do Poder Executivo 
FUNRURAL Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural 
IAP Instituto de Aposentadorias e Pensões 
IAPAS Instituto de Administração Financeira da Previdência e 
Assistência Social 
INAMPS Instituto Nacional de Assistência Média da Previdência 
Social 
INP Instituto de Normalización Previsional 
INPS Instituto Nacional da Previdência Social 
INSS Instituto Nacional do Seguro Social 
LOPS Lei Orgânica da Previdência Social 
NPS Nuevo Pilar Solidario 
OIT Organização Internacional do Trabalho 
OSS Orçamento da Seguridade Social 
PASIS Programa de Pensiones Asistenciales 
PAYG Pay-As-You-Go 
PBS Pensión Básica Solidaria 
PMGE Pensiones Mínimas Garantizadas por el Estado 
PRORURAL Programa de Assistência ao Trabalhador Rural 
RGPS Regime Geral de Previdência Social 
RPC Regime de Previdência Complementar 
RPPS Regime Próprio de Previdência Social 
SAFP Superintendencia de Associaciones de Fondos de Pensiones 
SINPAS Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social 
SP Superintendencia de Pensiones 
 
	
 
ÍNDICE 
 
INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 9 
CAPÍTULO I – A ECONOMIA DAS APOSENTADORIAS ............................................12 
1.1 – Intervenção estatal ........................................................................................................ 12 
1.2 – Objetivos dos sistemas previdenciários ....................................................................... 17 
1.3 – Formas de organização dos sistemas previdenciários ............................................... 24 
1.4 – Tópicos adicionais relacionados aos sistemas previdenciários ................................. 28 
CAPÍTULO II – SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO. DA CONCEPÇÃO 
FRAGMENTÁRIA AO PROGRESSIVO DESMONTE DO SISTEMA UNIVERSAL 
SOLIDÁRIO ........................................................................................................................... 38 
2.1 – Do início até 1964. Fragmentação e exclusão ............................................................. 39 
2.2 – Ditadura militar (1964-1985) ....................................................................................... 41 
2.3 – A Constituição Federal de 1988 ................................................................................... 44 
2.4 – Reação e contrarreforma ............................................................................................. 47 
2.5 – Panorama do sistema previdenciário brasileiro ......................................................... 63 
CAPÍTULO III – SISTEMA PREVIDENCIÁRIO CHILENO. FRACASSO DA 
PRIVATIZAÇÃO TOTAL E PROGRESSIVO RETORNO DO ESTADO E DA 
SOLIDARIEDADE ................................................................................................................ 68 
3.1 – O regime público até a reforma de 1981 ..................................................................... 69 
3.2 – A reforma estrutural de 1981 ....................................................................................... 73 
3.3 – A contrarreforma de 2008 ............................................................................................ 82 
3.4 – Da contrarreforma até o momento atual .................................................................... 94 
CONCLUSÃO ........................................................................................................................ 98 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................... 103 
	 9	
INTRODUÇÃO 
No mesmo ano em que se comemora o 30º aniversário da Constituição Federal de 1988, 
é eleito um governo em cujo plano está a reorganização da previdência, por meio da 
implementação de um sistema de capitalização, atuando na direção contrária do regime 
constitucionalmente estabelecido. É fato que a implementação completa do sistema de 
seguridade social, como este foi proposto, jamais ocorreu, e que diversas reformas foram 
propostas e aprovadas desde então. De todo modo, o Brasil não seguiu o preceito que começava 
a se apresentar como dominante na década de 1980 (divulgado por instituições internacionais 
de fomento, em especial o Banco Mundial): a participação do Estado restrita à formação de 
redes de garantias sociais mínimas para combater a pobreza, deixando o restante da cobertura 
a cargo do setor privado. 
A transformação do sistema não foi unidirecional. Houve mudanças destinadas a 
aumentar a cobertura e incrementar o financiamento, mas estas ocorreram em menor número e 
em menor magnitude, se comparadas àquelas destinadas a descaracterizar o sistema, muitas 
vezes visando aumentar a importância do mercado financeiro, através de fundos de 
capitalização. 
No entanto, nem mesmo o estado de reforma constante do sistema previdenciário foi 
suficiente para acabar de vez com a natureza universal e solidária do regime de repartição 
simples, mostrando a força dos preceitos constitucionais. É nesse contexto que devem ser 
entendidas as novas propostas de reforma: apesar de os fundos de capitalização existirem e 
terem participação no sistema, sua lógica ainda não é a dominante na previdência brasileira, 
especialmente para as camadas de baixa renda da população, que dependem quase que 
exclusivamente da previdência social ao se aposentarem. Num país pobre e extremamente 
desigual como o Brasil, a escolha da capitalização, que, sem mecanismos compensatórios, 
limita o valor do benefício ao valor contribuído (acrescido de rendimentos) e carrega as 
desigualdades do mercado de trabalho, pode ter efeitos sociais catastróficos. 
Adicionalmente, a reforma da previdência é vista, por seus defensores, como condição 
necessária para a retomada do crescimento econômico e equilíbrio das finanças públicas. 
Argumenta-se, ainda, que um regime de capitalização seria ainda mais efetivo para promover 
os dois resultados acima, o que é contestado por parte significativa da literatura sobre o tema. 
Ao longo das discussões que envolvem a previdência, seu impacto social é muitas vezes 
deixado de lado, ou tratado indiretamente, por meio do crescimento econômico. 
	 10	
Assim, a previdência deixa de ser uma política de proteção social, para funcionar como 
uma política de desenvolvimento econômico. Não que não seja desejável uma articulação das 
diferentes ações governamentais em prol deste objetivo. O que se questiona é a relevância que 
este ganhou no âmbito da discussão previdenciária, podendo tirar espaço de seus objetivos 
sociais. 
Na década de 1980, um novo paradigma de organização do sistema previdenciário, 
chamado regime de capitalização, começava a se apresentar como o modelo dominante. O 
governo seria responsável por transferências de renda mínimas, enquanto o setor privado 
receberia as contribuições previdenciárias, organizando-as em contas individuais e aplicando 
seus recursos no mercado financeiro. A principal experiência de tal sistema, de forma quase 
exclusiva, ocorreu durante o governo militar no Chile, cuja economia era fortemente 
influenciada pelas ideias liberais de Milton Friedman. 
Ao longo das décadas de 1980 e 1990, o regime de capitalização se espalhou, de diversas 
maneiras, pela América Latina. A nova ortodoxia previdenciária, por mais influente que tenha 
sido, não resultou num modelo único (Lo Vuolo, 1996 apud Hujo e Rulli, 2014). 
Uma vez que o sistema preconizado pela Constituição Federal no Brasil nunca foi 
implementado em sua plenitude e que tenha sofrido, ao longo de 30 anos, tantas reformas que 
o que resta hoje é apenas uma sombra de sua forma original, os estudos sobre a previdência 
brasileira devem expressar essa ressalva: o sistema analisado é, desde sua implementação, 
diferente do que foi proposto, mesmo que tenha mantido o regime de repartição simples. No 
entanto, o mesmo não pode ser dito sobre o sistema implementado em 1981 pelo governo 
militar chileno. Deixando de lado mudanças que dizem respeito à aplicação dos recursos 
previdenciários, o sistema permaneceu relativamente inalterado até a contrarreforma de 2008, 
que o modificou profundamente com o objetivo de aumentar a cobertura e os benefícios 
recebidos, além de reduzir as diversas desigualdades presentes, reintroduzindo o Estado como 
componente fundamental e retomando a solidariedade como princípio. No entanto, questões 
como o baixo valor dos benefícios (muitas vezes abaixo da linha de pobreza e do nível do 
salário mínimo) e a baixa taxa de reposição, além da desigualdade de gênero em relação ao 
valor dos benefícios continuaram e, em 2018, uma nova proposta de reforma foi encaminhada 
pelo governo chileno. Mesmo o Banco Mundial, que foi o principal apoiador de reformas desse 
tipo (através do relatório Averting the old age crisis, de 1994), reconheceu, posteriormente, que 
os resultados previstos não se verificaram (Keeping the promise of Social Security, de 2005). 
	 11	
Tendo em vista a frustração das expectativas em relação aos regimes de capitalização e 
as modificações implementadas no Chile, cabem as seguintes perguntas: por que tal regime 
continua a ser entendido como um caminho a ser seguido,em detrimento do de repartição 
simples; e quais os efeitos que podem ser esperados caso este seja implementado no Brasil? 
Este trabalho tem como objetivo tentar responder a última questão, à luz da primeira. 
Para tal, o primeiro capítulo trata de aspectos teóricos sobre a previdência: justificativas para a 
intervenção estatal, quais as formas de organização, seus objetivos e efeitos sobre a economia. 
Os dois capítulos seguintes abordam, respectivamente, o desenvolvimento dos sistemas 
previdenciários de Brasil e Chile até o momento atual, pois, parafraseando Teixeira (1990), as 
discussões e instituições têm história, e esta é necessária para entender o que levou os sistemas 
a estarem organizados da maneira que estão. Por fim, os possíveis impactos da implementação 
de um sistema de capitalização no Brasil são analisados na conclusão. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
	 12	
CAPÍTULO I – A ECONOMIA DAS APOSENTADORIAS 
A análise dos sistemas brasileiro e chileno requer uma discussão prévia acerca dos 
fundamentos teóricos nos quais estes se baseiam. São três os eixos abordados nesse capítulo. A 
seção 1.1 trata da justificativa teórica para a intervenção estatal na economia e na esfera do 
bem-estar, junto das formas pelas quais esta pode ocorrer. A seção 1.2 visa discutir os objetivos 
a serem alcançados por tais sistemas, apresentando os dois lados do debate: os princípios 
“convencionais”, representados por Mesa-Lago, a OIT e a AISS, e a nova interpretação, 
representada por instituições financeiras multilaterais, em especial o Banco Mundial. A seção 
1.3 busca apresentar diferentes possibilidades de organização dos sistemas, entendidas como 
meios para alcançar os objetivos já determinados (Barr e Diamond, 2008). Finalmente, a seção 
1.4 compreende quatro tópicos imprenscindíveis à discussão e comparação entre diferentes 
sistemas previdenciários: impactos sobre o mercado de trabalho, riscos, rendimentos e efeitos 
sobre o crescimento econômico. 
1.1 – Intervenção estatal 
1.1.1 – Justificativa teórica 
Segundo Barr (2004), o ponto de partida da análise econômica é a maximização do bem-
estar social. Tal movimento tem dois aspectos: bens e serviços devem ser produzidos e alocados 
de forma eficiente e devem ser distribuídos de acordo com alguma noção de justiça social. 
Apesar de diferentes correntes teóricas discordarem sobre a definição da última, todas estão de 
acordo em relação à importância e definição da primeira. 
Eficiência econômica pode ser entendida como o melhor uso dos recursos disponíveis, 
dadas as preferências dos consumidores, o nível tecnológico e os recursos disponíveis. No 
agregado, esta será alcançada se o processo produtivo, a cesta de bens e serviços produzidos e 
o consumo (maximização de utilidade individual) forem eficientes. Caso contrário, há 
possibilidade de uma melhora de Pareto (uma situação é eficiente no sentido de Pareto se não 
for possível aumentar o bem-estar de nenhuma parte envolvida sem diminuir o bem-estar de 
alguma outra). 
Para que a eficiência econômica seja alcançada por um mercado competitivo sem 
intervenção governamental, é preciso que quatro condições (que determinam uma situação first 
best) ocorram simultaneamente: concorrência perfeita, mercados completos, ausência de falhas 
de mercado e informação perfeita. 
	 13	
- Concorrência perfeita implica que tanto firmas quanto consumidores são de pequeno 
porte em relação ao tamanho do mercado, não sendo capazes de influenciar individualmente os 
preços de equilíbrio (isto é, são tomadores de preços). Essa suposição falha quando firmas têm 
poder de monopólio (ou, similarmente, quando consumidores têm poder de monopsônio), 
podendo alterar os preços nos mercados em que se encontram. 
- Mercados completos fornecem todos os bens e serviços para os quais o preço de 
demanda é superior ao custo de produção, inclusive no futuro. Existem diversas situações nas 
quais isso não se verifica, podendo se destacar mercados que envolvem riscos não seguráveis e 
bens públicos (discutidos abaixo). 
- As falhas de mercado podem ocorrer de três formas. Bens públicos são não-rivais, não-
exclusivos e não-rejeitáveis. Em conjunto, é provável que a provisão de mercado, se existir, 
seja ineficiente. Externalidades surgem quando a ação de um agente impacta o bem-estar de 
outro, sem que haja compensação de um para outro. Como estas não são expressas no preço 
determinado pela interação entre oferta e demanda privadas, os custos e benefícios sociais 
podem estar sobre ou subrepresentados, fazendo com que o nível de produção seja diferente do 
nível socialmente ótimo. Finalmente, retornos crescentes de escala levam, no longo prazo, a um 
monopólio ou ao fim daquele mercado específico (no caso de prejuízo para o monopolista). 
- A hipótese de informação perfeita e a análise das situações nas quais ela não se verifica 
são cruciais para a discussão que este trabaho se propõe a realizar, justificando a maior extensão 
de sua explicação. Para que ela se mantenha, os consumidores devem ter conhecimento total 
sobre o preço e qualidade dos bens e serviços ofertados, inclusive no futuro. No entanto, duas 
questões distintas podem afetar a verificação desta hipótese. Se o problema for de acesso à 
informação, este pode ser resolvido por um esforço de veiculação. Mas, se for em relação ao 
processamento da informação, o acesso completo não é suficiente: esta pode ser complexa, 
dificultando ou impossibilitando sua compreensão, ou pode ser afetada por condições de 
incerteza, para as quais, ao contrário dos riscos, não é possível construir uma função de 
probabilidade. A ausência de informação perfeita é tão mais grave quanto maiores os prejuízos 
de uma escolha errada. Adicionalmente, Lerner (1951) indica que, em certos casos, a 
compreensão individual e as respostas individuais ótimas podem levar a resultados coletivos 
negativos1. 
																																																								
1	No original, “individual understanding is not enough because individuals responses are perverse”.	
	 14	
Todas as dificuldades aqui levantadas estão presentes no caso das aposentadorias. A 
informação é inerentemente complexa, pois estão presentes cálculos atuariais, retornos de 
aplicações financeiras, e questões demográficas, como expectativa de vida e de sobrevida, entre 
outros. O horizonte temporal é longo e existem diversas incertezas relacionadas, como as 
condições econômicas futuras, custo de vida e tempo de vida restante. Por fim, escolhas 
equivocadas têm alto custo, representado pela possibilidade de uma pessoa viver para além de 
suas reservas financeiras (risco de longevidade). Sobre a questão das respostas individuais, um 
perfeito entendimento dos agentes sobre a possibilidade de mudanças de regras de um 
determinado esquema de aposentadorias, em ocasião, por exemplo, de um desequilíbrio fiscal, 
pode gerar uma corrida para garantir direitos já acordados, agravando a situação inicial. 
Quando uma (ou mais de uma) das condições acima está ausente, pode ser possível 
melhorar a eficiência econômica por meio de intervenção governamental, que ocorre de quatro 
maneiras: regulação (regras para o funcionamento de um ou mais mercados), fiscal-financeira 
(impostos e subsídios sobre bens e serviços específicos e sobre a renda dos indivíduos), 
produtiva (participação direta do governo na oferta de bens e serviços) e transferências de renda, 
que podem ser vinculadas a um dispêndio específico ou não. Das quatro condições first best, 
apenas a ausência de informação perfeita fornece argumentos em termos de eficiência para a 
intervenção do tipo produtiva. 
O outro critério possível de intervenção governamental na economia é o de justiça 
social. Esta se relaciona com questões distributivas, que podem ser analisadas por dois pontos 
de vista. A igualdade vertical envolve redistribuição inter-classes sociais,das classes de maior 
renda para as de menor. Já a igualdade horizontal diz respeito a condições de igualdade de 
oportunidade, de igualdade de acesso a bens e serviços e padrões mínimos de qualidade e 
quantidade desses bens e serviços. Barr (2004) indica três questões principais: o motivo de 
haver redistribuição, se há redistribuição suficiente, e se ela deve ser em dinheiro ou em espécie. 
a) Igualdade vertical 
Sobre as motivações por trás da redistribuição, o autor indica duas possibilidades: 
coercitiva, determinada pela população de baixa renda, através do mecanismo de voto, e 
voluntária, determinada pelos indivíduos de alta renda e motivada pelo fato de que o bem-estar 
individual depende do bem-estar dos outros indivíduos (externalidade). Ambas as explicações 
enfrentam dificuldades. A primeira não leva em consideração a assimetria de poder entre as 
populações de alta e baixa renda e dá muita relevância ao voto, além de relevar a presença de 
uma classe média, que poderia influenciar (inclusive com resultados negativos para a população 
	 15	
de baixa renda) as decisões redistributivas. Já a segunda, ao associar o bem-estar individual ao 
bem-estar coletivo, imputa à distribuição de dotação entre os indivíduos caráter de bem público, 
sofrendo de todas as dificuldades previamente apontadas (principalmente a existência de free-
riders). Além disso, não há garantia de que o ponto ótimo de distribuição social seja o ponto de 
maximização de utilidade da população de alta renda. Assim, mesmo na ausência de free-riders, 
o volume de redistribuição pode ser subótimo se o mecanismo for puramente voluntário. 
Por fim, há a questão da forma pela qual a distribuição ocorre. A distribuição em 
dinheiro (ao contrário da provisão direta) mantém a soberania do consumidor, pois ele ainda é 
independente para alocar a renda recebida da maneira que achar mais conveniente. No entanto, 
há casos em que decisões feitas em nome do indivíduo por terceiros (se o indivíduo não puder 
subverter essas escolhas) são mais eficientes, justificando resdistribuição em espécie. 
b) Igualdade horizontal 
Tem como objetivos assegurar a igualdade de acesso a bens e serviços, com garantia de 
qualidade, e a igualdade de oportunidades aos cidadãos. Estes podem ser alcançados por meio 
de: regulação, através do estabelecimento de padrões mínimos; produção pública; legislação, 
tornando compulsória uma decisão antes voluntária; ou por transferência de renda, quando a 
dotação dos agentes é o único entrave à igualdade de acesso e de oportunidade. 
De acordo com Barr (2004), em uma economia first best, a eficiência econômica é uma 
condição necessária à justiça social, de modo que todas as distribuições justas são eficientes no 
sentido de Pareto. No entanto, quando essas hipóteses falham, pode haver um trade-off entre 
equidade e eficiência, que é resolvido de acordo com suas importâncias relativas dentro de cada 
sociedade. A caracterização do ponto de redistribuição socialmente ótimo depende da definição 
de justiça social adotada. 
1.1.2 – O mercado de seguros 
Até então, a intervenção estatal foi tratada de maneira geral. Porém, a análise dos 
sistemas de previdência requer que o mercado de seguros seja analisado com maior atenção, 
pois é a partir de suas características e, principalmente, de suas falhas, que se justifica e se 
propõe a participação governamental nos esquemas de aposentadoria. 
A existência do mercado de seguros está intimamente ligada a indivíduos com aversão 
a risco. Para estes, a incerteza é um “mal” (um bem que gera desutilidade); o indivíduo está 
disposto a pagar um preço positivo para ter menor quantidade desse bem. Dessa forma, haverá 
	 16	
demanda por seguros se o preço cobrado pelo bem “certeza” for menor ou igual ao valor que o 
indivíduo está disposto a pagar. 
Um seguro é um mecanismo de distribuição de risco. Segundo a lei dos grandes 
números, o resultado de um conjunto de observações independentes e igualmente distribuídas 
pode ser previsto com maior exatidão do que o resultado de uma observação individual. Assim, 
quanto mais pessoas dispostas a contratar um seguro, melhor será a previsão associada, e mais 
eficiente a provisão deste. 
Do ponto de vista da oferta, o preço cobrado num mercado competitivo será igual a: 
𝜋 = 1 + 𝛼 𝑝𝐿 (Barr, 2004, p. 107), 
sendo pL a perda esperada e α um adicional para cobrir custos de administração e lucro normal. 
Esse preço é o prêmio atuarial: sem o mark-up α, seu cálculo visa o equilíbrio entre os fluxos 
de entrada e de saída de recursos da seguradora. 
O funcionamento desse mercado requer algumas condições sobre a probabilidade p. 
Primeiro, as probabilidades associadas a cada indivíduo devem ser independentes das 
associadas a outros. Esquemas atuariais não conseguem lidar com choques sistêmicos, que 
impactam mais de um segurado. Segundo, ela deve ser inferior a um: caso contrário, o preço 
cobrado seria maior que a perda esperada e não haveria demanda. Terceiro, as probabilidades 
devem ser estimáveis. Incertezas podem surgir princpalmente pela complexidade do evento 
envolvido no seguro ou pelo horizonte temporal envolvido e tornam impossível o cálculo do 
prêmio atuarial. Por último, a assimetria de informação pode originar problemas relacionados 
a seleção adversa e risco moral. Seleção adversa ocorre quando o segurado é capaz de esconder 
seu grau de risco da seguradora, induzindo a cobrança de um prêmio inferior ao atuarial. Risco 
moral, por sua vez, ocorre quando o segurado é capaz de manipular a probabilidade p, o valor 
da perda L, ou ambos. 
Em conjunto, as restrições acima podem tornar o mercado de seguros ineficiente, ou até 
inviabilizá-lo por completo. Economias de escala (quanto maior o número de segurados, melhor 
a previsão feita, e menor preço de oferta) podem levar a mercados monopolizados, permitindo 
maior α. Adicionalmente, problemas de informação imperfeita (inclusive de processamento de 
informação) por parte dos consumidores podem contrabalançar os benefícios de competição no 
mercado de seguros. As falhas de informação (agravadas pelos prejuízos potenciais de 
“escolhas equivocadas”) justificam intervenção governamental na forma de produção pública 
	 17	
de seguro, o que equivale a dizer que justifica um Estado de bem-estar social mais abrangente 
que apenas uma rede de cobertura mínima. 
O seguro social é, em geral, compulsório, o que resolve o problema de seleção adversa 
e permite melhor cálculo do prêmio atuarial. Adicionalmente, a compulsoriedade possibilita 
romper a conexão estrita entre prêmio e risco individual. O seguro social pode oferecer 
cobertura mais abrangente, se comparado com a oferta privada, como riscos sistêmicos ou que 
variam ao longo do tempo. 
1.2 – Objetivos dos sistemas previdenciários 
 O primeiro seguro social foi introduzido na década de 1880, na Alemanha, por Otto Von 
Bismarck, implementando proteção compulsória aos trabalhadores assalariados contra os riscos 
de idade, invalidez e doença. Dentre os princípios estabelecidos, estavam a prevalência da 
relação salarial (uma vez que o sistema era exclusivo a trabalhadores assalariados) e a 
solidariedade intergeracional. A forma de seguro retirava da política social seu caráter 
meramente assistencialista e substituía a pobreza pelo trabalho assalariado como seu alvo 
principal (Vianna, 2002). No entanto, o conceito moderno do termo seguridade social foi 
desenvolvido por Sir William Beveridge, que propunha um sistema no qual todas as pessoas 
em idade de trabalhar deveriam pagar uma contribuição ao Estado. Esses recursos seriam 
destinados a garantir, para o conjunto da população (e não apenas àqueles que tinham 
contribuído), um padrão de vida mínimo, rompendo, em princípio, com a exclusividade da 
cobertura aos assalariados do modelo bismarckiano. 
A partir de diversas convenções da OIT e do Documento Beveridge, Mesa-Lago(2006) 
descreveu os princípios da seguridade social e objetivos a serem buscados por tais programas. 
Os princípios “convencionais” eram seis: i) universalidade da cobertura; ii) igualdade, equidade 
ou uniformidade de tratamento; iii) solidariedade e redistribuição de renda; iv) abrangência e 
suficiência dos benefícios; v) unidade, responsabilidade do Estado, eficiência e participação 
social na administração; e vi) sustentabilidade financeira. 
De maneira geral, estes permaneceram em vigor na América Latina até o fim da década 
de 1980. As duas últimas décadas do século XX testemunharam profundas transformações 
demográficas, sociais e econômicas. A América Latina vivia o início da “década perdida”, com 
redução do crescimento e estagnação do nível de emprego, em razão da crise da dívida. As 
eleições de Thachter, em 1979, e Reagan, em 1982 (respectivamente, no Reino Unido e nos 
	 18	
EUA), evidenciavam a crescente influência de ideias neoliberais, que propagavam maior 
abertura econômica e desregulamentação dos mercados. 
A primeira experiência neoliberal sistemática, no entanto, tivera início no Chile, na 
década anterior, sob a ditadura de Augusto Pinochet (Anderson, 1995). Um dos exemplos de 
medidas do período é a reforma da previdência, em 1981, que instituiu um sistema baseado no 
regime de capitalização, a cargo do setor privado. O modelo previdenciário chileno passou a 
ser reconhecido como novo paradgima internacional (Hujo, 1999), influenciando a proposta de 
três pilares do Banco Mundial (Averting the old age crisis: policies to protect the old and 
promote growth, 1994) e diversas reformas semelhantes na América Latina2. 
Esse movimento resultou na transformação dos princípios convencionais do seguro 
social e na introdução de outros dois: vii) a promoção de poupança nacional e do mercado de 
capitais; e viii) a imunidade do novo sistema à ingerência estatal e política. Assim, estava posto 
o debate entre diferentes visões acerca do seguro social, representado institucionalmente por 
OIT e AISS, de um lado, e instituições financeiras multilaterais, como FMI e Banco Mundial, 
de outro. 
Essa seção segue a metodologia apresentada por Mesa-Lago (2006), e tem como 
objetivo a análise teórica de cada princípio, ressaltando as diferentes visões presentes no debate. 
Os tópicos seguirão a mesma estrutura: primeiro será apresentada a visão “convencional” e 
depois a interpretação surgida posteriormente. Serão utilizadas de forma intercambiável o 
relatório do Banco Mundial e as reformas estruturais de previdência. Grosso modo, ambas 
representam uma transição de sistemas de previdência e seguridade públicos para sistemas de 
capitalização com protagonismo do setor privado. 
I – Universalidade da cobertura 
Beveridge (1942) introduziu esse princípio como “abrangência da cobertura das 
pessoas”. Mesmo que em algumas definições se destaque a categoria de trabalhadores 
assalariados, há certo consenso em relação ao entendimento de que a cobertura deve atingir 
todos os membros da sociedade. Em especial, as convenções 102 (1952) e 128-130 (1967) da 
OIT fixaram coberturas mínimas: 50% dos trabalhadores assalariados, incluindo cônjuges e 
filhos; 20% da população economicamente ativa residente, incluindo cônjuges e filhos; e 50% 
de todos os residentes em conjunto (em se tratando de transferências monetárias, esta se amplia 
																																																								
2 Para Mesa-Lago (2006), os seguintes países implementaram reformas que substituíram o modelo anterior por 
um modelo semelhante ao chileno: Bolívia e México em 1997, El Salvador em 1998, República Dominicana em 
2003-2006 e Nicarágua em 2004. 
	 19	
a todos os residentes cujos recursos não excedam certo limite) (Mesa-Lago, 2006). Por questões 
de poder social e facilidade de organização, a cobertura teve início por empregados formais 
assalariados urbanos. Pelos mesmos motivos, o grau de cobertura, em geral, depende do grau 
de industrialização, do tamanho do setor formal e da idade do sistema. Condições econômicas 
adversas, por tenderem a aumentar o desemprego e formas mais precárias de inserção no 
mercado de trabalho, como o emprego parcial, por conta própria ou informal, são as 
dificuldades principais para o cumprimento deste princípio (OIT-AISS 2001 apud Mesa-Lago 
2006). 
A visão expressa pelo Banco Mundial (1994) não nega a importância da cobertura 
universal, nem que as mudanças no mercado de trabalho sejam fontes de dificuldade para a 
efetivação deste princípio. No entanto, considera que diversas características dos sistemas em 
vigor até as décadas de 1980 e 1990 impediam o seu cumprimento. Principalmente, as altas 
taxas de contribuição faziam com que estas fossem vistas como tributação e a falta de conexão 
entre elas e o nível dos benefícios incentivariam a evasão do sistema. Ainda, questiona-se a 
capacidade financeira dos sistemas públicos de garantir a cobertura universal. 
A análise desse princípio envolve estatísticas como a razão entre o número de filiados 
(seja geral ou limitada àqueles que realizaram a última contribuição em determinado período 
de tempo) e a população economicamente ativa e entre o número de beneficiários de 
aposentadoria e a população acima da idade de aposentadoria estabelecida em lei. 
II – Igualdade, equidade ou uniformidade de tratamento 
Para Beveridge (1942), as taxas de contribuição e os benefícios deveriam ser 
independentes da renda dos segurados, mas poderiam ser diferentes de acordo com a forma de 
inserção no mercado de trabalho (assalariados, trabalhadores por conta própria, patrões, 
agricultores e donas de casa). Adicionalmente, aqueles que adiassem a aposentadoria teriam 
direito a benefícios maiores. Tal sistema foi adotado em poucos países: a maioria estabeleceu 
alguma ligação entre contribuição e benefício. A presença de diversos programas de seguridade 
social, típico dos países que primeiro implementaram tais sistemas, prejudicou a igualdade de 
acesso a benefícios, principalmente porque seus segurados resistiam às tentativas de unificação. 
Por fim, as desigualdades presentes na sociedade e no mercado de trabalho são 
transferidas aos sistemas de previdência. Há argumentos para que sejam concedidas condições 
especiais – como menor prazo de contribuição ou maior nível de benefícios – àqueles que 
realizam trabalhos que reduzem a expectativa de vida, ou que envolvem situações de risco. Em 
	 20	
especial, há discriminação de gênero pelo fato de as mulheres receberem, em média, menores 
salários que os homens, e pelo tempo que estas dedicam a “trabalhos não remunerados”, como 
o cuidado de filhos e parentes idosos. Além disso, é comum que a idade de aposentadoria seja 
menor para as mulheres do que para o homens. Em conjunto, essas condições fazem com que, 
na média, as mulheres recebam benefícios inferiores. Assim, não só a igualdade de jure deve 
ser buscada pelos sistemas de previdência, mas também a igualdade de facto. 
De maneira geral, as reformas estruturais uniformizaram as condições de acesso e a 
fórmula do cálculo dos benefícios. Desse modo, as desigualdades presentes no mercado de 
trabalho não são enfrentadas. Além disso, muitas reformas mantiveram regimes separados (os 
exemplos mais comuns são funcionários públicos e militares), com acesso e benefícios mais 
“generosos”. 
III – Solidariedade e redistribuição de renda 
A solidariedade é central para o sistema proposto por Beveridge. Primeiramente, há 
solidariedade intergeracional, com os trabalhadores ativos contribuindo para o financiamento 
dos benefícios pagos aos inativos. Em segundo, os benefícios universais promovem 
redistribuição progressiva, pois são mais relevantes no orçamento das famílias de baixa renda. 
Mesa-Lago (2006) indica que o funcionamento adequado dos princípios de universalidade, 
igualdade e solidariedade estão interconectados. A redistribuição de renda apartir do sistema 
de previdência pode ocorrer de diversas formas: horizontal, com os trabalhadores ativos 
contribuindo para o financiamento dos benefícios dos inativos; vertical, com os grupos de alta 
renda tendo volume maior de contribuições sem que isso signifique maiores benefícios; 
intergeracional, com os jovens financiando os benefícios dos idosos; e por gênero, com os 
homens transferindo recursos às mulheres, a fim de compensar as desigualdades do mercado 
de trabalho. No entanto, a redistribuição de renda não deve ser objetivo apenas da previdência, 
mas do sistema econômico-social como um todo. 
As mudanças originadas a partir dos anos 1980 substituíram o princípio de solidariedade 
pelo “princípio de equivalência”, representado por maior conexão entre contribuições e 
benefícios (Uthoff et al., 2003 apud Mesa-Lago, 2006). Esse novo princípio não busca 
compensar as desigualdades exógenas ao sistema previdenciário – pelo contrário, ele as 
reproduz, pois trabalhadores com maiores salários terão maiores contribuições, levando a um 
maior valor de benefícios recebidos. Como visto no ponto I, essa relação entre contribuições e 
benefícios é um dos principais mecanismos que, supostamente, criariam incentivos à filiação, 
aumentando a cobertura do sistema. 
	 21	
IV – Abrangência e suficiência dos benefícios 
Este princípio se refere aos riscos cobertos pelo seguro social e ao valor de seus 
benefícios. De acordo com a convenção 102 da OIT, nove áreas devem fazer parte da 
seguridade social: “assistência à saúde, benefícios monetários por doença, maternidade, idade, 
invalidez e morte; acidentes de trabalho e doenças ocupacionais; desemprego e salário-família” 
(Mesa-Lago, 2006). A previdência está incluída nessas áreas, diretamente nos benefícios 
monetários por idade e invalidez (ambas causas de aposentadoria), e indiretamente nos 
benefícios por morte (benefícios extensíveis aos dependentes). O nível dos benefícios depende 
de como estes são calculados: de maneira uniforme ou proporcional à renda (seja final ou média, 
com diferentes formas de ponderação). Duas métricas importantes para determinar se os 
benefícios são suficientes são a taxa de reposição (razão entre o valor dos benefícios e a renda 
média recebida pelo indivíduo) e alguma medida de custo de vida (seja estática, corrigindo a 
inflação, ou dinâmica, a fim de garantir um padrão de vida de qualidade crescente como, por 
exemplo, atrelada às variações do salário mínimo). A norma mínima da OIT determinou que a 
taxa de reposição deve ser de pelos menos 45% (Mesa-Lago, 2006). 
As reformas estruturais de previdência, amparadas pelo relatório do Banco Mundial, 
buscam separar os diferentes programas, num sentido contrário ao do princípio da abrangência, 
e assumem que o valor dos benefícios será maior no sistema privado que no sistema público, 
pois estarão associados a maiores rendimentos no mercado de capitais e a efeitos positivos que 
os primeiros terão sobre poupança, emprego e crescimento econômico. 
V – Unidade, responsabilidade do Estado, eficiência e participação na gestão 
Beveridge advogou por um sistema com administração unificada por motivos de 
eficiência: o aumento de escala e o caráter não-lucrativo reduziriam os custos, e o treinamento 
de pessoal especializado tornaria o sistema mais eficiente. Ademais, a existência de um só 
regime possibilitaria integração vertical dos sistemas de filiação, arrecadação, registro e 
pagamento, e impediria conflitos jurídicos entre diferentes instituições. No entanto, o 
desenvolvimento gradual e fragmentado dos sistemas previdenciários criou diversos programas 
diferentes, que resistiam à unificação. A OIT, apesar de não estipular um modelo ideal de 
seguridade social, respeitando as especificidades de cada sociedade, estabeleceu a 
responsabilidade do Estado sobre o sistema (Mesa-Lago, 2006). A participação os 
trabalhadores e empregadores na gestão pode ocorrer diretamente (através de arranjos bi ou 
tripartite), ou indiretamente, pela presença do governo na gestão ou na regulação dos sistemas. 
	 22	
O paradigma neoliberal trouxe questionamentos à eficiência do monopólio estatal que, 
pela falta de concorrência, levaria a custos administrativos elevados. Sua substituição por 
entidades privadas resolveria ambos os problemas, pelo maior grau de concorrência e melhor 
administração. A liberdade de escolha dos segurados é condição indispensável para a operação 
eficiente do sistema. O papel do governo, então, seria deslocado para efetuar essa transição 
(arcando com os custos), regular o sistema e garantir benefícios mínimos. Sendo o sistema 
controlado por empresas privadas e a regulação realizada por agências técnicas, a participação 
de trabalhadores, empregadores e beneficiários é muito reduzida. 
Este princípio é de suma importância, pois Barr e Diamond (2008) argumentam que os 
custos administrativos podem ser significativos. 
VI – Sustentabilidade financeira 
De acordo com a convenção 102 da OIT, o governo deveria realizar cálculos atuariais 
frequentes, a fim de garantir o equilíbrio econômico-financeiro. O financiamento deveria vir de 
várias fontes e organizado de maneira tripartite (trabalhadores, empregadores e Estado) e 
progressiva, de modo que os trabalhadores deveriam arcar com, no máximo, 50% dos recursos 
destinados à proteção e evitando que pessoas com menos recursos tenham maiores fardos 
(Mesa-Lago, 2006). O Estado não deve utilizar as receitas do seguro social para outros fins, 
garantindo a segurança e manutenção dos fundos; as contribuições devem ser acrescidas, 
mantendo o poder aquisitivo dos benefícios; e a liquidez deve ser preservada, evitando 
problemas de solvência do sistema. 
Com o passar do tempo, os regimes públicos foram criticados por seus desequilíbrios 
atuariais e financeiros, impondo ao governo a necessidade de conceder subsídios. Além disso, 
a fraca conexão entre contribuições e benefícios incentivaria a evasão do sistema. Sendo, de 
maneira geral, baseados na equivalência entre contribuição e benefícios, a sustentabilidade 
financeira é condição prévia dos sistemas privados. A mudança do sistema público para o 
privado faria explicitar a dívida implícita do primeiro, manifestada no “custo de transição”. Por 
fim, assume-se que os rendimentos do setor privado serão superiores aos do setor público, 
dando maior força ao equilíbrio atuarial-financeiro. 
VII – Promoção da poupança nacional e do mercado de capitais 
De acordo com esse princípio, o sistema privado traria aumento da poupança nacional 
e desenvolveria o mercado de valores. Em tese, isso teria como consequência um maior nível 
de investimento, resultando em maior crescimento econômico e aumento dos níveis de emprego 
	 23	
e de salários. Trata-se, assim, de um princípio de natureza econômica, diferentemente dos 
princípios convencionais, de natureza social. Além disso, ele se tornou, em muitos países, o 
objetivo principal das reformas propostas (Mesa-Lago, 2006). Esse ponto é desenvolvido com 
maior profundidade na seção 1.4.4. 
VIII – Imunidade à ingerência estatal e política 
Por fim, uma maior independência em relação ao governo faria com que os recursos e 
benefícios tivessem maior proteção. Argumenta-se que, num sistema privado, estes não 
poderiam ser alterados por motivos políticos. Esse efeito seria amplificado no caso de contas 
individuais. 
Além dos princípios enumerados por Mesa-Lago (2006), Barr e Diamond (2008) 
elencaram objetivos para os sistemas de previdência. Os objetivos individuais são dois. 
Primeiro, os sistemas de previdência são um instrumento de suavização do consumo, pois 
permitem a transferência intertemporal de renda (e, consequentemente, de consumo). Este 
objetivo se conecta com a noção de que os indivíduos buscam a maximização de bem-estar não 
num ponto específico do tempo, mas ao longo deste. Segundo, os sistemas de previdência sãotambém um mecanismo de seguro, principalmente contra o risco de longevidade, isto é, de viver 
para além das reservas acumuladas. Além disso, sistemas de previdência podem proteger contra 
invalidez e podem estender a proteção a dependentes do segurado. 
Existem também os objetivos de política pública relacionados à previdência. A redução 
da pobreza se aplica àqueles fora do mercado de trabalho (seja por desemprego, invalidez ou 
aposentadoria, dependendo de cada sistema) cuja renda ou não existe ou é inferior a um patamar 
estabelecido. Constitui-se, assim, numa rede de segurança mínima. 
O outro objetivo dessa categoria é a redistribuição de renda. Esta pode ser 
intergeracional, com diferentes taxas de contribuição e de benefícios para diferentes coortes de 
idade, ou complementando a tributação progressiva, com maior taxa de reposição para 
indivíduos de menor renda e/ou maior taxa de contribuição para indivíduos com maior renda. 
Podem existir objetivos secundários, relacionados indiretamente aos sistemas de previdência: 
desenvolvimento econômico, formação de poupança e desenvolvimento do mercado de 
capitais. Os autores consideram como erros analíticos tanto a negligência de um ou mais 
objetivos quanto confundir os objetivos da previdência com os instrumentos através dos quais 
se deseja alcançar esses objetivos. 
 
	 24	
1.3 – Formas de organização dos sistemas previdenciários 
De acordo com Barr e Diamond (2008), o objetivo do desenho de um sistema de 
previdência é a provisão otimizada de segurança em idade avançada. Em outras palavras, os 
objetivos devem ser estabelecidos numa etapa anterior à formulação do sistema, uma vez que 
os primeiros são uma escolha normativa, enquanto o último é, em grande medida, uma escolha 
positiva. De maneira geral, as duas principais características dos sistemas de aposentadorias e 
pensões são o nível de financiamento e a conexão entre contribuições e benefícios. 
Apesar de muitas vezes serem confundidos, estes são aspectos distintos do sistema, e 
serão abordados respectivamente pelas seções 1.3.1 e 1.3.2. A seção 1.3.3 abordará dois 
exemplos de formulações alternativas: o sistema “notional” e o sistema de três pilares do Banco 
Mundial. Por fim, a seção 1.3.4 trata das diferentes formas de pagamento dos benefícios. 
1.3.1 – Nível de financiamento 
Os sistemas de previdência podem ou não constituir fundos com as contribuições 
recebidas. Dois casos opostos são verificados: o sistema totalmente financiado, que direciona a 
totalidade das contribuições a um fundo, e o sistema Pay-as-you-go (também chamado de não 
financiado), que não pressupõe a constituição de um fundo. 
Para Barr e Diamond (2008), existem apenas duas formas de se buscar segurança 
econômica em idade avançada. A primeira se baseia no estoque de produção corrente para uso 
futuro, o que muitas vezes é impraticável (como no caso de serviços) e não consideram 
incertezas, como as preferências futuras do indivíduo. A outra forma é através de uma 
reivindicação sobre a produção futura. Esta pode ocorrer pelo acúmulo de ativos a serem 
trocados por bens e serviços ou por uma promessa de que estes bens e serviços estarão 
disponíveis ao indivíduo, no futuro. Em linhas gerais, essa é a essência dos sistemas de 
capitalização e de repartição, respectivamente. 
1.3.1.1 – Sistema de capitalização 
Num sistema de capitalização, a contribuição do indivíduo é convertida em ativos, 
constituindo poupança individual em conta específica. O saldo da conta é composto pelas 
contribuições e pelo rendimento obtido pelas aplicações realizadas. No momento da 
aposentadoria, este saldo é utilizado no financiamento dos benefícios. 
 
 
	 25	
1.3.1.2 – Pay-as-you-go (PAYG) 
O sistema PAYG é, via de regra, um sistema público e pode ser entendido por duas 
óticas: individual e agregada (macroeconômica). Pela individual, o trabalhador obtém, após 
cumprir certos requisitos estipulados em lei (como, por exemplo, contribuição por um certo 
período de tempo), uma reivindicação sobre a produção futura. Dessa forma, tal sistema é 
contratual por natureza (Barr e Diamond, 2008). Do ponto de vista macroeconômico, a renda 
corrente é tributada e convertida em benefícios correntes. 
1.3.2 – Relação entre contribuições e benefícios 
Novamente, existem dois casos-padrão: contribuição definida (DC) ou benefício 
definido (DB). Apesar do nome, em ambos a contribuição é definida previamente, seja por lei, 
seja por contrato privado. A diferença é que, no primeiro caso, o benefício é determinado pela 
contribuição, enquanto, no segundo, o valor das contribuições pode ser um dentre vários fatores 
de determinação do benefício. 
1.3.2.1 – Contribuição definida 
Num sistema DC puro, sem qualquer forma de redistribuição ou incentivos fiscais, os 
benefícios a serem recebidos por um indivíduo são limitados por suas contribuições, acrescidas 
dos rendimentos auferidos. Sendo o plano DC, as contribuições podem ser acumuladas ou não. 
No primeiro caso, o sistema é financiado; no segundo, se trata do sistema “notional” (seção 
1.3.3). Um sistema financiado, de contribuição definida e organizado em contas individuais é 
chamado de sistema de capitalização individual. 
1.3.2.2 – Benefício definido 
Neste sistema, os benefícios são calculados por uma fórmula pré-estabelecida, que 
envolve o salário recebido, o tempo de serviço e alguma taxa de desconto determinada. Um 
ponto crucial é a maneira pela qual os salários entram no cálculo do benefício: em particular, 
qual o intervalo de tempo que determina o salário médio (num caso extremo, o benefício é 
calculado com base no salário final). Um sistema PAYG de benefício definido é um sistema de 
repartição simples. 
1.3.3 – Sistemas alternativos 
1.3.3.1 – Sistema “notional” de contribuição definida (NDC) 
Palmer (2005) define o sistema NDC como um sistema PAYG de contribuição definida. 
O equivalente ao valor das contribuições (uma fração da renda do indivíduo) é creditado numa 
	 26	
conta individual, que serve apenas para fins contábeis. Os recursos originados pelas 
contribuições correntes são utilizados para pagar os benefícios correntes, fazendo com que o 
sistema seja não-financiado. O saldo (fictício, pois os recursos arrecadados já foram gastos) das 
contas individuais é acrescido mensalmente por uma taxa de retorno definida pelo governo, 
uma vez que as contribuições não são aplicadas em ativos que rendem juros. No momento da 
aposentadoria, o saldo da conta individual (contribuições mais os rendimentos) define o valor 
do benefício a ser recebido. 
É um sistema que, a princípio, enfatiza os objetivos de seguro e suavização do consumo, 
e não contém nenhuma forma de redistribuição, uma vez que a taxa de retorno é a mesma para 
todos os indivíduos. Uma crítica que pode ser feita é que, se a taxa de retorno do sistema estiver 
abaixo da taxa de retorno média do mercado financeiro, há uma perda implícita para os 
contribuintes, que poderiam estar em melhor situação num sistema de capitalização. 
1.3.3.2 – O sistema de três pilares do Banco Mundial 
Inspirado pela reforma da previdência feita no Chile, em 1981, o Banco Mundial lançou, 
em 1994, um estudo sobre sistemas de seguridade social, entitulado Averting the old age crisis: 
how to protect the old and promote growth, com uma nova proposta de organização 
previdenciária. Em linhas gerais, na visão do Banco Mundial, a junção dos diferentes objetivos 
de seguro social (uma rede de segurança, que engloba redistribuição, poupança e seguro e um 
instrumento para promover o crescimento) traria ineficiência e aumentaria o risco envolvido, 
pela falta de diversificação. Assim, a proposta visa separar a função poupança e a função 
redistribuição em dois arranjos distintos. Segundo Stiglitz e Orszag (1999), as propostas para 
cada pilar são amplas, podendo refletir uma vasta combinação de políticas. No entanto, há, de 
acordocom os mesmos, uma interpretação específica dominante acerca destes. O primeiro pilar 
teria como objetivo reduzir a pobreza em idade avançada e seria um regime público, não 
financiado e com benefício definido. O segundo teria como objetivo incentivar a poupança 
através de um regime privado, financiado, de contribuição definida e organizado em contas 
individuais. Por fim, o terceiro seria voluntário, a fim de complementar a acumulação do 
segundo pilar e elevar o valor final do benefício. Em conjunto, os três funcionariam como um 
mecanismo de seguro e de suavização do consumo. 
Em 2005, o Banco Mundial publicou um novo estudo sobre os sistemas de seguridade 
social, chamado Keeping the promise of social security in Latin America, com o objetivo de 
analisar, dez anos depois da publicação anterior, o impacto das reformas e comparar os países 
que as realizaram com aqueles que não as fizeram. Apesar de reconhecer falhas, o novo estudo 
	 27	
apresenta uma visão positiva da proposta de três pilares, indicando que novas reformas devem 
ser feitas a partir deste modelo. 
1.3.4 – Forma de pagamento dos benefícios 
Antolin et al. (2008) diferenciam três modalidades básicas de pagamento dos benefícios: 
lump-sum (única parcela), saques programados e pensão vitalícia. De maneira geral, estas 
diferem entre si por três aspectos: maior ou menor liberdade de alocação dos recursos, 
exposição ao risco de longevidade (risco de viver para além dos recursos acumulados) e se 
atendem ou não ao desejo de herança (se o beneficiário falece, seus dependentes têm direito ou 
não a recursos não utilizados). 
O pagamento em única parcela ocorre pela transferência dos recursos acumulados para 
o beneficiário. É administrativamente o mais simples, pois as obrigações cessam no ato do 
pagamento. Para o beneficiário, há total liberdade de alocação desses recursos. Paralelamente, 
é o que oferece menor cobertura ao risco de longevidade. Os mesmos argumentos apresentados 
na seção 1.1 para rejeitar a soberania do consumidor se aplicam nesse caso. 
No outro extremo, as pensões vitalícias são a forma de maior controle sobre o saldo 
acumulado, uma vez que estas preveem a transferência dos recursos previdenciários para a 
instituição responsável pelo pagamento das parcelas (não atendem, portanto, ao desejo de 
herança). Sua principal vantagem é a garantia de que os pagamentos serão feitos ao longo da 
vida do beneficiário, oferecendo, dentre as três modalidades apresentadas, a maior proteção 
contra o risco de longevidade. 
Os saques programados representam um ponto intermediário, pois existem regras para 
o montante a ser transferido em cada momento do tempo, mitigando (mas não eliminando) o 
risco de longevidade, e estabelecendo certo controle sobre o saldo acumulado. A fórmula de 
cálculo do valor de cada saque pode variar, mas em geral leva em conta a expectativa de vida 
da coorte correspondente. 
Uma crítica que pode ser feita às pensões vitalícias e aos saques programados é que a 
rigidez dos pagamentos mensais pode originar risco de liquidez, no caso de despesas 
inesperadas, associadas, por exemplo, a questões médicas. Por fim, tanto pagamentos em única 
parcela quanto saques programados atendem ao desejo de herança. 
 
 
	 28	
1.4 – Tópicos adicionais relacionados aos sistemas previdenciários 
1.4.1 – Impactos sobre o mercado de trabalho 
Barr e Diamond (2006, 2008) destacam que, na presença de imperfeições no mercado 
de trabalho, um sistema previdenciário que busque suavização do consumo, atue como seguro 
e garanta redistribuição e redução da pobreza criará distorções neste mercado. Assim, há um 
trade-off entre eficiência e a consecução dos objetivos pretendidos. Os autores indicam como 
fontes de distorção principais a fórmula de cálculo e a definição da idade de recebimento dos 
benefícios. 
Em relação à primeira, existem questões tanto com fórmulas que sobrevalorizam o 
salário final (ou que levam em consideração uma pequena parte do histórico salarial) quanto 
com aderência estrita a benefícios atuariais. Um esquema de salário final pode criar 
desincentivo para trabalhadores jovens entrarem no mercado de trabalho ou buscarem outros 
empregos, uma vez que o salário corrente não afeta o benefício a ser recebido. O incentivo 
oposto atua em trabalhadores próximos à aposentadoria, que buscam maiores salários. Também 
pode causar um problema distributivo, pois esta fórmula favorece aqueles com rápido 
crescimento salarial, em especial no fim de carreira – os trabalhadores com maiores salários em 
geral têm crescimento salarial mais rápido. Já uma aderência estrita a benefício atuariais não 
minimiza, na presença de outras imperfeições, distorções no mercado de trabalho, e a busca por 
essa minimização pode ofuscar os objetivos do sistema de previdência. 
Sobre a segunda fonte, de maneira geral, é definido um marco etário a partir do qual o 
indivíduo (cumprindo, muitas vezes, outros requisitos) está elegível a receber os benefícios de 
aposentadoria. Esta decisão envolve a sustentabilidade financeira do esquema, pois determina, 
a partir da expectativa de vida, o tempo médio de recebimento de benefícios daquela coorte. 
Acerca do mercado de trabalho, os autores indicam um senso comum de que menores idades 
de elegibilidade levam a menor desemprego. Tal relação seria equivocada, primeiro porque não 
necessariamente começar a receber o benefício equivale a sair do mercado de trabalho. 
Segundo, mesmo que seja equivalente (por meio da imposição de tal condição), trabalhadores 
mais velhos têm outras oportunidades e habilidades, que podem ou não ser preenchidas por 
trabalhadores mais novos. Finalmente, tal proposta leva em consideração um número fixo de 
empregos, o que não se verifica de fato. 
	 29	
Por fim, os autores argumentam que um certo grau de flexibilização é adequado, pois 
há diferença entre os indivíduos, como grau de aversão a risco e as condições de trabalho (a 
última pode, por exemplo, ser um forte argumento para aposentadoria precoce). 
O relatório do Banco Mundial Averting the old age crisis, por sua vez, relaciona altas 
taxas de contribuição a problemas no mercado de trabalho. Em particular, estas afetariam tanto 
a demanda de trabalho, pelo aumento do custo do empregador, quanto a oferta de trabalho 
formal, pois os indivíduos teriam incentivos a procurar o mercado informal para evitar o 
pagamento dessas contribuições. 
1.4.2 – Risco 
Sistemas de aposentadorias e pensões enfrentam diversos tipos de risco, cujos efeitos 
são diferentes em cada forma de organização. Barr e Diamond (2006) listam três riscos comuns 
a todos: 
- Risco econômico: choques macroeconômicos podem afetar o nível de produção e/ou 
o nível de preços, impactando as possibilidades de consumo e o valor real dos benefícios; 
- Risco demográfico: mudanças na fertilidade, mortalidade, e outras variáveis 
demográficas podem alterar parâmetros importantes aos sistemas previdenciários, como a razão 
de cobertura e a população economicamente ativa; 
- Risco político: mesmo que de maneiras diferentes, todos os sistemas previdenciários 
dependem de estabilidade política. 
O sistema de capitalização (parcial ou totalmente financiado) incorre em riscos 
adicionais: 
- Risco administrativo: incompetência ou fraude, difíceis de verificar na presença de 
informação imperfeita; 
- Risco de investimento: ativos acumulados estão sujeitos às flutuações de mercado; 
- Risco de longevidade: risco de viver para além das reservas acumuladas; 
- Risco no mercado de pensões vitalícias: para dado valor acumulado, o preço de uma 
pensão vitalícia depende da expectativa de vida (risco demográfico) e da taxa de retorno 
esperada pela seguradora (risco de investimento). 
Um dos atributos de diferentes sistemas previdenciários é a forma pela qual diferentes 
riscos são distribuídos, seja inter ou intrageracionalmente. Por exemplo, numsistema de 
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contribuição definida e totalmente financiado, os riscos recaem todos sobre o indivíduo, pois o 
benefício a ser recebido está determinado pelas suas contribuições (ou seja, por seu histórico 
salarial, sujeito a riscos econômicos) e pelos rendimentos auferidos (risco de investimento e de 
administração). Uma maneira de mitigar esses riscos é a imposição de aposentadorias mínimas 
e regras de aplicação dos ativos previdenciários. 
Em sistemas públicos de benefício definido, o ajuste a resultados adversos pode ocorrer 
por variação nos benefícios correntes e futuros (afetando beneficiários no presente e no futuro), 
por variação nas taxas de contribuição ou por empréstimo governamental (afetando, de maneira 
ampla, os cidadãos de hoje e os do futuro). Se for parcialmente financiado, a acumulação prévia 
de recursos também pode ser utilizada no ajuste. Assim, tais sistemas podem distribuir riscos 
numa base mais ampla, por diferentes coortes ao longo do tempo, enquanto sistemas de 
contrbuição definida podem distribuir os riscos apenas entre os atuais participantes do mercado. 
A proposta de três pilares do Banco Mundial tem como objetivo minimizar dois tipos 
de risco: o de investimento e o político. O primeiro pilar, de caráter público, impede que o 
benefício recebido seja inferior a um patamar mínimo, algo passível de ocorrer em sistemas que 
operam com regime de capitalização. Por outro lado, ao reduzir a participação governamental 
à garantia de uma segurança mínima, a influência política sobre o sistema previdenciário seria 
reduzida. 
No entanto, tal abordagem não leva em consideração o papel governamental na 
regulação do mercado de aposentadorias e pensões, nem as possíveis influências desse grupo 
de empresas financeiras sobre o governo. Adicionalmente, “a história das políticas públicas está 
cheia de exemplos de demanda por ação governamental compensatória quando a livre escolha 
e a competição não produzem os resultados esperados”3 (Heclo, 1998 apud Stiglitz e Orszag, 
1999). 
Barr e Diamond (2008) questionam o argumento a favor de sistemas de capitalização 
contra riscos demográficos. É certo que, num sistema de repartição simples, quanto menor a 
razão de cobertura (contribuintes/beneficiários), maior a pressão para aumento de taxa de 
contribuição e/ou para redução dos benefícios. Em contrapartida, argumenta-se que um sistema 
de capitalização, pela conexão entre contribuições e benefícios individuais, não enfrenta tal 
problema. Isto é verdade do ponto de vista financeiro, mas não do consumo esperado. A não 
																																																								
3 No original: “the history of public policy is rich with examples of demands for compensatory government 
action when free choice and competition do not produce the happy endings people expect”. 
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ser que uma menor população em idade ativa não afete o produto, este será menor do que seria 
se não houvesse tal redução. Assim, pode haver queda no consumo dos beneficiários, por 
maiores preços ou menores taxas de retorno sobre seus ativos, ou menor consumo dos 
trabalhadores, por aumento da taxa de contribuição. Isso ocorre pois ambos os regimes (de 
repartição simples ou de capitalização) são mecanismos de organização de reivindicação sobre 
a produção corrente: mesmo que a organização financeira seja distinta, o consumo corrente dos 
pensionistas ocorre sobre a produção corrente. Nesse sentido, ambos são PAYG (Eisner, 1997). 
Ainda sobre choques demográficos, Palley (2006) indica que o avanço tecnológico pode 
aumentar a produtividade dos trabalhadores, reduzindo o ônus representado pela população 
inativa. A taxa de aumento de produtividade pode ser utilizada para calcular a razão de 
dependência efetiva, que representa de maneira mais acurada este “fardo”. Assim, mesmo que 
a razão de dependência efetiva esteja diminuindo para a sociedade, isso pode não ser verdade 
para um trabalhador individual. Supondo que o sistema previdenciário seja financiado por 
contribuições sobre o salário, o peso sobre o trabalhador individual pode aumentar ou diminuir, 
dependendo da medida em que os ganhos de produtividade são repassados aos salários. Se o 
repasse for integral, um trabalhador pode ser representado por um “trabalhador efetivo”, e o 
ônus, similarmente, pode ser representado pela razão de dependência efetiva. Isso revela que, 
para a discussão do financiamento da população inativa, é importante não só o crescimento do 
produto, como também da produtividade e seu repasse para os salários. 
1.4.3 – Rendimentos 
Um dos principais argumentos utilizados a favor dos sistemas de capitalização em 
detrimento de sistemas PAYG é a comparação entre as respectivas taxas de retorno. Para o 
primeiro, é utilizada a taxa de rendimento das aplicações feitas com os recursos das contas 
individuais e, para o segundo, é utilizada tanto a relação entre benefícios recebidos e 
contribuições feitas, quanto a formulação de Samuelson, que pode ser enunciada como: a taxa 
de retorno de um sistema PAYG maduro é a soma da taxa de crescimento da população ativa e 
da taxa de crescimento da produtividade (Stiglitz e Orszag, 1999). Além disso, a tendência de 
queda da taxa de retorno num sistema PAYG é vista como uma falha fundamental do sistema 
em si. Esta última é, de acordo com Stiglitz e Orszag (1999), um dos mitos acerca dos sistemas 
de seguridade social. As críticas a essa abordagem são basicamente duas: a taxa de retorno dos 
sistemas de capitalização não é a taxa de rendimento dos ativos, uma vez que custos 
administrativos, custos de transição e riscos associados devem ser considerados. Ademais, a 
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tendência de redução da taxa de rendimento do sistema PAYG não é uma falha do sistema, mas 
sim uma tendência natural à convergência em direção a seu estado estacionário. 
a) Custos administrativos 
Sistemas de aposentadorias e pensões podem ter custos administrativos significativos, 
a ponto de afetarem o valor dos benefícios. Assim, é preocupação comum a qualquer política 
previdenciária o controle de tais custos. Na comparação entre sistemas financiados e PAYG, a 
discussão de minimização de custos gira em torno de eficiência, através de concorrência e 
regulação (como proposto pelo Banco Mundial) e de ganhos de escala numa organização 
centralizada. Entretanto, outros fatores geram aumentos de custo nos sistemas de capitalização, 
principalmente a manutenção de contas individuais (se for o caso) e iniciativas de educação da 
população, para que tomem as decisões relevantes de aplicação. Stiglitz e Orszag (1999) 
contestam a afirmação de que concorrência gera menores custos, pois estes podem ser 
incompressíveis: a concorrência apenas impede lucros extraordinários. Barr e Diamond (2008) 
indicam que é bem estabelecido que custos administrativos em sistemas de capitalização com 
contas individuais são superiores aos custos administrativos de sistemas PAYG. 
b) Custos de transição 
A comparação entre estados estacionários ignora a presença de custos envolvidos na 
transição entre sistemas PAYG e sistemas financiados. Esses custos existem pois, no momento 
de implementação do sistema PAYG, há um grupo de pessoas aptas a receber benefícios 
(segundo requisitos de idade), mas que não realizaram nenhuma contribuição. Ao longo do 
tempo, novas coortes se tornam elegíveis a receberem benefícios, tendo realizado 
progressivamente um maior número de contribuições (maior tempo de vida ativa com o sistema 
já implementado). Isso reduz gradativamente a taxa de retorno, que é infinita para a primeira 
geração, até que o sistema atinge sua maturidade, quando novos beneficiários realizam 
contribuições ao longo de toda sua vida ativa. A partir desse momento, a taxa de retorno do 
sistema é dada pela formulação de Samuelson. O decréscimo da taxa de retorno ocorre pelo 
“presente” dado às primeiras gerações de trabalhadores. A transiçãopara um sistema de 
capitalização levanta a questão de como garantir o pagamento dos benefícios àqueles que são 
elegíveis a recebê-los (ou que já os recebem) e àqueles que não têm tempo de trabalho restante 
suficiente para acumularem fundos que garantam um nível adequado de benefícios, uma vez 
que as contribuições da população ativa estão sendo direcionadas para a acumulação de fundos 
na forma de ativos. O governo tem três opções: financiar com aumento das contribuições 
correntes, contraindo dívida ou negar o pagamento de benefícios fora do novo sistema. 
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Respectivamente, os custos de transição recaem sobre a população ativa no momento da 
transição, sobre a população ativa presente e futura (dependendo do perfil da dívida contraída) 
ou sobre a geração que não receberá benefícios (ou que os terá num nível abaixo do adequado). 
Em todos os casos, as taxas de retorno do sistema financiado, sob ótica agregada, são inferiores 
às taxas de retorno do mercado de ativos. 
Duas considerações são necessárias. Primeiro, pode não ser factível, por motivos 
políticos ou legais, mudar compulsoriamente o sistema previdenciário de toda a população, uma 
vez que já existem direitos adquiridos pelos cidadãos sob determinados esquemas de seguro 
social. Assim, o governo pode implementar programas de subsídios que incentivem a 
substituição voluntária, aumentando os custos de transição. Segundo, uma das razões para a 
dominância do sistema PAYG na Europa do pós-guerra foi justamente a possibilidade de 
impactar de forma imediata as finanças da população em idade avançada, para que estes 
pudessem usufruir das vantagens das altas taxas de emprego e de crescimento econômico, além 
de compensar as dificuldades vividas em anos anteriores (Petrides e Dangerfield, 2004). Dessa 
forma, é possível inferir que os custos de transição não são consequência direta da existência 
prévia de um sistema PAYG, mas sim do entendimento social que reconhece o direito das 
gerações mais velhas a receberem benefícios previdenciários (sendo o sistema PAYG uma 
formalização deste reconhecimento), e, portanto, estariam presentes na implementação de um 
sistema de capitalização mesmo sem outro sistema já formalmente estabelecido. 
c) Riscos 
Por fim, é preciso controlar a taxa de retorno de ambos os sistemas frente aos riscos 
envolvidos (discutidos na seção 1.4.2). 
1.4.4 – Crescimento econômico 
Como analisado na seção 1.2, Mesa-Lago (2006) demonstra que o desenvolvimento e, 
mais especificamente, o crescimento econômico se tornaram objetivos dos sistemas de 
aposentadorias e pensões, a partir de uma mudança de paradigma ocorrida nos anos 1980. 
Posteriormente, o Banco Mundial enfatizou-os no relatório Averting the old age crisis, de 1994. 
No entanto, longe de ser exclusividade de um nicho específico, a análise dos sistemas 
previdenciários a partir desta ótica está disseminada por diversas áreas do pensamento 
econômico. Este movimento pode ter o efeito de subordinar o sistema previdenciário, sua 
organização e seus objetivos principais à busca pelo crescimento econômico. 
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Barr e Diamond (2008) indicam dois erros analíticos a essa abordagem. Primeiramente, 
estes qualificam o crescimento como um objetivo secundário dos sistemas de pensão. Segundo, 
consideram equivocado priorizar um objetivo em relação a outros – pode-se inferir que tal erro 
é agravado quando se trata de um objetivo secundário. Adicionalmente, Stiglitz e Orszag (1999) 
defendem que a análise esteja sempre voltada ao aumento de bem-estar, sendo o crescimento 
econômico um meio para alcançá-lo. 
O aumento do crescimento econômico se tornou um dos principais argumentos em prol 
da transição de sistemas de reparticão para sistemas de capitalização. Portanto, é necessário 
analisar os nexos causais através dos quais a relação entre capitalização do sistema 
previdenciário e crescimento econômico se estabeleceria. 
De maneira geral, esta conexão é defendida a partir dos seguintes resultados previstos a 
partir da implementação de regimes de capitalização: maiores taxas de poupança, 
desenvolvimento do mercado de capitais e redução das distorções no mercado de trabalho. 
a) Poupança 
A conexão entre sistema de capitalização e crescimento, através do canal da poupança, 
depende de três condições encadeadas: que a taxa de poupança aumente; que este aumento 
incremente o nível de investimento; e que o maior nível de investimento leve a maiores taxas 
de crescimento. A última condição pertence ao âmbito das teorias do desenvolvimento 
econômico e foge ao escopo deste trabalho. É preciso, antes de tudo, distinguir dois conceitos 
de financiamento: estreito (acumulação de ativos em antecipação a pagamentos futuros) e 
amplo (aumento de poupança nacional), sendo que o primeiro não implica necessariamente o 
segundo (Stiglitz e Orszag, 1999). 
Supondo que não haja sistema organizado de previdência e que cada indivíduo seja o 
único responsável por sua renda de aposentadoria, este deve poupar durante a vida ativa para 
consumir no futuro. É possível, nesse caso, que a introdução de um sistema de repartição reduza 
a taxa de poupança, pois pelo menos parte da renda futura está garantida, e os indivíduos podem 
desejar a volta do nível de consumo pré-contribuições. A introdução de um sistema de 
capitalização, por sua vez, não garante nenhum movimento específico da taxa de poupança. Se 
a contribuição ocorrer a partir de um percentual de renda superior à taxa de poupança prévia, 
esta deve aumentar. Entretanto, é possível que o percentual de contribuição compulsório seja 
inferior à taxa de poupança voluntária pré-implementação do sistema, e que a diferença não 
seja (totalmente) compensada por poupança voluntária, por exemplo, por uma maior sensação 
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de segurança devido à existência de um sistema de previdência organizado. Deste modo, é 
possível entender que a variação da taxa de poupança depende tanto da relação entre a taxa 
voluntária pré-implementação e a taxa compulsória pós-implementação, quanto de questões 
comportamentais relacionadas. De qualquer forma, é possível que a maior taxa de poupança 
observada seja compensada por maior endividamento das famílias, buscando manter o nível de 
consumo. 
A análise anterior não leva em consideração a possibilidade levantada na seção 1.4.3.b, 
da existência de custos de transição mesmo na ausência de um sistema organizado, e está 
baseada numa situação (ausência de sistema previdenciário organizado) que não corresponde à 
realidade da maioria dos países. Assim, os custos de transição e a forma pela qual estes são 
financiados são questões relevantes na análise da conexão entre nível de financiamento e 
aumento na taxa de poupança. Se o financiamento ocorrer por aumento nas contribuições ou 
redução dos benefícios, a manutenção do nível de consumo tanto de contribuintes quanto de 
beneficiários pode compensar aumentos na taxa de poupança, por maior despoupança 
voluntária. Por outro lado, se o governo for responsável por tais custos e financiá-los com 
aumento de dívida pública, há redução da poupança governamental, compensando o aumento 
de poupança doméstica, e a dívida implícita do sistema previdenciário é transformada em dívida 
explícita, um movimento que pode ter efeitos macroeconômicos diversos, dificultando a 
previsão de seu efeito sobre a taxa de poupança agregada da economia (Barr e Diamond, 2008). 
Finalmente, Zandberg e Spierdijk (2010) indicam que a transição pode ter um efeito 
nível permanente sobre a taxa de poupança, determinado pelo crescimento desta durante a fase 
de implementação do fundo. Uma vez maduro, a entrada de recursos na forma de contribuições 
e a saída, na forma de benefícios, tendem a ser semelhantes, podendo anular ou inverter o 
movimento líquido de recursos. Assim, se os custos de transição impedirem o aumento da taxa 
de poupança durante a implementação do fundo, não haverá