FINANCAS PUBLICAS

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Código Logístico
59634
Fundação Biblioteca Nacional
ISBN 978-85-387-6700-8
9 7 8 8 5 3 8 7 6 7 0 0 8
Finanças públicas e 
orçamento
Antonio Pescuma Junior
IESDE BRASIL
2021
Todos os direitos reservados.
IESDE BRASIL S/A. 
Al. Dr. Carlos de Carvalho, 1.482. CEP: 80730-200 
Batel – Curitiba – PR 
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detentor dos direitos autorais.
Projeto de capa: IESDE BRASIL S/A. Imagem da capa: ranimiro/Shutterstock
CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO 
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
P563f
Pescuma Junior, Antonio
Finanças públicas e orçamento / Antonio Pescuma Junior. - 1. ed. - 
Curitiba [PR] : Iesde, 2021.
106 p. : il.
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-387-6700-8
1. Finanças públicas - Brasil. 2. Brasil- Política econômica. 3. Desenvol-
vimento econômico. I. Título.
20-67243 CDD: 336.81
CDU: 336.13(81)
Antonio Pescuma 
Junior
Doutor em Ciências pela Faculdade de Saúde Pública da 
Universidade de São Paulo (USP). Mestre em Economia 
Política pela Pontifícia Universidade Católica de São 
Paulo (PUC-SP). Bacharel em Economia. Professor nos 
cursos de MBA e consultor. Participante do Grupo 
de Avaliação de Tecnologias em Saúde (REPATS). 
Integrante do Comitê de Diálise junto à Sociedade 
Brasileira de Nefrologia (SBN).
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SUMÁRIO
1 Fundo público 9
1.1 O fundo público e o processo de acumulação do capital 9
1.2 A captação financeira do Estado 15
1.3 O Estado como promotor do desenvolvimento econômico 21
2 Orçamento público 27
2.1 Conceito de orçamento público 27
2.2 Estado mínimo: eficiência e distribuição de renda 38
2.3 O planejamento governamental e aspectos fiscais 42
3 A lógica do endividamento público 47
3.1 O equilíbrio orçamentário 47
3.2 Reforma tributária: qual a melhor alternativa? 52
3.3 A abrangência dos tributos: uma discussão política? 60
4 Seguridade social no Brasil 66
4.1 Seguridade social: a supremacia dos direitos 66
4.2 Os fundos públicos na seguridade social 71
4.3 Os oligopólios e sua relação com o fundo público 79
5 A valorização do capital no fundo público 86
5.1 O capital e seu papel nos cenários produtivo e especulativo 86
5.2 A influência do capitalnos repasses públicos 92
5.3 A desvinculação das receitasda União (DRU) 98
 Gabarito 103
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O entendimento das finanças públicas é muito importante 
para a vida cotidiana e profissional. A presença do Estado como 
legitimador dos direitos garantidos pelo pagamento de impostos 
representa uma importante circunstância para a manutenção 
das políticas sociais.
As pessoas e as instituições públicas e privadas se beneficiam 
dos recursos públicos para dar andamento às suas atividades 
e operações dentro e fora do mercado. No Brasil, apesar de 
todas as dificuldades que se relacionam ao planejamento estatal, 
a presença do segmento público é ainda muito forte, tanto na 
saúde como na educação e na assistência social.
Cada capítulo desta obra é destinado para o entendimento do 
fundo público e da sua operacionalização para a manutenção das 
demandas sociais. São abordadas questões muito importantes 
relacionadas à seguridade social, ao orçamento público e à 
influência do capital internacional nas transações financeiras 
realizadas pelo Estado. 
Todos os assuntos são apresentados para fornecer subsídios 
importantes no processo de tomada de decisão em todos os 
segmentos, tanto públicos como privados. Além disso, ao final 
dos capítulos, você será desafiado a responder atividades que 
integram e aplicam os assuntos estudados em situações práticas, 
o que proporciona um aprendizado mais efetivo.
Em suma, esta obra traz as informações básicas para a 
compreensão geral das finanças públicas e destina-se aos 
estudantes de todas as áreas de conhecimento.
Bons estudos!
APRESENTAÇÃOVídeo
Fundo público 9
1
Fundo público
Neste capítulo, desenvolveremos pontos importantes em re-
lação aos escopos teórico e prático do tema fundo público. Na 
Seção 1.1, estudaremos o fundo público e o processo de acumula-
ção do capital, seus conceitos e suas contribuições para o proces-
so de valorização financeira. Em seguida, na Seção 1.2, trataremos 
da captação financeira do Estado, principalmente com relação aos 
mecanismos orçamentários. Por fim, na Seção 1.3, abordaremos a 
relação entre o Estado e o desenvolvimento econômico, com con-
siderações a respeito dos instrumentos de política econômica.
1.1 O fundo público e o processo de 
acumulação do capital Vídeo
Para a devida compreensão dos conceitos relacionados ao fundo 
público, é fundamental compreendermos que o Estado, representado 
pelo governo, desempenha um papel muito importante na acumulação 
de recursos financeiros e na devida distribuição destes para a popula-
ção em geral.
O fundo público pode ser compreendido como a totalidade de 
recursos arrecadada pelo Estado para garantir os direitos sociais de 
uma forma plena e permanente. Assim, não se trata de uma tota-
lidade de impostos arrecadados ou do dinheiro em circulação em 
determinada economia. Na verdade, é representado pela totalidade 
de recursos financeiros e por toda a estrutura disponibilizada pelo 
Estado para oferecer educação, saúde e assistência para uma deter-
minada população.
No capitalismo contemporâneo, o fundo público tem um papel mui-
to importante nas políticas governamentais, na manutenção das políti-
10 Finanças públicas e orçamento
cas sociais e para dar subsídios às atividades produtivas na economia. 
Com a garantia dos direitos sociais, ele pode assegurar o aumento do 
consumo e garantir que todo o segmento econômico possa gerar acu-
mulação, aumento de emprego e renda (SALVADOR, 2010).
Inclusive, é muito importante que, nos períodos de crise econômica, 
o governo exerça o seu papel aumentando os gastos governamentais e 
estruturando projetos que viabilizem a melhoria da qualidade de vida 
de todos. Dessa forma, o fundo público deve ser compreendido como 
o elemento fundamental para a sobrevivência das pessoas, na medida 
em que oferece recursos necessários para o bem-estar coletivo.
É importante sabermos que o fundo público pode ser entendido 
de duas formas: primeiro, como a representação de um montante fi-
nanceiro sem limites e que deve garantir os direitos sociais; segundo, 
como um orçamento público restrito com insuficiência para financiar 
os gastos sociais. A primeira definição tem como pressuposto garantir 
a soberania dos direitos, enquanto a segunda tem como justificativa o 
controle do deficit público governamental.
O fundo público não pode ser definido sem uma concepção po-
lítica e de caráter contraditório, pelo menos no sentido da defesa de 
que classes dominantes pleiteiam seus próprios interesses econômicos 
dentro da lógica de acumulação capitalista. Muitos gestores públicos 
defendem diminuição dos gastos, para minimizar os desperdícios, com 
medidas de contenção perante as necessidades coletivas. De fato, se 
o fundo público disponibilizasse,sem impor limites, todos os recursos 
financeiros para as pessoas, certamente teríamos uma elevada insufi-
ciência da disponibilidade de dinheiro e consequentemente a quebra 
do Estado.
Agora, por outro lado, a arrecadação de recursos financeiros pelo 
Estado por meio de impostos não é efetiva, possuindo vários problemas 
na sua operacionalização. O mais importante é a grande lacuna do que 
é arrecadado e aquilo que é distribuído para a população. Portanto a 
definição de fundo público é permeada por entendimentos que fortale-
cem posições políticas distintas – aqueles que defendem um Estado que 
deve garantir todos os direitos e outros que pleiteiam um que minimize 
os gastos. Realmente, ambos os posicionamentos apresentam pontos 
que devem ser entendidos para que possamos concretizar um equilí-
brio entre os posicionamentos. 
O deficit público é entendido 
como o resultado entre aquilo 
que é arrecadado e o que foi 
gasto e, na maior parte das 
vezes, o que é gasto supera o 
que foi arrecadado, com uma 
configuração de deficit. 
Saiba mais
Fundo público 11
O fundo público deve abordar o contexto e a formulação das políti-
cas sociais, principalmente para assegurar o direito a todos os âmbitos, 
ou seja, à saúde, à educação e à assistência social.
Dentro dessa perspectiva, o fundo público é conceituado como uma 
estrutura estatal, composta por uma rede de sistemas de arrecadação, 
que deve oferecer toda uma gama de políticas sociais para a população 
com a prerrogativa de manter os direitos sociais. Por outro lado, ele 
pode ser entendido, também, como a representação de recursos finan-
ceiros que devem ser utilizados com medidas de controle, tendo como 
prerrogativa a análise de cunho restritivo, com maior aderência daquilo 
que é necessário e do retorno que vai proporcionar.
Podemos perceber que são duas visões muito distintas e que de-
vem ser compreendidas a partir de posicionamentos políticos distin-
tos, ora conservadores ou liberais e aqueles de caráter mais populista. 
Cabe salientar que o nosso objetivo não é definir um posicionamento 
político, é muito importante que o desenvolvimento crítico seja coloca-
do em prática e que o entendimento do fundo público seja absorvido 
mediante os diferentes posicionamentos.
De acordo com a postura restritiva acerca do orçamento público, 
Giambiagi e Além (2011) argumentam que é importante ter uma 
consciência nacional acerca da necessidade de conciliar o atendimento 
das demandas sociais com um maior rigor orçamentário, principalmen-
te em um momento no qual se discute, no cenário nacional, a equida-
de, a transparência e a eficiência na alocação dos recursos públicos.
Desse modo, o fundo público, quando é definido com base no con-
ceito de eficiência, é entendido como uma composição financeira que 
possui limites para os destinos relacionados ao orçamento estipulado 
pelo Estado (AFONSO; PINTO; FAJARDO, 2014). Dito de outra forma, a 
definição de fundo público, atrelada ao conceito de eficiência, prioriza 
que os recursos financeiros do Estado sejam utilizados com parcimô-
nia, sem desperdícios, com uma alocação de recursos que deve ser rea-
lizada a partir de critérios de controle.
Há um debate sobre a escassez de recursos públicos, sendo um pro-
blema de suma importância para a concretização das políticas públi-
cas, principalmente no sentido de tornar universal o acesso aos bens e 
serviços públicos. Assim, o fundo público pode ser utilizado dentro de 
duas perspectivas: a restritiva e a expansionista.
12 Finanças públicas e orçamento
Quando os gestores governamentais apresentam um posiciona-
mento restritivo, ocorre a diminuição dos montantes financeiros des-
tinados às políticas sociais, principalmente com a justificativa de que 
os recursos são limitados e, portanto, o fundo público apresenta um 
delineamento restritivo. Por outro lado, quando a decisão política por 
parte dos governantes, prioriza o aumento dos gastos públicos, há um 
posicionamento expansionista em relação à aplicação dos recursos 
financeiros geridos pelo Estado. É importante salientar que o fundo 
público pode ou não colaborar para a acumulação do capital 1
O capital corresponde a uma 
quantidade de dinheiro que tem 
como principal objetivo o lucro, 
a partir do acúmulo de riqueza 
por parte de investidores e 
organizações empresariais. 
1
, com 
medidas de apoio ou desestímulo ao segmento privado.
Quando o Estado desempenha um posicionamento expansionista, 
o volume de recursos do fundo público é investido com os objetivos de 
gerar bem-estar coletivo, melhorar as circunstâncias de vida das pessoas, 
fornecer educação e saúde de qualidade, bem como promover uma 
perspectiva próspera para o coletivo. No entanto, esse movimento de 
ampliação dos gastos é acompanhado por interesses comerciais que 
pertencem à ótica capitalista de produção.
Quando o Brasil é colocado na análise, podemos perceber que a 
maior parte dos produtos e serviços destinados à população são pro-
duzidos por empresas estrangeiras. Portanto, o fundo público, na ten-
tativa de suprir as necessidades da população, necessita do capital 
internacional para concretizar seus objetivos.
No capitalismo contemporâneo, marcado pelo processo de acúmu-
lo do dinheiro internacional, tanto no segmento produtivo como no es-
peculativo, é fundamental a ampliação de sua realização na esfera da 
circulação para a manutenção das taxas de lucro das companhias inter-
nacionalizadas. As empresas de capital aberto, entendidas como transna-
cionais, intensificam a acumulação do capital pela diversificação das suas 
atividades, atuando no âmbito da produção de insumos e tecnologias 
e na oferta de serviços – ou seja, nas esferas produtiva e de circulação.
Dito de outra forma, é de fundamental importância para essas com-
panhias a atuação mundializada nos diversos mercados com elevada 
concentração financeira. Essas empresas se organizam no formato de 
oligopólio, tendo como preocupação fundamental assegurar o retor-
no financeiro aos seus acionistas, produzindo em escala para propor-
cionar um cenário de expansão. O crescimento mundial dos grupos 
oligopolistas decorre da concentração financeira internacional, sendo 
Oligopólio: corresponde a 
uma estrutura de mercado com 
poucas empresas que determina 
a oferta de mercadorias e define 
os preços praticados.
Glossário
Fundo público 13
expressa pelo processo de aquisições e fusões dessas empresas no 
mundo (PESCUMA JR et al., 2020).
No segmento da saúde ocorre uma elevada dependência de em-
presas estrangeiras para o suprimento de tecnologias, insumos e me-
dicamentos para o setor. Com a liberalização do capital estrangeiro, 
devido à Lei n. 3.097/2015, empresas estrangeiras iniciaram o processo 
de aquisição de serviços de saúde e estão impondo toda uma lógica de 
poderio econômico no segmento a partir das seguintes circunstâncias:
 • definição dos preços cobrados em tecnologias e insumos que dis-
ponibilizam ao sistema de saúde;
 • aquisição de hospitais públicos e privados, com a ampliação do 
poderio econômico;
 • favorecimento cambial nas operações, com um custo mínimo 
para a compra de serviços de saúde;
 • e surgimento de uma inflação na saúde, com preços elevados e 
crescentes. (BRASIL, 2015)
Dentre os principais avanços do capital estrangeiro, podemos des-
tacar a United Health, que, em 2016, adquiriu o Hospital Samaritano, 
em São Paulo, o Hospital da Bahia, em Salvador, o Santa Joana e o 
Memorial São José, em Recife e o Hospital Santa Helena, em Brasília 
(PESCUMA JR. et al., 2020). Com esse avanço do capital, outras com-
panhias estrangeiras, como o grupo Carlyle (acionista da Qualicorp) 
e a rede DASA (Diagnósticos América/SA), empregaram análises de 
viabilidade econômica para incorporar serviços de saúde (hospitais e 
centros de diagnóstico).
No caso da medicina diagnóstica, Serviços de Atendimento, Trata-
mento e Diagnóstico (SADT), que movimenta cerca de R$ 32 bilhões 
anualmente, e inclui a diálise, é verificada a participaçãodo capital 
estrangeiro. As aquisições de clínicas e hospitais pelas empresas es-
trangeiras expressam a ampliação do domínio do capital internacional 
sobre os serviços privados de diálise, que estão em situação de comple-
mentariedade ao SUS (PESCUMA JR. et al., 2020). Dito de outra forma, o 
fundo público colabora para a ampliação do capital internacionalizado, 
pois o Estado não tem uma estrutura produtiva para arcar com a saúde 
na sua plenitude. O mesmo ocorre com a educação, com a presença de 
grupos internacionais que ofertam cursos universitários, escolas parti-
culares, dentre outros.
14 Finanças públicas e orçamento
O Estado, por meio do fundo público, promove subsídios, com linhas 
de financiamento para os estudantes ingressarem em uma universi-
dade privada, colaborando com a acumulação do capital dos grupos 
estrangeiros. Tanto na saúde como na educação verifica-se a forte pre-
sença do capital internacionalizado, como um processo natural e de 
flexibilidade estatal diante desse cenário.
Essa realidade, particularmente brasileira, expressa a incapacidade 
estatal de gerir seus próprios recursos, representados pelo fundo públi-
co, demonstrando uma total fragilidade perante as grandes corporações. 
Por outro lado, caso os grupos estrangeiros deixassem de participar da 
economia, com a oferta de serviços e produtos, o caos seria implementa-
do, sem perspectivas para a população de uma forma geral.
As empresas internacionais colaboram com o desenvolvimento de 
novas tecnologias, com a dinâmica produtiva e com o fornecimento 
daquilo que é necessário às pessoas. No entanto, é notório verificar-
mos que o Estado intensifica essa relação com o financiamento des-
tinado a essas companhias, ora com subsídios, ora com o apoio aos 
financiamentos para que a população adquira os bens necessários à 
sobrevivência.
É muito importante salientarmos que não é somente na saúde 
e na educação que o Estado financia, através do fundo público, as 
empresas internacionais. Com o grande rombo do INSS, ficou mais 
difícil para as pessoas obterem uma aposentadoria digna, mediante 
a esse cenário, os bancos, representados por planos de previdência, 
disponibilizam fundos que captam a poupança dos correntistas com 
a promessa de um futuro sem riscos. Mais uma vez, a falência do 
Estado no desempenho das suas políticas públicas contribui para o 
aumento do segmento privado, representado por grupos internacio-
nais, nesse caso, os bancos.
Cabe ressaltarmos que o cenário poderia ser pior sem a presen-
ça dos grupos internacionais, principalmente com relação ao desen-
volvimento de novos processos produtivos, tecnologias e critérios de 
qualidade. É importante observarmos que, enquanto o Estado conti-
nuar com uma postura dependente perante os grupos internacionais, a 
acumulação do capital internacional continuará sem limites. Em outras 
palavras, temos um quadro de extrema vulnerabilidade produtiva no 
Brasil, com um fundo público que não é utilizado para o desenvolvi-
mento econômico interno do país (GADELHA; COSTA; VIANA, 2011).
Universidades públicas e 
privadas apresentam diversas 
composições, ofertam vários 
cursos e possuem estruturas 
distintas. De uma forma geral, 
essas instituições arcam com 
custos elevados. Você sabia que 
um estudante de universidade 
federal custa, em média, 
mensalmente, R$3.129,00? É 
claro que esse valor representa 
apenas uma média, mas 
podemos verificar que o ônus 
é bastante elevado. Uma das 
formas de lidar com essa 
situação são os financiamentos 
para que os estudantes tenham 
acesso a instituições privadas.
 Disponível em: https://www.
pravaler.com.br/como-funciona-
o-financiamento-estudantil-
privado/. Acesso em: 26 out. 2020.
Saiba mais
Existem muitas modalidades de 
planos de previdência privada 
oferecidos por instituições finan-
ceiras. Algumas possibilitam a 
dedução do Imposto de Renda, 
outras possuem um perfil mais 
arrojado, sendo representadas 
por fundos de investimento 
compostos por ações de empre-
sas de capital aberto. 
Disponível em: https://
conteudos.xpi.com.br/pre-
videncia-privada/relatorios/pre-
videncia--privada/?campaignid-
6458476288&adgroupid- 
78966849724&adi-
d-378844684960&gcli-
d-EAIaIQobChMIgK7wzKqn-
6wIVAQiICR0WxgTSEAAYA-
SAAEgKIqPD_BwE. 
Acesso em: 26 out. 2020.
Saiba mais
https://www.pravaler.com.br/como-funciona-o-financiamento-estudantil-privado/
https://www.pravaler.com.br/como-funciona-o-financiamento-estudantil-privado/
https://www.pravaler.com.br/como-funciona-o-financiamento-estudantil-privado/
https://www.pravaler.com.br/como-funciona-o-financiamento-estudantil-privado/
https://conteudos.xpi.com.br/previdencia-privada/relatorios/previdencia-privada/?campaignid=6458476288&adgroupid=78966849724&adid=378844684960&gclid=EAIaIQobChMIgK7wzKqn6wIVAQiICR0WxgTSEAAYASAAEgKIqPD_BwE
https://conteudos.xpi.com.br/previdencia-privada/relatorios/previdencia-privada/?campaignid=6458476288&adgroupid=78966849724&adid=378844684960&gclid=EAIaIQobChMIgK7wzKqn6wIVAQiICR0WxgTSEAAYASAAEgKIqPD_BwE
https://conteudos.xpi.com.br/previdencia-privada/relatorios/previdencia-privada/?campaignid=6458476288&adgroupid=78966849724&adid=378844684960&gclid=EAIaIQobChMIgK7wzKqn6wIVAQiICR0WxgTSEAAYASAAEgKIqPD_BwE
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https://conteudos.xpi.com.br/previdencia-privada/relatorios/previdencia-privada/?campaignid=6458476288&adgroupid=78966849724&adid=378844684960&gclid=EAIaIQobChMIgK7wzKqn6wIVAQiICR0WxgTSEAAYASAAEgKIqPD_BwE
https://conteudos.xpi.com.br/previdencia-privada/relatorios/previdencia-privada/?campaignid=6458476288&adgroupid=78966849724&adid=378844684960&gclid=EAIaIQobChMIgK7wzKqn6wIVAQiICR0WxgTSEAAYASAAEgKIqPD_BwE
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Fundo público 15
Assim, o fundo público atua para diminuir as sequelas das políticas 
sociais que não foram implementadas com total plenitude, causando 
problemas para o acesso da população aos bens necessários à manu-
tenção de uma qualidade de vida mínima para a sobrevivência.
1.2 A captação financeira do Estado 
Vídeo O Estado realiza diversas atividades financeiras, com maior ou me-
nor captação no decorrer do tempo e com alterações na sua configu-
ração a partir de demandas políticas, sociais e econômicas. A decisão 
política que permeia o fluxo financeiro do Estado é representada pelo 
escopo do orçamento, com as quantias financeiras que serão desti-
nadas, período de vigência e destinos, e com as prioridades de curto, 
médio e longo prazo. O orçamento público apresenta a aplicação dos 
recursos financeiros, mediante a disponibilidade de montantes que 
pertencem ao fundo público (BARZELAY; SHVETS, 2006).
As atividades financeiras do Estado são compostas por ações relacio-
nadas ao ambiente financeiro que representam os ingressos, os gastos 
e a conservação dos bens ou o planejamento do dinheiro público. A ati-
vidade financeira é delineada a partir de três estratégias: a aquisição de 
bens públicos ou privados; a manutenção dos bens e serviços adquiri-
dos pela máquina estatal para a concretização das políticas públicas am-paradas pelo fundo público; e a realização do bem comum. Este último 
deve permear as ações do Estado, isto é, deve fornecer serviços e bens 
para toda a população, suprindo as necessidades sociais, na definição 
dos programas que serão implementados. Desse modo, será assegura-
do o direito das pessoas aos bens e serviços necessários à manutenção 
de um bem, dentro das limitações orçamentárias e do campo decisório 
para a concretização das políticas públicas associadas a esse objetivo.
Da mesma forma, a atividade financeira do Estado apresenta três 
caminhos fundamentais – a receita, a gestão e a despesa – como ati-
vos que proporcionam que o Estado desempenhe atividades que se 
referem à realização dos seus fins. Cabe salientarmos que os recursos 
que alimentam a esfera estatal são compostos pelos tributos, por pro-
cessos de privatização de bens públicos e por emissão de títulos de 
dívida pública com o objetivo de arrecadar recursos e fornecer finan-
ciamentos a empresas e instituições tendo como principal objetivo 
dinamizar a economia.
16 Finanças públicas e orçamento
De acordo com o Quadro 1, podemos verificar como os fluxos finan-
ceiros são obtidos pelo Estado e quais são suas principais repercussões:
Quadro 1
Captação financeira do Estado e desfechos associados
Tributação
Privatizações
Operações no 
mercado de ações
Captação
Incidência nas rendas das famílias, 
empresas, profissionais, transações 
comerciais internas e externas 
(comércio internacional).
Desfecho
Predominância de grandes fortunas, 
proteção financeira aos grupos de alta 
renda. Necessidade de aplicação de 
impostos para grandes riquezas.
Liquidação e venda de 
bens públicos.
Captação de recursos financeiros 
para amortização de dívidas públicas 
contraídas e redução do deficit fiscal.
Emissão e compra de títulos públicos, 
Letras do Tesouro Nacional (LTN) e Bônus 
do Tesouro Nacional (BTN).
Ampliação da arrecadação ou 
aumento da quantidade de dinheiro 
na economia. Fins especulativos para 
os investidores, pessoas físicas e 
jurídicas. Proteção financeira.
 Fonte: Elaborado pelo autor.
Com relação à tributação, é importante salientarmos que os deten-
tores de grandes fortunas, no caso do Brasil, têm um favorecimento 
maior. O Imposto sobre Grandes Fortunas, apesar de estar na Consti-
tuição Federal de 1988, não foi colocado em prática.
As privatizações correspondem a uma captação financeira do Es-
tado que sempre é assumida em períodos de crise econômica, parti-
cularmente com as justificativas de sanar as contas públicas. Se por 
um lado ocorre a captação financeira, por outro, o capital privado se 
apropria do bem público, tendo como consequência externalidades 
negativas, representadas como um custo social. Um serviço público se 
torna privado, com consequências diretas para a população, particular-
mente com a diminuição do acesso e pela mercantilização de um bem 
público. Dessa forma, se a privatização ocorrer dentro de princípios éti-
cos, é possível direcionar os recursos financeiros obtidos para outros 
O Imposto sobre Grandes 
Fortunas (IGF) é uma tributação 
que incide sobre grandes patri-
mônios. Embora tenha previsão 
na Constituição Federal de 1988, 
esse imposto precisa de regula-
mentação por lei complementar. 
Veja mais no link a seguir.
Disponível em: https://mais-
retorno.com/blog/termos/i/
igf-imposto-sobre-grandes-for-
tunas. Acesso em: 26 out. 2020.
Saiba mais
https://maisretorno.com/blog/termos/i/igf-imposto-sobre-grandes-fortunas
https://maisretorno.com/blog/termos/i/igf-imposto-sobre-grandes-fortunas
https://maisretorno.com/blog/termos/i/igf-imposto-sobre-grandes-fortunas
https://maisretorno.com/blog/termos/i/igf-imposto-sobre-grandes-fortunas
Fundo público 17
projetos governamentais ou para a realização de políticas públicas de-
lineadas pelo governo. As operações do Estado no mercado de ações 
precisam ser entendidas a partir dos objetivos definidos pelo governo, 
relacionados à captação financeira do Estado, sendo assim:
1. A venda de papéis ou ações no mercado acionário tem relação 
com a captação de dinheiro para sanar ou diminuir o impacto da 
dívida pública. A compra de papéis governamentais pelo governo 
tem como base diminuir a liquidez da economia com o objetivo 
de diminuir o impacto da inflação. Menos dinheiro circulando 
resulta em uma maior valorização da moeda nacional.
2. A compra de títulos públicos por investidores tem como principal 
objetivo diminuir os riscos associados às aplicações financeiras 
de maior risco, particularmente ações de empresas e fundos com 
maior probabilidade de perda.
O processo de privatizações realizado pelo Estado sempre foi um motivo 
para questionamentos de partidos, associações de classe e sindicatos. A priva-
tização pode contribuir para a captação financeira do Estado, mas, por outro 
lado, ocorre a perda da identidade nacional na oferta de bens e serviços 
para a sociedade. Um importante tema para o debate e para o desenvol-
vimento das ideias. Acesse o artigo Desnacionalização e financeirização: um 
estudo sobre as privatizações brasileiras (de Collor ao primeiro governo FHC), pu-
blicado por Carlos Henrique Lopes Rodrigues e Vanessa Follmann Jurgenfeld, 
na revista Economia e Sociedade, em agosto de 2019, e conheça um pouco 
da história das privatizações brasileiras.
Acesso em: 20 out. 2020.
https://www.scielo.br/scielo.php?pid-S0104-06182019000200393&script-sci_arttext
Artigo
A gestão financeira do Estado é feita a partir dos seguintes instru-
mentos: o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei 
orçamentária anual. O plano plurianual se relaciona ao princípio or-
çamentário da programação, com diretrizes, objetivos e metas da ad-
ministração pública federal para os gastos com as despesas de capital 
(tanto de infraestrutura, como financeiras). Esse plano se inicia do 
segundo ano do mandato ao primeiro ano do subsequente. Como os 
mandatos do Poder Executivo atualmente são de quatro anos, o plano 
plurianual é também de quatro anos. A Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO), pertencente a Constituição de 1988, é uma lei anual e deve ser 
analisada e votada antes da Lei Orçamentária. Tecnicamente, então, 
a LDO deve ser aprovada no primeiro semestre da sessão legislativa, 
ficando a lei orçamentária anual para o segundo semestre.
https://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104-06182019000200393&script=sci_arttext
18 Finanças públicas e orçamento
A Lei Orçamentária Anual, com as políticas públicas de efetiva-
ção dos Direitos Humanos, objeto de estudo deste livro, é uma lei 
elaborada pelo Poder Executivo que estabelece as despesas e as 
receitas que serão concretizadas no próximo ano. A Constituição 
estabelece que o orçamento deve ser votado e aprovado até o final 
de cada ano.
Outro fluxo financeiro se relaciona à aplicação do dinheiro ar-
recadado e gerido: a despesa pública. Ela se refere ao uso de certo 
montante financeiro, por uma entidade governamental, com base 
em uma autorização legislativa, para a concretização de algum ob-
jetivo governamental.
A responsabilidade na gestão fiscal desencadeia princípios 
éticos que priorizam não somente as contas públicas em si, mas 
geram benefícios para todo o conjunto da sociedade, a partir da 
realização de políticas públicas efetivas, que necessitam do ampa-
ro financeiro para a sua consecução. É muito importante salientar-
mos que a captação financeira e suas atividades visam, pelo menos 
a princípio, proporcionar o bem comum à coletividade. Na reali-
dade, a escolha da captação financeira está na dimensão política, 
representada por instituições, entidades de classe e empresas pú-
blicas e privadas.
O jogo político permeia as decisões de captação financeira e das 
atividades relacionadas. O perfil do Estado é delineado a partir dos 
recursos que arrecada e a forma como distribui, mediante as polí-
ticas públicas implementadas, a partir de um determinado cenário 
e das demandas sociais. É o Estado que delineia as alternativas das 
prioridadesa serem conseguidas, num constante e perene debate 
entre a ótica financeira e as políticas públicas (AGAMBEN, 2015).
A partir de um assunto específico, a ideia do papel do Estado é 
de relevância para o delineamento das estratégias para a captação 
de recursos financeiros. Quando é trazida para o debate a con-
cepção de Estado Mínimo, idealizado pelo liberalismo nos séculos 
XVIII e XIX, a captação financeira e o seu destino representavam o 
mínimo necessário para a população. O posicionamento do Esta-
do era mínimo e havia uma intervenção estatal plena a partir de 
conceitos financeiros, como a receita, a despesa e o orçamento. Os 
Fundo público 19
tributos representavam apenas um conceito fiscal, com a intenção 
de arrecadar e distribuir somente o básico para suprir as despe-
sas correntes. O pressuposto do equilíbrio é o ideal do liberalismo 
econômico, por meio da minimização das despesas e maximização 
das receitas, provendo meramente o que seria o suficiente, como 
segurança, justiça, parlamento, diplomacia, ou seja, somente seto-
res de atividade estatal típica. Por fim, o orçamento era considera-
do uma peça técnico-contábil com previsão de receita e fixação de 
despesa, tendo como dogma o equilíbrio.
Com o surgimento do Estado Intervencionista, denominado 
Welfare State 2 O Welfare State é denominado 
Estado de bem-estar social. 
Implementado na Europa, teve 
como pressuposto a legitimação 
do direito a todas as áreas, tais 
como a educação, a saúde e a 
assistência.
2
, principalmente após a Segunda Guerra Mundial, 
a atividade financeira, acompanhando inclusive a importância da 
influência do Estado na economia, apresentou uma perspectiva 
crescente. Utilizou o tributo não apenas como uma função fiscal, 
mas também como efeitos multiplicadores, tendo como princípio 
a intervenção na economia, estimulando setores e regiões, bem 
como promovendo o desenvolvimento social. As despesas públicas 
eram entendidas anteriormente como algo supérfluo, improdutivo 
e que, portanto, deveria ser evitado, mas, a partir do Estado Keyne-
siano, a intenção foi para o desenvolvimento, ou seja, o Estado efe-
tuando despesas para fazer crescer a economia, criar empregos. 
A partir do modelo Welfare State, o pleno emprego de pessoas 
e recursos poderia ser obtido por meio do aumento dos gastos 
governamentais (CHICK, 1983; KEYNES, 1996). O ideal do pleno em-
prego foi preconizado por Keynes, dando ênfase ao aumento dos 
gastos governamentais em áreas como saúde, assistência e pre-
vidência social, enfim, o gasto público como mola propulsora das 
políticas públicas que garantiam os direitos fundamentais. 
O orçamento clássico, que era somente uma operação técnica, 
contábil e que tinha como dogma o equilíbrio, passou a ser visto 
como um instrumento para a intensificação e aplicabilidade de po-
líticas públicas. Ainda que, em tempos recentes, tais ideologias não 
estejam concretizadas com nitidez nas duas visões e entendimen-
tos do mundo público, uma vez que é bastante comum que gover-
nos rotulados de direita incentivem consideravelmente a atividade 
financeira, incluindo a despesa pública, e que os governos tidos 
despesas correntes: defini-
das como custos pertencentes 
a estrutura estatal, tais como a 
manutenção de prédios, gastos 
com eletricidade, pessoas, entre 
outros.
Glossário
20 Finanças públicas e orçamento
como de esquerda preconizem medidas de austeridade, a consta-
tação histórica é bastante útil para delinear a essência política da 
captação financeira e do movimento de recursos na ótica pública.
Tal decisão de cunho eminentemente político – consubstancia-
da em como, onde e quanto arrecadar, como, onde e quanto gas-
tar – tem como escopo precípuo a consecução dos fins do Estado. 
A doutrina tem apresentado diversas finalidades para a existência 
do Estado. Na questão específica da atividade financeira, coloca-se 
como fim do Estado o atendimento das necessidades públicas.
As necessidades públicas, a princípio, são infinitas, enfatizando ser 
o Estado o maior criador e responsável pela riqueza, em termos sociais, 
políticos e econômicos. Com o crescimento do Estado e com a sua inter-
venção em quase todas as atividades humanas, cresce a importância do 
estudo das necessidades públicas. Sendo fundamentalmente uma deci-
são política, o Estado é que vai dizer quais são as necessidades públicas.
O problema não é mais o que o Estado pode fazer, mas, sim, o que 
ele deve priorizar, sendo a gestão das finanças públicas dominada pelo 
reconhecimento de tais atividades tidas como as mais importantes de 
acordo com a perspectiva social. É uma constatação na qual o ques-
tionamento é pormenorizar quais são as atividades e quais meios o 
Estado possui para realizá-las, esse é o objeto do orçamento.
Pelo exposto, podemos observar nitidamente a essência política 
do fenômeno financeiro. Com base nesse escopo, é fundamental ana-
lisarmos as alternativas vinculadas a todo o processo de implementa-
ção das políticas públicas. As escolhas, ainda que sejam influenciadas 
por pressões sociais e econômicas, visam, em última instância, su-
prir as necessidades públicas e políticas. Estas, porém, são infinitas, 
o que determina ser fundamental a prévia decisão acerca das ações 
governamentais relevantes e os meios para implementá-las mediante 
o contexto do orçamento.
Observamos, portanto, que as transferências intergovernamentais 
são elementos essenciais para a efetividade financeira do Estado Fe-
deral, objetivando atender às necessidades públicas de acordo com 
a dimensão política, distribuindo recursos para os entes federados 
que se encontram mais próximos das comunidades com maior fragi-
lidade, principalmente nas ações governamentais que visam assegu-
rar os direitos fundamentais sociais, tais como a saúde, educação e 
assistência.
Para se aprofundar mais sobre o 
tema orçamento público, vale a 
pena investigar todas as etapas 
da sua implementação, com o 
objetivo de delinear as políticas 
públicas implementadas pelo 
Estado. 
Disponível em: https://www.
politize.com.br/orcamento-pu-
blico-como-e-definido/. Acesso 
em: 13 out. 2020.
Saiba mais
https://www.politize.com.br/orcamento-publico-como-e-definido/
https://www.politize.com.br/orcamento-publico-como-e-definido/
https://www.politize.com.br/orcamento-publico-como-e-definido/
Fundo público 21
1.3 O Estado como promotor do 
desenvolvimento econômico Vídeo
O papel do Estado na economia é representado pelos efei-
tos multiplicadores dos gastos no volume de emprego e renda. 
Particularmente, o Estado, representado pelo fundo públi-
co, apresenta instrumento de política econômica para a con-
cretização do desenvolvimento econômico pleno. Primeiro, é 
importante compreender a diferença entre crescimento econô-
mico e desenvolvimento econômico. O crescimento econômi-
co apresenta uma relação expressa pelo aumento do Produto 
Interno Bruto (PIB) de um país, pelo aumento do consumo, 
pela ampliação dos lucros das companhias, pela valorização do 
mercado acionário, pleno emprego, dentre outras variáveis.
Aparentemente o crescimento econômico pode ser enten-
dido como um resultado favorável, mas não apresenta impac-
tos significantes em termos de aumento da qualidade de vida e 
bem-estar das pessoas. O crescimento do PIB não representa, 
necessariamente, desenvolvimento econômico. No Brasil, por 
exemplo, temos uma economia altamente dependente da pro-
dução de automóveis, com forte impacto no crescimento do 
PIB e no emprego do segmento automobilístico. No entanto, as 
pessoas não se alimentam de carros, não residem em carros, 
não obtêm conhecimento com os veículos e muito menos am-
pliam suas possibilidades profissionais quando compram um 
automóvel. Portanto, nesse caso, o Estado deveria atuar com 
medidas de aumento dos gastos para transportes alternativos, 
minimizando o uso massivo de carros e ampliando os horizon-
tes para outras alternativas, como a hidrovia, ferrovia e trans-
portes individuais, como bicicletas, dentreoutros.
Apesar do segmento automobilístico ter uma forte participa-
ção no resultado econômico-financeiro do país, em termos de 
resultado do PIB, não ocasiona benefícios sociais para a maior 
parte da população, pelo contrário, aumenta a poluição, eleva 
o endividamento das famílias (pela obtenção de empréstimos 
para compra de carros) e estimula a produção de um bem que 
não representa um investimento, sendo entendido como um 
produto que tem um gasto constante e crescente.
O Produto Interno Bruto 
representa a soma de todos os 
bens e serviços finais produzidos 
num determinado país, em um 
período estabelecido. O PIB é um 
dos indicadores mais utilizados 
na macroeconomia com o ob-
jetivo de quantificar a atividade 
econômica de um país.
Glossário
22 Finanças públicas e orçamento
Outro ponto importante que merece ser investigado é a relação entre 
consumo e crescimento econômico. Alguns economistas neoliberais 3Grupo de economistas que 
defende a redução dos custos 
governamentais e preconiza o 
aumento do consumo como 
mola mestra para o crescimento 
econômico. 
3
 
acreditam que estimular o consumo pode colaborar para o aumento 
dos negócios e ter consequências para o aumento da renda e do volume 
de vendas, desse modo o consumo pode contribuir, contanto que não 
acarrete um maior endividamento das famílias, com cartão de crédito, 
dívidas, entre outras consequências. Caso o consumo esteja atrelado a 
um endividamento coletivo, não há perspectivas para o desenvolvimen-
to econômico, somente para o crescimento das atividades produtivas. 
É muito importante compreendermos que o desenvolvimento 
econômico é expresso por ações do Estado visando ao aumento do 
bem-estar coletivo, com melhorias na qualidade de vida da população 
e a construção de um horizonte otimista para as transações entre as 
empresas, tanto no âmbito nacional quanto no relacionamento com o 
exterior. O Quadro 2 elucida as principais diferenças entre crescimen-
to econômico e desenvolvimento econômico, além dos reflexos para a 
economia e o grau de participação do Estado.
Quadro 2
Diferenças entre crescimento e desenvolvimento econômico
Reflexos na Economia Participação estatal
Crescimento econômico
Aumento do Produto Interno Bruto (PIB), elevação 
do endividamento das famílias e empresas, consu-
mo de bens supérfluos, precariedade na educação, 
saúde e previdência, maior poder político do mer-
cado perante o governo (Estado), crise política, pro-
blemas com o meio ambiente, entre outros.
Menor
Desenvolvimento 
econômico
Aumento do Produto Interno Bruto (PIB), maior ca-
pacidade de pagamento das famílias, aumento da 
poupança, ambiente favorável para negócios sus-
tentáveis, melhorias no meio ambiente, aumento do 
lazer, melhorias na infraestrutura para as pessoas 
e empresas, diminuição de conflitos políticos, aces-
so da população à saúde, educação e perspectivas 
positivas para a velhice, diminuição de problemas de 
saúde na população, entre outros aspectos.
Maior
Fonte: Elaborado pelo autor.
Com base no delineamento a respeito das principais diferenças en-
tre crescimento econômico e desenvolvimento econômico, é importan-
te mencionar que, caso a intenção do Estado seja promover melhorias 
para a população, é fundamental que o ambiente político esteja favo-
Fundo público 23
rável para esse objetivo. O Estado, caso tenha o intuito de promover 
a ampliação da renda e o acesso dos indivíduos aos bens necessários 
para a sobrevivência e para melhoria da qualidade de vida, deve priori-
zar o aumento dos gastos.
É importante salientarmos que o acréscimo do volume de gastos 
governamentais deve estar atrelado a programas bem delineados en-
tre o governo e o mercado, com o intuito de promover o desenvolvi-
mento econômico. A implementação de políticas fiscais e monetárias 
é de suma importância para concretizar esse objetivo. A política fiscal 
tem como premissa básica a ampliação dos gastos governamentais 
com infraestrutura, subsídios para empresas e famílias e a promoção 
da mecanismos de tributação que possam ser efetivos para a concreti-
zação dos projetos governamentais. A política monetária consiste nos 
ajustes da taxa de juros Selic 4
A taxa Selic é definida pelo 
Banco central (BACEN) e pelo 
comitê de Política Monetária 
(CUPOM). Tem como objetivo 
sinalizar as outras taxas de juros 
na economia, para obtenção 
de empréstimos, crédito e 
remunerações financeiras
4, para dinamizar a economia ou para con-
ter a inflação. Basicamente quando a Selic está elevada, o custo para 
os empréstimos aumenta, as remunerações de títulos públicos ficam 
mais vantajosas e a quantidade de dinheiro em circulação na economia 
diminui, com a diminuição do consumo e aumento dos investimentos 
na bolsa de valores. Caso a Selic esteja baixa, o crédito para as pessoas 
e empresas fica mais atrativo, os projetos para novos negócios são di-
namizados e as remunerações especulativas se tornam menos atrati-
vas. A emissão monetária realizada pelo Banco central (BACEN) pode 
também contribuir para dinamizar a economia, mas, por outro lado, 
pode ocasionar inflação devido ao aumento do número de moedas em 
circulação.
A princípio esse é o raciocínio delineado pela macroeconomia 5
A macroeconomia estuda os 
agregados econômicos de maior 
vulto, como o PIB, gastos do go-
verno, impostos e taxa de juros. 
Tem como principal objetivo 
auxiliar no entendimento de 
cenários econômicos.
5, no 
entanto, é notório percebermos que essa lógica precisa ser reformula-
da, pois nem sempre o comportamento da economia obedece a esse 
padrão de raciocínio. Um exemplo está no aumento das atividades vir-
tuais com a diminuição do papel da moeda nas transações financeiras, 
diminuindo a importância da emissão monetária feita pelo BACEN.
Para entendermos melhor o desenvolvimento econômico e as limi-
tações da teoria econômica, Schumpeter (1982, p. 74, grifos do original) 
menciona que:
entenderemos por “desenvolvimento”, portanto, apenas as mu-
danças da vida econômica que não lhe forem impostas de fora, 
mas que surjam de dentro, por sua própria iniciativa. Se con-
cluirmos que não há tais mudanças emergindo na própria esfera 
24 Finanças públicas e orçamento
econômica, e que o fenômeno que chamamos de desenvolvi-
mento econômico é na prática baseado no fato de que os dados 
mudam e que a economia se adapta continuamente a eles, então 
diríamos que não há nenhum desenvolvimento econômico. Pre-
tenderíamos, com isso, dizer que o desenvolvimento econômico 
não é um fenômeno a ser explicado economicamente, mas que a 
economia, em si mesma sem desenvolvimento, é arrastada pelas 
mudanças do mundo à sua volta, e que as causas, portanto a 
explicação do desenvolvimento, devem ser procuradas fora do 
grupo de fatos que são descritos pela teoria econômica.
Por outro lado, é muito importante dizer que, para que o Estado 
possa promover o desenvolvimento econômico, é fundamental a ocor-
rência do delineamento de políticas públicas que possam minimizar as 
sequelas sociais, expressas por problemas em relação à população, tais 
como ausência ou problemas relacionados à moradia, saúde e educa-
ção. O Quadro 3 delineia alguns aspectos concernentes à Política Mo-
netária e Fiscal e os impactos para o desenvolvimento econômico. 
Quadro 3
Diferenças entre crescimento e desenvolvimento econômico
Instrumentos Resultados no desenvolvimento
Política fiscal
Aumento ou diminuição 
dos gastos governamen-
tais, tributação e subsídios.
Política restritiva: baixa efetividade no 
desenvolvimento.
Política expansionista: elevada efetividade.
Política 
monetária
Redução ou ampliação da 
taxa Selic e da emissão 
monetária.
Política restritiva: baixa efetividade no 
desenvolvimento
Política expansionista: elevada efetividade
Fonte: Elaborada pelo autor.
É importante dizer que ação inovadora na economia contribui para 
quantificar o desenvolvimento, pelo menos nos termos a respeito das 
melhorias relacionadas ao aparato produtivo de uma determinadaeco-
nomia. Na verdade, um modelo de crescimento econômico fundado na 
mudança técnica e institucional pode ser um elemento complementar 
às ações efetuadas pelo Estado para dinamizar a economia. O que im-
porta dizer é que, para que ocorra desenvolvimento econômico, é de 
extrema importância a realização de mudanças estruturais e compor-
tamentais, particularmente aquelas relacionadas à educação, delinean-
do um cenário promissor para futuras gerações.
Você sabia que o segmento 
da saúde tem uma elevada 
participação no PIB? Se o Estado 
realizasse maiores investimentos 
nesse segmento, certamente iria 
desencadear um maior desen-
volvimento econômico, a partir 
do aumento das inovações, das 
pesquisas e de toda uma rede de 
cuidado para a população. A saúde 
pode ser entendida como um 
segmento produtivo, com em-
presas fornecedoras de insumos 
e tecnologias, instituições hospi-
talares e todo um aparato estatal 
para a supervisão das atividades, 
tais como, Vigilância Sanitária, 
Ministério da Saúde e Secretarias 
de Saúde. Para entender a saúde 
como um complexo produtivo, 
acesse o link a seguir.
Disponível em: https://www.
scielosp.org/article/csc/2017.
v22n7/2119-2127/#. Acesso 
em: 27 out. 2020. 
Saiba mais
https://www.scielosp.org/article/csc/2017.v22n7/2119-2127/#
https://www.scielosp.org/article/csc/2017.v22n7/2119-2127/#
https://www.scielosp.org/article/csc/2017.v22n7/2119-2127/#
Fundo público 25
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O fundo público é um elemento fundamental para dinamizar uma 
economia e promover o bem-estar das pessoas e da coletividade. A 
partir dos mecanismos de arrecadação, o Estado pode promover o 
desenvolvimento econômico com mecanismos implementados por 
políticas públicas bem delineadas. Dentre os instrumentos, o Estado 
pode realizar estratégias que aprimorem a capacidade de arrecadação 
tributária e sua distribuição, com medidas de ampliação da infraes-
trutura necessária para as empresas desenvolverem novos negócios 
e delinearem perspectivas positivas perante o futuro. O delineamen-
to de políticas fiscais e monetárias pode contribuir para esse objetivo, 
mas, por outro lado, o cenário político é de suma importância para 
legitimar as ações governamentais e promover o desenvolvimento.
ATIVIDADES
1. Qual é o seu entendimento acerca do fundo público e da acumulação 
do capital?
2. Quais são os principais mecanismos de captação financeira do Estado?
3. Qual é a relação entre Estado e desenvolvimento econômico?
REFERÊNCIAS
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MP 661/2014. Rio de Janeiro: FGV-IBRE, dez. 2014. (Nota Técnica). Disponível em: http://
repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/9088/1/TD_2458.pdf. Acesso em: 20 out. 2020.
AGAMBEN, G. Meios sem fim: notas sobre a política. Trad. de Davi Pessoa Carneiro. Belo 
Horizonte: Autêntica, 2015.
BARZELAY, M.; SHVETS, E. Innovating government-wide public management practices to 
implement development policy: the case of “Brazil in Action’. Public Management Review, 
v. 9, n. 1, p. 47-74, 2006.
BEHRING, E. R. Política social: notas sobre o presente e o futuro. In: BOSCHETTI, I. et al. 
(org.). Política social: alternativas ao neoliberalismo. Brasília: UnB, 2004. p. 161-180.
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CHICK, V. Macroeconomics after Keynes. Oxford: Philip Allan, 1983.
GADELHA; COSTA, L. S.; VIANA, A. L. D. O complexo econômico-industrial da saúde e o 
desenvolvimento nacional. Revista Princípios: Teoria, Política e Informação, São Paulo, p. 10-
15, ago. 2011.
GIAMBIAGI; F.; ALÉM; A. C. Finanças Públicas. São Paulo: Campus, 2011.
http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/9088/1/TD_2458.pdf
http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/9088/1/TD_2458.pdf
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13097.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13097.htm
26 Finanças públicas e orçamento
KEYNES, M. K. A teoria geral do emprego, do juro e da moeda. São Paulo: Nova Cultural, 1996.
PESCUMA JR., A. et al. Empresas de capital internacional e o sistema de saúde brasileiro: 
um estudo sobre terapia renal substitutiva. Cien Saude Colet, jul. 2020. Disponível em: 
http://www.cienciaesaudecoletiva.com.br/artigos/empresas-de-capital-internacional-e-o-
sistema-de-saude-brasileiro-um-estudo-sobre-terapia-renal-substitutiva/17688?id=17688. 
Acesso em: 13 out. 2020.
SALVADOR, E. Fundo Público e Seguridade Social no Brasil. São Paulo: Cortez, 2010.
SCHUMPETER, J. A. Teoria do Desenvolvimento Econômico: uma investigação sobre lucros, 
capital, crédito, juro e o ciclo econômico. São Paulo: Abril Cultural, 1982.
http://www.cienciaesaudecoletiva.com.br/artigos/empresas-de-capital-internacional-e-o-sistema-de-saude-brasileiro-um-estudo-sobre-terapia-renal-substitutiva/17688?id=17688
http://www.cienciaesaudecoletiva.com.br/artigos/empresas-de-capital-internacional-e-o-sistema-de-saude-brasileiro-um-estudo-sobre-terapia-renal-substitutiva/17688?id=17688
Orçamento público 27
2
Orçamento público
Neste capítulo, iremos desenvolver pontos importantes em 
relação aos escopos teórico e prático do tema fundo público. Na 
Seção 2.1, aprenderemos sobre o conceito de orçamento públi-
co, a viabilidade das políticas fiscais e os mecanismos de distribui-
ção do dinheiro arrecado pelo Estado e destinado aos programas 
sociais. Em seguida, na Seção 2.2, abordaremos o orçamento pú-
blico que materializa a configuração do orçamento ao longo do 
tempo. Por fim, na Seção 2.3, trataremos do Estado mínimo, bem 
como do conceito de eficiência e da distribuição de renda em um 
contexto econômico.
2.1 Conceito de orçamento público 
Vídeo O orçamento público pode ser compreendido como um documento 
que expressa o conjunto de prioridades delineadas para um prazo es-
pecífico pelo governo. O Estado, por meio do fundo público, procura 
traçar aspectos relacionados ao âmbito da saúde, da educação e da 
assistência social, com a definição de metas e objetivos. O orçamento 
sintetiza um conjunto de repasses financeiros federais, com o intuito 
de visar programas sociais específicos, tais como para novas demandas 
sociais, definidas por meio de conselhos e entidades de classe, com 
embates políticos e de natureza administrativa.
É importante compreender que o orçamento é um documento im-
portante para a definição das políticas fiscais realizadas pelo Governo 
Federal. Ele pode assumir um aspecto expansionista ou restritivo, isso 
vai depender das circunstâncias econômicas do país e do risco políti-
co. Quando o orçamento apresenta um delineamento para dinamizar 
a economia, com uma característica expansionista, há o aumento dos 
gastos governamentais, particularmente em infraestrutura e o desti-
no de recursos financeiros e subsídios para estimular os negócios e as 
28 Finanças públicas e orçamento
empresas, com juros subsidiados. Por outro lado, quando o governo 
tem deficits orçamentários, o orçamento apresenta uma especificação 
restritiva, com corte nos gastos e com projeções de despesas que pos-
sam ser diminuídas ao longo do tempo.
Particularmente, as receitas estão relacionadas aos tributos arre-
cadados pelo Estado e são distribuídas com base nas necessidades 
correntes das áreas sociais que o governo tem maior prioridade a 
curto, médio e longo prazo. As prioridades podem sofrer ajustes, me-
diante a ocorrência de eventos adversos, como acidentes naturais, pan-
demias ou pobreza extrema. Mesmo em um contexto adverso, para 
que um país possa ter desenvolvimento econômico, é fundamental o 
orçamento público assumir um caráter expansionista, principalmen-
te com o aumento dos gastos para a melhoria das condições de vida 
da população em geral, com o aumento do bem-estar da coletividade 
(CARDOSO; SANTOS, 2018).
Nesse sentido, é de extremaimportância que o orçamento públi-
co seja definido como um instrumento para mitigar as mazelas so-
ciais, gerando valor para a sociedade e proporcionando o aumento 
de emprego e de renda (PRADO, 2005). No Brasil, evidencia-se uma 
disparidade de renda acentuada com a incidência de tributos, de ma-
neira desproporcional, para as camadas mais pobres da população, 
impactando a renda dos menos favorecidos. Inclusive, no ano de 
2020, constatou-se o crescimento dos indicadores de inflação, como o 
IGPM, devido à incidência de impostos nos produtos consumidos pela 
população e à presença de grupos internacionalizados que controlam 
a quantidade dos produtos e os preços praticados aos consumidores 
finais da cadeia produtiva.
O orçamento público corresponde ao conjunto de recursos finan-
ceiros que serão direcionados para os diversos segmentos da econo-
mia com o intuito de fornecer os requisitos fundamentais para o pleno 
funcionamento do aparato estatal. Ele apresenta determinadas carac-
terísticas, as quais possuem uma relação direta com os objetivos go-
vernamentais. O orçamento tem no seu escopo aspectos relacionados 
à disponibilização serviços públicos com efetividade, proporcionando 
uma infraestrutura para o escoamento do fluxo de mercadorias e pessoas 
em diversos contextos no território e apresentando na sua configura-
ção subsídios para o delineamento das políticas públicas (COUTO; MA-
GALHÃES, 2018).
Juros subsidiados: expressos 
por taxas inferiores às praticadas 
no mercado bancário, com o 
objetivo de dinamizar os projetos 
em andamento nas empresas.
Projeções de despesas: 
repasses financeiros estimados, 
com base nos recursos que 
foram utilizados no passado para 
áreas definidas no orçamento.
Glossário
Orçamento público 29
O orçamento, segundo Salvador (2010), apresenta as seguintes 
características:
 • Alocação de recursos: os repasses financeiros governamentais 
obedecem a critérios específicos para áreas que demandam me-
didas sociais por parte do governo, tais como a saúde, a educa-
ção e a assistência social. Além de destinar dinheiro para efeitos 
negativos na economia, como consequências negativas para o 
meio ambiente, desastres naturais e imperfeições no mercado, 
bem como para diminuir barreiras de entrada 1 de novas empre-
sas em setores específicos, como na área de tecnologia.
 • Equidade: é uma importante função desempenhada pelo or-
çamento, principalmente com o objetivo de diminuir as desi-
gualdades de renda, que aplica impostos para classes de maior 
concentração de riqueza e distribui os recursos para programas 
sociais. A distribuição de recursos, com relativo equilíbrio, é 
expressa por subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos 
para camadas mais pobres, entre outros (programa Fome Zero, 
Bolsa Família, destinação de recursos para o SUS).
 • Delineamento do cenário econômico: o orçamento apresenta 
na sua configuração objetivos relacionados à manutenção da es-
tabilidade da economia, principalmente para o desenvolvimento 
de alternativas que possam dinamizar o fluxo de mercadorias, 
proporcionar infraestrutura para as empresas operarem e criar 
planos os quais possam beneficiar o estímulo para novas pes-
quisas relativas ao âmbito de tecnologias, sendo expressas pelo 
aumento da competitividade e da inovação nos segmentos produ-
tivos. Entre os reflexos que o orçamento público desempenha no 
contexto econômico estão os ajustes relacionados aos índices de 
inflação, melhorias quanto ao nível de emprego e medidas para 
estimular a economia. Quando os preceitos macroeconômicos 
são aplicados pelo aparato estatal, há um maior estímulo aos gas-
tos governamentais como um instrumento para proporcionar um 
efeito multiplicador em vários segmentos produtivos, bem como 
para aumentar o nível de arrecadação tributária, sendo estraté-
gias relacionadas à política fiscal. A política monetária, represen-
tada pelos ajustes na taxa de juros e pela emissão de moeda pelo 
Banco Central, a política cambial, com medidas de controle do 
câmbio e da paridade da moeda nacional com as moedas estran-
geiras, e a política fiscal, com a adoção de gastos relacionados ao 
As barreiras de entrada são 
entendidas como dificuldades 
relacionadas à atuação de 
novas empresas em segmentos 
específicos. Particularmente, 
quando há o domínio de 
sistemas de produção, patentes e 
direitos adquiridos por empresas 
de maior porte.
1
30 Finanças públicas e orçamento
âmbito que afeta a produção de bens e de serviços e a disponibili-
zação de estruturas para o andamento dos fluxos produtivos e de 
pessoas em determinado espaço geográfico.
É importante dizer que o orçamento demonstra o quanto é possível 
dispender de recursos financeiros e como serão aplicados os recursos 
no período de um ano, sendo o Poder Executivo aquele que elabora 
a proposta e o Poder Legislativo aquele que legitima o orçamento em 
uma lei orçamentária. Os 26 estados do Brasil e o Distrito Federal ela-
boram seus orçamentos com previsões a respeito dos seus gastos corren-
tes e futuros, bem como a quantia financeira que será arrecadada para 
os objetivos estipulados com base nas demandas sociais.
Uma lei orçamentária de extrema importância para nosso estudo é 
a do Plano Plurianual (PPA), que elabora um planejamento financeiro 
para um período de quatro anos e tem como objetivo fundamental pro-
mover uma continuidade do escopo da administração, com o intuito de 
evitar ambiguidades durante as fases de implementação orçamentária, 
portanto, esse período mais longo visa proporcionar um maior grau de 
maturação ao processo.
Com o PPA aprovado, o âmbito federal do governo envia ao congresso 
um projeto de uma lei orçamentária, a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO), devendo ser aprovada pelos parlamentares com a definição dos 
objetivos que servirão como o caminho mais adequado para dar subsídio 
à Lei Orçamentária da União (LOA), expressa pelo Orçamento da União. 
Tanto o PPA, como a LDO e a LOA devem ser elaborados com a sanção do 
presidente da república que, em seguida, proporciona o andamento da 
execução do orçamento (VIGNOLI; FUNCIA, 2014).
Devemos salientar que a Lei n. 4.320/64, em seus artigos 2º, 3º e 4º 
(BRASIL, 1964), menciona que a Lei do Orçamento deve obedecer aos se-
guintes princípios:
 • Princípio da unidade: deve ser uma só e indivisível, contendo os 
orçamentos fiscal, de investimentos das empresas e de segurida-
de social, para um dado exercício financeiro.
 • Princípio da anualidade: deve ser elaborada com a vigência de 
um ano, normalmente igualando-se com o ano civil (1º de janeiro 
a 31 de dezembro)
 • Princípio da universalidade: deverá conter todas as receitas e 
despesas de todos os seus órgãos tanto das administrações dire-
ta e indireta, como das fundações.
Orçamento público 31
A Constituição de 1988 proporcionou a vinculação do orçamento pú-
blico ao processo de planejamento governamental, tanto com relação 
aos programas sociais como aos objetivos de estabilização econômica. 
O orçamento público incorpora o total de receitas e despesas para um 
período e proporciona uma visualização de todo o escopo orçamen-
tário para a concretização dos objetivos estipulados pelo governo em 
determinado tempo (BRASIL, 1988).
A figura a seguir demonstra a estruturação das etapas orçamentárias:
Figura 1
A estrutura orçamentária brasileira
Orçamento 
fiscal
Orçamento 
da seguridade
Orçamento 
de investimento
Lei Ordinária Anual
C. F.
Plano Plurianual
Lei de Diretrizes Orçamentárias
Fonte: Vasconcelos, 2010, p. 43.
Cabe salientarmos que o orçamento apresenta uma relação direta 
com o aparato jurídico, principalmente no sentido de dar embasamen-
to para as decisões tomadas pelo Estado referentes ao destino dos re-
cursos financeiros descritos no orçamento. O debate jurídico com base 
em decretos e em votações proporciona a legitimidade necessária para 
implementação dos programas sociais e para a efetivação das políticas 
públicas. Podemos dizer que o orçamento públicoe a concretização 
das políticas públicas são estratégias complementares, principalmen-
te por meio do entendimento de que os recursos financeiros efetivam 
a concretização e o delineamento das políticas implementadas pelo 
32 Finanças públicas e orçamento
governo em determinado intervalo de tempo. Dito de outra forma, o 
Poder Legislativo atua sobre o Poder Executivo e seus gastos, com o 
intuito de fiscalizar o controlar o dispêndio de recursos.
Os aspectos econômicos permeiam o orçamento público, princi-
palmente com o movimento governamental de aplicação de tributos, 
sua arrecadação e sua distribuição. O governo estipula taxas com o 
objetivo de recolher os recursos da sociedade para aplicá-los em áreas 
específicas. É importante ressaltarmos que a distribuição de recursos 
públicos afeta aspectos relacionados a setores específicos, como todo 
o conjunto da economia. Os aspectos econômicos apresentam caracte-
rísticas macro e microeconômicas, ambas com relações diretas com o 
orçamento público. O quadro a seguir ilustra os efeitos do orçamento 
público sobre essas variáveis.
Quadro 1
O orçamento e os seus efeitos econômicos
Efeito orçamentário Variáveis macroeconômicas
Variáveis 
microeconômicas
Expansionista 
(aumento dos gastos)
 • Efeitos multiplicadores na 
renda e no emprego, au-
mento do Produto Interno 
Bruto (PIB).
 • Redução da taxa de juros, 
com aumento do crédito 
para os segmentos econô-
micos.
 • Venda de títulos públicos, 
com a entrada em dinheiro 
para o orçamento e a capi-
talização monetária.
 • Efeitos na dinâmica 
produtiva das empresas 
com subsídios e apoio 
governamental.
 • Diminuição de barreiras 
de entrada para novas 
empresas, com aumento 
de impostos nos grupos 
empresariais que con-
centram a produção nos 
setores produtivos.
Restritivo 
(diminuição dos gastos)
 • Corte de gastos, com dimi-
nuição dos direitos perante 
o acesso à saúde e à educa-
ção e assistência e aumento 
no PIB.
 • Diminuição dos sub-
sídios para pequenas 
empresas, favorecendo 
a formação de cartéis ou 
oligopólios.
Fonte: Elaborada pelo autor.
Para a concretização de uma postura governamental expansionista 
ou restritiva, é fundamental entender o cenário político. Caso o gover-
no que representa o Estado tenha um movimento político que priori-
ze o social, certamente haverá maior tendência para um orçamento 
público de cunho expansionista, com aumento dos gastos. Por outro 
lado, caso o cenário político seja vinculado a medidas de contenção 
Orçamento público 33
de gastos, com uma maior preocupação do deficit público, o orçamen-
to público assumirá uma postura restritiva. Portanto, a construção do 
orçamento está totalmente relacionada com a postura governamental 
em determinado momento histórico e com as demandas sociais que 
delineiam todo o cenário econômico.
Para a definição do orçamento público, é fundamental verificar a 
dimensão política (ABREU; GOMES, 2010). A política pode ser delineada 
por categorias, com a representação de atores mais expressivos em cer-
to contexto produtivo de um país. Por exemplo, quando o orçamento 
público é elaborado, ele é definido com base em elementos represen-
tativos, com diferentes níveis de atuação e, dessa forma, com a confi-
guração das perspectivas que o orçamento desempenhará no futuro 
perante os gastos programados pelo Estado. O cenário político inter-
fere em qualquer delineamento relacionado ao orçamento público em 
todos os segmentos produtivos. Para compreendermos melhor como a 
política colabora para essa configuração, observaremos o Quadro 2, o 
qual esclarece um case na saúde muito representativo e sua influência 
no orçamento público com seus principais atores representativos.
Quadro 2
Categorias para o delineamento do orçamento público
Segmentos Critérios de seleção
Empresas internacionais e fa-
bricantes de máquinas, insu-
mos e manutenção
Capacidade de fornecer insumos e tecnologias ao 
Sistema Único de Saúde (SUS).
Prestadores de serviço Estrutura para disponibilizar serviços de saúde.
Sociedades e associações de 
especialidade médica
Médicos e profissionais da saúde.
Gestores públicos e privados
Operadoras que remuneram os procedimentos rea-
lizados pelo SUS e serviços de saúde privados.
Vigilância sanitária
Agência estadual que atua na regulação dos serviços 
de saúde.
Pacientes Delineamento da demanda na saúde.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Para a devida configuração do orçamento público da saúde, o em-
bate político assume uma importância fundamental, com diferentes 
demandas e particularidades. A partir do delineamento dos atores 
representativos, surgem as necessidades prioritárias para a definição do 
orçamento. No caso da saúde, temos a seguinte configuração e demanda:
34 Finanças públicas e orçamento
1
2
3
4
5
6
As empresas internacionais pleiteiam maiores recursos para a realização das vendas 
relacionadas às tecnologias que ofertam ao mercado. Detêm a produção, controlam 
os preços e as quantidades dos produtos ofertados ao mercado. Portanto, o embate 
político consiste no aumento dos repasses financeiros para as empresas.
Prestadores de serviços de saúde possuem necessidades crescentes de recursos, 
principalmente para remunerar os fornecedores (empresas internacionais) e para 
atender a uma elevada demanda de pacientes.
As associações de médicos e profissionais de saúde pleiteiam boas condições de 
trabalho e salários justos. No momento atual, há uma nova configuração da classe 
médica devido à presença de muitas empresas internacionais na oferta de serviços de 
saúde, os médicos perderam parte do seu poder de negociação, transformando-se em 
prestadores de serviço.
Gestores públicos e privados, tanto o SUS como as empresas de convênios e seguradoras, 
remuneram os serviços. Há uma pressão constante por aportes financeiros.
A vigilância sanitária atua na fiscalização dos serviços e necessita viabilizar a 
implementação de medidas de proteção para os pacientes.
Pacientes constituem uma demanda crescente, principalmente os crônicos, com o 
envelhecimento da população; o SUS e o segmento privado apresentam falta de recursos 
para o segmento da saúde.
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É por meio da configuração e do debate dos atores em comissões 
que o orçamento é delineado, setor por setor, com características es-
pecíficas e comissões representativas. As necessidades correntes e os 
Orçamento público 35
seus preços vinculados interferem no total dos montantes financeiros 
destinados para os setores produtivos. Para definir os montantes finan-
ceiros, os gestores adotam o conceito de preços históricos, sendo quan-
tias que já foram disponibilizadas em momentos anteriores, dando uma 
base para o dimensionamento dos gastos futuros. Existe uma discussão 
muito importante a respeito da efetividade dos preços históricos como 
determinantes dos gastos futuros presentes no orçamento, tendo em 
vista que a realidade atual nem sempre é a mesma do passado.
O Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas da Universidade de São Paulo 
(IPEA) divulga debates relacionados a temas muito importantes dentro do con-
texto do orçamento público. Ouça o Podcast Ipea aponta inflação maior para as 
famílias de renda baixa nos cinco primeiros meses do ano e aprenda mais sobre o 
impacto da inflação nas camadas mais pobres da população, as quais têm como 
necessidade a implementação de medidas corretivas realizadas pelo Estado para 
minimizar esse problema. O orçamento público pode colaborar nesse sentido, 
com a definição de programas sociais para alimentação, destinados às camadas 
mais pobres da população.
Disponível em: https://soundcloud.com/ipea-online/ipea-aponta-inflacao-maior-para-as-familias-de-renda-
baixa-nos-cinco-primeiros-meses-do-anog. Acesso em: 12 nov. 2020.
Podcast
O orçamento público pode ser definido como uma estimativa, uma 
previsão. As previsões estão atreladas aos determinantes políticos, 
sociais e econômicosde determinado período, com repercussões so-
bre a quantidade de recursos financeiros destinados para a concre-
tização das políticas públicas. Os projetos governamentais possuem 
uma viabilidade econômica que difere do contexto de mercado. Não 
há o lucro como objetivo, mas, sim, a concretização de ações sociais 
que possam permitir o delineamento de programas para o fomento 
da economia, o desenvolvimento e a melhoria da vidas das pessoas 
de uma forma geral, principalmente no tocante à melhora da quali-
dade de vida. Dito de outra forma, não devem expressar a viabilidade 
com relação ao investimento realizado, em termos de acúmulo de ri-
queza para o Estado.
O objetivo fundamental do orçamento público é priorizar os 
programas sociais, bem como proporcionar um destino financei-
ro adequado às demandas da sociedade. É muito importante en-
tendermos que o orçamento público visa garantir o controle dos 
https://soundcloud.com/ipea-online/ipea-aponta-inflacao-maior-para-as-familias-de-renda-baixa-nos-cinco-primeiros-meses-do-anog
https://soundcloud.com/ipea-online/ipea-aponta-inflacao-maior-para-as-familias-de-renda-baixa-nos-cinco-primeiros-meses-do-anog
36 Finanças públicas e orçamento
gastos, minimizando os custos e otimizando as receitas. Também 
procura promover a estabilização da economia, com a implemen-
tação de políticas fiscais, sendo expressas pelo direcionamento dos 
gastos, mediante a aplicação de políticas públicas. Ainda, para ga-
rantir que o orçamento seja assegurado com otimização dos recur-
sos e eficiência administrativa, ele delineia que os serviços públicos 
devem ser assegurados com o máximo de efetividade. A Figura 2 
exemplifica o fluxo de operações relacionadas aos objetivos do or-
çamento, em que o orçamento prioriza o controle dos gastos com 
o direcionamento dos recursos financeiros, isto é, com a adoção de 
critérios de acordo com as necessidades impostas pela sociedade. 
Esses critérios têm como fundamentação a elaboração de projetos 
baseados nas demandas sociais, das áreas da saúde, da educação 
e da assistência social. O orçamento também fundamenta as deci-
sões relacionadas aos investimentos públicos.
O objetivo do orçamento possui estreita relação com a estabili-
zação da economia, efetivando o controle das variáveis econômicas, 
tais como a inflação, a dívida pública e o risco do país perante o exte-
rior. O controle da inflação é efetuado por meio de subsídios dados 
aos produtores rurais, medidas de incentivo à produção nacional 
e adoção de punições perante os segmentos produtivos que ado-
tam políticas de reajustes abusivos de preços. O controle da dívida 
pública é uma prioridade, principalmente pelo comprometimento 
do Estado ao pagamento dos juros da dívida. A manutenção de um 
ambiente econômico satisfatório proporciona uma estabilidade po-
lítica, incentivando os capitais estrangeiros a realizarem projetos e 
aplicações financeiras no país.
Desse modo, o orçamento público deve priorizar medidas de ma-
nutenção do cenário econômico, com o objetivo principal de esta-
bilizar a economia. Por fim, a elaboração do orçamento tem como 
objetivo a eficiência dos serviços públicos com a plena disponibilida-
de dos produtos e serviços para a população. A educação, a saúde e 
a assistência representam direitos das pessoas, portanto, o Estado 
deve legitimar a oferta desses serviços a todos com seu orçamento.
Orçamento público 37
Figura 2
Fluxograma do orçamento
 Assegurar o controle de gastos;
 Estabilizar a economia;
 Promover a eficiência na prestação de serviços.
Orçamento 
tradicional
Orçamento- 
-Programa
Insumos Produtos ResultadosProcesso
Orçamento focado 
nos resultados
Eficiência Efetividade
Fonte: Elaborada pelo autor.
O primeiro passo para a implementação dos destinos efetivos orça-
mentários está relacionado a uma distribuição justa dos recursos 
financeiros, ou seja, à definição de formas equitativas de aloca-
ção de dinheiro para os programas governamentais. O orçamento 
público deve obedecer critérios regionais com o estabelecimento 
criterioso dos territórios que serão acolhidos no processo de pla-
nejamento governamental e com a utilização de medidas quanti-
tativas para definir o quantum necessário para a realização dos 
aportes financeiros.
Entre as medidas quantitativas, temos o conceito de prevalên-
cia, a qual tem como objetivo determinar a quantidade de pessoas 
que necessitam de recursos financeiros específicos, tanto para 
problemas de saúde como para demandas educacionais ou de 
assistência social. A prevalência pode ser utilizada com base no 
seguinte critério: a divisão do número de pessoas que demandam 
um produto ou serviço social dividido por uma quantidade fixa de 
habitantes (10.000, 100.000 habitantes).
equitativo: que incorpora 
o conceito de igualdade no 
destino dos recursos para os 
diversos setores da economia, 
sem privilégios ou interesses de 
mercado.
quantum: montante finan-
ceiro destinado para os gastos 
governamentais.
Glossário
38 Finanças públicas e orçamento
Vale muito a pena ler o artigo Governança Orçamentária: transforma-
ções nas práticas de planejamento e orçamento no Brasil, publicado pelo 
IPEA, que trata do processo de configuração dos principais atores que 
influenciam a elaboração do orçamento público, bem como os aspectos 
relacionados à governança.
Acesso em: 29 out. 2020. 
http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/8971/1/bapi_19_cap_10.pdf
Artigo
Por exemplo, a quantidade de pessoas acometidas por diabetes a 
cada 10.000 habitantes, o grau de instrução a cada 100.000 habitantes, 
entre outras variáveis de importância social.
O orçamento público, portanto, corresponde a um planejamento 
que vislumbra técnicas administrativas e proporciona créditos orça-
mentários para viabilizar a realização das ações, as quais proporciona-
rão o alcance objetivado pelos programas.
2.2 Estado mínimo: eficiência e 
distribuição de renda Vídeo
O conceito de Estado mínimo proposto pela doutrina liberal con-
servadora prioriza que o Estado deve minimizar os gastos para a con-
cretização das políticas públicas e, portanto, o orçamento público deve 
assumir um papel restritivo, com o mínimo de gastos. Hayek (1983) de-
fende que o governo deve atuar somente nos quesitos de segurança 
e aspectos sanitários, sem se preocupar com políticas de apoio social.
Nesse sentido, o Estado mínimo representa uma menor preocupa-
ção com os direitos sociais, com a prerrogativa de que os gastos efe-
tuados com base em um orçamento público delineado pelo governo 
podem aumentar o ônus da dívida pública. Em outras palavras, o Es-
tado mínimo não representa uma grande intervenção do Estado na 
economia, mas expressa uma maior preocupação com o livre jogo do 
mercado e uma maior aderência aos princípios de liberdade, pautados 
no individualismo econômico 3 .
Uma melhor distribuição de renda, voltada à justiça social, é total-
mente recusada, pelo entendimento de que o Estado não pode, em seu 
aparato estatal, colaborar para que as pessoas ajudem umas às outras.
O individualismo econômico é 
entendido como maior poder 
das pessoas perante o futuro e as 
incertezas que o contexto econô-
mico pode oferecer. Defende que 
o indivíduo tem o poder para 
definir as suas alternativas, sem 
a interferência do Estado.
3
http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/8971/1/bapi_19_cap_10.pdf
Orçamento público 39
O Estado mínimo surgiu com base no conceito da mão invisível, am-
plamente difundido por Adam Smith, o qual defendia a liberdade do 
mercado para as operações e transações de mercadorias e serviços na 
economia. Sorman (1988, p. 8) esclarece que:
o Estado mínimo não é nem antiestatismo nem anarquia, mas 
um Estado justo, exato, que desempenharia uma tarefa de Es-
tado. Estamos longe disso no Brasil, onde o Estado se mete em 
tudo que não sabe fazer – por exemplo, na indústria – e abando-
na o que ele saberia fazer, como a organização da saúde pública 
e da educação de base.
O Estado mínimo defende