POLITICAS PUBLICAS

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RELATÓRIO SOBRE A PROPOSTA DE 
REFORMA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL E CUSTO DE TRANSIÇÃO: 
SIMULANDO UM SISTEMA UNIVERSAL PARA O BRASIL 
 
1. AGENDA 
Deve-se incluir na agenda, para analisar a proposta de reforma da previdência através do 
debate público com a intervenção ativa das autoridades públicas, entretanto, a discussão social 
sobre essa proposta costuma ter uma participação extremamente limitada dos atores públicos. 
A Agenda movimenta diretamente como atores: o governo, as organizações associativas de 
nível nacional dos assalariados e dos empresários, os Estados e os Municípios. Os atores 
públicos são aqueles que, por diversas razões, não oferecem mobilização capaz de 
entusiasmar diretamente o desenrolar do debate, são aqueles que são afetados pelo assunto em 
discussão, mas não apresentam a capacidade de intervenção imediata, porém poderão ter 
reflexos mediatos ou indiretos, citando como exemplo, um grupo de aposentados, onde a 
capacidade de mobilização imediata é pequena, mas uma política previdenciária (como essa 
proposta) que não leve em consideração esse público numeroso, poderá acarretar reflexos 
eleitorais no futuro próximo. 
 
2. O PAPEL DO ESTADO 
O papel do Estado como instituição e dos seus dirigentes (políticos eleitos e servidores 
públicos profissionais) é de grande importância, pois eles possuem a possibilidade de 
controlar a agenda, uma vez que manipulam a informação e a capacidade de movimentar altos 
recursos em favor dos problemas e ações que estabelecem principalmente nesta questão da 
proposta da reforma da previdência. 
O governo é um imprescindível ator, entretanto, apresenta e necessidade de interagir 
com muitos outros atores (sindicatos, organizações empresariais, imprensa, representantes de 
grande renome) e com outros muitos públicos, para conduzir adiante a sua agenda referente à 
proposta da reforma da previdência. 
 
 
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3. COMPREEENSÃO DO PROBLEMA 
Os atores deverão definir o que irão defender nesta proposta na agenda pública. A 
tomada de decisão conclui por permanecer entre a formação da política e a implementação, 
apesar de ambos estarem intensamente relacionadas, com decisões afetando a implementação 
e a implementação inicial afetando os estágios posteriores de tomada de decisão. A decisão 
envolve não apenas a escolha, mas a elaboração das alternativas dentre as quais se escolhe, 
pois neste processo decisório, não se deve abstrair do investimento no estudo da análise da 
proposta e das alternativas a aperfeiçoar. Cada decisão terá seus custos e benefícios, tanto 
materiais quanto políticos, e a ação de decidir envolve um juízo de valor entre as várias 
alocações distintas de custos e benefícios entre agentes e grupos sociais. 
Inicialmente, os responsáveis políticos, os gabinetes, os serviços e as estruturas técnicas, 
realizarão estudos para compreender melhor essa proposta de reforma da previdência, 
identificar os parâmetros, analisar a informação disponível (dados, fatos e teorias) e por fim 
estabelecer um diagnóstico. 
Diante do problema do déficit da previdência social, se estabelece um diagnóstico de 
suas causas principais: déficits crescentes, tanto no INSS quanto nos regimes previdenciários 
dos servidores públicos. A solução assumida nos dois mandatos do governo FHC, a Emenda 
Constitucional nº 20 em dezembro de 1998 e a criação do fator previdenciário em novembro 
de 1999, foram medidas de grande relevância. No governo atual (Lula), a solução adotada foi 
a Emenda Constitucional nº 41 (foco voltado para os problemas da previdência do 
funcionalismo público). Entretanto, mesmo com todas essas soluções tomadas, a previdência 
social ainda apresenta déficit, sendo necessária à adoção de um sistema previdenciário mais 
justo e igualitário, conforme apresentada nessa proposta da reforma da previdência. 
No entanto, não se pode empreender qualquer ação, ainda com o mínimo de 
complexidade sem o planejamento adequado, apresentando as opções a adotar, avaliação dos 
respectivos custos, identificação dos responsáveis pela implementação, o impacto na política e 
os mecanismos de gestão a serem empregados. 
 Após a formulação e o desenvolvimento de uma opção qualquer, é fundamental 
antecipar com a máxima exatidão possível, de como será posta em prática, apurar as 
estimativas de custos e impactos e diminuir a possibilidade de que ocorra a exclusão de uma 
determinada parte dos potenciais beneficiários da política almejada. Essa avaliação inicial é 
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de grande importância para estabelecer as primeiras abordagens de avaliação da política 
(debatendo a relação de custos, benefícios e efetividade) e de sustentabilidade da mesma ao 
longo do tempo. 
Comprometer os responsáveis pela implementação e avaliação de uma política, é muito 
importante para avaliar as suas possibilidades práticas, e geralmente esses atores são 
consultados no estágio já avançado no desenvolvimento das medidas, assim, terão menos 
comprometimento se não participarem da sua definição. Porém, a ausência dos responsáveis 
na fase de definição põe em dúvida o próprio mérito da política, pois há grande falta de 
informação e experiência entre um burocrata planejando um conjunto de medidas em um 
confortável gabinete refrigerado e aquele profissional (analista ou técnico previdenciário) que 
vai efetivamente torná-las realidade entre os aposentados e pensionistas. Por mais que tenha 
buscado reunir o conhecimento e a experiência disponíveis, falta ao analista nos órgãos 
centrais a visão prática, dos problemas reais da produção nas pontas 
Na Política Pública, os “riscos” essenciais representam a insuficiência em atingir seus 
objetivos e imprevistos, que podem ocorrer mesmo com a dedicação dos formuladores de 
política, para tais possibilidades, os riscos dessa importância exigem um esforço maior de 
gerenciamento. A mais importante fonte de risco de uma política é a incapacidade (técnica, 
organizativa, operacional) daqueles que deverão levá-la a campo, tanto um ministério inteiro 
quanto uma agência autônoma, um governo local ou mesmo um agente privado conveniado. 
Na avaliação desse risco, é preciso analisar o conhecimento, habilidades e recursos técnicos e 
materiais á disposição dos responsáveis pela implementação, e o tempo e o custo necessários 
para que os adquiram. 
Muitos fatores desfavoráveis podem afetar a capacidade de alcançar aqueles que 
pretendem que sejam os seus beneficiários. Ao planejar as alternativas que propõe, o analista 
deve cuidar especialmente para que o serviço oferecido seja acessível ao público alvo, através 
do esforço de comunicação e divulgação, situado nos meios capazes de atingir a população-
alvo. 
Avaliar os custos de uma determinada política é uma tarefa difícil, neste caso, prolonga-
se por vários exercícios, mobilizando uma grande quantidade de recursos financeiros, e 
recursos materiais e humanos empregados diretamente pelo ente promotor, entretanto, o 
cuidado de avaliar os custos na precisão possível, é providência indispensável ao 
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desenvolvimento de alternativas de política, pois somente com um estudo dos custos relativos 
poderá se optar por uma alternativa materialmente viável, e que represente melhor relação 
custo-benefício frente às demais. 
Analisadas as alternativas, e os prováveis custos, benefícios, e riscos, reduz-se a apenas 
uma, que será o curso de ação adotado e definido pela autoridade, ainda que complexo ou 
com previsões de contingências. 
 Decidir em Políticas Públicas significa maximizar os resultados em relação aos custos, 
e as vantagens em relação com os inconvenientes, sob o ponto de vista da coletividade. A 
atividade do decisor é recordar e explorar o pequeno número de alternativas possíveis: aquelas 
de que ele dispõe, que conhece ou parecem aceitáveis para a coletividade, minimizando a 
busca e a análise das alternativas. Verifica um critério de escolha “razoável”, mistura de 
racionalidadee intuição. Não busca “o melhor”, se contenta em evitar a solução pior ou 
menos razoável, que parece mais satisfatória a si mesmo e aos demais interlocutores 
relevantes. 
Nesta proposta de reforma do sistema previdenciário brasileiro, apresenta incentivos no 
sentido de reduzir os custos de formalização e aumentar a massa de contribuições à 
previdência social. 
 
4. DESAFIO DA IMPLEMENTAÇÃO 
Implementar no modelo “top-down” significa que quem decide (o político – superior 
hierárquico) atribui ao executor (subordinado) uma determinada tarefa, com base em critérios 
técnicos, impessoais, de competência e de legalidade. A Política Pública se comunica e 
entrega ao executor sob forma de influência mútua predeterminada e formal, procedimentos 
operacionais e programas de atividades. O executor realiza as instruções de acordo com os 
objetivos e indicações estabelecidos pelo tomador de decisão. 
Assim, no aspecto top-down a influência da implementação é apenas instrumental: 
existe uma separação radical entre a compreensão de uma política e sua implementação. O 
topo governa, pela definição do sentido e dos fins e pela manutenção do rigor hierárquico, e a 
base emprega, por observância da hierarquia. A trilha do topo à base representa a 
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transformação dos objetivos em meios, a substituição da política pela técnica, a volatilização 
dos desafios de conflito em favor das racionalidades da gestão. 
Na própria pesquisa acadêmica, há várias décadas persistem em descobrir o que ocorre 
na base da pirâmide, no local onde as decisões políticas deveriam ser transformadas em 
produtos concretos, o que sucede é muito mais complexo e diferente do que se desejaria no 
raciocínio top down. O conceito de implementation gap (déficit de implementação), onde os 
resultados pretendidos (mesmo com planejamento cauteloso) são abaixo do esperado, não só 
os resultados finais, mas também as ações executadas pelos agentes da política estatal são 
diferentes das que faziam parte do plano emitido. A autoridade que idealiza e enuncia a 
política localiza-se muitas vezes muito distante dos executores, e as muitas políticas faltam 
clareza e precisão na formulação das medidas concretas destinadas a atingir o objetivo 
almejado. 
Foi o que ocorreu com a Emenda Constitucional nº 41, que durante o natural processo 
de negociação política, essencial a um regime democrático, alguns pontos da proposta original 
foram alterados, tanto na Câmara, quanto no Senado. O resultado foi à perda significativa do 
impacto da reforma originalmente dirigida, principalmente, em relação às situações dos atuais 
funcionários públicos ativos e inativos. As regras mais importantes da reforma 
comprometerão de forma mais direta os futuros funcionários públicos. Ainda que foi dado um 
passo na direção correta, os resultados fiscais deverão ter um impacto mais significativo no 
longo prazo, no entanto, tendo em vista as restrições da reforma realizada no governo Lula, é 
importante elaborar uma segunda etapa dos cálculos, explorando no importante assunto da 
mudança entre sistemas previdenciários. 
 
5. INSTRUMENTOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS 
Segundo a definição de Salamon (2002, p. 19): 
 
INSTRUMENTO DE AÇÃO PÚBLICA 
 
Um instrumento de ação pública ou de Política Pública é um método identificável 
por meio do qual a ação coletiva é estruturada para enfrentar um problema público. 
 
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Cada instrumento agrupa um conjunto de várias ações concretas que por adquirirem 
características comuns, passam a estabelecer um método identificável de ação coletiva. A 
ação organizada pelos instrumentos é ação coletiva, rebatendo a problemas públicos, e não 
ação governamental em sentido estrito. 
A diferenciação básica entre uma Política Pública e um instrumento: a política é a soma 
de ações coletivas, fundamentado nas decisões das autoridades políticas, para o enfrentamento 
de um especificado problema social. Um instrumento pode ser aplicado em inúmeras 
políticas, que atinjam vários problemas diferentes. Deste modo, um mecanismo de 
aposentadoria e pensões como o brasileiro, apresenta o recolhimento pelo beneficiário de uma 
parcela mensal de prêmio ou poupança, inclui entre os mecanismos de seguro, entretanto, seu 
fluxo financeiro não é individualizado, e os benefícios pagos individualmente não dependem 
apenas do montante acumulado no sistema de seguridade social, o tornam, assim, um 
pagamento ou transferência estatal direta. 
 
6. AVALIAÇÃO COMO UMA REFLEXÃO SOBRE A AÇÃO 
O analista de políticas estabelece objetivos para sua ação e antecipa medidas para 
atingi-las. Objetivos, ações e resultados, contudo, necessitam ser analisados, comprovados e 
calculados. Deve observar a realidade e evidenciar, na prática, se aquilo que planejou de fato 
acontece. É necessário adquirir da experiência da ação, o máximo de aprendizado para 
retificar erros e aprimorar a prática futura, e à medida que se realiza essa confirmação, com 
base nos fatos, fica em ação um mecanismo de avaliação, portanto, esta é a função principal 
da avaliação das Políticas Públicas, compreendida como uma parte inseparável da função 
gerencial das políticas públicas em qualquer nível de governo. 
A avaliação é uma atividade consciente ou planejada, é uma reflexão sobre a ação e 
fundamentada em metodologia sistemática de coleta e análise de dados, é a ocasião exclusiva 
para a organização identificar e sistematizar as lições aprendidas, produzindo sugestões para 
aprimoramento da ação. 
A avaliação deve servir como insumo a todos os passos do processo de política: na 
assimilação do problema e constituição de agenda, na formulação de soluções, na tomada de 
decisão e na implementação do programa. 
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Nesta proposta de reforma do sistema previdenciário brasileiro, foi avaliado que a EC nº 
41 deve proporcionar no período de 2004-2023 uma redução no déficit previdenciário, para os 
servidores do executivo e do judiciário, na ordem de R$ 49 bilhões, apesar da reforma 
diminuir o déficit, ainda assim não traz paridade entre receitas e despesas, pois segundo essa 
proposta, continua existindo a necessidade de aportes excessivos, superiores a R$ 12 bilhões 
por ano. 
Os autores da proposta mostram a necessidade de mudar o sistema previdenciário, 
reduzindo privilégios e tornando-o mais equânime. 
 
7. CONCLUSÃO FINAL 
A proposta de reforma da previdência está fundamentada nos princípios de justiça 
atuarial, incentivo à formalização, universalização e simplificação da estrutura previdenciária. 
 
 
 
 
8. REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA 
AFONSO, Luís Eduardo; SOUZA, André Portela; ZYLBERSTAJN, Hélio. Reforma da 
Previdência Social e Custo de Transição: Simulando Um Sistema Universal Para o Brasil. 
FEA/USP, FGV/EAESP e ESPM. São Paulo.