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Democracia, agência e estado. Teoria com intenção comparativa* Guillermo Q'Donnell o livro Democracia, agência e estado, de Guillermo O'Donnell, cujo falecimento em Por LuisFernando Ayerbe** novembro de 2011 representa uma inestimável perda para as Ciências Sociais, retoma, atuali- za e avança Oteoricamente em temas caros a uma trajetória intelectual que marcou os debates na América Latina a partir da segunda metade do século passado, repercutindo internacionalmente de forma inovadora nos estudos sobre o desenvolvimento, o estado e os regimes políticos. Nos anos 1960, a crítica ao "nacional-populismo", no contexto de aceleração da crise do modelo de industrialização por substituição de importações que conviveu em vários países com a ascensão de regimes militares, desencadeia um exaustivo debate em torno da questão da dependência, centrado na caracterização das novas formas de inserção internacional da região e suas consequências em termos de especificidades nacionais. As análises sobre a dependência introduzem, como fator a considerar nas afinidades eletivas entre economia e política, o fenômeno do autoritarismo. Diferentemente das ditaduras "tradicionais" - como a dos Somoza na Nicarágua, Trujillo na República Dominicana ou Duvallier no Haiti, associadas a um domínio familiar, ou os golpes mili- tares "preventivos" contra as possibilidades de acesso ao governo do peronismo na Argentina, a APRA (Aliança Popular Revolucionária Americana) no Peru ou o MNR (Movimento Nacionalista Revolucionário) na Bolívia, limitando-se a restaurar a ordem dominante e chamar eleições, os Estados Burocrático-Autoritários, conceito desenvolvi- do por Guillermo O'Donnell, buscam assegurar, sem preocupação com prazos, uma * Editora Paz e Terra, São Paulo, 2011, 314 págs. 232 VOL20 N"4 MAR/ABR/MAIO 2012 ------ __ !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!O - _ LIVROS ordem política favorável à consolidação da internacionalização das economias, a partir do momento em que os regimes políticos vigentes se mostrem ineficazes. Para essa abordagem, as interrogantes sobre as possibilidades estru- turais da democracia emergente nos anos 1980 também envolvem a relação entre economia e política: a viabilidade dos novos regimes implica no questionamento do modelo econômico dominante? A res- posta é negativa. Colocar como tema vinculante a mudança econômico- -social, ao menos nos estágios iniciais da transição política, pode trazer sérios riscos, já que a democracia tem de ser pensada como questão particular, cujo destino não depende necessariamente das condições adversas ou favoráveis nas outras áreas. A atenção volta-se prioritaria- mente para o fortalecimento das formas institucionais de competição. A relevância dessa perspectiva de análise vai além do seu impacto nas Ciências Sociais, já que se incorporou como elemento constitutivo das práticas políticas de atores centrais nos processos de democratiza- ção. Tornou-se força material. Em Democracia, agência e estado, O'Donnell revisita essa trajetória intelectual, combinando uma rica articulação de abordagens teóricas com pinceladas biográficas, convergindo para um elaborado valorativo do sistema político democrático. A estrutura do livro segue uma sequência lógica coerente com a perspectiva analítica do autor, que parte de um nível micro em que discute diversas concepções sobre a democracia e seus atores-chave, passando para um nível macro envolvendo a interação com as dimen- sões estatal, nacional e global, concluindo o percurso com sua própria elaboração conceitual, em que torna explícita a preferência pelo "único tipo de sistema político que inerentemente implica um horizonte nor- mativo e historicamente aberto" (pág. 254). É com base nessa concepção que O'Donnell toma o cuidado de reforçar que se trata de uma caracterização, mais do que uma definição de democracia, colocando em evidência que o objeto de reflexão remete essencialmente a um processo, a democratização, a qual" consiste (...) na aquisição e amparo legal de direitos e liberdades, sustentados de forma mais ampla e mais sólida, que dizem respeito aos aspectos civis, sociais e culturais da cidadania - e também, é claro, à expansão de liberdades e direitos políticos. Os graus e a solidez dessas expressões são uma medida, ainda que difícil de calibrar empiricamente, do grau de demo- cratização ou da qualidade da democracia em cada caso" (pág.253). Essa caracterização condensa os principais aspectos aprofundados nos capítulos do livro. Remetendo a uma exaustiva leitura de autores de diferentes abordagens e campos científicos, O'Donnell expõe os ele- mentos que considera essenciais à ideia de democracia. Em primeiro lugar, a agência, expressão da cidadania política, do cidadão como agen- te cujos direitos e liberdades são reconhecidos legalmente pelo estado. Partindo de Weber, mas não se circunscrevendo apenas a ele, sua defi- nição de estado incorpora o monopólio da coerção física como um dos 233 VOL 20 N'4 MAR/ABR/MAIO 2012 LIVROS pressupostos para o efetivo império da lei, paralelamente às instituições e relações de poder que "permeiam e controlam o território e os habi- tantes que esse conjunto delimita" (pág. 66). Aqui entram as dimensões associadas à diversidade de interesses e identidades que permeiam a estrutura legal do estado e influenciam a atuação dos que exercem o governo. A vocação universalista do sistema democrático passa a ser testada por um contexto nacional e global que traz para sua esfera de mediações os grupos econômicos, "instituições internacionais de vários tipos, interesses e visões próprias dos membros de burocracias estatais e dos funcionários de governos e demandas populares e movimentos sociais" (pág. 72). Sem desconhecer o peso da dimensão transnacional como fator limi- tante da autonomia dos estados e dos regimes políticos para o exercício do poder cidadão, O'Donnell descrê das teses sobre a tendência à desa- parição do estado. Mirando especialmente nos países do Noroeste, especialmente Estados Unidos e Europa Ocidental, verifica sua capaci- dade de adaptação institucional e legal para responder aos desafios colocados pela realidade global. Esse tipo de crítica às visões deterministas está presente em diversas partes do livro, muitas vezes ilustradas com referências biográficas que enriquecem a análise com a introdução de componentes existenciais que despertaram sua curiosidade intelectual e influenciaram escolhas: o ambiente de Yale no final dos anos 1960, quando fez seu doutorado em Ciência Política, a vivência do estado terrorista na Argentina pós- 1976, e sua posterior atuação em centros de pesquisa no Brasil, Estados Unidos e Inglaterra. No relato dessa trajetória, O'Donnell deixa clara sua desconfiança com os reducionismos e essencialismos que marcam algumas das abor- dagens que frequentam os debates nos países do Noroeste. Entre os exemplos, algumas vertentes da teoria da modernização que sancionam a incompatibilidade da democracia fora do mundo desenvolvido por fatores associados ao atraso econômico, justificando o autoritarismo como momento necessário de um processo de crescimento capaz de cimentar as bases estruturais de um futuro estado de direito. Também critica as abordagens culturalistas que conferem essencialidades autori- tárias às tradições católicas ibéricas, confucionistas e islâmicas, cujas versões mais recentes alertam para os perigos do choque de civilizações como principal componente dos conflitos contemporâneos que ameaça- riam o Ocidente. A evolução política latino-americana seria uma resposta contrária a esses determinismos. Sem deixar de chamar a atenção para as limita- ções de ordem institucional e de confiança cidadã com relação ao esta- do, ilustradas em várias tabelas baseadas nas pesquisas levadas adiante por Latinobarómetro, reconhece que" este é o mais longo período de democracia na América Latina", em que "há uma nova situação demo- crática, não prevista pela literatura, incluindo os que, como eu, anterior- mente trabalharam tratando das transiçõesa democracia" (pág. 197). 234 POLlnCA EXTERNA LIVROS De fato, a democratização latino-americana conviveu com crises hiperinflacionárias e as chamadas décadas perdidas de 1980 e 1990, a renúncia de presidentes eleitos questionados por fortes movimentos cidadãos (Brasil, Venezuela, Bolívia, Equador, Peru e Argentina), tenta- tivas de golpe (Paraguai, Venezuela) e crises militares (Peru-Equador, Colômbia-Equador- Venezuela). Em todos esses processos, as soluções se pautaram pela negociação e o respeito às instituições, com o envolvimento dos países vizinhos, gerando jurisdição regional para prevenir futuras violações do estado de direito, como a Carta Democrática do Mercosul e a Carta Democrá- tica Interamericana. Nos anos 1960-70, situações de instabilidade de menor gravidade serviram de justificativa para a intervenção das forças armadas na política, contribuindo para disseminar as teses sobre uma região em que a gestão de crises que opõem interesses profundamente arraigados na sociedade é inconciliável com a manutenção das regras do jogo institucional. O livro de O'Donnell revela uma realidade mais sofisticada e busca compreender o fenômeno da democracia em suas múltiplas dimensões e possibilidades, não redutível a definições fechadas, embora sem cair num "ecletismo insípido" que dilua seus fundamentos: "a diferença específica da democracia com relação a todos os outros tipos de domi- nação política é que aqueles que não governam são fonte e justificação - e não apenas sujeitos - do poder e da autoridade política e, portanto, juízes daqueles que o exercem" (pág. 247). Na introdução do livro, O'Donnell antecipa o projeto de um próxi- mo estudo com ênfase na análise contextual e empírica da situação política latino-americana e a intenção de que sua análise sobre teoria comparada abra caminhos para novas pesquisas em torno das diversi- dades, desafios e complexidades inerentes ao tema da democracia. Seu falecimento prematuro nos priva da experiência de apreciar a continui- dade das suas reflexões, mas a riqueza da obra aqui resenhada nos deixa otimistas quanto ao legado do pensamento de um grande cientis- ta social. Janeiro de 2012 ** Luis Fernando Ayerbe é coordenador do Instituto de Estudos Econômicos e Internacionais da UNESP (lEEI-UNESP). 235 VOL 20 Nq MAR/ABR/MAIO 2012
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