Fundamentos da Gestão Pública

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FUNDAMENTOS DA
GESTÃO PÚBLICA
Profª Me Mirian Aparecida Micarelli Struett
Diretor Geral 
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Diretor de Ensino e Pós-graduação 
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Diretor Administrativo 
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de Educação a Distância
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Secretário Acadêmico
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UNIFATECIE Unidade 3 Rua 
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KM 102, Saída para Nova Londrina 
Paranavaí-PR
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www.unifatecie.edu.br/site
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação - CIP 
S927f Struett, Mirian Aparecida Micarelli 
 Fundamentos da gestão pública / Mirian Aparecida 
 Micarelli Struett. Paranavaí: EduFatecie, 2022. 
 83 p. : il. Color. 
1. Administração pública. 2. Direito Administrativo.
I.. Centro Universitário UniFatecie. II. Núcleo de Educação a
Distância. III. Título.
 CDD : 23 ed. 351.81 
 Catalogação na publicação: Zineide Pereira dos Santos – CRB 9/1577 
A
U
T
O
R
Profª Me Mirian Aparecida Micarelli Struett
Possui Mestrado na área de Gestão de Negócios pela 
Universidade Estadual de Londrina, em consórcio com 
a Universidade Estadual de Maringá (UEL/UEM). Possui 
especialização em Novas Tecnologias da Ead pela 
UniCesumar e graduação em Administração pela Universidade 
Estadual de Maringá. É funcionária pública na área de Gestão 
Hospitalar, desde 1992, e atua na função de Gestor de 
Contratos e Convênios no Hospital Universitário Regional de 
Maringá; também, é docente de Graduação e Pós-Graduação 
nas áreas de Gestão Organizacional desde 2005.
Lattes: http://lattes.cnpq.br/3388750064285917
APRESENTAÇÃO
É com muito prazer que apresento a você o livro que fará parte da disciplina 
Fundamentos da Gestão Pública. A equipe da FATECIE e eu, preparamos este 
livro com muito esmero para que você adquira conhecimentos necessários 
sobre a Administração e Gestão Pública. Portanto, prezado estudante, 
delinearemos o caminho para que você alcance esse objetivo, a partir da 
apresentação das quatro unidades deste livro. 
A Unidade I possibilitará uma maior compreensão sobre o papel do Estado 
e a Administração Pública. Portanto, iniciamos nossa compreensão a partir 
da teoria contratualista com Hobbes, Locke e Rousseau e a formação dos 
sistemas sociais e políticos. Em seguida, conheceremos o sistema de freios 
e contrapesos de Montesquieu e as principais instituições políticas no Estado 
Brasileiro.
Na Unidade II delinearemos a concepção histórica e a reformas 
constitucionais e estruturais ocorridas no Estado Brasileiro, bem como 
apresentaremos como se desenvolveram o modelos de Administração Pública, 
começando pelo Patrimonialismo, com a chegada da Administração burocrática 
e a Administração Gerencial.
Na Unidade III trataremos os principais aspectos contemporâneos dos 
modelos de Administração e Gestão Pública enfatizando as novas formas 
de Administração e Gestão, com ênfase também no papel das organizações 
sociais, PPPs e das agências reguladoras e principalmente demonstrando 
como os gestores devem atuar buscando a governança e a qualidade de 
gestão almejada pelo usuário do serviço público.
Por fim, na Unidade IV será apresentado os instrumentos de atuação 
do Estado. Basicamente e sucintamente apresentamos nesta unidade, 
o instrumento de atuação por meio das políticas públicas, as principais
características do orçamento público e como ocorrem as compras, contratos
administrativos e repasses do Estado para entes da administração pública e
privada bem como é a relação entre Estado, Governo e Mercado e o controle e
participação cidadã.
Bons Estudos!
SUMÁRIO
CAPÍTULO 1
07 | Estado e Administração Pública
CAPÍTULO 2
26 | Administração Pública Brasileira: Concepção Histórica e Reformas
CAPÍTULO 3
44 | Modelos de Gestão Pública e Desafios
CAPÍTULO 4
64 | Instrumentos de Gestão Pública
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CAPÍTULO
1 ESTADO E ADMINISTRAÇÃOPÚBLICA
Esta Unidade possibilita maior compreensão sobre o papel do Estado 
e da Administração Pública. Para isso é fundamental conhecer a teoria 
contratualista, a formação dos sistemas sociais e políticos, o sistema de freios 
e contrapesos de Montesquieu e as principais instituições políticas no Brasil.
Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett
Objetivos da Aprendizagem:
• Apresentar a teoria contratualista na visão dos pensadores Hobbes, 
Locke e Rousseau;
• Conceituar e contextualizar a definição de Estado e dos sistemas 
sociais;
• Conceituar e contextualizar a Administração Burocrática por Weber;
• Apresentar o sistema de freios e contrapesos de Montesquieu;
• Apresentar as principais instituições políticas no Brasil. 
Plano de Estudo:
• Teoria Contratualista (Hobbes, Locke e 
Rousseau);
• Função do Estado e a Administração Pública;
• O sistema de freios e contrapesos de 
Montesquieu;
• Principais Instituições Políticas no Brasil. 
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INTRODUÇÃO DA UNIDADE
Esta Unidade possibilita maior compreensão sobre o papel do Estado e sua 
formação enquanto Administração Pública e Política. 
Portanto será apresentado a você, prezado estudante, a teoria contratualista na 
visão dos pensadores Hobbes, Locke e Rousseau, em seguida a necessidade 
da formação dos sistemas sociais com ênfase na organização burocrática e na 
administração pública e o motivo pelo qual houve a necessidade do sistema de 
freios e contrapesos de Montesquieu. Ao final, sucintamente será apresentada 
as principais instituições políticas no Brasil.
Iniciaremos esta unidade traçando sobre a formação e necessidade do Estado, 
a partir da Teoria Clássica, ou seja, da Teoria Contratualista de Hobbes, Locke 
e Rousseau, explicando sobre o Estado de Natureza, a sociedade civil, a 
necessidade de Estado e do Contrato Social.
Em seguida será apresentado a função tríplice do Estado e alguns conceitos 
sobre os sistemas sociais e político e sua forma de organização. Neste 
momento, será apresentado a necessidade da legitimação deste Estado 
enquanto soberano e também de como essa legitimidade poderia se fortalecer 
por meio do sistema político, com o enfoque na Burocracia de Weber. 
A Burocracia de Weber é considerada o modelo ideal para a Administração 
Pública, pois apresenta algumas características que podem colaborar com a 
eficiência dos serviços prestados pelo Estado ao seu povo.
Em seguida, será apresentado o sistema de freios e contrapesos de 
Montesquieu, e como o próprio nome já diz, é um sistema que serve de 
controle para o poder político que é concretizado por meio da constituição dos 
três poderes: legislativo, executivo e judiciário. 
Na Administração Pública será apresentado o seu conceito básico bem como 
como estas Instituições Políticas executam o seu papel no Sistema Brasileiro.
Bons Estudos!
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1 ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O Estado surgiu num momento histórico condicionado por uma série de fatores 
sociais, políticos e econômicos com o objetivo de organizar a nova estrutura 
institucional de poder (COSTIN, 2010).
Foi a partir do século XVII, que surge a Teoria Clássica do Estado condicionada 
pelo poder econômico e político na Europa, época em que o sistema feudal 
declinava a partir de diversas guerras civis e das profundas mudanças em 
relação a concentração e centralização de poderes em determinados territórios. 
O feudalismo sofre derrotas com a emergência das monarquias absolutistas 
e só é eliminado com industrialização e o predomínio da classe burguesa 
e o estabelecimento do sistema capitalista que passa a se burocratizar e 
a se racionalizar, pois a unidade básica de produção, a família passa a 
ser a empresa burocrática, na qual asorganizações e o Estado dominam 
(BRESSER-PEREIRA, 1963).
O Estado é chamado a agir como um mediador civilizador, principalmente 
quando ocorrem uma série de mudanças, na qual se desenvolvia a Teoria 
do Estado Liberal, baseado nos direitos individuais e na ação do Estado que 
visava o bem comum, rompendo com a lei divina e colocando o poder político e 
econômico de forma racional.
1.1 Teoria Contratualista
No final do século XVII, aparece a redefinição do Estado de Natureza (condição 
natural do homem) e a formulação dos direitos individuais, que vem a substituir 
a lei divina como fundamento das hierarquias políticas da época. 
De acordo com Carnoy (2013), embora Maquiavel buscasse o aperfeiçoamento 
na arte de governar, ensinando aos príncipes a expandirem seu governo por 
meio de uma abordagem científica e positiva, outros filósofos baseiam suas 
teorias de Estado na natureza humana, no comportamento individual e na 
relação entre indivíduos.
Hobbes e Rousseau, em seu pensamento político concordam que a 
propriedade privada não é um direito natural, mas sim um direito civil, ou seja, 
mesmo que no estado de natureza (em Hobbes) e no estado de sociedade 
(em Rousseau) os indivíduos obtenham terras e bens, sem as leis essa posse 
não é garantida, por isso a necessidade de um contrato social a partir de um 
decreto soberano (CHAUÍ, 2000).
Os três clássicos que melhor representam a teoria clássica do Estado é 
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Hobbes, Locke e Rousseau (CARNOY, 2013):
1.1.1 Thomas Hobbes 
De acordo com Carnoy (2013), o livro Leviathan de Thomas Hobbes (1968), 
inicialmente publicado em 1651, foi considerado um método inteiramente 
novo de encarar a sociedade Política e teve como finalidade sistematizar o 
comportamento político humano, de acordo com a lógica dedutiva e as leis 
dos movimento e conceitos do século XVII. Sua finalidade foi servir como um 
modelo ao comportamento do indivíduo com fundamento na teoria política e 
não na ação do Estado eficiente, de forma que o homem deveria ser refreado 
(renúncia do poder individual) por um agente externo, admitindo um poder 
soberano perpétuo que possibilitasse a satisfação de seus apetites (suas 
paixões) e a aversão (a morte e guerras). 
Hobbes demonstra sua tese como a renúncia do poder do indivíduo em 
favor de um soberano haja vista que a luta onipresente pelo poder levaria ao 
colapso da sociedade e ao aumento da probabilidade de morte violenta, de 
modo que seria prudente esperar e abrir mão de todo o poder a um soberano 
que pudesse prevenir esse colapso. O argumento de Hobbes é introduzido a 
partir da abstração lógica do homem e o “Estado de Natureza”, ou seja, uma 
condição hipotética demonstrando que não há poder comum para o controle 
dos indivíduos, nem lei ou coação, mas sim que o homem civilizado deveria 
sair desta condição, ou seja, do Estado de Natureza. 
Ocorre que no Estado de Natureza há também direitos naturais humanos 
a serem preservados. Segundo Carnoy (2013, p. 27) “por essa razão há 
uma tensão entre preservar a liberdade vantajosa no estado de natureza e o 
medo da violência e da guerra, que logicamente esse estado produz”. Neste 
sentido, isso levaria à renúncia do poder individual em favor de um soberano, 
reduzindo-o a impotência. Hobbes se opõe primeiro porque a sujeição é melhor 
que a guerra e a morte e segundo porque não seria de interesse do soberano 
tirar sua liberdade já que sua força vem do vigor dos súditos. 
Como não houve submissão, a paixão individual ganhou força com a troca 
de bens no mercado livre, na qual a paixão dos homens ficou contida na 
maximização dos seus interesses econômicos, ou seja, menos violência na 
busca pelo ganho em um contexto pacífico de mercado.
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1.1.2 John Locke
Mais de quarenta anos depois de Hobbes, em 1692, John Locke surge num 
momento histórico na Inglaterra de guerras, emergência da burguesia em 
oposição ao feudalismo. Em vez de “Estado de Natureza” não primitivo - o 
estado de perfeita liberdade individual, ou seja, tem direitos, como assegurar e 
preservar sua propriedade e ao mesmo tempo ser juiz e executor da lei natural, 
na qual esse estado de natureza pode se transformar em um estado de guerra, 
ou seja, o homem pode submeter outro ao seu poder absoluto (CARNOY, 
2013). 
Neste pensamento, os homens juntos - para se defenderem contra o estado 
de guerra - deveriam se juntar em uma sociedade política, apoiada por um 
corpo de leis, na qual os homens entregam os direitos de autopreservação 
da propriedade à comunidade (O Estado). Locke diverge de Hobbes quanto 
à natureza do soberano, ou seja, na sua definição de sociedade política a 
monarquia absoluta é incompatível com a da sociedade civil.
Desta forma, Locke exclui a monarquia absoluta e insiste para que o poder seja 
dado a um corpo coletivo de homens, na qual entregam seu poder (natural) a 
outrem, a um poder legislativo que elaborará e fará cumprir as leis mantendo 
a propriedade individual e a segurança pessoal, e ainda garantindo que esse 
poder reside nos indivíduos que compõem a sociedade civil (e podem dissolvê-
lo), ainda que tenham delegado sua governança. Assim, tanto o legislativo 
quanto o executivo tem poder político enquanto refletem a vontade dos 
membros individuais da sociedade, na qual reside o verdadeiro poder político.
Para Hobbes, de acordo com Chauí (2000), o soberano pode ser um rei, um 
grupo de aristocratas ou uma assembleia democrática, na qual o fundamental 
não é o número dos governantes, mas a determinação de quem possui o poder 
ou a soberania cujo poder é de modo absoluto do Estado por meio de suas 
instituições públicas. Assim, o Estado têm o poder para legislar e aplicar as leis, 
definindo e garantindo a propriedade privada ao mesmo tempo em que tem a 
obediência incondicional dos governados, desde que ele, o Estado respeite 
os dois direitos naturais intransferíveis (o direito à vida e à paz). O soberano, 
neste sentido detém a espada e a lei enquanto os governados, a vida e a 
propriedade dos bens.
1.1.3 Jean-Jacques Rosseau
É no conceito de sociedade civil que Rousseau difere de Locke, pois para 
ele a sociedade é uma descrição do modo como os homens são encontrados 
na sociedade, ou seja não como uma construção ideal ou hipotética mas 
como uma realidade. Rousseau vê o homem como sem moralidade, mas 
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sem maldade, o qual é corrompido não pela natureza, mas pela posse da 
propriedade e pela formação da sociedade civil, ou seja, a sociedade é que é 
corrupta (CARNOY, 2013).
Em resumo, segundo Carnoy (2013), Locke vê a posse da propriedade como 
a base de uma sociedade justa e equitativa enquanto Rousseau a considera 
como a origem do mal e da desigualdade, ou seja, a considera como o produto 
da voracidade do homem, do mais rico e poderoso (do homem rico-classe 
dominante), cuja sociedade é formada em função de seus interesses, mas 
não necessariamente das massas, na qual em uma sociedade desigual acha 
necessário preservar a ordem, controlar as tentativas de usurpá-las e legitimar 
a exploração ao pobre.
Conforme Chauí (2000), de acordo com Locke, os homens a partir da 
sociedade civil entregam suas liberdades naturais para obterem segurança 
sendo este um produto da racionalidade humana, na qual a passagem desse 
estado de natureza à sociedade civil se dá por meio de um contrato social. É 
neste momento que os indivíduos renunciam à liberdade natural (posse natural 
de bens, riquezas e armas) e transferem ao soberano – quem tem poder de 
criar e aplicar as leis, tornando-se autoridade política a partir do contrato social.
Desta forma, Rousseau citado por Carnoy (2013), apresenta o Estado não 
como benéfico a todos mas, destinado a preservar a desigualdade política e 
social. Neste sentido, acreditando que os homens gostariam de viver como 
iguais e livres, descreve o Estado como On the social contract em 1762, ou 
seja, o fundamento deste contrato social, em que o Estado age sob a 
direção da vontade geral. Tanto Locke quanto Rousseauconcordam que 
embora a vontade geral trate as pessoas de forma equitativa, nem todos os 
cidadão são iguais, por isso entendiam que poderia haver classes de 
cidadãos, enquadrados pelo mérito do nascimento ou de propriedade, 
mas não de classes sociais. 
Foi em seu Discourse on political economy em 1755, que Rousseau a 
Intervenção do Estado como necessário, pois esclarece que o Estado, através 
das tarefas do governo deveria prevenir a extrema desigualdade da riqueza, 
cujo governo deveria não a expropriação, mas a eliminação dos meios das 
pessoas acumulá-las, bem como protegendo os cidadãos para não se tornarem 
pobres, mas complementados pela educação e a prevenção da desigualdade 
em desenvolvimento (CARNOY, 2013).
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REFLITA
O poder é conferido ao soberano pelo povo – para legitimar a teoria do contrato 
social. Como é possível o contrato social? Qual sua legitimidade? Se a função 
do estado é de garantir e defender a propriedade privada contra a nobreza e os 
pobres, qual é o poder do soberano?
Fonte: CHAUÍ, 2000. 
1.2 Função do Estado e a Administração Pública
De acordo com Chauí (2000), Locke (precursor da teoria liberal), os 
realizadores da Independência norte-americana e da Revolução Francesa e 
pensadores como Max Weber, a função do Estado é tríplice, quais sejam:
1. O Estado garante o direito natural de propriedade dos indivíduos por
meio das leis e do uso legal da violência (exército e polícia) respeitando
a liberdade econômica dos proprietários privados;
2. O Estado, neste sentido, não tem poder instituinte, mas apenas a função
de garantidor e de árbitro dos conflitos que possam existir, tendo como
função a arbitragem por meio das leis e da força;
3. O Estado tem o direito de legislar, permitir e proibir tudo quanto
pertença à esfera da vida pública, mas não o direito de intervir sobre
a consciência dos governados, emitindo censura somente em caso de
risco ao próprio Estado.
O sistema capitalista desempenhou um papel fundamental no desenvolvimento 
da burocracia, criando a necessidade de uma administração estável, rigorosa, 
intensiva e incalculável que dá a burocracia um papel central em nossa 
sociedade se tornando um elemento fundamental na administração de massas 
(WEBER, 1966).
Assim, dentro do contexto de Liderança do Estado, uma comunidade humana 
que depende do uso do estado como o uso legítimo da força física dentro de 
determinado território necessita de legitimidade. 
Weber desdobra a natureza dos elementos essenciais que se constitui o 
Estado e chega-se ao conceito de autoridade e legitimidade, ou seja, para que 
o Estado exista é necessário que o conjunto de pessoas obedeça a autoridade
delegada pelos detentores do poder no referido Estado, por isso necessário
que estes tenham seu poder legitimado, na qual a autoridade é definida em três
tipos: racional-legal, tradicional e carismática (Textos selecionados de Weber,
1997):
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O racional-legal, foco maior de nosso interesse, segundo Weber (1997) tem 
como fundamento a crença na validade do estatuto legal e da competência 
funcional, baseada em regras racionalmente criadas. Assim, quando essa 
autoridade legal-racional envolve um corpo administrativo organizado, toma a 
forma de estrutura burocrática amplamente analisado a seguir. A autoridade 
tradicional é imposta por procedimentos considerados legítimos e aceita 
em nome de uma tradição reconhecida como válida e a carismática é um 
tipo de apelo que se opõe às bases de legitimidade da ordem estabelecida e 
institucionalizada.
1.2.1 Weber - Estado, Organização Burocrática e a Administração Pública
De acordo com Bresser-Pereira e Motta (2000) um sistema social é constituído 
por grupos ou família com um grau de formalização da estrutura organizacional 
e podem ser organizados ou não. No extremo oposto temos as organizações 
ou as burocracias (quanto mais organizado, mais se aproxima do modelo ideal 
de organização burocrática). Max Weber considera as organizações (sistema 
social racional em que há especialização e divisão do trabalho em que o critério 
principal é a eficiência) como um dos tipos de sistemas sociais. A seguir, a 
demonstração dos sistemas sociais.
Figura: a Organização Burocrática entre os sistemas sociais.
Fonte: Karl Mannheinn p. 104 citado por BRESSER-PEREIRA; MOTTA, 2000.
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Max Weber é conhecido na Administração Pública por sua análise da 
burocracia racional e da burocracia de tipo ideal, ocorrida num contexto de 
dominação social. Descreve sobre o sistema de autoridade, como forma de 
estabelecer e assegurar a crença de sua legitimidade que podem ocorrer de 
forma diferente dependendo do tipo do staff administrativo que dá suporte à 
essa autoridade, ou seja, em termos específicos Weber identifica em três tipos 
puros a autoridade ou dominação legítima (DENHARDT, 2012):
• Autoridade legal - pautada na crença da legalidade de certos padrões/
regras e no direito dos que detêm autoridade legal para dar ordens;
• Autoridade Tradicional - baseada na importância das tradições
duradouras e dos governantes que mantém a tradição;
• Autoridade Carismática - baseada no afeto ou devoção a um indivíduo.
De acordo com Denhardt (2012) a autoridade legal desempenhada por um staff 
administrativo burocrático esboça as características centrais de como funciona 
uma organização burocrática e como devem atuar seus funcionários, quais 
sejam:
1. São livres pessoalmente, entretanto estão sujeitos à autoridade em 
relação às suas obrigações impessoais;
2. Organizados em uma hierarquia;
3. Existe a clara definição de competência;
4. A seleção e a relação contratual é livre na definição do cargo a ser 
ocupado;
5. Os candidatos são selecionados com base em qualificações (técnicas) e 
nomeados ou eleitos;
6. A remuneração é com salário fixo e na maioria das vezes com direito 
a pensão e somente em certas condições, a autoridade empregadora, 
especialmente nas privadas, têm o direito de anular uma nomeação, 
levando em conta a responsabilidade da posição e as demandas do 
status social do ocupante do cargo;
7. O cargo é o único ou a principal ocupação de seu titular;
8. O cargo constitui uma carreira e a promoção por desempenho baseia-se 
baseada no julgamento de superiores;
9. Os funcionários desempenham o trabalho de modo dissociado da 
propriedade dos meios de administração e sem a apropriação de suas 
posições;
10. Os funcionários estão sujeitos à disciplina e controles na condução de 
seu cargo. 
Para Bresser-Pereira e Motta (2000), as burocracias têm sua fonte de 
legitimidade no poder racional-legal, assim as organizações são sistemas 
sociais racionais (formais, impessoais e dirigidos por administradores 
profissionais).
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1.3 O sistema de freios e contrapesos de Montesquieu
De acordo com Maldonado (online), a separação dos poderes envolve a 
limitação do poder político na qual a síntese visa a expressar os interesses 
de ricos e pobres dentro do contexto aristotélico uma vez que a vontade 
do soberano se confundia com a vontade do Estado, sendo assim o 
desenvolvimento sistematizado da doutrina da separação dos poderes como 
técnica de limitação do poder é levado a cabo por Locke e Montesquieu. 
Mas qual seria a finalidade dos contrapesos? 
JOHN H. GARVEY e T. ALEXANDER ALEINTKOFF 
ensinam que o balance (contrapesos, equilíbrio) surge 
na Inglaterra, a partir da ação da Câmara dos Lordes 
(nobreza e clero) equilibrando (balanceando) os projetos 
de leis oriundos da Câmara dos Comuns (originados do 
povo), a fim de evitar que leis demagogas, ou formuladas 
pelo impulso momentâneo de pressões populares, fossem 
aprovadas. Na verdade, o objetivo implícito era conter o 
povo, principalmente contra as ameaças aos privilégios da 
nobreza (MALDONADO, online, p 17). 
Para Locke, como já vimos é o legislativo que se sobressai, já os demais 
poderes dele derivam e a ele estão subordinados. Compete ao poder 
executivo, cuja existência é perene, a aplicação das leis. 
É, contudo, segundoMaldonado (s.d. Online, p. 6) Montesquieu, o principal 
e único responsável pela inclusão poderes fundamentais do Estado, na qual 
apresenta “uma de suas justificativas para a existência da Câmara Alta (corpo 
legislativo formado por nobres, ao lado do corpo legislativo formado por 
representantes do povo)”. Existem duas outras importantes ferramentas iniciais 
do sistema de freios e contrapesos. O veto e o impeachment. 
Neste sentido, em síntese, a oposição do Rei - no caso atual o Presidente que 
não mais participa do processo legislativo, apenas o controla, podendo impedir 
que a legislação entre em vigor através do veto e o impeachment, por sua vez, 
surge como um mecanismo jurídico que permite ao parlamento o controle 
sobre os atos executivos dos Ministros do Rei (ou Presidente), controlando o 
exercício da sua função executiva. 
Assim, de acordo com Maldonado (online), de acordo com a Constituição de 
1988:
a. há controle do poder executivo exercido em relação ao legislativo
através do veto por parte do executivo;
b. há controle do poder executivo exercido em relação ao judiciário por
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meio da fiscalização e correção da atividade jurisdicional; 
c. controle do poder judiciário em relação ao poder legislativo por meio do
controle jurisdicional das leis produzidas;
d. controle do poder judiciário exercido em relação ao executivo por meio
de sanção; sendo uma outra interferência ocorre entre judiciário e
legislativo sobre o poder executivo no controle e correção;
e. controle do poder legislativo em relação ao executivo por meio da
fiscalização;
f. controle do poder legislativo em relação ao poder judiciário por meio das
comissões de inquérito parlamentar, as CPIs.
1.3.1 Poderes Fundamentais do Estado Brasileiro
O Brasil adota a função clássica Tripartite concebida por Montesquieu. De 
acordo com Costin (2010), a constituição Brasileira foi preparada por uma 
Assembleia Constituinte refletindo os direitos políticos e sociais dos cidadãos. 
Desta forma, os poderes da União são divididos em três, conforme artigo 2º da 
Constituição Federal de 1988:
Art. 2º São Poderes da União, independentes e 
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o 
Judiciário.
• O poder legislativo tem como função típica legislar e fiscalizar e como
função atípica administrar (organização interna) e julgar. Seu objetivo
é elaborar normas de direito que são aplicadas a toda sociedade e
também sua função está relacionada à veracidade de orçamentos
públicos, licitações, contratos firmados e ainda a contratação de
funcionários públicos. É representado pelo Congresso Nacional e
realizado na Câmara dos Deputados e pelo Senado (sistema bicameral).
• O poder executivo tem a função de Administrar os interesses da
nação. Representantes têm como função típica administrar a coisa
pública (república) e como função atípica, legislar e julgar – assegurar
o cumprimento da Lei nos três níveis de atuação. É representado por
todo o aparato de órgãos existentes para a realização e prestação de
serviços públicos.
• O Poder Judiciário tem como função aplicar a lei a um caso concreto
(julgar a adequação ou inadequação), resultante de conflito de
interesses bem como as de natureza administrativa e legislativa. São
órgãos do Poder Judiciário: Supremo Tribunal Federal (STF), Superior
Tribunal de Justiça (STJ) e tribunais regionais federais (TRF), Justiça
Federal Comum: Justiça do Trabalho, Eleitoral e Militar e Justiças
Estaduais.
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1.4. Instituições Políticas 
De acordo com Couto (2013) as instituições são socialmente construídas e 
condicionam as ações dos indivíduos em grupos. Neste sentido, há instituições 
sociais, informais, econômicas, e há também as instituições políticas, que de 
alguma forma visam ao Estado e fazem parte dele.
Têm o Estado em vista, sem propriamente o integrar, 
os partidos políticos, os grupos de pressão, e outras 
organizações sociais que buscam operá-lo, influenciá-
lo, tomá-lo ou reformá-lo. Todo Estado também é um 
conjunto ou sistema de instituições, como a lei, os órgãos 
da burocracia pública e os ramos de governo (COUTO, 
2013, p. 480).
Instituições são definidas como um sistema de regras e incentivos, as 
instituições não têm objetivos/metas, mas propósitos ou funções sistêmicas. 
Portanto são funcionais ou disfuncionais em vez de eficazes ou ineficazes, 
dentro de determinada ordem governança. A organização política de um país 
requer organizações hierárquicas (PINTO, 2008).
1.4.1 Principais Instituições Políticas no Estado Brasileiro
A Estrutura Institucional do Estado baseia-se em normas formais e informais, 
regras e normas que não tem objetivos e metas somente, mas propósitos e 
funções, sendo portanto funcionais ou disfuncionais caso não haja governança. 
A instituição Estado, desempenha funcionalmente enquanto as organizações 
ligadas ao Estado operam para atingir objetivos, de forma que o Estado é 
constituído de várias organizações (PINTO, 2008).
Matias-Pereira (2010, p. 177) expõe acerca da expressão Administração 
Pública, cujo conceito expressa, num sentido amplo como:
[...] todo o sistema de governo, todo o conjunto de 
ideias, atitudes, normas, processos, instituições e ou-
tras formas de conduta humana, que determinam: 
(a) como se distribui ou se exerce a autoridade po-
lítica; (b) como se atendem aos interesses públicos.
O Brasil é um Estado Republicano, democrático e representativo que atua de 
forma federativa e presidencialista por meio de três poderes independentes: 
Executivo, Legislativo e Judiciário, cuja federação é formada pela união de 
26 Estados, Municipalidades e Distrito Federal em três níveis de governo: 
União, Estado e Municípios, sendo essa constituição da República Brasileira 
considerada como um Estado Democrático de Direito regida por uma 
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constituição de Estado, Leis, Decretos e Regulamentos (COSTIN, 2010).
O aparelho do Estado, ou melhor, a Administração Pública, em sentido amplo, 
ou seja, em termos de estrutura organizacional envolve esses poderes. Assim, 
a Administração Pública em sentido amplo é constituída pelo governo, ou seja, 
pela cúpula dos dirigentes nos três poderes, por um corpo de funcionários 
(servidores públicos) e pela força militar (CHIAVENATO, 2012; MATIAS-
PEREIRA, 2010; NASCIMENTO, 2006, COSTIN, 2010). 
Desta forma, os três poderes são exercidos de forma compartilhada entre os 
entes federativos (União, Estados membros e Municípios), sendo o papel do 
executivo, considerado preponderante sobre os demais poderes haja vista 
que tem como objetivo exercer o poder de polícia dos Estados (fiscalização do 
cumprimento das normas à punição dos infratores). Já o legislativo exerce o 
poder central e o Judiciário tem como papel mediar a relação entre governante 
e assembleia.
A partir das prerrogativas constitucionais, o governo tem como finalidade: 
definir planos de ação e políticas públicas, bem como dirigir e comandar 
a Administração Pública, já a Administração Pública em sentido estrito é 
representada pelo conjunto de órgãos e agentes que exercem a função 
administrativa, ou seja, transforma em ações, as decisões do governo, 
exercendo o poder de polícia e prestando serviços públicos fomentando e 
intervindo no domínio econômico (NASCIMENTO, 2006; COSTIN, 2010). 
Como afirma Nascimento (2006, p. 5), a estrutura administrativa será 
proporcional aos serviços que os entes estaduais e municipais colocam à 
disposição da população. 
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SAIBA MAIS
Registram-se algumas objeções à teoria Contratualista.
Em primeiro lugar pode dizer-se que, se não houve realmente contrato, então 
nem os governos, nem as pessoas estão “obrigadas” a cumprir as suas 
promessas. Isto que faz que — de acordo com o contratualismo — nenhum 
governo seja legítimo. Defende-se, como alternativa, que essa consequência 
é implausível, uma vez que o que legitima os governos atuais — e a obrigação 
que lhes é devida — é a justiça da suas ações, e não a sua hipotética 
origem contratual. Também quea insistência na justificação contratualista 
acaba por abranger não só os governos justos, mas também os injustos. Um 
contratualista pode defender-se dizendo que as pessoas assinam um contrato 
que estimula a obediência apenas a governos justos e, assim, pode falar-
se de um “contrato hipotético” entre governados e governantes. Contudo, 
se o contrato é meramente hipotético, então, novamente, nada obriga a que 
promessas hipotéticas tenham de ser cumpridas, uma vez que ninguém se 
comprometeu, de fato, com nenhuma obrigação.
Em segundo lugar, a teoria do contrato social justifica a obediência aos 
governos pela necessidade de cumprir as nossas promessas. O ponto é que 
podemos sempre colocar a pertinente questão de saber por que deveremos 
nós cumprir as nossas promessas. Os contratualistas caem no erro de 
substituir um dever já em si duvidoso — a obediência — por outro também 
duvidoso — o cumprimento de promessas.
Fonte: BETTENCOURT, Luís Filipe. Crítica à teoria contratualista.
Disponível em: <http://criticanarede.com/teoriacontratualista.html>Acesso em out. 2017.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esta Unidade possibilitou a você, prezado estudante compreender um pouco 
melhor como foi a formação estado, como adquiriu sua legitimidade enquanto 
autoridade e soberania e apresentar o sistema de freios e contrapesos de 
Montesquieu como forma de controle visando a preservar os interesses da 
coletividade. Da mesma é apresentado uma forma racional e organizada 
encontrada por Weber, segundo ele o modelo ideal para dar legitimidade ao 
Estado e a Administração Pública e Política. 
Neste sentido, inicialmente foi apresentado a teoria clássica, na qual 
apresentamos Hobbes, Locke e Rousseau. Os dois primeiros em seu 
pensamento político concordam que a propriedade privada é um direito civil, 
porém mesmo com as posses de terras e bens, sem as leis não têm garantia, 
por isso a necessidade de um contrato social advinda de um soberano.
A burocracia, junto com o sistema de freios e contrapesos de Montesquieu 
é papel central em nossa sociedade e se tornou um elemento fundamental 
na administração, pois foi a partir dela que houve maior legitimidade das 
atividades realizadas pelo Estado (soberano).
A autoridade legal desempenhada no administrativo burocrático esboça as 
características centrais de como deve funcionar uma organização burocrática, 
que tem como fundamento a crença na validade do estatuto legal e da 
competência funcional, baseada em regras racionalmente envolvendo um 
corpo administrativo organizado.
Foram apresentados, também o sistema de freios e contrapesos de 
Montesquieu, na qual vimos que o Brasil adota a função clássica Tripartite, ou 
seja, sua atuação ocorre a partir dos poderes legislativo, executivo e judiciário 
como forma de exercer o controle. 
Ao final, foi apresentado as principais características do Estado Brasileiro 
na qual foi apresentado que ele é um Estado Republicano, democrático e 
representativo e que atua por meio de três poderes independentes: Executivo, 
Legislativo e Judiciário, considerado um Estado Democrático de Direito regida 
por uma constituição de Estado, Leis, Decretos e Regulamentos. 
MATERIAL COMPLEMENTAR
LIVRO
FILME
Título: Os clássico da política
Francisco C. Weffort (org)
Editora: Editora Ática
Sinopse: ‘Os Clássicos da Política’ reúne personagens que 
acompanharam a formação do Estado moderno, processo 
que durou séculos na história européia. Fundamental para 
a compreensão do pensamento de Maquiavel e de sua dura 
visão sobre o poder, no século XVI: de Hobbes e Locke, 
testemunhas da Inglaterra conturbada e revolucionária do 
século XVII; de Montesquieu, admirador da política liberal 
inglesa sob o absolutismo francês do século XVIII; de 
Rousseau, precursor do pensamento democrático moderno 
e inspirador dos ideais da Revolução Francesa; de Madison, Hamilton e Jay. Defensores 
da Constituição dos Estados Unidos da América de 1787.
Título: O EXERCÍCIO DO PODER
L’exercice de L’État (França - Bélgica – 2012 - 112 
min. 16 anos) Direção de Pierre Schöller, com 
Michel Blanc e Oliver Gourmet. César de Melhor 
Coadjuvante para Michel Blanc; prêmio Fripesci em 
Cannes; melhor filme pelo Sindicatos dos Críticos da 
França. 
SINOPSE O cotidiano de um ministro da República 
Francesa revela a multiplicidade de conflitos 
envolvidos na atividade de quem exerce uma função de governo num sistema 
democrático. Além das contradições internas do poder executivo, que reflete 
os atritos entre os integrantes do partido majoritário, destacam-se os embates 
com os demais poderes e – o que é pouco comum no cinema político – as 
asperezas e ambiguidades no relacionamento entre os detentores de cargos 
políticos ou eletivos e os funcionários de carreira, ou seja, os gestores 
profissionais do estado. 
Sinopse.
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NA WEB
Síntese do pensamento político de Thomas Hobbes, John Locke e Jean-
jacques Rousseau a respeito do processo de formação do Estado Moderno.
Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=jz3AcQLx2_0
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição Federal de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.> Acesso em Out. 2017.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; MOTTA, Fernando C. Prestes. Introdução à 
organização burocrática. São Paulo: Thompson, 2000.p.
CARNOY, Martin. Estado e a teoria política. Trad. Instituto de Letras da PUC-
Campinas. 17.ed. Campinas: Papirus, 2013.
CHAUÍ, Marilena. Filosofia. São Paulo: Ática, 2000. p. 220-223.
COSTIN, Claudia. Administração Pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
COUTO, Cláudio Gonçalves. Instituições Políticas. In: Geraldo Di Giovanni; 
Marco Aurélio Nogueira (Org). Dicionário de Políticas Públicas. 1.ed. São 
Paulo: FUNDAP, 2013.p. 486-490.
CHIAVENATO, Idalberto. Administração geral e pública. Rio de Janeiro, 
Elsevier, 2006.
DENHARDT, Robert B. Teorias da Administração Pública. Trad. Francisco G. 
hedemann. São Paulo: Cengage Learning, 2012.
MALDONADO, Maurílio. Separação dos poderes e sistema de freios e 
contrapesos: desenvolvimento no Estado Brasileiro. Disponível em: <https://
www.al.sp.gov.br/StaticFile/ilp/separacao_de_poderes.pdf> Acesso em Out. 
2017.
MATIAS-PEREIRA, José. Curso de administração pública: foco nas 
instituições e ações governamentais. 3. Ed. São Paulo: Atlas, 2010.
NASCIMENTO, Edson Ronaldo. Gestão Pública: tributação e orçamento, 
lei da responsabilidade fiscal, tópicos em contabilidade, gestão pública 
no Brasil e JK a Lula, administração financeira e orçamentária, finanças 
públicas nos três níveis do governo. São Paulo: Saraiva, 2006.
WEBER, Max. Os fundamentos da organização burocrática: uma construção do 
tipo ideal. In Sociologia da Burocracia. Organização, introdução e tradução 
de Edmundo Campos. Rio de Janeiro, FGV, 1966.
WEBER, Max. Textos selecionados. In: Os Economistas. Traduções de 
PÁGINA 25
Maurício Tragtenberg, Waltensir Dutra, Calógeras A. Pajuaba, M. Irene de 
Q. F. Szmrecsányi, Tamás J. M. K. Szmrecsányi. Revisão de Cássio Gomes 
(Parlamentarismo e Governo). São Paulo: Editora Nova Cultural Ltda, Ed. 
1997.p.
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
BRASILEIRA: CONCEPÇÃO 
HISTÓRICA E REFORMAS
CAPÍTULO
2
Esta Unidade possibilita maior compreensão sobre a concepção histórica e 
a reformas constitucionais e estruturais ocorridas no Estado Brasileiro, bem 
como apresentar como se desenvolveram o modelos de Administração Pública, 
começando pelo Patrimonialismo até a Administração Gerencial.
Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett
Objetivos da Aprendizagem:
• Apresentar os principais aspectos das evoluções históricas Brasileira;
• Apresentar as principais características e reformas constitucionais e 
estruturais ocorridas no Estado Brasileiro;
• Apresentar a necessidade de reformas na Administração Pública;
• Conceituar e apresentar os modelos de Administração Pública: 
patrimonialismo, burocratismo e gerencialismo. 
Plano de Estudo:
• Evolução Histórica da Administração Pública no Brasil;• Reformas da Administração Pública;
• Modelos de Administração Pública: Patrimonial, Burocrática e 
Gerencial. 
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INTRODUÇÃO DA UNIDADE
Esta unidade, prezado estudante, trata de forma sucinta os principais aspectos 
históricos da evolução da Administração Brasileira. Portanto, conheceremos os 
principais aspectos das evoluções históricas Brasileira no que tange a reformas 
constitucionais e estruturais ocorridas no Estado Brasileiro e necessidade de 
reformas na Administração Pública. 
A trajetória histórica do Brasil é permeada por diversas mudanças e reformas 
estruturais e constitucionais, na qual daremos uma ênfase maior nas Reformas 
Constitucionais e alguns pontos que chamam maior atenção na Administração 
Pública e suas tentativas de desenvolver a forma de Administrar a coisa pública 
buscando a eficiência para o serviço público.
Inicialmente será apresentado um breve histórico destacando a evolução 
histórica Brasileira em momentos importantes como a Administração Colonial 
e as capitanias hereditárias, o Brasil como sede do Império português e a 
República Velha e o primeiro e segundo reinado. 
Em seguida, com ênfase nos aspectos constitucionais e estruturais 
traçaremos cada época, começando com o Varguismo (década de 30), 
o desenvolvimentismo, início da reforma, o regime militar, estatismo e a
reforma de 67, bem como a reforma de 1995. Assim, a partir destes aspectos
traçaremos a República, a Redemocratização e a Constituição de 1988
marcando a democracia com importantes emendas constitucionais seguida de
importante modernização na administração Pública na década de 90 em diante.
Em seguida, será apresentado as etapas que culminaram nas reformas 
na administração Pública e ao final desta unidade será apresentado o que 
representam os modelos de Administração nas formas de administrar o Estado, 
quais sejam: será apresentado as principais característica do patrimonialismo, 
da Administração burocrática e da Administração Gerencial.
Bons Estudos!
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2. EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
Retratar essa concepção histórica é muito importante para conhecer os 
principais fatos e também as principais modificações que levaram a reformas 
constitucionais e estruturais em nosso país. E, principalmente verificar as 
principais reformas, evolução e características da Administração Pública.
2.1.1 BREVE HISTÓRICO DA ADMINISTRAÇÃO COLONIAL E AS 
CAPITANIAS HEREDITÁRIAS
Traçamos aqui um breve histórico destacando a evolução histórica Brasileira 
em momentos importantes como a Administração Colonial, o Brasil como sede 
do Império português e a República Velha e o primeiro e segundo reinado. A 
época do Varguismo (década de 30), o desenvolvimentismo, início da reforma, 
o regime militar, estatismo e a reforma de 67, bem como a reforma de 1995
serão enfatizados no próximo tópico.
Sucintamente, conforme Costin (2010), a seguir, os principais aspectos 
históricos iniciais do patrimonialismo, capitanias hereditárias e início das 
reformas constitucionais e estruturais do Estado Brasileiro:
• O Patrimonialismo veio para o Brasil com os portugueses, uma mistura
de administração político-administrativa centrado na mistura entre
público e privado, num contexto em que o mercantilismo buscava nas
colônias as condições para obter balança comercial favorável.
• As capitanias hereditárias (sistema de colonização e administração da
nova coroa) destinava territórios aos amigos do Rei e nobres chamados
donatários. A doação de uma capitania ocorria e com isso algumas
condições como: o donatário se descobrisse pedras ou ouro 20% seria
da coroa, por exemplo. Devendo também aplicar a justiça, nomear
funcionários, fundar vilas, construir engenhos e o pagamento de tributos
(Carta Foral) pelos colonos.
• Para apoiar as capitanias e dificultar o acesso a estrangeiros
(franceses, holandeses e espanhóis) Portugal criou o Governo Geral em
1548 como forma de fortalecimento da colonização.
• O Governador Geral passou a assumir a função de vice-rei junto com
o donatário, que permaneceu até 1808 com a vinda da família real ao
Brasil, com liberdade para o comércio e a implantação de entidade
públicas e ministérios, voltando em 1820 para Portugal após a
Revolução Liberal do Porto devolvendo o País à condição de Colônia,
mas deixando aqui um início de máquina pública.
• O primeiro reinado (1822 a 1831) é marcado pelo Partido Português
buscando a reunificação com Portugal e poder do imperador. D. Pedro
I após a Independência do Brasil, sentindo o clima desfavorável outorga
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a Constituição de 1824, que trouxe a criação do quarto poder, chamado 
moderador (o imperador nomeava os membros vitalícios do Estado, 
presidentes das províncias, autoridades eclesiásticas da Igreja, senado 
vitalício, magistrados e ministros) que atuavam ao lado do executivo, 
legislativo e judiciário.
• O segundo reinado, de D. Pedro II é inspirado no Parlamentarismo, foi
um período de modernização e desenvolvimento econômico, porém com
o poder nas mãos do imperador (poder moderador).
2.1.2 REFORMAS CONSTITUCIONAIS E ESTRUTURAIS
Em síntese, de acordo com Costin (2010), uma das constituições 
Brasileiras outorgada em 1824 foi pautada nos princípios da monarquia e 
do parlamentarismo, estabelecendo forte centralização e poder nas mãos 
do imperador D. Pedro I e a criação do quarto poder chamado moderador, 
bem como a criação do poder de veto. A primeira modificação constitucional 
veio em 1834, sendo a mais importante a de 1888, com a abolição da 
escravatura. A constituição de 1891 consagra um regime republicano e o 
federalismo. Assim, o novo regime presidencial incorporava a independência 
dos poderes em todas as esferas. A partir de 1930 teve de se conter um novo 
modelo de Administração, com a modernização pela DASP (Departamento 
Administrativo do Setor Público) para racionalizar o aparelho do Estado. Veio 
a Redemocratização e a Constituição de 1988 marcando a democracia com 
importantes emendas constitucionais seguida de importante modernização na 
administração Pública na década de 90.
A seguir, será retratada alguns pontos principais desta trajetória histórica e as 
principais reformas constitucionais e estruturais ocorridas no Estado Brasileiro.
2.1.2.1 A República
De acordo com Costin (2010), a proclamação da República trouxe importantes 
modificações, a qual houve a transformação das antigas províncias em 
Estados de uma federação. Foi com a Constituição de 1891 que se consagrou 
o Federalismo. Nesta época o poder moderador deixou de existir e iniciou-
se o Federalismo com independência dos poderes, na qual é mantido o
bicameralismo (câmara de deputados e senado) exercido no Congresso
Nacional.
 Em 1891 a configuração da Administração Pública é bastante influenciada pela 
política de governadores e pelo Coronelismo e favorecimento político que se 
desenvolveu na época, ganhando o patrimonialismo existente o Império uma 
nova conformação, ou seja, se federalizou. Somente foi reestruturada em 1930 
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(era varguista), inaugurando um novo tipo de Administração, chamado de 
Estado Novo (COSTIN, 2010; PEIXOTO, 2008). 
Sucintamente, ocorrem algumas reestruturações e reformas importantes 
(COSTIN, 2010):
• Em 1934, com o concurso público há uma mudança significativa cuja 
ideia central era a impessoalidade e a valorização do saber técnico, com 
traços da burocracia, cujo Estatuto do Funcionário Público foi elaborado 
em 1939 e mais tarde em 1944 foi criado a fundação Getúlio Vargas e o 
SENAI com objetivo de preparar pessoas para a administração Pública e 
Privada;
• Em 1945, após diversas reestruturações, entra em crise o Estado Novo, 
com importante reforma na Constituição em 1946 ao reintroduzir a 
Federação, nunca descartada, mas na prática abolida pela centralização 
do Estado Novo, agora com esforço desenvolvimentista de Juscelino e a 
contração de dívidas junto ao FMI;
• Em 1956, na tentativa de modernizar a máquina pública é instituído 
um grupo para reestruturaçãoAdministrativa, a CEPA - Comissão de 
Estudos e Projetos Administrativos que não resultou em mudanças 
importantes. Iniciavam-se as movimentações para a revolução de 
1964, com a deposição de Jango e a criação do PAEG - plano de ação 
econômica do Governo (reduzir a inflação e reestruturar a economia);
• Nesta época houve uma consolidação da Administração Burocrática com 
uma nova Constituição em 1967 com emenda em 1969 (leis: segurança 
nacional, imprensa e censura) baixada pela junta militar que assumiu o 
governo;
• Em 1967 foi um marco para a Reforma Administrativa aconteceu, 
a partir do Decreto-Lei nº 200 e do Decreto 199 - Lei Orgânica do 
Tribunal de Contas, já com características de planejamento com caráter 
desenvolvimentista e descentralização das atividades para as três 
esferas;
• Ao final da década de 70 o tema era desburocratização. Em 1985, a 
partir da Instauração da Nova República e os problemas com a inflação 
trouxe sérias consequências as instituições democráticas. 
2.1.2.2 Redemocratização e Constituição de 1988
Para alguns, houve um retrocesso com a Constituição Federal (CF) de 1988, 
chamada de a Constituição Cidadã - propiciada pela redemocratização 
pois houve um fortalecimento dos controles burocráticos e redução maior 
da autonomia de gestão dos dirigentes públicos. Consagrou-se o retorno à 
Democracia, e a CF teve forte papel descentralizador e fortaleceu o vínculo 
entre a população e a Administração Pública, trazendo grandes benefícios aos 
PÁGINA 31
SAIBA MAIS
cidadãos por meio das Políticas Públicas nas três esferas (união, estados e 
municípios) (COSTIN, 2010). 
Dentre os pontos principais dos direitos sociais descritos por Costin (2010) 
são elencados as áreas da: educação, saúde, trabalho, lazer, segurança, 
previdência social, proteção à maternidade e a universalização da saúde 
para os que não tinham um contrato formal de trabalho. Além disso, foram 
ampliados direitos trabalhistas e mecanismos de participação popular. Em 
1998, com a emenda constitucional nº 29 ampliou-se a participação do usuário 
do serviço público.
Na década de 80 - primeira geração, chamada também de “a década perdida”, 
as reformas centraram seu foco na resolução das crises econômicas e no 
ajuste fiscal por meio de cortes nos gastos públicos, reformas tributárias, 
desregulação e privatização. Conforme aponta Peixoto (2008), desde 1990 
as reformas estruturais foram introduzidas, chamada de segunda geração, 
tinha como foco a estabilidade macroeconômica com importantes reformas 
nas áreas trabalhistas, judiciária, aparato fiscal, mecanismos regulatórios e as 
relações entre governos. 
Na década de 90 com a crise econômica e a necessidade das reformas 
econômicas e ajuste fiscal, o Governo Collor enfatiza a redução do Aparelho do 
Estado em busca da excelência. A população entra em clima de impeachment 
de Collor que deixa a Presidência do Brasil.
O principal contraste entre Collor e seus antecessores era a sua determinação 
de levar à frente a privatização das empresas estatais e de atacar a inflação 
em sua raiz. Assumiu o poder com um plano radical (medida Provisória 155, de 
15 de Março de 1990) para combater o legado de desordem econômica do país 
como taxas de inflação que chegavam a mais de 70% ao mês, exportações 
em declínio, desvalorização cambial déficit público insustentável, baixo índice 
de investimento e burocracia ineficiente e superdimensionada. Neste sentido, 
medidas urgentes e corretivas precisava ser implementada. Assim, a maior 
parte dos depósitos bancários foram congelados, assim como salários e 
preços causando diversos efeitos imediatos na economia. Diversas tentativas 
ocorreram, entretanto, a inflação era desenfreada. Nos meses que se seguiram 
ao seu Impeachment a economia continuou extremamente turbulenta, mas foi 
em 1993 com a indicação de Fernando Henrique Cardoso, e com o plano Real 
em 1994 que houve uma significativa mudança econômica no país.
Fonte: Peixoto (2008).
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2.1.2.3 A Reforma da Gestão Pública de 1995
Fernando Henrique Cardoso (FHC), na tentativa de promover a reforma do 
Estado divulga o nome de Bresser-Pereira para o Ministério da Administração 
federal e Reforma do Estado (MARE), e apesar do ceticismo da população, o 
plano se evidencia como uma resposta ao clientelismo e a corrupção com uma 
atuação mais gerencial. 
De acordo com Costin (2010) e Matias-Pereira (2010), o Plano Diretor da 
Reforma de Aparelho do Estado (PRAE) se refere a quatro setores: (1) Núcleo 
Estratégico (governo e os poderes), (2) Atividades Exclusivas (serviços que 
só o Estado pode realizar), (3) Serviços Não Exclusivos (Estado não estatais 
- publicização) e (4) produção de bens e serviços para o mercado (área de 
atuação das empresas - privatização).
De acordo com Peixoto (2008), FHC, apesar de se concentrar nas pautas de 
reformas econômicas, prometeu reformar o estado brasileiro e readquirir a 
capacidade de governar eficientemente o país. 
Desta forma, a partir do projeto de emenda constitucional introduz como 
princípios que deveriam nortear a Administração Pública, o princípio da 
Eficiência, a flexibilização da estabilidade, o fim do regime jurídico único, ou 
seja, não contratar somente estatutários, a participação popular e proteção aos 
usuários dos serviços públicos, os contratos de gestão como forma de controle 
de resultados e forma de ampliar a autonomia gerencial e estágio probatório 
para o servidor público de três anos para sua efetivação (COSTIN, 2010; 
PEIXOTO, 2008).
Conforme Peixoto (2008) FHC conseguiu alterar a ordem econômica, realizar a 
quebra de monopólios estatais de energia, telecomunicações, petróleo e gás e 
iniciou, mesmo que parcialmente a reforma da previdência e da Administração 
Pública completando um quadro de mudanças constitucionais para a 
modernização do Estado a partir do fortalecimento da economia de mercado.
Dentre outros aspectos importantes, conforme Costin (2010), os novos 
modelos organizacionais foram introduzidos como as agências executivas, 
as agências reguladoras e as organizações sociais. Dentre outros avanços, a 
reforma sobreviveu à mudança do governo e encontrou oposição no partido 
dos Trabalhadores.
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Os avanços mais comuns ocorreram na esfera estadual e essas reformas 
vêm sendo impulsionado por fatores como (ABRUCIO; GAETANI, 2008 apud 
COSTIN, 2010): 
• As crises financeiras estaduais;
• A propagação de ideias da Nova Gestão Pública (NGP);
• A disseminação de boas práticas e inovações administrativas;
• O fortalecimento de espaços federativos, como exemplo cita
o CONSAD-Conselho Nacional de Secretários Estaduais de 
Administração;
• A rede entre a União e Estados com proposição e negociação do 
programa nacional de apoio à modernização da gestão do planejamento 
dos estados e DF (PNAGE);
• Um programa de financiamento da modernização das administrações 
públicas contratado pelo BID em 2006. 
Ainda de acordo com Costin (2010), apesar dos resultados não serem 
homogêneos, constatou-se a em todo o país a introdução da gestão por 
programas articulando-se com os Planos Plurianuais (PPA) a instalação de 
Organizações Sociais (área de saúde, educação, pesquisa e cultura) de 
contratualização de resultados inclusive com a Administração Direta e o 
fortalecimento do Núcleo Estratégico e ainda com a criação de especialistas 
em políticas públicas.
2.2 REFORMAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
De acordo com Bresser-Pereira (2010), o Brasil, nascido do sistema político 
absoluto, passa no século XIX ao sistema político liberal e adota a democracia 
no século XX. Como organização, o Estado nasce como uma organização 
patrimonial, atravessando o século XIX e chegando ao final do século XX como 
burocrático. No final do século XX,busca ser uma organização gerencial. 
As principais tendências de modificação do padrão burocrático de Weber pelo 
debate do modelo gerencial (SANTOS, 2003):
1. A adoção de parcerias com o setor privado e terceiro setor;
2. Mecanismos deavaliação de desempenhos e de qualidade e
produtividade;
3. Autonomia às agências governamentais;
4. Descentralizar a política, apoiada no princípio do poder de decisão do
cidadão;
5. Realizar planejamento estratégico;
6. Flexibilizar as regras do Direito Administrativo;
7. Flexibilizar a política de pessoal, mantendo a profissionalização e
PÁGINA 34
carreira;
8. Motivar e valorizar a ética no serviço público;
9. Desenvolver habilidades gerenciais (produtividade, qualidade, inovação,
modernização do fluxo de decisões, entre outros).
2.2.1 Da Reforma Burocrática até a Gestão Pública Gerencial
Conforme Peixoto (2008) especificamente ao setor público as Reformas 
Administrativas podem ser categorizados como:
1. A implementação da Burocracia (Vargas/DASP);
2. Regime autoritário/Decreto-lei nº 200;
3. Gerencial (incompleta-crise do Estado FHC/MARE);
4. Governança, destinada a dar mais eficiência ao Estado, garantias de
direitos aos cidadãos e aperfeiçoamento dos mecanismos de processo
decisório das políticas públicas.
Para Matias-Pereira (2010), constata-se que ocorreram duas reformas 
administrativas significativas: a reforma burocrática e a reforma da gestão 
pública:
● Reforma burocrática - início na segunda metade do século XIX, referindo-
se à transição do Estado Patrimonial para Estado Burocrático 
(Weberiano);
● Reforma da gestão pública - transição do Estado Burocrático para o 
Estado Gerencial. 
2.3 MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A partir do surgimento do Estado Moderno, existem na trajetória da 
Administração Pública três formas de atuação: a Administração Pública 
Patrimonialista, a Administração Pública Burocrática e a Administração Pública 
Gerencial. 
Conforme Peixoto (2008, p. 13), tanto em 1930, como em 1960-64, “buscou-se 
modernizar a Administração Pública por meio do modelo Burocrático”, porém 
em 1995 a proposta foi para o aparato do Estado provedor para regulador e 
com ênfase na mudança do modelo burocrático para o modelo gerencial.
Uma síntese desses modelos é apresentada a seguir (CHIAVENATO, 2006; 
PEIXOTO, 2008; MATIAS-PEREIRA, 2010; COSTIN, 2010): 
PÁGINA 35
2.3.1 Patrimonialista
As reformas não ocorreram de forma impositiva ou autoritária, mas por 
questões de necessidade na maneira de gerir o Estado como sistema 
político. Na vigência do Estado Absoluto, ou seja, no tempo dos monarcas, 
a Administração poderia ser Patrimonial, pois não havia necessidade de 
separação entre seu patrimônio e patrimônio público. No entanto, no Estado 
Liberal, essa mudança foi necessária, uma vez que era nítida a separação 
entre o patrimônio dos governos e dos cidadãos – que ao pagarem seus 
impostos, passam a exigir garantias das suas liberdades.
Na Administração Pública Patrimonialista, o aparelho do Estado atua como 
uma extensão do poder do monarca. Os servidores possuem status de nobreza 
e os cargos funcionam como recompensas, gerando o nepotismo, contribuindo 
para a prática da corrupção e do controle do órgão público por parte dos 
soberanos.
A Administração Patrimonialista é do Estado, mas não é pública, na medida 
em que não visa ao interesse público. É a administração típica dos estados 
pré-capitalistas, mas particularmente das monarquias absolutistas que 
antecederam imediatamente o capitalismo e a democracia. 
É a administração que confunde o patrimônio privado do príncipe com o 
patrimônio Público. Sobrevive nos regimes democráticos imperfeitos por meio 
do clientelismo. 
2.3.2 Burocrática
Nasce na segunda metade do século XIX, e tem como objetivo principal o 
combate à corrupção e ao nepotismo patrimonialista. A administração pública 
burocrática foi adotada para substituir a administração patrimonialista, que 
definiu as monarquias absolutas, na qual o patrimônio público e o privado eram 
confundidos. 
Nesse tipo de administração, o Estado era entendido como 
propriedade do rei. O nepotismo e o empreguismo, senão 
a corrupção era a norma. Esse tipo de administração 
revelar-se-á incompatível com o capitalismo industrial e 
as democracias parlamentares, que surgem no século XIX 
(BRESSER-PEREIRA, 1996, p.4).
A Administração Pública Burocrática é aquela baseada em um serviço civil 
profissional, na dominação racional-legal weberiana e no universalismo dos 
procedimentos, expresso em normas rígidas de procedimentos administrativos. 
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Suas principais características estão relacionadas ao desenvolvimento, 
profissionalização, ideia de carreira pública, hierarquia funcional, 
impessoalidade, formalismo – legalidade ou poder legal, com a finalidade única 
de acabar com o nepotismo e a corrupção. Diante desse contexto, torna-se 
necessário um controle rígido dos processos e ingresso na carreira pública, 
com regras claras na admissão. 
Da mesma forma, o controle se estende às compras, visando evitar abusos, 
ineficiência e incapacidade. Com o tempo, as regras passaram a sobrepor os 
interesses da sociedade, tornando-se inadequada sob o ponto de vista dos 
interesses da sociedade. O modelo foi bom por muito tempo quando o Estado 
era menor. Apoiava-se em normas rígidas, o que não exigia um sistema 
descentralizado de gestão, afinal, conseguia executar seus serviços. 
Entretanto, quando o Estado passa a ser democrático e tem como 
responsabilidade gerar o bem comum, por meio do atendimento adequado 
às necessidades cada vez mais crescentes da população, ocorre ampliação 
de suas funções nos campos socioeconômico e político, de forma que o 
aumento dessas pressões e a incapacidade do Estado Burocrático de atender 
de maneira satisfatória culminam na reforma da gestão pública – o Estado 
Gerencial.
2.3.3. Administração Pública Gerencial
Redefinido seu papel, o Estado deixa de ser o responsável direto pelo 
desenvolvimento econômico e social pela via de produção de bens e serviços 
para se adequar ao novo papel, o gerencial. Dá-se início a transferência para o 
setor privado de atividades que podem ser controladas pelo Mercado.
Dessa forma, a questão da transparência passa a ter um lugar de destaque, 
uma vez que a corrupção age como um enfraquecimento da democracia, da 
confiança no Estado, da legitimidade dos governos e da moral pública.
De acordo com Matias-Pereira (2010, p.117):
É oportuno ressaltar que grande parte das reformas de 
segunda e terceira geração no Brasil depende da criação 
de novas instituições, de mudanças constitucionais ou 
de alterações profundas no sistema administrativo. 
Como essas mudanças afetam grandes interesses 
políticos e econômicos, fica evidenciado que os 
próximos governos devem continuar priorizando as 
reformas que o país ainda necessita promover. É preciso 
incluir também na agenda política a criação de um 
consistente programa nacional de combate à corrupção, 
que possa garantir, de maneira 
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REFLITA
eficiente, eficaz e efetiva, a transparência e a ética na 
Administração Pública.
A forma de atuação apresentada no contexto público tem sido a 
descentralizada e baseada no controle por resultados. O Estado tem 
terceirizado para empresas inúmeros tipos de serviços e para entidades 
públicas estatais (organizações sociais) boa parte dos serviços sociais e 
científicos. Além dessas mudanças, o que sugere elevar o nível de eficiência 
do Estado Democrático, verifica-se a presença de cada vez maior número de 
agências reguladoras.
A ênfase dessa evolução conforme Costin (2010) por meio de sistemas de 
gestão e controle, agora pautados em resultados, maior autonomia gerencial 
do administrador público, avaliação de efeitos/produtos e resultados das 
políticas e serviços públicos, estrutura de poder menos centralizadas ou 
hierárquicas, permitindo a prestação de serviços e participação dos usuários, 
contratualizações, incentivos de desempenho, criação de novas figuras 
institucionais que se traduzem em parcerias com a Administração Pública como 
as PPPs e as Organizações Sociais.
De acordo com Matias-Pereira (2010), o surgimento da Administração Pública 
Gerencial vir de ao encontro ànecessidade do desenvolvimento tecnológico, 
da abertura e expansão dos mercados e, da globalização da economia 
mundial. Essa reforma não deve ser visto vista como um rompimento dos 
princípios anteriores, mas de uma maior flexibilidade no processo para 
melhorar o seu desempenho, na qual prevalecendo sempre o interesse do 
público e, sendo o cidadão, como ao mesmo tempo, um contribuinte de 
impostos, um cliente dos serviços oferecido pelo Estado.
Os indivíduos, o povo, a população, ou seja, a sociedade civil deve ser tratada 
como cliente ou cidadão?
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
Prezado estudante, esta unidade foi muito importante e esclarecedora, pois 
trouxe a tona diversas características e concepções históricas que remetem a 
construção e evolução da Administração Pública. Para tanto, primeiramente foi 
apresentado a você, mesmo que de forma breve e sucinta a história do Brasil 
que vem desde o patrimonialismo, passando pelas colônias e províncias, as 
reformas constitucionais e estruturais até a Administração Pública.
Assim inicialmente, traçou-se um breve histórico destacando a evolução 
histórica Brasileira em momentos importantes como a Administração 
Colonial, o Brasil como sede do Império português e a República Velha e 
o primeiro e segundo reinado. A época do Varguismo (década de 30), o
desenvolvimentismo, início da reforma, o regime militar, estatismo e a reforma
de 67, bem como a reforma de 1995.
Para compreender as principais reformas e alguns pontos principais desta 
trajetória histórica e foram apresentadas as principais reformas constitucionais 
e estruturais ocorridas no Estado Brasileiro, começando com a Constituição e 
1891 até o decreto Lei 200 de 1967 e a instauração da Nova República.
Vários destaques importantes da nossa história político e estrutural foram 
descritos, em sua maioria com ênfase na forma de administração pública, 
que é o nosso foco de interesse. Isto foi fundamental para compreender a 
necessidade das reformas e implantação dos modelos de Administração.
Para tanto, foram categorizadas as reformas administrativas das quais 
constatamos que a implementação da burocracia e do gerencialismo surgem 
como alternativas para melhorar a eficiência e efetividade dos serviços 
públicos. Neste sentido, e não se esgotando aqui, este importante assunto, 
a Administração Pública busca melhorar o seu desempenho e oferecer um 
melhor serviço ao cidadão e ao cliente.
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LEITURA COMPLEMENTAR
Bresser Pereira e a Reforma Gerencial do Estado em Entrevista Realizada em 
23/03/2016, em São Paulo 
Pergunta: Entre a administração pública gerencial e a democracia, ou seja, 
como essas duas coisas se relacionam?
[BP]: Acho que países democráticos são necessariamente países que têm 
um sistema, um amplo sistema de serviços universais. E quando você tem 
tudo isso, precisa ter uma administração gerencial. O Estado Absoluto, a ele 
corresponde uma administração pública patrimonialista. A um Estado Liberal, 
século XIX, corresponde uma administração burocrática ou weberiana, 
e a um Estado Social e Democrático, democrático e social, corresponde, 
necessariamente, uma gerencial. Não pode ser outra. Estão casados. Há 
aqueles que começam a dizer: “não, porque precisa ter uma terceira forma 
mais social ainda”. Isso é brincadeira. Claro que terá governos diferentes. 
Agora mesmo tenho aqui uma administração gerencial e essa administração 
está na Inglaterra, por exemplo, em uma certa época na mão do Brown e, 
em outra época, está na mão do Cameron. Quer dizer, está no partido social 
democrata e no partido conservador. Então muda um pouco por causa disso, 
é inevitável. Uma vai ser mais conservadora que a Administração Pública e 
Gestão Social, 9(3), jul.-set., 2017, 237-242 241 outra e os líderes vão tentar 
empurrar para esse lado ou para aquele lado. Isso é normal, mas, para mim, 
o que me parece absurdo é ficar discutindo. Acho que foi Christina Andrews
quem inventou um terceiro tipo. Dessa forma, têm-se a burocrática, a gerencial
e a social. Isso é ridículo. Isso aconteceu agora comigo também. É verdade
que eu nunca tinha juntado as duas coisas. Desde que eu saí do governo,
venho desenvolvendo todo um sistema teórico novo chamado de novo
desenvolvimentismo, que é uma alternativa ao desenvolvimentismo clássico
do Prebisch, do Celso Furtado, do Myrdal, dessas pessoas. Eu e um grupo,
que já está ficando maior, estamos desenvolvendo uma série de ideias. Aí
vem uns engraçadinhos e dizem: “não, em vez de novo desenvolvimentismo
nós propomos um desenvolvimentismo social ou social desenvolvimentismo”.
Porém, dizem isso sem nenhuma teoria. Eu tenho todo um sistema, eles só
têm uma coisa. Então, dentro do novo desenvolvimentismo conforme você
for mais conservador ou mais progressista, e conforme forem as relações de
poder que há, você fará mais uma coisa ou outra, mas você tem uma teoria.
E a mesma coisa vale para uma teoria que tenho de como é que se organiza
e administra o Estado: era a teoria burocrática, agora tem a teoria gerencial.
Essas administrações burocrática e gerencial podem ser feitas tanto por
um governo mais conservador ou por um partido mais progressista [...]. Isso
vai acontecer inevitavelmente, mas eu não posso criticar a administração
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gerencial dizendo que ela não é suficientemente social, ou o inverso, que não 
é suficientemente conservadora. Isso é bobagem porque fica por conta dos 
governantes no aqui e agora.
Extraído parcialmente de: http://www.bresserpereira.org.br/papers/
interviews/2017/17.06-BP-Reforma-gerencial-Estado-APGS.pdf
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LEITURA COMPLEMENTAR
LIVRO
Título: INTRODUÇÃO À GESTÃO PÚBLICA
Autor: SANTOS, Clezio Saldanha. 2ª Ed. São Paulo: 
Saraiva, 2014. 384 p.
Sinopse: Este livro reúne conceitos, sobre o 
processo administrativo e as grandes áreas 
funcionais da gestão pública. A evolução da ciência 
administrativa remeteu pesquisadores e professores 
para o aprofundamento teórico desses temas em 
várias áreas, contudo, para auxiliar a práxis da 
gestão pública propõe-se aqui o conhecimento 
dos marcos conceituais e de seus desbravadores 
em uma publicação moderna. Acredita-se que a partir da leitura dessa obra, 
confrontando os dados concretos da realidade das organizações públicas 
brasileiras, contribui-se para o entendimento sobre as funções e intervenções 
do Estado brasileiro. Enquanto cidadão ou servidor público, essas reflexões 
contribuem cada vez mais para a evolução e transformações dos sistemas 
administrativos públicos, assim como para a construção da cidadania brasileira.
PÁGINA 42
FILME
NA WEB
Título: JANGO
Data de lançamento: 1984; Duração: 1:54:46
Ator/Atriz: José Wilker; Realizador(a): Sílvio 
Tendler; Produtores(as): Denize Goulart, Hélio Paulo 
Ferraz, Coletivo de Artistas; Escritor(a): Maurício 
Dias
Categoria: Documentário - Licença padrão do 
YouTube; Disponível em: https://www.youtube.com/
watch?v=SaU6pIBv9f4
Sinopse: Como, quando e porque se depõe um 
presidente da República. Em 1984, a campanha 
das “Diretas Já” mobilizou o Brasil: O povo, 
personalidades artísticas e políticas em todo país exigiam democracia. Nessa 
época, 2 obras expressam os anseios do povo brasileiro: O filme “Jango”, 
de Sílvio Tendler, e uma das músicas de sua trilha sonora, “Coração de 
Estudante”, de Wagner Tiso e Milton Nascimento, que se tornou o hino das 
“Diretas Já”. “Jango” narrado por José Wilker, foca a trajetória de João Goulart 
que, deposto pelo Golpe de 64, se tornou o único presidente brasileiro morto 
em exílio. O filme visto por 1 milhão de pessoas ganhou vários prêmios e está 
entre os documentários mais importantes do Brasil. 
O Website de Bresser-Pereira oferece uma de escritos do autor na língua 
portuguesa e inglesa além de diversas informações sobre a Política e a 
Administração Pública Brasileira bem como de temas atuais mundiais.
Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/
REFERÊNCIAS
COSTIN, Claudia. Administração Pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
CHIAVENATO,Idalberto. Administração geral e pública. Rio de Janeiro, 
Elsevier, 2006.
MATIAS-PEREIRA, José. Curso de administração pública: foco nas 
instituições e ações governamentais. 3. Ed. São Paulo: Atlas, 2010.
NASCIMENTO, Edson Ronaldo. Gestão Pública: tributação e orçamento, lei 
da responsabilidade fiscal, tópicos em contabilidade, gestão pública no Brasil e 
JK a Lula, administração financeira e orçamentária, finanças públicas nos três 
níveis do governo. São Paulo: Saraiva, 2006.
PEIXOTO, João Paulo M. Statecraft no Brasil: Ideologia e Pragmatismo. In: 
Governando o governo: modernização da Administração Pública no Brasil. 
João Paulo M. Peixoto (Org.). São Paulo: Atlas, 2008. p.1 a 29.
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MODELOS DE GESTÃO 
PÚBLICA E DESAFIOS
CAPÍTULO
3
Esta Unidade retrata os aspectos contemporâneos dos modelos de 
Administração e Gestão Pública enfatizando as novas formas de Administração 
e Gestão, com ênfase também no papel das organizações sociais, PPPs e das 
agências reguladoras e principalmente demonstrando como os gestores devem 
atuar buscando a governança e a qualidade de gestão almejada pelo usuário 
do serviço público.
Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett
Objetivos de Aprendizagem:
• Conceituar a Nova Gestão Pública (NGP), New Public Management 
(NPM) e o New Service Public (NSP);
• Caracterizar a gestão pública estratégica e a governança no serviço 
público distinguindo suas principais características;
• Demonstrar quais são as formas de atuação na administração pública 
direta e indireta;
• Apresentar o papel das organizações sociais, PPPs e agências 
reguladoras;
• Apresentar algumas características de gestão da qualidade buscada 
pelas organizações públicas. 
Plano de Estudo:
• Reformas e a Nova forma de Administração e Gestão Pública;
• A Nova Gestão Pública (NGP), o New Public Management (NPM) e o 
New Service Public (NSP);
• Gestão Pública Estratégica e Governança no serviço Público;
• Atuação e Estrutura da Administração Pública;
• Qualidade e Excelência na Gestão Pública. 
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INTRODUÇÃO DA UNIDADE 
Prezado Estudante, nesta Unidade você compreenderá que os aspectos atuais 
da Administração e Gestão Pública enfatizam os pontos positivos e negativos 
das novas formas de Administração, Gestão e Governança Pública.
Para compreender como os novos gestores e administradores públicos atuam 
frente às expectativas dos seus cidadãos, consumidores e usuários surgiram 
na Administração alguns modelos, como a Nova Gestão Pública (NGP), New 
Public Management (NPM) e o New Service Public (NSP). 
A Nova Gestão Pública a partir das reformas buscam aproximar cada vez mais 
a forma de administração da gestão pública a da gestão privada, porém é 
importante ressaltar que ambas são diferentes e se distinguem entre si. Ainda 
que diferentes, é aspecto fundamental que as organizações públicas realizem 
gestão estratégica e busquem a governança no serviço público.
Desde 1967, com o Decreto Lei Federal nº 200, o Brasil vem buscando a 
modernização nos serviços públicos e com isso atua de forma direta e indireta 
na consecução dos bens e serviços prestados, na qual será apresentado as 
características dos tipos de organizações, fundações, autarquias e empresas 
públicas. 
Para corroborar com a eficiência que se busca no serviço público, as 
organizações sociais, as Parcerias Público-privadas (PPPs) e as agências 
reguladoras se fizeram necessárias. Portanto é nosso papel apresentá-las 
distinguindo suas principais características.
Ao final, será apresentado algumas características de gestão da qualidade 
buscada pelas organizações públicas uma vez que as organizações públicas 
buscam a Excelência em Gestão Pública (MEGP) ou seja buscam realizar uma 
gestão eficiente, eficaz e efetiva em gestão com qualidade. 
Bons Estudos!
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3.1. REFORMAS E A NOVA FORMA DE ADMINISTRAÇÃO E GESTÃO 
PÚBLICA 
As primeiras reformas administrativas ocorreram na Europa e Estados Unidos 
nas décadas de 80 e 90 (ALDARVIS, 2010). 
No Brasil as reformas gerenciais ou da gestão pública foram incorporadas 
pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado Brasileiro. O movimento 
mundial à Nova Gestão Pública implica em privatizações, contratos de gestão 
com segundo e o terceiro setor e na diminuição do aparelho do Estado 
(KANAANE et al., 2010).
É preciso cautela em relação às reformas administrativas, pois muitas 
compartilham características do modelo weberiano e continuam a colocar 
ênfase na função controle, bem quanto com as políticas simbólicas - políticos, 
funcionários de carreira e empreendedores políticos em geral, buscam 
manipular a percepção coletiva a respeito das organizações públicas, 
avançando mais em autopromoção e retórica do que em fatos concretos 
(SECCHI, 2009). 
De acordo com Santos (2003) a reforma gerencial é positiva pois contribui com 
nas formas de controle dos serviços públicos, propiciando maior transparência 
nas decisões administrativas por meio do controle da sociedade e contribui 
para o aumento da responsabilização dos administradores públicos. Na 
Administração propicia também que os resultados a serem alcançados 
sejam negociados entre os formuladores da política pública e a instituição 
encarregada de implementá-la. 
Valente (2009) faz algumas ressalvas sobre as relações entre Estado e 
Sociedade e mercado. Para ele, a reforma da máquina é também do Estado 
e isso envolve novas dimensões e papéis principalmente das relações deste 
Estado com a Sociedade, portanto, embora se aproveite dos modelos técnico-
gerenciais da área privada, não se pode confundir Estado com organização 
privada, ou seja, a nova gestão pública é apoiada pela teoria de organização 
empresarial, mas se distingue dela.
3.2. A NOVA GESTÃO PÚBLICA (NGP), a NEW PUBLIC MANAGEMENT 
(NPM) E O NEW PUBLIC SERVICE (NPS)
Os diagnósticos inspirados pela NPM busca resultados e gravita sob 
o conceito do cidadão, usuário ou cliente, suplantando o conceito de
cidadão-eleitor que aspira a ter voz no processo político/eleitoral, ou seja,
a abordagem de que o cidadão prefere ser servido pelo Estado do que ser
ouvido pelo mesmo. Assim as estratégias da reforma voltada para a NPM já
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não contrapõe antagonicamente o Estado e ao Mercado, mas busca a sua 
complementaridade, que surge da manifestação democrática que permite 
a cidadania e que leva aos respectivos governos a sua insatisfação com a 
qualidade e quantidade de serviços públicos a que tem direito (PINTO, 2008).
Observa-se desta forma que a Administração Pública busca encontrar soluções 
para os problemas, trazendo o cidadão para o centro das atenções. Neste 
sentido, a forma de administrar e o suporte às tecnologias, dentre outras 
ferramentas devem contribuir para atender a sociedade que agora adota 
crescentes expectativas e melhoria do atendimento e do serviço realizado pela 
Administração Pública.
Destaca-se também o NPS desenvolvida por Denhardt que busca a 
participação direta do cidadão de modo a servir ao público e contribuir 
para o nível de cidadania. O que ocorre via atividades de co-produção entre 
comunidades, órgãos públicos, privados e não-governamentais tornando 
factível estimular a sociedade para uma maior participação, cidadania e 
accountability (MATIAS-PEREIRA, 2010).
Entretanto, é preciso salientar, conforme Paula (2005) aponta, que muitos 
dos serviços públicos são difíceis de mensuração em termos de eficiência e 
avaliação de desempenho, o que torna sua aplicação muito problemática. 
Verificamos também, outras questões importantes como explicar a orientação 
pública e política no sentido de enfatizar a participação popular de um país 
imitando o setor privado, sendo que ambos têm objetivos distintos. 
Por ser demasiado rígido para capacitar o Estado na 
expansão dos meios de interlocução com a sociedade 
e por enfatizar predominantemente a eficiência 
administrativa, esse modelo de gestão não vem se 
mostrando apto para lidar com a complexidade da vida 
política. Além disso,ao imitar a administração do setor 
privado, a administração pública gerencial posterga a 
elaboração de ideias, modelos e práticas administrativas 
que atendam às especificidades do setor público e à 
demanda de participação popular (PAULA, 2005, p. 10).
Denhardt (2012) aponta alguns pontos importantes estudados por cientistas da 
Administração e cientistas políticos que envolvem a NGP:
1. Política e Administração - questões importantes não são decididas
somente na burocracia, pois as organizações públicas dirigem a atenção
ao seu público e ajudam a estabelecer valores na sociedade.
2. Fatos versus valores - o que gera mais valor? É preciso que se
examine as normas e os valores e atue sobre eles.
3. Eficiência versus Equidade - A eficiência (racional) é um critério
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escolhido como valor básico mas impede que se dê atenção a outro 
valor, como a equidade social e a participação, surgindo assim uma 
crescente despersonalização e objetificação. A equidade envolve 
senso de fairness ou justiça, ou seja, a correção dos desequilíbrios na 
distribuição de valores sociais e políticos.
4. Hierarquia versus participação - como se reestruturar e lograr mais
envolvimento e participação sem que esses esforços se tornem simples
artifício para a manipulação gerencial? A liderança pode depender
menos de sistemas hierárquicos e mais de poder e participação em
termos compartilhados.
Autores como Matias-Pereira (2010) e Pinto (2008), a (NGP) Nova Gestão 
Pública) levanta sérios problemas. Um deles parte das suposições que a 
gestão empresarial é superior e predomina sobre a gestão Pública e de que o 
papel dos cidadãos pode ser reduzido ao de consumidores. 
Para Matias-Pereira (2010) o outro problema é, de que o New Public 
Management – NPM insiste na descentralização e no desaparecimento de 
escalões intermédios, entretanto acentua a necessidade de controle financeiro 
e coordenação orçamental, o que acaba gerando incoerências e contradições 
no processo de decisão e implementação das políticas públicas.
3.3 GESTÃO PÚBLICA ESTRATÉGICA E A GOVERNANÇA NO SERVIÇO 
PÚBLICO
A Gestão Pública Estratégica e a Governança no Serviço Público se constituem 
na atualidade numa prática de suma importância pois contempla o novo papel 
da organização pública. Além de ser uma opção estratégica contribui para 
alavancar as organizações públicas em seu posicionamento no mercado de 
forma transparente e responsável. Para Martins (2000, p. 5) “o novo contexto 
de governança contemporânea se caracteriza por uma multiplicidade de atores 
e modelos de gestão envolvidas na produção dos bens públicos”. 
Para Matias-Pereira (2010) não possui uma única definição, governabilidade 
por exemplo envolve as condições substantivas e materiais do exercício do 
poder e de legitimidade perante os múltiplos interesses da sociedade enquanto 
a governança está relacionado com a capacidade do governo em formular 
e implementar suas políticas na qual podemos assinalar por exemplos, a 
gestão de finanças públicas, gerencial e técnica sendo sua fonte direta os 
agentes públicos ou servidores do Estado que possibilitam a formulação e 
implementação adequada das políticas públicas.
Para Santos (2003) a governabilidade depende de várias questões, dentre 
elas: a) a qualidade das instituições políticas quanto à intermediação de 
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interesses, b) a existência de mecanismos de responsabilização dos políticos 
e burocratas perante a sociedade, e, c) a qualidade do contrato social básico. 
Essas dimensões remetem à reforma política, essencial à reforma do Estado 
no Brasil. 
Uma boa governança, segundo Matias-Pereira (2010) está relacionada aos 
princípios: relações éticas, conformidade em todas as suas dimensões, 
transparência e prestação responsável de contas. Segundo o International 
Federation of Accountants – IFAC (2001 apud TCU, 2014, p. 13):
[...] para melhor atender aos interesses da sociedade, 
é importante garantir o comportamento ético, íntegro, 
responsável, comprometido e transparente da liderança; 
controlar a corrupção; implementar efetivamente um código de 
conduta e de valores éticos; observar e garantir a aderência 
das organizações às regulamentações, códigos, normas 
e padrões; garantir a transparência e a efetividade das 
comunicações; balancear interesses e envolver efetivamente 
os stakeholders (cidadãos, usuários de serviços, acionistas, 
iniciativa privada).
A gestão estratégica visa integrar e relacionar as partes envolvidas em 
um plano estratégico em um único processo de forma a assegurar que 
as mudanças que sejam necessárias possam ser implementadas com 
a participação dos vários níveis organizacionais envolvidos no processo 
decisório. Segundo Kanaane et al. (2012, p. 35) a gestão estratégica “tem 
como pilares: o ambiente socioeconômico, o cliente-cidadão, as organizações 
públicas e privadas, o governo e as demandas socioculturais”. 
Desta forma, a partir da Gestão estratégica a Administração Pública viabiliza 
o dimensionamento das práticas públicas sob várias perspectivas na qual se
coloca em ação a estratégia para atingir os objetivos que possam caracterizar
a visão de futuro traduzidos na missão, valores e princípios da Administração
Pública. Já a Governança Pública deve estar voltada para a “liderança,
integridade, compromisso (relativos à qualidade pessoal), responsabilidade em
prestar contas, integração e transparência” (KANAANE ET AL, 2012, p.47).
3.4 FORMAS DE ATUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública pode atuar de forma direta e indireta, realizando uma 
administração centralizada e descentralizada por meio da transferência das 
atividades de bens e serviços para outras esferas da administração pública, por 
entes delegados ou outorgados. 
De acordo com Kanaane (2012) “o objetivo da reforma gerencial foi de 
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concentrar o gestor público em suas funções estratégicas, delegando a 
produção de seus bens e serviços públicos para o setor privado ou terceiro 
setor”.
3.4.1 Administração Direta e Indireta
A reforma para uma administração pública inicia-se com a promulgação do 
Decreto Lei nº 200 em 1967, que promoveu a transferência das atividades de 
produção de bens e serviços para autarquias e fundações, empresas públicas 
e sociedades de economia mista, pois já não atendia mais aos anseios da 
sociedade voltando o seu foco para o cidadão (SANTOS, 2003; CAVALCANTI, 
2012).
1. A Administração Direta (centralização Administrativa) está
materializada pela Presidência da República, pelos Ministérios e
pelos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário. Esses órgãos não
possuem personalidade jurídica própria, pois exercem, diretamente, as
competências a cargo da União, demonstrando. No âmbito do Executivo
Federal, a primeira é composta pela Presidência da República, os
Ministérios e as Secretarias.
2. A Administração Indireta (descentralização Administrativa) são
entidades que possuem personalidade jurídica e patrimônio próprios,
sendo vinculadas e supervisionadas pelos Ministérios ou por outros
Órgãos da Administração Direta em todas as esferas.
A Administração Indireta (Art. 5º do Decreto-Lei n.º 200/67) é composta por:
• Fundações Públicas (personalidade jurídica de direito privado, sem 
fins lucrativos), são exemplos de fundações, as conhecidas Fundação 
Nacional do Índio (FUNAI), a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia 
e Estatística (IBGE) e a Fundação Jorge Duprat Figueiredo, de 
Segurança e Medicina do Trabalho Fundacentro.
• Empresas Públicas (personalidade jurídica de direito privado, com 
patrimônio próprio e capital exclusivo da União) são exemplos de 
empresas públicas a Caixa Econômica Federal (CEF), Banco Nacional 
de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e a Empresa 
Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT).
• Sociedade de Economias Mistas (personalidade jurídica de direito 
privado, com ações com direito a voto pertençam à União), são 
exemplos de sociedades de economias mistas a Petrobrás e a Bolsa de 
Valores e Banco doBrasil.
• Autarquias (personalidade jurídica com patrimônio e receitas próprias 
para executar atividades típicas da Administração Pública) são exemplos 
conhecidos, o Banco Central, as Agências Reguladoras, o Instituto 
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Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) e órgãos 
como o Conselho Administrativo da Defesa Econômica (CADE), o 
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico (CNPq) e também as 
Universidades Federais.
Essa descentralização administrativa ocorre de duas formas:
1. Outorga: quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere a
titularidade, por lei, determinado serviço público, geralmente por prazo
indeterminado.
2. Delegação: quando o Estado realiza por contrato ou ato unilateral,
unicamente a execução do serviço para que o ente delegado realize ao
público em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob a fiscalização
do Estado, por prazo determinado como acontece nos Contratos de
Concessão ou Atos de Permissão.
3.4.2 Organizações Sociais e Parcerias Público Privadas (PPPs)
As organizações sociais (entidades privadas sem fins lucrativos - associações, 
fundações ou sociedades civis) e as parcerias público-privadas permitiram 
ao serviço público celebrar contratos de gestão com o Governo Federal e 
permitindo que o gestor público realizasse contratos de concessão e obras e 
serviços infraestruturais com o setor privado.
De acordo com Bresser-Pereira (2008 apud Kanaane et al., 2012) a Lei Federal 
nº 9.637 de 15 de maio de 1998, Lei das Organizações Sociais possibilitou que 
o gestor público delegasse ao terceiro setor a execução de políticas setoriais
nas áreas da educação, cultura, saúde e pesquisa científica. Desta forma, os
contratos de gestão são publicizados pelo setor público.
Na Administração gerencial, os resultados a serem 
alcançados devem ser negociados entre os formuladores 
da política pública e a instituição encarregada de 
implementá-la. Nesse sentido a identificação precisa dos 
objetivos e metas a serem alcançados assim como dos 
responsáveis pelo seu atingimento em todos os níveis 
da organização, justificará a celebração do contrato de 
gestão (SANTOS, 2003, p. 113, grifo do autor).
Já as parcerias público-privadas (PPPs), segundo Kanaane et al. (2012), foi 
regulamentada pela Lei nº 11.079 de 30 de dezembro de 2004 se tornou uma 
alternativa para que o Estado terceirizasse obras e serviços que antes eram 
integralmente públicos para que o setor privado, considerado um parceiro 
estratégico investisse recursos, cujos planos, projetos e processos bem como a 
cobrança de tarifas para usuários são regulados pelo setor público.
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3.4.3 Agências Reguladoras
A redução acentuada da intervenção direta exige uma nova forma de 
intervenção do Estado, cujo Estado passou a ter um papel de regulador ou 
seja, entendido como poder político, é o garantidor da existência de contratos 
e da propriedade e intervém quando necessário na vida econômica e social, 
desde a sua existência. Desta forma, a criação das agências reguladoras 
decorre das mudanças de papel em que o estado deixa ser produtor e assume 
sua função de regulador. Evidencia-se assim a sua capacidade regulatória 
(MATIAS-PEREIRA, 2010).
As agências reguladoras, integram a administração indireta e são consideradas 
pessoas jurídicas de direito público - autarquia especial, cuja principal função 
é o controle de pessoas privadas, responsáveis pela prestação de serviços 
públicos (concessão ou permissão), responsáveis por: regular a prestação de 
serviços públicos, organizar e fiscalizar esses serviços, garantindo ao usuário 
do serviço que este seja um serviço público de qualidade.
Entretanto, é importante salientar, que nem toda atividade regulatória requer 
agências reguladoras para o seu exercício. Dentre as atividades regulatórias 
das agências reguladoras, trata preferencialmente as atividades econômicas 
(criar condições de concorrência, regular preços, qualidade, barreiras de 
entrada e saída, proteção ao consumidor), mas também trata de questões 
como saúde, segurança e meio ambiente. Conheçamos alguns exemplos 
descritos por Bresser-Pereira (2003, p. 21):
Como exemplos de órgãos e entidades que exercem 
função reguladora temos a Secretaria da Receita Federal, 
o Departamento de Aviação Civil e o Ministério do
Trabalho e Emprego (órgãos da administração direta), o
Instituto Nacional do Seguro Social (autarquia), o Instituto
do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (autarquia),
o Instituto Brasileiro de Turismo (autarquia), o Instituto
Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade
Industrial (autarquia), o Conselho Administrativo de Defesa
Econômica (autarquia), a Comissão de Valores Mobiliários
(autarquia), a Superintendência de Seguros Privados
(autarquia), o Departamento Nacional da Produção Mineral
(autarquia), e o Instituto Nacional do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis (autarquia especial), dentre
outros.
No modelo brasileiro, como afirma Matias-Pereira (2010, p. 165) “temos um 
sistema de regulação bastante complexo, visto que participam desse processo 
novos entes governamentais”. Participam desse processo as agências 
reguladoras, o governo, as concessionárias e os usuários dos serviços 
públicos. As responsabilidades das agências reguladoras dependendo de suas 
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finalidades pode ser econômica, social ou administrativa. Neste sentido, como 
apontam Bresser-Pereira (2004) e Matias-Pereira (2010):
• Regulação econômica: permite a criação de uma estrutura institucional
para agentes econômicos, empresas e mercados com o objetivo de
facilitar, limitar ou intensificar os fluxos e trocas do mercado por meio
de políticas tarifárias, princípios de confiabilidade do serviço público e
regras de entrada e saída do mercado.
• Regulação social: atua na provisão dos bens públicos e na proteção
do interesse público, estabelecendo parâmetros (saúde, segurança e o
meio ambiente) e os mecanismos de ofertas dos mencionados bens.
• Regulação administrativa: há intervenção nos procedimentos
administrativos e burocráticos, bem como em sua relação com o
administrado.
Dentre as agências reguladoras existentes no Brasil, o Portal Brasil (online, 
2016) elenca:
1. A Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) promove o
desenvolvimento das telecomunicações no país, criada em 1997.
2. A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
(ANP) foi criada em 1998 para regular as atividades da indústria de
petróleo e gás natural e dos biocombustíveis.
3. A Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), autarquia criada
em 1996, regula e fiscaliza a geração, a transmissão, a distribuição e a
comercialização da energia elétrica.
4. Criada em 2000, a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) é
vinculada ao Ministério da Saúde.
5. A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) foi criada em
1999, tem independência administrativa e autonomia financeira e é
vinculada ao Ministério da Saúde.
6. Criada no ano 2000, a Agência Nacional de Águas (ANA) é
vinculada ao Ministério do Meio Ambiente (MMA), mas tem autonomia
administrativa e financeira.
7. A Agência Nacional do Cinema (Ancine) é uma autarquia especial
e, por isso, tem independência administrativa e financeira. Criada em
2001 e vinculada ao Ministério da Cultura (MinC), a agência tem como
objetivo principal o fomento à produção, à distribuição e à exibição de
obras cinematográficas e videofonográficas.
8. Criada em 2001, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários
(Antaq) é vinculada ao Ministério dos Transportes e tem autonomia
financeira e administrativa.
9. A Agência Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT) foi criada em
2001, é vinculada ao Ministério dos Transportes e tem independência
administrativa e financeira. A agência é responsável pela concessão
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REFLITA
de ferrovias, rodovias e transporte ferroviário relacionado à exploração 
da infraestrutura; e pela permissão de transporte coletivo regular de 
passageiros por rodovias e ferrovias.
10.Criada em 2005 para substituir o Departamento Nacional de Aviação
Civil, a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) tem a função de
regular e fiscalizar as atividades do setor.
De que modo as Agências Reguladoras contribuem para melhorar a 
capacidade de governo do Estado?
3.5 QUALIDADE E EXCELÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA
De acordo com Santos, o código da qualidade dos serviços públicos, criado 
em 1998, é um instrumento que visa a garantir a qualidade dos serviços 
de natureza pública, quais sejam: a energia elétrica, água e esgotos, 
telecomunicações, saúde pública, educação básica, segurança pública, 
proteção do meio ambiente e transporte, dentre outros (SANTOS, 2003).
O modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP) é um sistema de 
gestão que busca eficiência, eficácia e efetividade da gestão com qualidade, 
utilizando uma estrutura sistêmica nas organizações públicas e seus 
fundamentos se pautam nos pilares do Gespública - Programa Nacional de 
Gestão Pública e Desburocratização, criado pelo Decreto 5.378/05 (BRASIL, 
2005).
3.5.1 O Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – 
Gespública
A sustentação do modelo de Excelência em Gestão Pública tem como 
fundamentos o Gespública com foco no cidadão e na qualidade. Seus 
fundamentos se pautam no modelo de excelência de gestão de mais de 
60 países considerando critérios públicos e privados, dentre eles, o prêmio 
President’s Quality Award (específico para organizações públicas) Malcoln 
Baldrige National Quality Award dos EUA e Prêmio Nacional da Qualidade no 
Brasil (FERREIRA, 2009; ALDARVIS, 2010). 
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Esses 13 princípios do Gespública estão sustentados nos seguintes pilares:
1. Pensamento Sistêmico: as organizações possuem relação de
interdependência entre organizações, meio ambiente e sociedade.
2. Aprendizado Organizacional: trata-se da busca contínua de
conhecimento individuais e coletivos, por meio de percepção, reflexão,
avaliação e compartilhamento de informações e experiências.
3. Cultura da Inovação: representa a promoção de um ambiente favorável
à criatividade, experimentação e implementação de novas ideias e
levando a organização a um diferencial em sua atuação.
4. Liderança e constância dos propósitos: considerado um elemento
promotor da gestão, responsável pela orientação, estímulo e
comprometimento que visa ao alcance dos resultados e deve ocorrer
de forma aberta, democrática e inspiradora e motivadora visando o
desenvolvimento da cultura de excelência organizacional, envolvendo
qualidade e proteção do interesse público.
5. Orientação por processos e informações: representa a compreensão
e a segmentação do conjunto de atividades e processos da organização
que agreguem valor às partes interessadas, considerando critérios de
desempenho .
6. Visão de Futuro: a capacidade de estabelecer um rumo à organização,
com a coerência ao processo decisório, gestão estratégica, atendendo
às necessidades e expectativas dos cidadãos e da sociedade.
7. Geração de valor: está relacionada ao alcance de resultados
consistentes, assegurando que haja aumento de valor tangível e
intangível de forma sustentada para as partes interessadas.
8. Comprometimento com as pessoas: pressupõe melhoria na qualidade
nas relações de trabalho, levando as pessoas a se realizarem tanto
profissionalmente quanto pessoalmente, maximizando seu desempenho
por meio de oportunidades para o desenvolvimento de suas
competências e a prática do incentivo ao reconhecimento.
9. Foco no Cidadão e na Sociedade: refere-se atender regular e
continuamente às necessidades dos cidadãos e da sociedade, na
condição de sujeitos de direito e beneficiários dos serviços públicos de
qualidade advindos dos serviços públicos.
10. Desenvolvimento de Parcerias: atividades conjuntas com outras
organizações buscando o pleno uso de suas competências e para o
desenvolvimento de sinergias expressas em cooperação e coesão.
11. Responsabilidade Social: assegurar às pessoas condições de
cidadania, com a garantia de acesso aos bens e serviços essenciais
e ao mesmo tempo tendo como princípios gerenciais a preservação
da biodiversidade e dos ecossistemas naturais, potencializando
as capacidades das gerações futuras de atender suas próprias
necessidades.
12. Controle Social: estão relacionados à transparência e participação
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social, requisitos fundamentais para a efetivação do controle social. A 
organização deve estimular a sociedade a exercer seu papel.
13. Gestão Participativa: trata-se de um estilo de gestão que possibilita
às pessoas autonomia no alcance de metas, também cobrando
cooperação, compartilhamento de informações e confiança. Estas
assumem desafios e processos de trabalho, das quais participam,
tomam decisões, criam e inovam, gerando um clima organizacional
saudável.
Dentre as tecnologias de gestão, no portal do Gespública são apresentadas 
algumas ferramentas visando promover a melhoria contínua dos processos 
gerenciais e de resultados os órgãos e entidades públicos que delas se 
apropriarem: a avaliação continuada por meio do Instrumento de Avaliação 
da Gestão Pública (IAGP), a carta de serviços, a gestão de processos e de 
indicadores de gestão. 
Atualmente, para sanar a sobreposição de programas e acompanhar os 
diversos esforços de melhoria da gestão pública, dos objetivos e instrumentos 
instituídos pelo programa com a finalidade de contribuir para a melhoria da 
qualidade dos serviços públicos, o Decreto nº 8.936/16, instituiu a Plataforma 
de Cidadania Digital, e com a recente criação do Conselho Nacional para a 
Desburocratização, as ferramentas do Gespública aperfeiçoadas.
PÁGINA 57
CONSIDERAÇÕES FINAIS
É importante destacar que esta unidade, traz algumas considerações 
importantes em relação às reformas, a atuação da administração pública 
e seus parceiros e as novas formas de Administração e Gestão Pública 
demandadas para os gestores que atuam na esfera pública.
Para tanto, foram relacionados os conceitos da Nova 
Gestão Pública (NGP), New Public Management (NPM) 
e o New Service Public (NSP). Independente da forma ou do conceito adotado 
todos refletem a preocupação com o cliente, usuário e cidadão como o centro 
das atenções. Uma questão destacada é a orientação pública e política 
no sentido de enfatizar a participação popular de um país imitando o setor 
privado sendo que ambos têm objetivos distintos. Outras questões que vêm 
à tona estão ligadas à racionalidade buscada versus os valores, equidade e 
participação da sociedade no processo de administrar a coisa Pública.
Dentro deste contexto, as organizações, atuando de forma mais racional 
buscam realizar o planejamento estratégico público como forma de alavancar 
as organizações públicas no mercado, porém atuando com governabilidade e 
governança Pública.
Para atuar de forma a ser mais eficiente a Administração Pública se 
vale da administração direta (centralizada) e da Administração Indireta 
(descentralizada) na qual transfere atividades de produção de bens e serviços 
para autarquias e fundações, empresas públicas e sociedades de economia 
mista e também para as parcerias público-privadas (PPPs) e Organizações 
Sociais.
Como a redução acentuada da intervenção direta sobre os bens e serviços 
demandados pela sociedade civil, exige uma nova forma de intervenção do 
Estado entra em cena as agências reguladoras desempenhando o papel de 
regulação econômica, social e administrativa.
Visando a garantir a qualidade dos serviços de natureza pública, a 
Administração busca realizar e atender a sociedade civil com mais eficiência, 
eficácia e efetividade realizando a gestão de Qualidade pautada nos 
fundamentos do Gespública - Programa Nacional de Gestão Pública e 
Desburocratização, cujas ações visam a trazer mais qualidade nos serviços e 
nos bens produzidos pela Administração e Gestão Pública.
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LEITURA COMPLEMENTAR
Simplifique!
Os órgãos devem também facilitar o atendimento e simplificar as exigências 
ao cidadão. Caso a prestação do serviçopúblico não observe o disposto no 
novo decreto, os cidadãos poderão apresentar a Solicitação de Simplificação, 
por meio do formulário “Simplifique!”, aos órgãos públicos. A solicitação deverá 
ser apresentada no Sistema de Ouvidoria do Poder Executivo federal e seguirá 
rotina de avaliação obrigatória pelos órgãos, a exemplo do que ocorre com os 
pedidos da Lei de Acesso à Informação. Este procedimento será definido pelo 
MP em conjunto com o Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da 
União (CGU) em 180 dias.
A nova norma determina também a utilização de pesquisa de satisfação dos 
usuários dos serviços. Esta ferramenta deve ser disponibilizada no Portal de 
Serviços do Governo federal (servicos.gov.br) e no Sistema de Ouvidoria do 
Poder Executivo federal. Os resultados obtidos serão analisados e utilizados 
como subsídio para reorientar e ajustar a prestação dos serviços.
Outra mudança foi a reformulação da “Carta de Serviços ao Usuário”, já 
instituída pelo Decreto nº 6.932/2009 – revogado pela norma publicada 
nesta terça-feira (18). A Carta deve ser elaborada e divulgada pelos órgãos 
e entidades do Executivo federal e deverá apresentar e informar as formas 
de acesso aos serviços e os compromissos e padrões de qualidade do 
atendimento ao público. Devem constar nessa carta informações como: o 
serviço oferecido pelo órgão; os documentos necessários; o prazo para a 
prestação do serviço; as formas de acesso ao serviço; entre outras.
Fonte> http://www.planejamento.gov.br/noticias/decreto-simplifica-servicos-publicos-para-atendimento-ao-
cidadao
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SAIBA MAIS
É importante planejar a cidade em todos os seus aspectos. Com a 
globalização, essa tarefa torna-se mais árdua, isto porque, o tempo se acelera 
bem como os fluxos que estruturam a rede também se alteram com intensa 
rapidez, o que produz um ambiente extremamente mutável; essa capacidade 
de mutação constante faz que com as estratégias percam o valor usual em 
pouco tempo, assim, é importante planejar tendo em vista essa flexibilidade 
estratégica, visando antes de mais nada, a importância do elemento humano e 
sua capacidade administrativa, e ansiando resultados bem como flexibilidade. 
Enquanto se pautar o planejamento urbano apenas em aspectos quantitativos 
e documentais, aviltando o potencial estratégico humano, teremos ações 
pouco eficazes, uma vez que números e documentos não revelam os anseios 
e necessidades da sociedade. Sendo assim, o planejamento estratégico terá 
eficácia a partir do momento em que for elaborado, discutido e aprovado por 
membros de segmentos de toda a sociedade. 
Levando esses princípios para a política de reorganização urbana, pode-
se falar que sua missão consiste em adequar as cidades à população e seus 
anseios, propiciando uma gestão democrática, em que a qualidade de vida 
esteja em pauta e o alcance da cidade desenvolvida e ao mesmo tempo, 
igualitária e justa; as estratégias englobam as ações que devem ser 
executadas para se atingir a cidade melhorada, mas tais ações não 
devem ser aplicadas indiscriminadamente; pelo contrário, devem atender à 
realidade de cada lugar específico. É então que entra em cena, mais uma 
vez, o ato de planejar, desta forma tanto o Planejamento Estratégico como 
o Plano Diretor devem estar coordenados e interligados, configurando um 
processo empenhado em modificar a estrutura urbana e gerando espaços 
mais propícios a uma habitação harmoniosa nos meios urbanos. Em suma, 
o Plano Diretor é um norteador de fundamental importância na expansão 
do espaço urbano em concomitância com o local cujo está situado. Através 
dele é possível saber até que ponto uma cidade pode crescer, até que ponto 
seus recursos podem ser usados de forma racional e sustentável, quais são 
as áreas carentes de mais segurança, saneamento, atendimento médico 
hospitalar, serviços educacionais, políticas habitacionais, enfim, o que pode ou 
não ser feito dentro dos limites de determinado espaço urbano. 
Fonte: FARIA, Leonardo. Planejamento Estratégico, Estatuto da cidade e plano 
diretor: métodos e instrumentos de organização e gestão do espaço urbano. 
CAMINHOS DE GEOGRAFIA - revista on line http://www.ig.ufu.br/revista/
caminhos.html ISSN 1678-6343.
MATERIAL COMPLEMENTAR
LIVRO
FILME
Título: Parcerias Público-Privadas E Agências 
Reguladoras: Questões Críticas
Autor: Ilton Garcia da Costa e Gilberto Giacoia
Editora Verbatim
Sinopse: Este livro conduz o leitor a um pensamento 
reflexivo sobre a compreensão do tema PPP e 
Agências Reguladoras a partir da constatação dos 
professores Costa e Giacoia sobre os problemas 
que o Brasil enfrenta no aperfeiçoamento do serviço 
público e da infraestrutura imprescindível para a 
materialização da eficiência e qualidade no serviço 
público.
Pôster do Filme
Título:INSIDE JOB
Ano:2010
Sinopse: A crise financeira mundial que aconteceu 
em 2008, causou a perda de milhões de empregos 
e casas e mergulhou os Estados Unidos em uma 
profunda recessão econômica. O que é mais 
interessante neste filme é que demonstra que as 
agências reguladoras falharam na condução da crise, 
pois não cumpriram seu papel de fiscalização, uma 
vez que o filme retrata a corrupção sistêmica existente 
no país. A pergunta que devemos nos fazer é sobre o papel das reguladoras 
para evitar a corrupção em um país. O documentário fornece uma análise 
detalhada dos elementos que levaram ao colapso e identifica peças-chave do 
mundo financeiro e político. O diretor Charles Ferguson realiza uma gama de 
entrevistas e traça a história dos Estados Unidos para a China para a Islândia e 
para outros mercados financeiros mundiais. 
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NA WEB
O portal da Previdência Social é um exemplo da qualidade dos serviços 
públicos atrelado ao uso da tecnologia e a simplificação do serviço público. Por 
meio dele o cidadão realiza o agendamento, consulta os serviços realizados 
pelo INSS, tem acesso a diversas informações sobre os direitos por tempo de 
contribuição, acidentes, aposentadorias, dentre outras. 
Disponível em: http://www.previdencia.gov.br/
REFERÊNCIAS
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Pública: planejamento, processos, sistemas de informação e pessoas. Roberto 
Kanaane; Alécio Fiel Filho; Maria das Graças Ferreira. São Paulo: Atlas, 2010. 
p.209 a 241.
BRASIL. Decreto-lei nº 5.378, de 23 fevereiro de 2005. Institui o Programa 
Nacional da Gestão Pública e Desburocratização – GESPÚBLICA e o Comitê 
Gestor do Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, e dá 
outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ 
Ato2004-2006/2005/Decreto/D5378.htm> Acesso em: out. 2017. 
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Referencial básico de governança 
aplicável a órgãos e entidades da administração pública / Tribunal de Contas 
da União. Versão 2 - Brasília: TCU, Secretaria de Planejamento, Governança e 
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(2008). Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/papers/2008/08.21. 
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Ministério do Planejamento, Orçamento eGestão. Secretaria de Gestão. 
Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização - GESPÚBLICA. 
Documento de Referência- Cadernos GESPÚBLICA, Brasília, 2009. Disponível 
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PÁGINA 63
Brasil, 2016. Portal do Brasil. Governo do Brasil. Agências reguladoras 
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KANAANE, Roberto et al. Gestão Pública estratégica e a gestão de futuro. In: 
Gestão Pública: planejamento, processos, sistemas de informação e pessoas. 
Roberto Kanaane; Alécio Fiel Filho; Maria das Graças Ferreira. São Paulo: 
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MATIAS-PEREIRA, José. Curso de administração pública: foco nas 
instituições e ações governamentais. 3.ed. São Paulo: Atlas, 2010.
PAULA, Ana Paula Paes. Administração pública brasileira, entre o 
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www.scielo.br/pdf/rae/v45n1/v45n1a05.pdf>. Acesso em: out.2017.
PINTO, Rogério F. As reformas do Estado e o Paradigma da Nova Economia 
Institucional. In: Governando o governo: modernização da Administração 
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SANTOS, Alba Conceição Marquez dos Santos. A administração pública 
gerencial (2003). Disponível em: <http://www.scp.rs.gov.br/upload/
AdministracaoPublicaGerencial.pdf>. Acesso em: Out. 2017.
PÁGINA 64
INSTRUMENTOS DE 
GESTÃO PÚBLICA
CAPÍTULO
4
Esta Unidade tem como objetivo apresentar os instrumentos de atuação do 
Estado. Basicamente e sucintamente é apresentado o instrumento de atuação 
por meio das políticas públicas, as principais características do orçamento 
público e como ocorrem as compras, contratos administrativos e repasses 
do Estado para entes da federação e organizações privadas bem como é a 
relação entre Estado, Governo e Mercado.
Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett
Objetivos de Aprendizagem:
• Apresentar o instrumento de ação Política Pública no Brasil;
• Apresentar o ciclo de políticas públicas-elaboração, implementação e 
avaliação;
• Caracterizar e descrever as principais características do orçamento 
público;
• Demonstrar como ocorre o sistema de compras e repasses do Estado
• Apresentar algumas características das relações do Estado, Governo e 
Mercado. 
Plano de Estudo:
• Políticas Públicas;
• Orçamento Público;
• Processos de Compras e Repasses do 
Estado;
• Relações entre Estado, Governo e Mercado. 
PÁGINA 65
INTRODUÇÃO DA UNIDADE
Nesta Unidade, prezado Estudante, você entenderá um pouco mais sobre o 
papel e o processo de implementação de políticas públicas, compreendendo 
sobre como elas nascem e são elaboradas pelos poderes públicos.
Em seguida, você compreenderá também o que é e, como ocorre o 
orçamento geral, sua evolução e seu ciclo orçamentário. Neste entendimento 
compreenderá que este processo envolve o planejamento, utilizando-se 
de instrumentos como o Plano Plurianual (PPA) e pautado nas diretrizes 
orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
No intuito de desburocratizar, mas sem perder o controle na Administração 
Pública é instituída normas definidoras do processo de compra governamental 
dada pela Lei das Licitações e pregão nas quais serão apresentadas os 
tipos de contratação e as modalidades de licitação a ser contratado com a 
Administração Pública.
Quando a contratação do fornecedor não é direta poderá ser celebrado um 
Contrato Administrativo formalizando a relação de contratação que poderá 
ser por meio de termo de cooperação, convênio, contrato de gestão e plano 
operativo, cujos contratos poderão ser realizados entre entes da administração 
pública ou Organizações Sociais (OS) e as Organizações da Sociedade Civil 
de Interesse Público (OSCIPS) e privadas.
Trataremos também nesta unidade, sobre a relação do governo, estado e 
mercado apresentando algumas funções do Estado na atividade econômica e 
descrevendo os órgãos utilizados para viabilizar o funcionamento dos serviços 
públicos favorecendo ou desestimulando o investimento direto internacional e 
privado.
Por fim, demonstraremos como ocorre a transparência na Administração 
Pública e a importância de se introduzir modificações nas formas de controle 
dos serviços realizados, nas decisões tomadas pelos administradores e 
sua responsabilização, bem como decorre a importância do exercício da 
democracia do cidadão por meio do controle social e participativo.
Bons Estudos!
PÁGINA 66
4.1 POLÍTICAS PÚBLICAS
As Políticas Públicas, de acordo com Piana (2009) emergem da República 
Velha, no Governo de Getúlio Vargas, mas é a partir da Constituição de 1988 
que alcança o aparato jurídico-político para estabelecer padrões próximos ao 
de bem-estar social, com a crise, e consequente agravamento da questão 
social, já que as políticas da década de 64 até 88 eram utilizadas como forma 
de controle, seletivas, fragmentadas, excludentes e setorizadas. De acordo 
com Secchi (2012), essas Políticas são expressões do poder público face 
aos problemas sociais em diferentes cenários em resposta às demandas 
da sociedade. Para tanto, são constantemente ajustadas conforme a 
contextualização na sociedade e nas demandas dela emanadas. 
Conforme sustentam Osborne e Gaebler (1994) apud Matias-Pereira (2010), a 
decisão e a ação coletiva se realizam por meio do governo. Para estimular a 
solução de problemas é necessário uma ação catalisadora aplicada a toda a 
comunidade, e também, consenso em torno da visão de futuro e rumo a ser 
tomado.
4.1.1 O papel das Políticas Públicas no Brasil
As transformações ocorridas nas organizações, nas relações e cotidiano do 
trabalhador, bem como do trabalho na sociedade, afetam os direitos individuais 
(Educação, saúde, habitação, lazer e a vida privada), ampliando-se as funções 
do Estado (econômicas e sociais) que passa a controlar a produção e assumir 
parte das despesas sociais. Neste sentido, as funções das Políticas Sociais e 
Públicas são de ordem econômica (transferência direta ou indireta de recursos 
e bens aos usuários carentes na forma da prestação de serviços sociais como 
saúde, educação e assistência social) de ordem social e de ordem política 
(PIANA, 2009). 
As Políticas Públicas não podem ser restringidas apenas a um conjunto 
de formas e procedimentos, regras ou instrumentos e, nem somente como 
programas de governo, pois também precisamos compreendê-las como 
um processo político e de relações sociais na qual, o governo pode adquirir 
também a sua legitimidade. Para Secchi (2012, p. 2) “Uma política pública é 
uma diretriz elaborada para enfrentar um problema público”. Desta forma, a 
essência conceitual da Política Pública é o problema (situação inadequada) 
público (relevante para a coletividade). 
Diferentes atores, têm ou deveriam ter o direito de influenciar a construção 
das políticas públicas de um país. Isto implica naturalmente em mudança de 
papel do Estado (menos hierárquico e monopolista) na solução dos problemas 
públicos.
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REFLITA
Dentre os aspectos de maior discordância segundo Secchi (2009), está o papel 
do Estado, no processo de elaboração de políticas públicas, o que implica o 
envolvimento dos atores não estatais no processo de coprodução e gestão de 
políticas públicas, onde o estado não deve perder sua importância, mas sim 
deslocar o seu papel primordial para implementação, coordenação e controle. 
As medidas e programa do Bolsa Família podem ser considerados uma política 
pública?
4.1.1.1 Ciclo de políticas públicas-elaboração, implementação e avaliação
As pautas políticas são elaboradas pelos poderes públicos e o Estado em 
obediência à Constituição Federal e legislação pertinentes (estabelecidas 
no espaço governamental) ou seja, conjugando objetivos e princípios das 
políticas de Estado (previstos nas Leis/Constituição) a partirdas políticas 
governamentais, oriundas das mediações políticas nas esferas da União, 
Estados e Municípios.
Secchi (2012) e Kanane et al (2010) descrevem sobre o processo de 
políticas públicas ou ciclo de políticas públicas em sete etapas:
1. Identi icação do problema - uma vez identificado o problema por 
políticos ou agentes não governamentais ou representantes da 
sociedade civil, esse problema pode entrar na lista de prioridades 
conhecida como agenda.
2. Formação da Agenda - essa agenda representa um conjunto de 
problemas ou temas que a comunidade política entende como 
merecedor de intervenção pública, que vai depender da atenção (grupos 
de interesse, principalmente), da resolutividade (ações factíveis) e 
competência (toca as responsabilidades públicas).
3. Formulação de alternativas - é nesse momento que são elaborados 
métodos, programas, estratégias ou ações para o alcance dos objetivos, 
que poderá ser alcançado pelos mecanismos de comportamento: 
premiação, coerção, conscientização ou soluções técnicas, que também 
terão implicações nos custos de elaboração e com a utilização de 
técnicas como: prognósticos, predições e conjecturas.
4. Tomada de decisão - representa o momento em que os interesses 
dos atores são equacionados e as intenções (objetivos e métodos) de 
enfrentamento de um problema são explicitadas. O critério de decisão 
pode ser pela otimização, satisfação, acordo ou casual.
5. Implementação - essa fase sucede à tomada de decisão e antecede 
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aos primeiros esforços de avaliação. É nessa fase que as regras, 
rotinas e processos sociais são convertidos em intenções e ações. A 
implementação pode ocorrer de cima para baixo (top down-decididos 
pela esfera política) ou de baixo para cima (bottom-up-decididos pelos 
burocratas e redes de autores).
6. Avaliação - representa o processo de julgamentos deliberados sobre
a validade de propostas para a ação pública, demonstrando se houve
sucesso ou falha nos projetos colocados em prática, avaliação esta que
pode ser ex ante (antes), in itinere (monitoramento) e ex post (após)
implementação. Os principais critérios utilizados são: economicidade,
eficiência econômica e administrativa, a eficácia e a equidade que
podem levar a continuação, reestruturação marginal ou extinção da
política pública.
7. Extinção - as causas da extinção podem ser porque o problema que
originou a política foi resolvido, porque foram ineficazes ou porque
embora não resolvido perdeu a importância e saiu das agendas políticas
e formais. Assim como o nascimento de uma política, sua extinção
depende das janelas de oportunidade como as reformas ministeriais,
mudanças de mandato e aprovação de orçamentos públicos.
4.2 ORÇAMENTO PÚBLICO
O orçamento nasceu como um instrumento de controle político do Parlamento 
Francês em 1789 e seus princípios foram transmitidos a diversas nações no 
mundo, inclusive no Brasil. Em termos históricos, oficialmente surgiu em 
1824, mas somente em 1830 tivemos nosso primeiro Orçamento Geral para 
o exercício financeiro de 1830-1831. O Brasil passou evolutivamente por três
etapas (NASCIMENTO, 2006):
1. Orçamento tradicional - a partir da estimativa de receitas fixa as
despesas e autoriza a unidade administrativa a gastá-la. Os órgãos
gastavam não em função do que pretendiam realizar, mas em função do
que gastavam no exercício anterior.
2. Orçamento de desempenho - é aquele que apresenta propósitos e
objetivos para os quais os créditos se fazem necessários, porém ainda
era desvinculado do sistema de planejamento.
3. Orçamento-programa - somente em 1972, criou-se uma estrutura
de planejamento, na qual se apresenta propósitos, objetivos e metas
para as quais a administração atende ao artigo 10 do Decreto Lei nº
200/67, solicita os fundos necessários identificando os custos e os dado
quantitativos e trabalhos realizados dentro de cada programa. Sua
elaboração abrange planejamento, programação, projeto, orçamentação
que deverão ser classificadas conforme as funções do governo que
deverão ocorrer de acordo com a função programática (Lei nº 4.320/64 e
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Portaria SOF nº 42/1999).
O Orçamento base zero - é método alternativo utilizado para combater os 
orçamentos incrementais de forma indiscriminada, sendo a linha base zero e 
não o orçamento do ano anterior. Essas ações desconsideram os programas 
que vinham sendo realizados, porém representam uma evolução do orçamento 
tradicional e criam condições para a elaboração do orçamento-programa. 
4.2.1 O Ciclo Orçamentário
O ciclo orçamentário é um processo que envolve planejamento, utilizando-se 
de instrumentos como o Plano Plurianual (PPA), complementado por planos 
nacionais, regionais e setoriais cujas diretrizes orçamentárias (LDO), orientam 
a elaboração e execução da Lei Orçamentária Anual (LOA), não se 
confundindo com exercício financeiro, pois envolve um período maior, de forma 
contínua e sistemática. De acordo com Nascimento (2006), as principais 
características destes instrumentos são:"
● PPA - utilizado para alcance de programas e metas governamentais,
envolvendo processos de planejamento e orçamento destinados a ações
de médio prazo (4 anos) e visa expressar os resultados pretendidos
pelos governantes. Torna possível o acompanhamento e avaliação
da efetividade na execução dos programas e a revisão dos objetivos
e metas e tem como base legal a integração às LDOs e às LOAs e
também a Lei da Responsabilidade Fiscal (LRF). Compõem-se de
uma base estratégica a partir da análise econômica e social, diretrizes,
análise setorial e avaliação regional e, dos programas, prevendo metas
e objetivos com duração de mais de um ano. Após sua aprovação terá
vigência nos próximos três anos de gestão e no primeiro ano da gestão
seguinte.
● LDO - parte do chefe do Executivo, cujas leis aprovadas pelo legislativo
e que podem ser emendadas pelos parlamentares. Consiste em
ajustar as ações do governo (Plano Plurianual) às reais possibilidades
do caixa, porém limitadas às diretrizes do PPA dentro de um ano de
governo. Devem estabelecer os parâmetros necessários dos recursos
do orçamento anual, de forma a garantir que as metas e objetivos sejam
atingidos. Representa um elo entre o PPA e os orçamentos anuais,
que buscam compatibilizar as diretrizes do plano à estimativa das
disponibilidades financeiras para determinado exercício.
● LOA - refere-se ao gerenciamento orçamentário e financeiro da
Administração Pública Federal, cuja finalidade principal está em
equilibrar as receitas e despesas públicas. Promove a integração entre
os orçamentos (fiscal, seguridade social e investimentos das empresas
estatais), realizadas em um único orçamento geral, respeitando os
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princípios da universalidade e da unidade orçamentária. As entidades 
que não recebem subvenções ou transferências à conta do orçamento 
da união como as autarquias, fundações, empresas públicas e 
sociedades mistas também integram à lei orçamentária. A LOA deve 
estar compatível e adequada a LDO e emitir demonstrativos de efeito 
sobre receitas e despesas, sendo proibido constar no orçamento o que 
não consta na LDO.
O ciclo orçamentário é conhecido também como processo orçamentário 
(elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação de dispêndios 
público - físico e financeiro) pode ser maior que o exercício financeiro (1º 
de janeiro e 31 de Dezembro de cada ano) segue os seguintes passos da 
elaboração da proposta até sua aprovação ou veto a partir da integração do 
PPA, da LDO e do LOA (NASCIMENTO, 2006):
• Elaboração da proposta – deve ser compatível com os planos e
as diretrizes já submetidas ao Legislativo por meio LDO. Envolve
os dispêndios conforme previstos no PPA (recomendações sobre
arrecadação tributária, política de endividamento e participação de
fontes internas e externas no financiamento de despesas).
• Tramitação do projeto de Lei – é estabelecida pela lei complementar
(art 165, par. 9º), cuja lei dispõe das vigências e prazos do exercício
financeiro a partir doPPA, a LDO e a LOA.
• Discussão, votação e aprovação da proposta – o projeto é
encaminhado para a comissão mista de planos, orçamentos públicos,
fiscalização os quais irão examinar e emitir pareceres no legislativo.
• Sansão e veto – conforme artigo 66 da constituição federal, o
presidente terá 15 dias úteis para sancioná-lo. Poderá vetá-lo no todo
ou em parte. A Constituição Federal não admite rejeição da LDO, mas
admite da LOA.
4.3 PROCESSO DE COMPRAS E REPASSES DO ESTADO
De acordo com Costin (2010, p. 185) “o impacto das compras governamentais 
na economia é sempre relevante”. Na Administração Pública foram instituídas 
normas definidoras do processo de compra governamental pois é preciso 
desburocratizar a área sem perder a possibilidade de controle sobre a 
corrupção entretanto preservando a competição no fornecimento para o 
governo. Por isto estão contidas na Lei nº 8.666/1993 (Lei Geral de Licitações) 
e Lei nº 10.520/2002 (pregão) ambos pertencentes ao sistema de licitações 
que definem como será a escolha do fornecedor que se inicia pela escolha do 
objeto. 
Quando a compra não é direta, é necessário um contrato, nestes casos, a 
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formalização ocorrerá por meio de convênios, parcerias ou cooperações 
em que o sistema de repasse será pelo (SICONV) - Sistema de Gestão dos 
Convênios e Contratos de Repasse.
4.3.1. Lei nº 8.666/93 e Lei nº 10.520/2002.
Há quatro tipos de licitação previstas na Lei nº 8.666/93, quais sejam:
• Menor preço - leva em conta o preço absoluto desde que atendido as
condições do edital de licitação.
• Melhor técnica e melhor técnica e preço - de natureza
predominantemente intelectual (projetos, cálculos, fiscalização,
supervisão e gerenciamento).
• Maior lance ou oferta - restringe-se a alienações e certas concessões.
Em geral, o critério da escolha da modalidade é dado pelo valor estimado 
para a contratação e tipo do objeto. De acordo com Costin (2010), a Lei das 
Licitações n° 8.666/93, são modalidades de Licitação:
• Concorrência: considerada a mais morosa, é adequada para
aquisições de grande vulto, para alienação de imóveis e para aquisições
internacionais. Sua participação é aberta para quaisquer interessados
desde que comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação
exigidos em edital.
• Tomada de preço: envolve as contratações de obras e serviços de
engenharia com valores de até R$ 1.500.000,00, sendo considerada
a mais adequada para contratações de médio vulto, das quais, pode
participar os interessados cadastrados ou que atenderem às condições
exigidas no cadastramento até o terceiro dia anterior à data do
recebimento das propostas, observadas a necessária qualificação.
• Convite: participam os interessados do ramo pertinente ao seu objeto,
cadastrados ou não, escolhidos e convidados pela Administração em
número mínimo de 03 (três), a qual deverá afixar em local apropriado,
o aviso em forma de extrato e estenderá o convite aos demais
cadastrados na correspondente especialidade que poderá manifestar
seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da
apresentação das propostas, visando atender contratos de valor baixo
que não podem exceder à R$ 150.000,00.
• Concurso: é destinada a escolha de trabalho técnico, científico ou
artístico, comuns como a criação intelectual e trabalhos arquitetônicos,
cujos interessados podem participar desde que atendam aos critérios
exigidos no edital. Possuirá um incentivo condicionado a que o autor
ceda os direitos relativos ao seu trabalho ou projeto.
• Leilão: é utilizada na venda de bens móveis e inservíveis da
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Administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, 
ou para alienação de bens imóveis adquiridos em procedimentos 
judiciais ou de doação, a quem oferecer maior lance.
A modalidade Pregão ocorreu a partir de 2002 com a Lei nº 10.520 e também 
faz parte do sistema de licitações, destinada a aquisição de bens e serviços 
comuns, qualquer que seja a contratação, em que a disputa ocorre por meio 
de propostas ou lances, em sessão pública, cuja modalidade pode ocorrer de 
forma: a) presencial (espaço físico, onde os licitantes estão presentes) ou b) 
eletrônica (por meio da Internet, com comunicação à distância), sendo que 
este último facilita o acesso e a transparência nos atos do certame.
De acordo com a Lei das Licitações, poderá ocorrer outras modalidades de 
escolhas no sistema de Compras desde que previstas em Lei: a) Dispensa 
da Licitação – deverá ser devidamente justificado (imóveis, dação, doação, 
permuta, investidura, alienação gratuita ou onerosa, vendas de títulos, por 
exemplos, guerra ou perturbação da ordem, emergência ou calamidade, 
alguns tipos de aquisições, como restaurações de obras, por exemplos) e b) 
Contratação por Inexigibilidade - quando há inviabilidade de contratação 
de outro profissional ou empresa, de caráter exclusivo, por exemplo, um ator 
consagrado. São exceções que devem ser vistas de modo muito especial, e, 
com cautela (MATIAS-PEREIRA, 2010; COSTIN, 2010).
4.3.2. CONTRATAÇÃO, CONVÊNIOS, PARCERIAS E COOPERAÇÃO E O 
SISTEMA DE REPASSES - SICONV 
De acordo com Costin (2010), quando a contratação não é direta pelo órgão 
que precisa dela porém pode preceder de licitação para ser celebrado. Um 
Contrato Administrativo formaliza a relação de contratação por parte da 
Administração Pública com uma organização privada ou pública com objetivo 
de interesse público que podem ocorrer das seguintes formas: a) Termo 
de Cooperação - as partes envolvidas (entes públicos) combinam esforços 
para atingir objetivos comuns, b) Convênio - realização de objetivos de 
interesse comum (entes públicos e públicas ou privadas), porém a licitação é 
inexigível (cessão de uso de equipamentos, repasse de recursos como forma 
de incentivo, cujo convenente deve prestar contas ao concedente, recursos 
humanos, materiais e imóveis), c) Contrato de Gestão - é uma parceria 
firmado entre poder público e privado (organizações sociais, cujas compras 
são dispensadas da licitação e OSCIP - Organizações da Sociedade Civil 
de Interesse Público) e d) Plano Operativo - instrumento utilizado o âmbito 
do SUS para realizar ações, serviços, atividades com metas qualitativas e 
quantitativas entre gestores e prestadores de serviços de saúde (entes públicos 
e privados).
O Tribunal de Contas da União (TCU), juntamente com a Corregedoria Geral 
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da União (CGU) e os Ministérios da Fazenda e do Planejamento Orçamento 
e Gestão criaram o SICONV como um instrumento de gestão e controle 
social (fiscalização), cujo portal disponibiliza informação à sociedade civil 
sobre o gasto público, tendo em vista a transparência com o ciclo de vida dos 
convênios, contratos de repasse e termos de parceria. 
De acordo com o portal do sistema de Convênios (SICONV) - Sistema de 
Gestão dos Convênios e Contratos de Repasse instituído pelo Decreto 
nº 6.170/2007 e revogado pelas Portarias Interministeriais nº 127/2008 e° 
507/2011, esse sistema visa a garantir pelo Governo Federal o total controle 
das transferências voluntárias buscando mais eficiência, agilidade, e maior 
transparência ao processo de liberação de recursos para os estados, 
municípios e organizações não governamentais (ONGS), especialmente as 
Organizações Sociais (OS) e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse 
Público (OSCIPS).
4.4 RELAÇES ENTRE ESTADO, GOVERNO E MERCADO
De acordo com Costin (2010), o Brasil tem altamente enraizado uma cultura do 
clientelismo e uma forte tendência à corrupção nas relações entre o público e o 
privado e favoritismo e riscos para os investimentos. De fato com a democracia 
e a exigência dos cidadãos por serviços melhores, toda a lógica de governo 
teve que mudar, não somente para obter a eficiência mas também para trazer 
a tona a moralidade que se transformou num pesadelo na vida de empresas e 
indivíduos que tinham contato com o governo.
De acordo com Matias-Pereira (2010), o Estado obtém e aplica os recursos 
para o custeio,orientado pela política fiscal, realizada a partir da política 
tributária (captação de recursos) e da política orçamentária (gastos, atos e 
medidas relacionados à forma de aplicação dos recursos), a fim de viabilizar o 
funcionamento dos serviços públicos, desempenhando seus poderes também 
na atividade econômica atendendo aos princípios da responsabilidade fiscal 
(Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – Lei Complementar nº 101 de 04 de 
maio de 2000) e da Constituição Federal de 1988.
Desta forma, e de acordo com Musgrave (1980) apud Nascimento (2006) e, 
Matias-Pereira (2010), a participação do governo na Economia pode ser 
decomposta em três funções distintas: 1) Alocativa: por meio da intervenção 
do Estado, com a alocação de recursos, 2) Distributiva: envolve bem estar e 
refere-se ao processo de desenvolvimento econômico e refere-se à distribuição 
de rendas e riquezas e 3) Estabilizadora: corresponde à aplicação de políticas 
econômicas a fim de promover o emprego, desenvolvimento e a estabilidade 
quando o mercado é incapaz de assegurar o alcance desses objetivos.
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O Brasil precisa crescer e para isso precisa de investimentos privados. 
Neste sentido algumas organizações podem favorecer como desestimular o 
investimento direto internacional e privado local como as agências reguladoras 
(já nominadas no capítulo anterior ANA, ANP, ANT, ANELL, ANATEL e ANVISA) 
e as que descreveremos a seguir (COSTIN, 2010): 
APEX Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos 
(coordena e implementa políticas de promoção do comércio na exportação). 
ABDI Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos 
(coordena e implementa políticas de promoção do comércio na exportação). 
CAMEX Câmara Brasileira do Comércio Exterior (formula, adota, implementa 
e coordena políticas e atividades relacionadas ao comércio exterior, 
regulamentação e certificação de empresas para a prática no exterior, 
classificação de produtos e regras de origem e procedência, acordos 
multilaterais e bilaterais para práticas abusivas e financiamento de 
exportações). 
MDICE Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (responsável 
pela promoção de indústrias, comércio e serviços, como propriedade intelectual 
e transferência de tecnologias, normas, regras, programas e mecanismos 
internacionais e a SUFRAMA - Superintendência da Zona Franca de Manaus). 
INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial 
(cumpre regras técnicas e jurídicas, harmonização de medidas com padrões 
internacionais, responsável por organizações de certificação, inspeção, 
treinamento, coordena a certificação compulsória e voluntária (produtos, 
processos, serviços e pessoal).
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (apoiar projetos 
que contribuam para o desenvolvimento do país).
SDA Secretaria de Defesa Agropecuária (coordena o sistema de defesa 
agropecuária e a vigilância agropecuária internacional). 
CADE Conselho Administrativo de Defesa Econômica - (órgão antitruste, orienta, 
audita, investiga e previne comportamentos de empresas abusivas que 
dominam o mercado, julgando casos e pode interromper fusões e aquisições). 
IBAMA Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis 
(responsável por implementação de políticas do meio ambiente, controle, 
investigação do uso de recursos naturais, licenciamento de investimentos que 
possam ter impactos ambientais.
Ainda para lidar com disputas burocráticas o governo criou a SISCOMEX - 
Sistema de Comércio Exterior para simplificar os procedimentos (redução de 
documentos, auxílio com tecnologia da informação-monitoramento, controle e 
orientação) para as empresas que querem exportar e importar seus produtos. 
Entretanto ainda é preciso uma definição melhor dos papéis dos governos 
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no que tange às exigências competitivas de cada nível com incorporações 
das exigências ambientais, com instituições políticas isentas de clientelismo 
e paternalismo e investimentos também na educação técnica e carreiras 
científicas (COSTIN, 2010).
4.4.1 A Transparência na Administração Pública
Foi criada a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – Lei Complementar nº 101 
de 04 de maio de 2000 tem como objetivo regulamentar a Constituição Federal 
(CF) de 1988, na parte da tributação e do orçamento (estabelecimento de 
normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal).
De acordo com Nascimento (2006), para se obter a transparência três fins 
foram instituídos pela Lei da Responsabilidade Fiscal (LRF): a) participação 
popular (art. 48), b) a disponibilidade das contas dos administradores para 
consulta (art. 49) e c) a emissão de relatórios periódicos de gestão fiscal (art. 
54 e 55) e de execução orçamentária (art. 52 e 53) para acesso público e 
divulgação.
O controle é considerado um instrumento da democracia. O instrumento 
formalizado estruturalmente serve para controlar as finanças públicas 
buscando garantir o bom desempenho das atividades estatais realizadas para 
o interesse público, pois a sociedade tem e deve exigir a prestação de contas
dos atos praticados pelos gestores públicos sobre a administração da coisa
pública.
A administração pública ao introduzir modificações nas formas de controle dos 
serviços trouxe mais transparência às decisões tomadas pelos administradores 
e responsabilização, atualmente, como fator de transparência, o governo 
utiliza-se da Internet como recurso tecnológico, que tem como proposta 
reduzir os custos e possibilitar o aumento da transparência para o cidadão. 
Um dos que atuam em defesa do patrimônio público e ao incremento da 
transparência da gestão, por meio das atividades de controle interno, auditoria 
pública, correição, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria é a CGU – 
Controladoria Geral da União (MATIAS-PEREIRA, 2010).
A Constituição Federal em seus artigos 70 a 74 demonstra como deve ser a 
fiscalização contábil, financeira e orçamentária, sendo o controle político de 
exclusividade do Poder Legislativo e o controle externo auxiliado pelo Tribunal 
de Contas ou órgão equivalente. Da mesma forma, a Lei do Orçamento (Lei n° 
4320, de 64) é responsável por disciplinar a estrutura de controle e execução 
orçamentária, o controle externo do Tribunal de Contas é regulamentado pela 
Lei n° 8.443/92 e o controle interno pela Lei n° 10.180 de 2001. Os controles 
são realizados por meio de auditorias (controle interno) e tribunais de contas 
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NA WEB
(controle externo). Dentre os responsáveis pelo Controle são apresentados 
os Tribunais de conta da União (TCU), Tribunal de contas do estado (TCE) e 
Tribunais de conta municipais (TCM) (MATIAS-PEREIRA, 2010).
Para realizar o controle social, a população pode se valer, por exemplo, do 
portal da transparência, instituído no programa de combate a corrupção pelo 
CGU, lançada em 2004 para assegurar a boa e correta aplicação dos recursos 
públicos com o objetivo de aumentar a transparência pública permitindo que o 
cidadão acompanhe como o dinheiro está sendo utilizado e ajude a fiscalizar.
Fonte: < http://www.portaltransparencia.gov.br/> e <http://www.portaldatransparencia.gov.br/manual>
4.4.2 Democracia Participativa e Controle Social
A Constituição Federal de 1988 definiu instrumentos de participação da 
sociedade civil no controle da gestão das políticas sociais, estabelecendo 
mecanismos de participação e implementação destas políticas. Com a 
convocação da constituinte, foram incorporados mecanismos participativos 
para acolher as demandas dos cidadãos. 
Neste sentido, no exercício da democracia participativa, são utilizados 
instrumentos como o plebiscito, o referendo e os projetos de iniciativa popular.
De acordo com a Lei n° 9.709/98, regulamenta-se a execução de plebiscitos, 
referendos e iniciativa popular, convocados mediante decreto legislativo, cujas 
definições são expressas no artigo 2º, na qual:
[...] plebiscito e referendo são consultas formuladas aopovo 
para que delibere sobre matéria de acentuada relevância, de 
natureza constitucional, legislativa ou administrativa, o Plebiscito, 
convocado com anterioridade a ato legislativo ou administrativo, 
cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha 
sido submetido e o Referendo, convocado com posterioridade a 
ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva 
ratificação ou rejeição.
De acordo com Piana (2010), a criação de conselhos integrados por 
representantes dos diversos segmentos da sociedade civil representam uma 
das principais inovações na dimensão das políticas sociais assumindo as 
pessoas (para colaborar na implementação, execução e controle das políticas 
sociais) uma representatividade nas diferentes esferas governamentais. 
Da mesma forma, como afirma Matias-Pereira (2010, p. 185) também as 
comissões parlamentares de inquérito (CPI), “têm se revestido em um 
importante instrumento de controle social”. O controle social representa um 
avanço na construção de uma sociedade democrática e por meio dele será 
possível garantir serviços com mais qualidade. 
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SAIBA MAIS
Aprovado em 1999, O PPA federal 2000/2003 foi um desafio organizacional 
envolvendo gestão organizacional, planejamento e recursos humanos, por 
meio de programas visando resgatar maior transparência na alocação dos 
recursos humanos e obtenção de resultados. O PPA buscou implantar uma 
nova espécie de gerência, envolvendo eficiência, eficácia, custo e efetividade, 
diferente da existente na Lei n° 4320/64 (efetividade). A nova visão promoveu 
uma reforma gerencial do orçamento - controle, gerência e planejamento. 
As ações da Gestão Pública Empreendedora no Programa de 2000-2003, 
Avança Brasil, foram baseadas em quatro programas da Secretaria de 
gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão: a) gestão 
pública empreendedora: voltada a promoção na transformação da gestão 
pública, visando a ampliação dos resultados para os cidadãos e a redução 
de custos; b) qualidade dos serviços prestados aos cidadãos: que busca 
promover a melhoria da qualidade dos serviços públicos; d) desburocratização: 
que visa proteger as pessoas da opressão burocrática; e d) valorização 
do servidor público: voltada a flexibilização de pessoal, ampliação da 
autonomia e responsabilização Todos esses programas compreendem ações 
destinadas a produzir determinadas respostas às demandas da sociedade 
e foram integrados no PPA – Plano Plurianual, dando maior visibilidade às 
oportunidades de investimento e potencializando a alavancagem de meios 
extra-orçamento mediante parcerias com o entes da federação. Os eixos de 
Integração e Desenvolvimento Nacionais permitiram uma visão estratégica de 
longo prazo, bem como sinalizam problemas, vocações e potencialidades de 
cada região.
Fonte: Martins, 2000.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
Nesta unidade, você aprendeu um pouco mais sobre os instrumentos utilizados 
pela Administração Pública como as políticas públicas, o orçamento público, a 
forma de compras e sistema de repasses e as relações do estado, governo 
e mercado e como ocorre a transparência das ações governamentais e a 
participação cidadã no controle social.
Iniciamos demonstrando a importância das Políticas Públicas, e vimos que 
elas representam expressões do poder público face aos problemas sociais 
em diferentes cenários em resposta às demandas da sociedade, ou seja, 
ela utilizada para estimular a solução de problemas. Vimos também que o 
processo de políticas públicas ou ciclo de políticas públicas em sete etapas: 
identificação do problema, formação da agenda, formulação de alternativas, 
tomada de decisão, implementação, avaliação e extinção da política.
Em seguida apresentamos como surgiu no Brasil e passou evolutivamente 
o orçamento público, que evoluiu do orçamento tradicional até o que
conhecemos hoje, o orçamento-programa que deverá ocorrer em consonância
com o ciclo orçamentário cujo processo envolve planejamento, utilizando-se
de instrumentos como o Plano Plurianual (PPA) cujas diretrizes orçamentárias
(LDO) orientam sua elaboração e execução, baseada na Lei Orçamentária
Anual (LOA) que ocorrem por meio da elaboração da proposta, da tramitação
do projeto de lei, da discussão, da votação e aprovação da proposta e do
estabelecimento de planos e diretrizes que devem respeitar o PPA, a LDO e
LOA e uma vez encaminhados podem sofrer sansão ou veto.
As Leis nº 8.666/1993 (Lei Geral de Licitações) e nº 10.520/2002 (pregão) 
juntas fazem parte do sistema de licitações e compras do Estado, cujas 
modalidades são: concorrência, leilão, tomada de preço, convite, concurso, 
pregão presencial e eletrônico e podem ainda ter como modalidade escolha 
a dispensa ou a inexigibilidade, desde que atendam aos critérios previstos na 
legislação para melhor preço, técnica e oferta. Ainda assim, na contratação 
indireta, serão realizados contratos administrativos na forma de termos de 
cooperação, convênios, planos operativos e contratos de gestão.
Compreendemos ainda que Administração Pública tem como funções 
econômicas: alocativa, distributiva e estabilizadora na qual algumas 
organizações podem favorecer como desestimular o investimento direto 
internacional e privado local como as agências reguladoras. E por fim, que a 
transparência é enfatizada pelo controle dos poderes com o auxílio do controle 
social.
MATERIAL COMPLEMENTAR
LIVRO
Título: VOZES DO BOLSA FAMÍLIA: AUTONOMIA, 
DINHEIRO E CIDADANIA
REGO, Walquiria L. e PINZANI, Alessandro
Editora UNESP
Sinopse: Os dados empíricos que fundamentam 
a análise presente no livro são as vozes das 
mulheres beneficiárias do Programa Bolsa Família, 
perspectiva essencial e oportuna para quem quer 
se debruçar sobre essa realidade complexa que é 
viver em condições de pobreza extrema, o que vem 
acompanhado de formas de exploração e violência 
de toda natureza.Vozes do Bolsa Família, pelo 
rigor teórico que fundamenta o tratamento dado ao 
discurso dessas mulheres, associado à sensibilidade dos pesquisadores, traz 
preciosos elementos para pensar em que consiste, efetivamente, a democracia 
social e política neste país. E mais que isso: que os caminhos até aqui trilhados 
apontam de certa forma na direção correta, mas ainda há muito a percorrer 
para que sejamos uma sociedade mais justa, que permita aos indivíduos terem 
projetos de futuro, para si e seus descendentes. Eis aí, portanto, uma leitura 
obrigatória
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FILME
TÍTULO: ERA O HOTEL CAMBRIDGE
2016
Sinopse: Refugiados recém-chegados ao Brasil 
dividem com um grupo de sem-tetos um velho 
edifício abandonado no centro de São Paulo. Mostra 
a chaga brasileira dos sem-teto espelhando-a, de 
forma harmoniosa e inventiva, na questão global do 
deslocamento imposto pela violência e pela miséria. 
É uma base para analisar o papel do Estado, a 
Administração da propriedade pública e as políticas 
de bem estar social.Durante uma assembleia 
para discutir a ameaça de despejo do prédio 
abandonado que ocuparam no centro de São Paulo, os moradores brasileiros 
do local questionam a participação de imigrantes de diferentes países que 
ali encontraram abrigo. Um rapaz vindo do Congo fala sobre o paradoxo de 
o Brasil ser tão receptivo aos expatriados e, ao mesmo tempo, oferecer muito
pouco para que os estrangeiros tenham aqui uma vida digna em quesitos como
trabalho, moradia e educação.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República do Brasil. Brasília, 
DF: 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicao.htm>. Acesso em: out. 2017.
COSTIN, Claudia. Administração Pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
CGU - Controladoria Geral da União. Estrutura organizacional do 
governo federal. Disponível em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/
PrestacaoContasPresidente/2008/ParteI/.1.pdf>. Acesso em: out. 2017.
DENHARDT, Robert B. Teorias da Administração Pública. Trad. da 6ª ed. 
Norte Americana. Francisco G. Heidemann.São Paulo: Cengage Learning, 
2012.
Vários autores. Gestão Pública. Roberto Kanaane; Alécio Fiel Filho; Maria das 
Graças Ferreira. São Paulo: Atlas, 2010. 
MATIAS-PEREIRA, José. Curso de administração pública: foco nas 
instituições e ações governamentais. 3.ed. São Paulo: Atlas, 2010.
NASCIMENTO, Edson Ronaldo. Gestão Pública: tributação e orçamento, lei 
da responsabilidade fiscal, tópicos em contabilidade, gestão pública no Brasil 
de JK a Lula, administração financeira e orçamentária, finanças públicas nos 
três níveis do governo. São Paulo: Saraiva, 2006.
SECCHI, Leonardo. Modelos organizacionais e reformas da administração 
pública. Revista da Administração Pública. v.43. n.2. Rio de Janeiro: 
mar/abr 2009. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0034-
76122009000200004&script=sci_arttext>. Acesso em: out.. 2017.
SECCHI, Leonardo. Políticas públicas. Conceitos, esquemas de análises, 
casos práticos. Sao Paulo: Cengage, 2012.
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CONCLUSÃO
Prezado Estudante, espero que depois desta jornada, você tenha se 
interessado um pouco mais pela Administração e Gestão Pública, pois 
precisamos de pessoas “interessadas” e motivadas para melhorar ainda mais 
o Estado Brasileiro. Não importa o papel que você escolheu, se Gestor ou
Político, Usuário ou Cidadão, o importante é que você contribua com vosso
conhecimento para colaborar para uma Administração e Gestão Pública mais
eficiente, eficaz e efetiva.
Para contribuir com vosso entendimento na Unidade I você adquiriu 
maior conhecimento a partir da teoria clássica, na qual apresentamos 
Hobbes, Locke e Rousseau seguida pelo sistema de freios e contrapesos 
de Montesquieu na qual o Brasil adota a função clássica Tripartite, ou seja, 
sua atuação ocorre a partir dos poderes legislativo, executivo e judiciário. 
Em seguida foi apresentado por Weber, o modelo ideal para dar legitimidade 
ao Estado e a Administração Pública e Política. O Brasil é um Estado 
Republicano, democrático e representativo e que atua por meio de três poderes 
independentes: Executivo, Legislativo e Judiciário, considerado um Estado 
Democrático de Direito regida por uma constituição de Estado, Leis, Decretos e 
Regulamentos. 
Na Unidade II, trouxemos à tona diversas características e concepções 
históricas sobre a construção e evolução da Administração Pública. 
Inicialmente, traçou-se um breve histórico destacando a evolução histórica 
Brasileira em momentos importantes começando do Administração Colonial, 
passando pelo Varguismo (década de 30), o desenvolvimentismo, início da 
reforma, o regime militar, estatismo e a reforma de 67, bem como a reforma 
de 1995 na qual foram apresentadas as principais reformas constitucionais e 
estruturais ocorridas no Estado Brasileiro, fundamental para compreender as 
reformas e implantação dos modelos de Administração e as novas formas de 
Administração e Gestão Pública demandadas para os gestores que atuam na 
esfera pública.
Para tanto, na Unidade III foram relacionados os conceitos da Nova Gestão 
Pública (NGP), New Public Management (NPM) o New Service Public (NSP). 
Dentro deste contexto, as organizações, atuando de forma mais racional 
buscam realizar o planejamento estratégico público como forma de alavancar 
as organizações públicas no mercado, porém atuando com governabilidade 
e governança Pública. Vimos também, que para atuar de forma a ser mais 
eficiente a Administração Pública se vale da administração direta (centralizada) 
e da Administração Indireta (descentralizada) na qual transfere atividades de 
produção de bens e serviços para autarquias e fundações, empresas públicas 
e sociedades de economia mista e também para as parcerias público-privadas 
(PPPs) e Organizações Sociais e por esta redução acentuada da intervenção 
direta sobre os bens e serviços demandados pela sociedade civil, exige uma 
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nova forma de intervenção do Estado entra em cena as agências reguladoras 
desempenhando o papel de regulação econômica, social e administrativa 
e qualidade realizada a partir de uma gestão pautada nos fundamentos do 
Gespública - Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização.
Por fim, na unidade IV, finalizamos com o tema instrumentos utilizados pela 
Administração Pública como as políticas públicas, o orçamento público, a 
forma de compras e sistema de repasses e as relações do estado, governo 
e mercado e como ocorre a transparência das ações governamentais e a 
participação cidadã no controle social, e assim pudemos compreender que 
as Políticas Públicas, surgem face aos problemas sociais em resposta às 
demandas da sociedade, que necessariamente, precisa ser contemplada no 
orçamento público. Em seguida, foram apresentadas o sistema de compras 
e repasse do Estado, quais são as formas de contratos administrativos e as 
funções econômicas do Estado: alocativa, distributiva e estabilizadora bem 
como as organizações mais conhecidas para favorecer ou desestimular o 
investimento direto internacional e privado local assim como as agências 
reguladoras. E por fim, foi apresentado a importância da transparência do 
controle dos poderes com o auxílio do controle social.