Instrumentos urbanísticos em municípios paulistas de pequeno porte

Prévia do material em texto

Sandra Batista Medeiros
Universidade Federal de São Carlos
sandrabmed@gmail.com
Instrumentos urbanísticos nos municípios paulistas de pequeno porte
Luciana Márcia Gonçalves
Universidade Federal de São Carlos
arq.luciana.ufscar@gmail.com
960
 
 
9o CONGRESSO LUSO-BRASILEIRO PARA O PLANEJAMENTO URBANO, 
REGIONAL, INTEGRADO E SUSTENTÁVEL (PLURIS 2021 DIGITAL) 
Pequenas cidades, grandes desafios, múltiplas oportunidades 
07, 08 e 09 de abril de 2021 
 
 
 
 
 
INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS NOS MUNICÍPIOS PAULISTAS DE 
PEQUENO PORTE 
 
 
S. B. Medeiros e L. M. Gonçalves 
 
 
 
 
RESUMO 
 
O Brasil apresenta ampla diversidade quanto ao porte dos municípios, refletindo nos desafios 
do planejamento de territórios tão heterogêneos. No universo dos 5570 municípios, 1253 
possuem até 5 mil habitantes. Em 2019, a Proposta de Emenda à Constituição nº188/2019 
previu a extinção de municípios de pequeno porte com arrecadação tributária inferior a 10% 
da receita. Nessas condições, estima-se 1217 cidades brasileiras extintas, e 135 no Estado de 
São Paulo. Este artigo investiga o planejamento urbano de 143 municípios paulistas com até 
5 mil habitantes ao sistematizar resultados sobre formalização do Plano Diretor e outros 
instrumentos urbanísticos. Dada importância da gestão local territorial, demonstra-se que os 
instrumentos urbanísticos em municípios de pequeno porte são igualmente relevantes aos 
demais pois ofertam medidas de ordenamento socioespacial, além da gestão dos fundos 
municipais, o que poderia reverter a inserção do município na legislação proposta. 
 
1 INTRODUÇÃO 
 
Os desafios do planejamento urbano acompanham as organizações do território desde as 
primeiras e rudimentares formações de associação social. Como ferramenta de intervenção, 
o urbanismo foi um recurso do Estado para alterar as estruturas físicas das cidades. 
 
A revolução industrial transformou a demografia e a estrutura urbana. Instigados pelo 
cenário novo da cidade industrial, os urbanistas do final do século XIX e início do século 
XX dedicaram-se a propor modelos de cidades ideais, baseados no número de habitantes, 
em que visavam basicamente a sustentabilidade administrativa. A exemplo, a Cidade-jardim 
de Ebenezer Howard, na qual simboliza o Imã-Cidade e o Imã-Campo, que determina um 
modelo de tamanho territorial e uma capacidade populacional máxima com previsão do 
estabelecimento de uma outra cidade nas proximidades caso atinja o limite estipulado 
(Choay, 1979). 
 
Este artigo faz parte de uma pesquisa do mestrado em andamento cujo objetivo geral é 
analisar os efeitos da aplicação dos instrumentos urbanísticos implementados pelos 
municípios brasileiros após as diretrizes disponibilizadas pelo Estatuto da Cidade, lei federal 
nº10.257/2001, no processo de elaboração e revisão do Plano Diretor. 
 
 
 
1.1 Marcos legislativos 
 
A Constituição Federal (1988) instaurou uma agenda urbana para o fortalecimento dos 
municípios, que, posteriormente, fomentou a criação de novos núcleos. Colocou o município 
como principal ente federativo responsável pelo desenvolvimento e execução da política 
urbana, atribuindo na promoção do ordenamento territorial, através do planejamento e 
controle de uso, parcelamento e da ocupação do solo urbano, além da competência na 
legislação sobre o interesse local, inclusive, quando necessário, suplementar à legislação 
federal e estadual (Brasil, 1988). 
 
Destaca-se ainda o papel constitucional do Plano Diretor como instrumento básico para a 
execução da política local de desenvolvimento e de expansão urbana, ou seja, a atribuição 
ao município em explorar seu território e suas características socioambientais por meio do 
planejamento urbano para garantir o bem-estar de seus habitantes com base na manutenção 
das funções sociais da cidade (Brasil, 1988). 
 
Devido ao seu tamanho continental e concentração de recursos e pessoas, o Brasil apresenta 
uma ampla diversidade quanto ao porte dos seus municípios, ocorrência que reflete nos 
desafios do planejamento urbano na gestão e ordenamento de territórios tão heterogêneos. 
Com as estimativas populacionais para o ano de 2019 pelo Instituto Brasileiro de Geografia 
e Estatística (IBGE), no universo das 5570 cidades brasileiras, 1253 municípios possuem até 
5 mil habitantes, 2533 possuem entre 5 mil e 20 mil habitantes, 1718 possuem entre 20 mil 
a 500 mil habitantes, e apenas 47 cidades possuem população maior que 500 mil habitantes. 
 
Ressalta-se a expressividade numérica dos municípios de pequeno porte de até 5 mil e entre 
5 mil e 20 mil habitantes: juntos somam 3786 e representam 68% — e aqui justifica-se a 
necessidade em estudá-los. Entende-se a relevância do planejamento na dinâmica urbana a 
nível local da gestão territorial. O Plano Diretor, como legislação local e com elaboração 
singular para cada município, tem critérios e diretrizes com adaptação da realidade local 
quanto às características socioespaciais, econômicas, territoriais, físicas, ambientais, e que 
escapam do alcance das leis federativas. 
 
O Estatuto da Cidade (EC) previu obrigatoriedade na elaboração de Plano Diretor para os 
municípios acima de 20 mil habitantes (Brasil, 2001). Na Pesquisa de Informações Básicas 
Municipais (MUNIC) pelo IBGE, relacionou-se os municípios de até 20 mil habitantes e a 
situação do Plano Diretor entre possuir plano, elaborando ou sem plano (Fig. 1). 
 
Fig. 1 Percentual de municípios brasileiros com até 20 mil habitantes, por situação 
do Plano Diretor - 2005/2018 
 
Destaca-se que entre 2005 e 2009 houve uma ampla adesão pelos municípios na elaboração 
do Plano Diretor— que coincide com o ano de 2006, prazo máximo para elaboração 
obrigatória para os municípios acima de 20 mil habitantes pelo EC —, com a crescente 
7
22,6
32,3
32,2
33,6
3,6
26,7
17
15,6
12
89,4
50,8
50,7
52,1
54,9
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
2005
2009
2013
2015
2018
Com Plano Elaborando Plano Sem Plano
 
 
continuação nos anos seguintes. Apesar do Estatuto não prever obrigatoriedade aos 
municípios com menos de 5 mil habitantes, o Estado de São Paulo, por meio da sua 
Constituição Estadual de 1989, previu a elaboração de plano diretor para todos os seus 
municípios, independente da população, sendo pioneiro nacional para o estímulo dos 
instrumentos de planejamento (São Paulo, 1989), em virtude do alto grau de urbanização 
que o Estado vinha apresentando, característica consolidada pelos recentes dados. 
 
Quanto aos demais instrumentos urbanísticos presentes na Constituição Federal e 
regulamentados pelo EC, questiona-se sobre o conhecimento e divulgação a respeito da 
utilização e potencial alcançável visto que eles são responsáveis por induzir a política urbana 
contida nos Planos Diretores. Um obstáculo enfrentado pelo planejamento urbano é sobre a 
leitura da cidade com diagnóstico panorâmico, além do cadastro e atualização da planta 
genérica de valores. No caso dos municípios de pequeno porte, a realidade configura-se pela 
má gestão das fontes de recursos próprios com baixo orçamento municipal, além da 
dependência em rede das cidades de maior porte para suprir as deficiências em educação, 
saúde e comércio especializado, por exemplo. 
 
Na Tabela 1, observamos o percentual de municípios entre 5 mil e 20 mil habitantes que 
possuem ou não instrumentos de planejamento nos anos 2015 e 2018. Esclarece-se que a 
pesquisa considerou como instrumento de planejamento a existência de plano diretor ou lei 
de perímetro urbano, por exemplo. Verifica-se a alta porcentagem com pelo menos um dos 
instrumentos, e a redução naquele sem nenhum entre os anos (IBGE, 2019). 
 
Tabela 1 Percentual de municípios com instrumentos de planejamento, segundo 
as classes de tamanho da população - Brasil - 2015/2018 (Adaptado) 
 
Classes de tamanho da população 
dos municípios 
Percentual de municípios com instrumentosde planejamento 
Com pelo menos um 
dos instrumentos 
Sem nenhum 
instrumento 
Não informado 
2015 2018 2015 2018 2015 2018 
Até 5 000 hab. 95,1 96,7 4,9 3,3 - - 
De 5 001 a 10 000 hab. 92,8 94,5 7,2 5,5 - - 
De 10 001 a 20 000 hab. 93,0 94,6 7,0 5,4 0,1 0,1 
 
O Programa Minha Casa Minha Vida para criação de mecanismos de incentivo à produção 
habitacional do Brasil teve início em 2009 e priorizou os municípios que implementaram os 
instrumentos urbanísticos que ampliavam o acesso à terra urbanizada (Rolnik et al., 2010). 
 
 A recente extinção do Ministério das Cidades no ano de 2019, órgão responsável pela ação 
normativa e capacitação municipal, coloca em discussão os avanços na gestão do território 
com o aprimoramento do processo de elaboração do plano diretor e suas gerações pós-
Estatuto, bem como as aplicações dos demais instrumentos urbanísticos (Medeiros et al., 
2019). 
 
Na Figura 2 estão selecionados os primeiros seis instrumentos de planejamento cuja 
utilização pelos municípios brasileiros ultrapassa 50%. Embora a pesquisa fonte aplicou a 
todos os portes municipais, entende-se que o uso pode ser enquadrado nesse artigo, que 
analisou somente uma categoria de cidades baseada no número de habitantes. 
 
 
 
 
Fig. 2 Percentual de municípios brasileiros com instrumentos de planejamento acima de 50 % de 
utilização – 2013/2018 
 
No final de 2019, a Proposta de Ementa à Constituição (PEC) nº188/2019, sobre o novo 
Pacto Federativo, dispõe uma série de alterações na legislação em vigor, principalmente nas 
relações entre União, Estados e Municípios (Brasil, 2019). Uma das ações prevê a extinção 
de municípios cuja população seja inferior a 5 mil habitantes e arrecadação em impostos 
municipais como Imposto sobre Serviço (ISS) e Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) 
seja inferior a 10% da receita total. Nestas condições, o número de municípios brasileiros a 
serem extintos poderá chegar a 1217, no universo de 1253 (Tabela 2) (CNM, 2019). 
 
Tabela 2 Quantidade de municípios que podem ser extintos pelo Pacto Federativo 
classificados pela Região e pelo Estado 
 
Região Estado 
Total de municípios 
a serem extinto 
Total de municípios 
no Estado 
Porcentagem 
representativa (%) 
Norte Amazonas 1 62 1,61 
Pará 1 144 0,64 
Rondônia 5 52 9,61 
Tocantins 66 139 47,48 
Nordeste Alagoas 5 102 4,90 
Bahia 10 417 2,39 
Ceará 1 184 0,54 
Maranhão 4 217 1,84 
Paraíba 68 223 30,49 
Pernambuco 2 185 1,08 
Piauí 75 224 33,48 
Rio Grande do Norte 48 167 28,74 
Sergipe 11 75 14,67 
Sudeste Espírito Santo 1 78 1,28 
Minas Gerais 223 853 26,14 
São Paulo 135 645 20,93 
55,1
58,7
61,9
65,7
68,2
90,1
50,6
53,1
58,6
61,2
65,9
87,8
44,5
48,7
54,2
56,1
62,4
83,6
0 20 40 60 80 100
 Legislação sobre zona e/ou área de interesse
social
Legislação sobre contribuição de melhoria
Legislação sobre zoneamento ou uso e ocupação
do solo
Legislação sobre parcelamento do solo
Código de obras
Lei de perímetro urbano
2013 2015 2018
 
 
Centro-oeste Goiás 93 246 37,80 
Mato Grosso 31 141 21,98 
Mato Grosso do Sul 5 79 6,33 
Sul Paraná 100 399 25,06 
Rio Grande do Sul 228 497 45,87 
Santa Catarina 104 295 35,25 
Total 1217 - - 
 
No Estado de São Paulo, dos 143 municípios com até 5 mil habitantes, 135 poderão ser 
extintos, baseado em levantamento quantitativo da Confederação Nacional do Municípios 
(CNM) (CNM, 2019)1. Dada a importância a nível local da gestão do território, dos 
instrumentos urbanísticos disponíveis e do universo de municípios de até 5 mil habitantes 
— 22,5% do total no Brasil e 22,2% no Estado de São Paulo —, este trabalho tem por 
objetivo investigar cenários do planejamento urbano por meio da formalização dos 
instrumentos urbanísticos nos 143 municípios de pequeno porte com até 5 mil habitantes no 
Estado de São Paulo. 
 
2 METODOLOGIA 
 
Por meio de dados públicos da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) 
(2019) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), sistematizou-se resultados 
referente aos 143 municípios com até 5 mil habitantes no Estado de São Paulo quanto à 
existência e revisão do plano diretor e outros instrumentos urbanísticos, escolhidos por 
apresentarem acima de 50% de utilização pelos municípios brasileiros e, assim, apresentam 
maior probabilidade de adesão pelos municípios em análise: legislação específica sobre área 
especial de interesse social, perímetro urbano, parcelamento do solo, zoneamento e uso de 
ocupação do solo, contribuição de melhoria e código de obras (IBGE, 2019). 
 
Como classificação para análise dos instrumentos, dividiu-se em períodos baseados na 
Constituição Federal (1988), no Estatuto da Cidade (2001), no prazo nacional para 
elaboração obrigatória do Plano (2006) e a coleta de dados da Pesquisa MUNIC (2018), 
sendo assim anteriores a 1988, entre 1989 e 2001, entre 2002 e 2006, entre 2007 e 2018. 
 
Para contribuir na análise, considerou-se, na sistematização dos dados, o grau de urbanização 
dos municípios de São Paulo, extraído das Informações dos Municípios Paulistas - SEADE 
(2020), para mensurar o processo de urbanização no território. 
 
3 OS MUNICÍPIOS E AS REGIÕES ADMINISTRATIVAS 
 
Para compreender a distribuição espacial dos municípios desse estudo no território do Estado 
de São Paulo, utilizamos a classificação em Região Administrativa. Oficialmente são 15 
regiões, na qual também se considerou a Região Metropolitana de São Paulo. As Regiões 
Administrativas de Registro, de Santos e a Metropolitana de São Paulo não possuem cidades 
com menos de 5 mil habitantes. Na Tabela 3, estão dispostas as quantidades de municípios 
de pequeno porte em cada região. Consequentemente, as regiões com mais municípios são 
 
1 Até a finalização desse artigo, no endereço eletrônico do Senado Federal a última tramitação da PEC nº 
188/2019 registrada na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania corresponde à adição das Emendas nº 
63 e 64 na data de 23/10/2020 (Brasil, 2019). 
 
 
as que possuem mais porcentagem representativa dos municípios de pequeno porte. 
Destacam-se Araçatuba, Marília, Presidente Prudente e São José do Rio Preto com a média 
de 39,7% do total de municípios, na qual observou-se que ocupam a região noroeste do 
Estado e que são fronteiriças entre si (Fig. 3) (SEADE, 2020). 
 
Tabela 3 Quantidade de município de pequeno porte por Região Administrativa 
 
Região Administrativa 
Paulista 
Total de 
municípios 
Quantidade de municípios 
de pequeno porte 
Porcentagem 
representativa (%) 
Araçatuba 43 17 39,5 
Barretos 19 2 10,5 
Bauru 39 10 25,6 
Campinas 90 5 5,5 
Central 26 4 15,4 
Franca 23 4 17,4 
Itapeva 32 9 28,1 
Marília 51 20 39,2 
Presidente Prudente 53 21 39,6 
Registro 14 0 - 
Ribeirão Preto 25 3 12 
Santos 9 0 - 
São José do Rio Preto 96 39 40,6 
São José dos Campos 39 6 15,4 
São Paulo 39 0 - 
Sorocaba 47 3 6,4 
Total 645 143 22,2 
 
 
Fig. 3 Mapa com os Municípios paulistas de pequeno porte com classificação por 
Região Administrativa do Estado de São Paulo 
 
 
 
 
3.1 População e Grau de Urbanização 
 
Quanto à população, adotou-se a estimativa para o ano de 2019. A média é de 3323 
habitantes. Somente um município, Borá, da Região Administrativa de Marília, possui 
menos de 1000 habitantes. Entre 1000 e 3000, são 56 cidades. Já entre 3000 e 5000, são 86 
(SEADE, 2020b). Quanta ao grau de urbanização, ordenou-se os dados entre três categorias 
de acordo com os percentuais: 7 municípios estão menores ou iguais a 60%; 41 estão entre 
60% e 80%; e 95 estão entre 80% e 100% (SEADE, 2020b). 
 
Com base na taxa de urbanização brasileira, 51,75% dos municípios analisados estão acima 
da média nacional de 84,4% (IGBE, 2010), mas somente 4,19% estão acima da média 
paulista de 96,52% (SEADE, 2020b). Ou seja, no contexto nacional de taxa de urbanização, 
os municípios de pequeno porte em análise estãoem processo condizente com o cenário do 
Brasil; entretanto, destoante do contexto do Estado de São Paulo. 
 
3.2 Plano Diretor e suas revisões nos 143 municípios paulistas de pequeno porte 
 
O primeiro instrumento analisado foi o Plano Diretor. Por entendê-lo como a ferramenta 
básica da política de desenvolvimento físico-territorial urbano e parte integrante do 
planejamento municipal, investigou-se sua existência e se houve revisão, já que o Estatuto 
da Cidade recomenda que seja feita no mínimo a cada 10 anos. 
 
No universo das 143 cidades, somente 21 municípios possuem Plano Diretor (Fig. 4). Como 
classificação para análise desse instrumento, dividiu-se em períodos baseados na 
Constituição Federal (1988), no Estatuto da Cidade (2001), no prazo nacional para 
elaboração obrigatória do Plano (2006) e a coleta de dados da Pesquisa MUNIC (2018): com 
a data anterior a 1988, estão dois planos diretores vigente; entre 1989 e 2001, dois planos, 
um deles vigente, e outro já foi revisto em 2008; entre 2002 e 2006, quatro planos ainda 
vigentes; entre 2007 e 2018, treze planos vigentes, sendo três revistos respectivamente em 
2016, 2017 e 2018. 
 
 
Fig. 4 Quantidade de munípios com e sem Plano Diretor e sua revisão 
 
Outro item contemplado na pesquisa foi a situação sobre a elaboração do Plano Diretor. 
Visto que apenas uma porção de 15% dos municípios em análise possui o Plano, a 
expectativa era a adesão ampla ao processo de concepção do Plano Diretor. Entretanto, 
somente 10% das cidades pesquisadas estavam elaborando o Plano no ano de 2018 e todas 
elas não possuíam anteriormente, ou seja, é a primeira geração de Plano Diretor para esses 
municípios após o EC. Quanto aos municípios que não possuem e não estão elaborando, 
representam 75% do total analisado (Fig. 5) (IGBE, 2019). 
 
122
(85%)
17
(81%)
4
(19%)
21
(15%)
Existência de Plano Diretor Plano foi revisto?
 
 
 
Fig. 5 Situação dos munícipios quanto a elaboração do Plano Diretor 
 
Desse modo, demonstra-se que o número reduzido de municípios elaborando o PD (2018) 
não condiz com a expectativa da ausência de elaboração do PD no período anterior. 
Acredita-se que não haja estímulos para elaborar um Plano Diretor, o que forneceria uma 
base estrutural para a aplicação dos outros instrumentos urbanísticos, uma vez que não foi 
realizada nova lei de obrigatoriedade ou punições para pós 2006. 
 
3.3 Instrumentos Urbanísticos nos 143 municípios paulistas de pequeno porte 
 
A seguir, estão os resultados referentes aos seis instrumentos de planejamento analisados. 
Assim como na análise do Plano Diretor, dividiu-se em períodos baseados na Constituição 
Federal (1988), no Estatuto da Cidade (2001), no prazo nacional para elaboração obrigatória 
do Plano (2006) e a coleta de dados da Pesquisa MUNIC (2018). 
 
As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) correspondem a porções do território urbano 
destinadas à viabilização dos interesses das camadas populares. Esse instrumento avança no 
acesso à terra urbanizada além da legislação tradicional como a Lei de Zoneamento ou Uso 
e Ocupação do Solo e propõe parâmetros específicos construtivos, compatíveis com a 
realidade da população de baixa renda. Consequentemente, seu uso permite a inclusão de 
grupos sociais consideradas marginalizadas, já que não puderam ocupar regiões mais 
centrais e melhor servidas de serviços urbanos, além da ampliação do mercado imobiliário 
para o setor de baixa renda (Rolnik e Saule Junior, 2001). 
 
Na Figura 6, observa-se na maioria a inexistência do instrumento ZEIS nos municípios 
estudados. Supõe-se sua desvinculação com o plano diretor e planos setoriais, como o plano 
de urbanização ou plano municipal de habitação, como motivo para essa escassez. 
 
Fig. 6 Legislação sobre zona e/ou área de interesse social nos municípios paulistas de pequeno porte 
 
Dentre os municípios que possuem como legislação específica, nenhuma lei vigente anterior 
a 1988; duas leis do período entre 1989 e 2001; três leis entre 2002 e 2006; vinte e cinco leis 
entre 2007 e 2018. 
 
A legislação de perímetro urbano define a divisão territorial do município entre zonas rurais 
e urbanas com o intuito de controlar a oferta de solo com potencial construtivo e moderar a 
expansão horizontal. Assim, oferece possibilidades para direcionar as políticas públicas e 
108
(75%)14
(10%)
21
(15%)
O município está elaborando o Plano Diretor?
Não está elaborando
Está elaborando
Informação ausente sobre elaboração
104
(73%)
30
(21%)
9
(6%)
Legislação sobre zona e/ou área de interesse social 
Não
Sim com legislação específica
Sim como parte integrante do Plano Diretor
 
 
otimizar os serviços urbanos pela gestão local, além de garantir a função social da 
propriedade quando atende às exigências expressas pelo Plano Diretor (IBGE, 2017). 
 
Na Figura 7, observamos a enorme adesão do instrumento da lei de perímetro urbano pelos 
municípios em estudo, com 90% como legislação específica. Acredita-se que se trata de lei 
de baixa complexidade e de alta influência do mercado imobiliário pela possibilidade de 
gerar oferta de novas terras urbanizáveis. 
 
Fig. 7 Legislação sobre Perímetro urbano nos municípios paulistas de pequeno porte 
 
Quanto ao período de promulgação dessas leis, com a data anterior a 1988, estão quinze leis 
vigentes, sendo 1959 o ano mais antigo; entre 1989 e 2001, vinte e oito leis vigentes; entre 
2002 e 2006, três leis ainda vigentes; entre 2007 e 2018, oitenta e três leis vigente. 
 
O Parcelamento do solo urbano está previsto como competência do município pela 
Constituição Federal (1988), mas as normas do Parcelamento do solo foram definidas 
anteriormente na lei federal nº 6.766/1979. Contudo, sofreu alterações para adequar as 
dinâmicas e demandas decorrentes do processo de urbanização. Quanto a caracterização, são 
dispostas basicamente duas modalidades para subdivisão de uma gleba em lotes: loteamento, 
quando há a abertura de novas vias de circulação, e desmembramento ou remembramento, 
com o aproveitamento do sistema viário existente (Brasil, 1979). Na Figura 8, observa-se 
adesão total de 43% ao instrumento no âmbito municipal, sendo somente 38% como 
legislação específica. 
 
Fig. 8 Legislação sobre Parcelamento do solo nos municípios paulistas de pequeno porte 
 
Quanto ao período de promulgação dessas leis, com a data anterior a 1988, estão quatro leis 
vigentes, sendo 1965 o ano mais antigo (portanto anterior a lei federal em vigência); entre 
1989 e 2001, dezesseis leis vigentes; entre 2002 e 2006, cinco leis; entre 2007 e 2018, trinta 
leis. 
 
O Zoneamento é o instrumento responsável pela divisão da área urbana e de expansão em 
zonas distintas, na qual incidem diretrizes diferenciadas de uso e ocupação do solo para 
índices urbanísticos e atividades permitidas nos lotes. Possui um histórico conflituoso e 
político entre o interesse da iniciativa privada e a ação dos governos municipais (Rolnik e 
Saule Junior, 2001; Villaça, 1995). Na Figura 9, observamos uma maioria expressiva pela 
não utilização do instrumento. 
6
(4%)
129
(90%)
8
(6%)
Lei de perímetro urbano 
Não
Sim com legislação específica
Sim como parte integrante do Plano Diretor
81
(57%)
55
(38%)
7
(5%)
Legislação sobre parcelamento do solo 
Não
Sim com legislação específica
Sim como parte integrante do Plano Diretor
 
 
 
Fig. 9 Legislação sobre Zoneamento ou uso e ocupação do solo nos municípios paulistas de pequeno 
porte 
 
Quanto ao período de promulgação dessas leis de Zoneamento ou uso e ocupação do solo, 
com a data anterior a 1988, está uma lei vigente, de 1965; entre 1989 e 2001, onze leis 
vigentes; entre 2002 e 2006, três leis; entre 2007 e 2018, dezessete leis. 
 
Presente desde a Constituição de 1934, no Código Tributário Nacional de 1966 e no Estatuto 
da Cidade, a Contribuição de melhoria é um tributo cobrado pelaUnião, pelos Estados ou 
pelos Municípios com o intuito de reverter os custos de obras públicas na valorização 
imobiliária resultante, na qual o limite de cobrança é o valor total do empreendimento divido 
para cada beneficiado (Pereira et al., 2018). Esse instrumento possui uma ampla aplicação e 
potencial arrecadatório, entretanto, 68% dos municípios analisados não possuem legislação 
(Fig. 10). 
 
Fig. 10 Legislação sobre Contribuição de melhoria nos municípios paulistas de pequeno porte 
 
Quanto ao período de promulgação dessas leis de Contribuição, com a data anterior a 1988, 
estão cinco leis vigente, sendo 1966 o ano mais antigo; entre 1989 e 2001, dezoito leis 
vigentes; entre 2002 e 2006, dez leis; entre 2007 e 2018, doze leis. 
 
O Código de obras estabelece um conjunto de normas técnicas que permite a gestão 
municipal exercer controle e fiscalização sobre o espaço construído e seu entorno, com a 
finalidade de garantir conforto ambiental, segurança, acessibilidade e salubridade edilícia. 
Na ausência do código de obras, a legislação atuante é o Código Sanitário Estadual. Em São 
Paulo, está vigente pela lei nº 10.083, de 23 de setembro de 1998. Na Figura 11, demostra-
se a maioria pela ausência do instrumento. 
 
Fig. 11 Legislação sobre Código de obras nos municípios paulistas de pequeno porte 
 
101
(71%)32
(22%)
10
(7%)
Legislação sobre zoneamento ou uso e ocupação do solo 
Não
Sim com legislação específica
Sim como parte integrante do Plano Diretor
97
(68%)45
(31%)
1
(1%)
Legislação de contribuição de melhoria 
Não
Sim com legislação específica
Sim como parte integrante do Plano Diretor
106
(74%)
34
(24%)
3
(2%)
Existência de Código de Obras 
Não
Sim com legislação específica
Sim como parte integrante do Plano Diretor
 
 
Quanto ao período de promulgação dessas leis de Código de obras, com a data anterior a 
1988, estão sete vigentes, sendo 1973 o ano mais antigo; entre 1989 e 2001, dezessete leis 
vigentes; entre 2002 e 2006, uma lei; entre 2007 e 2018, nove leis. 
 
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 
 
O resultado das análises sobre os municípios paulistas de pequeno porte demonstra a 
diversidade de instrumentos urbanísticos utilizados, bem como o conhecimento da gestão 
das legislações federais vigentes, mesmo que apenas 21 cidades apresentem Plano Diretor. 
Observa-se uma diversificação entre os instrumentos utilizados pelos municípios, visto que 
alguns destes são amplamente conhecidos pela gestão local devido ao seu uso anterior ao 
Estatuto da Cidade, como o de perímetro urbano e parcelamento do solo. 
 
A aplicação de alguns instrumentos urbanísticos pode representar uma alternativa para o 
aumento da receita com gestão própria dos recursos, por exemplo, com a criação de Fundo 
de Desenvolvimento Urbano e de Habitação previstos pelo Estatuto da Cidade. Tal iniciativa 
combateria o principal argumento para a extinção de pequenos municípios pela PEC do 
Pacto Federativo sobre a arrecadação inferior a 10% do orçamento previsto. Porém, o critério 
da análise desse estudo tem como foco a gestão urbana, não considera as receitas próprias já 
existentes e não vincula a uma estrutura administrativa própria. Ressalta, contudo, o 
comprometimento com os instrumentos de regulação de uso e ocupação do solo. 
 
Entende-se que essa análise dos municípios apresenta um recorte territorial. Entretanto, há 
ainda aspectos socioeconômicos e ambiental a serem considerados para uma análise mais 
abrangente; assim como as questões de decréscimo populacional, que, apesar de pertinentes, 
não foram contempladas nesse estudo. 
 
Apesar do registro de diversos instrumentos com legislação vigente desatualizada, cuja 
regulamentação remete inclusive às décadas de 1960 e 1970, este trabalho proporciona 
subsídio para outra análise específica e profunda dos instrumentos urbanísticos em cada 
município e nas demais unidades federativas, em virtude da demanda em qualificar o 
desempenho local dessas legislações. Ressalta-se também que, embora a intenção dos 
instrumentos não seja arrecadatória, buscam garantir a função social da propriedade e da 
cidade, demostrando amadurecimento da gestão local. 
 
AGRADECIMENTOS 
 
O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal 
de Nível Superior - Brasil (CAPES) - Código de Financiamento 001. 
 
REFERÊNCIAS 
 
Brasil (1979) Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispõe sobre o parcelamento do solo 
urbano e dá outras providências. Disponível em: 
http://planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6766.htm. Acesso em 13 abril 2020. 
 
Brasil (1988) Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: 
http://planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em 13 abril 2020. 
 
 
 
Brasil (2001) Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da 
Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. 
Disponível em: http://planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm. Acesso em 13 
abril 2020. 
 
Brasil (2019) Proposta Emenda à Constituição nº 188 de 2019. Disponível em: 
https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/139704. Acesso em 30 
novembro 2020. 
 
CHOAY, F. (1979), O urbanismo, Perspectiva, São Paulo. 
 
Confederação Nacional de Municípios (CNM) (2019) PEC 188/2019: Pacto Federativo e 
extinção de Municípios. Disponível em: 
https://cnm.org.br/cms/biblioteca/documentos/Folder_Mobilização.pdf. Acesso em 14 abril 
2020. 
 
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) (2017) Classificação e caracterização 
dos espaços rurais e urbanos no Brasil: uma primeira aproximação, IBGE, Rio de Janeiro. 
 
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) (2019) Perfil dos municípios 
brasileiros: 2018, IBGE, Rio de Janeiro. 
 
Medeiros, S., Gonçalves, L., Monteiro, L. e Portes, F. (2019) Os efeitos da extinção do 
Ministérios das Cidades sobre a política urbana no Brasil, Anais do X Congresso Brasileiro 
de Direito Urbanístico. Universidade Federal do Tocantins, Palmas. 
 
Pereira, G., Fernandes, C., Chulipa Möller, L. e Cavalcanti, C. (2018) Contribuição de 
Melhoria: Caderno Técnico de Regulamentação e Implementação de Instrumentos do 
Estatuto da Cidade, Ministério das Cidades, Brasília. 
 
Rolnik, R. e Saule Júnior, N. (2001) Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos 
municípios e cidadãos, Polis, Brasília. 
 
Rolnik, R., Klintowitz, D., Reis, J. e Bischof, R., (2010) Como produzir moradia bem 
localizada com recursos do Programa Minha Casa Minha Vida: Implementando os 
instrumentos do Estatuto da Cidade, Ministério das Cidades, Brasília. 
 
São Paulo (1989) Constituição Estadual, de 5 de outubro de 1989. Disponível em: 
https://al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/constituicao/1989/compilacao-constituicao-0-
05.10.1989.html. Acesso em: 13 abril 2020. 
 
Seade (2020a) Estado de São Paulo e suas Regionalizações. Disponível em: 
http://produtos.seade.gov.br/produtos/divpolitica/index.php?page=tabela&action=load&ni
vel=10. Acesso em: 7 abril 2020. 
 
Seade (2020b) Informações dos Municípios Paulistas, Fundação Sistema Estadual de 
Análise de Dados. Disponível em: http://imp.seade.gov.br/. Acesso em 7 abril 2020. 
 
Villaça, F. (1995) A crise do planejamento urbano, São Paulo em perspectiva, 9 (2), 45-
51.