Administração Pública e Estado

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UNIDADE I 
Administração 
Pública: Tópicos 
Fundamentais
Me. Marcio Lopes Cançado
Dr. Ricardo Gonçalves da Silva
Drª. Sueli Menelau de Novais
Administração Pública e Estado em
uma Concepção Contemporânea
Prezado(a) estudante, bem-vindo a esta aula. Aqui, estudaremos como a sociedade, em sua
evolução, tem passado por momentos de grandes transformações, exigindo cada vez mais dos
governantes e de sua equipe de trabalho.
Aula 01
A satisfação das necessidades da população é o motivo principal da existência de um governo,
e este deve esforçar-se para atender ao povo que legitimou esse poder. Houve descobrimentos
de terras e civilizações que desapareceram; períodos de escravatura e revoluções de
libertação. Enfim, a história humana é rica em acontecimentos, mas sempre a Administração
Pública esteve presente, adaptando-se à vontade e, muitas vezes, à necessidade do governo. É
importante lembrar que já na Pré-História a Administração Pública já existia, conforme
Quadro 1:
Período Característica
Paleolítico Vida nômade e organização para alimentação e segurança.
Neolítico
Vida sedentária e trabalho em grupo com distinção sexual do trabalho,
sociedade comunista.
Metais
Surgimento da civilização, regras e cidade em comum, propriedade privada e o
surgimento de classes sociais. Nascimento do Estado
A partir do período conhecido como Metais, surgiu a civilização, que é o estabelecimento dos
seres humanos sobre uma área continuamente possuída e cultivada, vivendo em construções
habitadas, com regras e uma cidade comum. Começaram a surgir as primeiras cidades, com
populações que se aproximavam de 2 mil habitantes. Nas sociedades civilizadas, aparecem as
propriedades privadas, e aqueles que possuem propriedade se tornam ricos, e os que nada
acumulam passam a depender dos ricos e ser explorados.
A Administração Pública que até então era exercida por todos, na organização e controle sobre
a alimentação e segurança contra os animais selvagens e os invasores, deu espaço para o
surgimento:
de classes sociais: passaram a existir ricos e pobres, senhores e escravos; e
do Estado: estabelecimento de um governo que administra para o povo e controla a força
militar (exército) sob determinado território.
Nesse sentido, antes mesmo de se falar sobre Administração Pública, cabe ressaltar que não se
pode iniciar um texto sobre esta seara sem uma definição inicial sobre três importantes
conceitos: Estado, governo e a própria Administração Pública. Nesse contexto, vamos
abordar alguns temas que se situam na relação de causalidade entre os poderes político,
econômico e social atuais. Com base nesse escopo, cabe dizer aqui que nada é mais difícil, haja
vista a pluralidade de enfoques advinda de diferentes opções políticas, tanto de quem escreve,
como de quem lê.
Grosso modo, o Estado existe, essencialmente, para realizar o bem-comum. Seu conceito surgiu
da concepção antiga de cidade, da polis grega e da ciuitas romana. No século XVI, o termo
Estado passou a ser usado com o significado moderno de força, poder e direito.
Modernamente, segundo Matias-Pereira (2010), os estudiosos da finalidade do Estado
dividem-se nas seguintes linhas de pesquisa: os que estudam a justiça, os que analisam o bem-
SAIBA MAIS
Leia o texto e saiba mais sobre as diferenças entre os conceitos de Estado, nação e
governo. Clique aqui.
http://www.brasilescola.com/geografia/estado-nacao-governo.htm
estar e os que avaliam a segurança. Atualmente, o Estado é definido como um agrupamento de
pessoas que coabitam um mesmo território com limites definidos, organizado em um conjunto
de regras, pessoas e organizações, que se separam da sociedade para organizá-la. O Estado
também pode ser compreendido como o local no qual o cidadão exerce a cidadania.
Em ambos os sentidos, observe que o Estado passa a ser entendido a partir das ideias de
separação entre público e privado e de representação.
Por conseguinte, a concepção moderna de Estado apoia-se em três elementos justificativos, a
saber:
Povo: coletividade humana unida para constituir o Estado.
[...] é a população do Estado, considerada sob o aspecto puramente jurídico, é o grupo
humano encarado na sua integração numa ordem estatal determinada, é o conjunto de
indivíduos sujeitos às mesmas leis, são os súditos, os cidadãos de um Estado. Nesse sentido, o
elemento humano do Estado é sempre um povo, ainda que formado por diversas raças, com
interesses, ideais e aspirações diferentes.
(AZAMBUJA, 1982, p. 31)
Território: base física do Estado à qual se impõe o limite físico de sua Jurisdição e da ação
da soberania. Em outras palavras, é o definidor de competência dos órgãos do Estado.
Poder político: que é a possibilidade do Estado de obrigar indivíduos a fazer – ou não
fazer – algo, ou melhor, é o poder soberano atribuído ao Estado, portanto, o poder de seus
órgãos deriva desse poder.
o Legislativo, cuja função preferencial é elaboração de leis a serem seguidas por uma
sociedade (papel normativo);
o Executivo, no qual a função preferencial é conversão da lei em ato individual e
concreto, por meio de fiscalização e implementação de políticas públicas (papel
administrativo); e
o Judiciário, tendo como função preferencial aplicação correta e forçada da lei e das
penas correspondentes aos litigantes (papel judicial).
Quanto a sua organização, observamos diferenças relevantes entre objetivos e estruturas
administrativas de cada país. Existem, em linhas gerais, duas formas de Estado, ou melhor, dois
modos de se dividir o poder em um determinado território:
unitário – se houver apenas um centro de poder.
federativo – com mais de um centro de poder.
Montesquieu. Fonte:
http://tinyurl.com/qzgpzg5
Na clássica classificação de tripartição de Montesquieu, o Estado é integrado por três poderes
independentes e harmônicos entre si, que correspondem às três funções básicas preferenciais
conforme Art. 2º da Constituição Brasileira ( BRASIL, 1988):
Vamos entender melhor. Diferentemente da administração empresarial, na qual os modelos de
gestão adotados são mundialmente válidos, a articulação do Estado se materializa:
na primeira forma, no Estado unitário, em um governo central que detém a autoridade, ou
seja, os Estados dentro de uma mesma nação não possuem autonomia;
no segundo modo, em um Estado federativo, que traduz-se na reunião de um conjunto de
unidades federativas (estados) autônomas internamente, mas cujo poder obedece aos
termos de uma Constituição.
Como forma de Estado, o Brasil adotou o federalismo. Os estados-membros, o Distrito Federal
e os municípios são suas entidades federativas componentes, enquanto os territórios não são
considerados membros da federação, mas sim simples descentralização administrativo-
territorial da União A União, como diz o próprio nome, é a entidade política formada pela
reunião das partes componentes, autônoma em relação aos estados e a que cabe exercer as
prerrogativas da soberania do Estado brasileiro., sendo também chamados de autarquias
territoriais.
Para Costin (2010), o Estado contém um conjunto de entidades de decisão (governo) e de
execução (Administração Pública). Falemos, inicialmente, sobre as primeiras entidades. Por
governo, entendemos um agrupamento temporário de pessoas responsável pela execução do
projeto de Estado por meio de um regime de governo. A finalidade do governo é melhorar a
qualidade da prestação dos serviços públicos, com eficiência (na perspectiva de quem o usa),
objetivando satisfação das necessidades coletivas.
Assim, ao levarmos em consideração a multiplicidade de aspectos, o governo exerce função
política que implica em atividade referida à direção soberana e universal do Estado em seu
conjunto e sua unidade, dirigida a determinar os fins de sua ação e a assinalar diretrizes às
outras funções.
De tal modo, o governo se distingue do Estado por se limitar ao comando direto e à sanção
da desobediência, objetivando a aplicação de leis estabelecidas em um país.
Encontramos os seguintes sistemas degoverno:
presidencialista: no qual o chefe de Estado também é o chefe de governo e, portanto, da
Administração Pública (sistema adotado no Brasil pela Constituição de 1988, confirmado
pelo plebiscito de 1993);
parlamentarista: o comando de Estado é exercido por um presidente, ou um rei, sendo
que a chefia de governo fica a cargo de um gabinete de ministros, nomeados pelo
Parlamento e liderados pelo primeiro-ministro;
semipresidencialista: o chefe de governo e o chefe de Estado exercem a Administração
Pública (também chamado de sistema híbrido);
diretorial: a Administração Pública é exercida por um órgão colegiado escolhido pelo
Parlamento (ao contrário do parlamentarismo, não há possibilidade de destituição do
diretório pelo Parlamento).
No escopo do Estado, especificamente falando sobre as entidades de execução, o conceito de
Administração Pública pode ser entendido sob duas perspectivas: funcional e organizacional.
Em um sentido formal, amplo, subjetivo e orgânico, se referindo ao Estado como um todo,
alude aos agentes públicos (órgãos) incumbidos de concretizar as atividades administrativas
em qualquer um dos três Poderes, pois representa
um conjunto de atividades do Estado que auxiliam as instituições políticas de cúpula no
exercício de funções de governo, que organizam a realização das finalidades públicas postas
por tais instituições e que produzem serviços, bens e utilidades para a população, como, por
exemplo, ensino público, calçamento de ruas, coleta de lixo.
(MEDAUAR, 2010, p. 48, grifo nosso)
Observamos que, nessa primeira concepção, o propósito da Administração Pública é a gestão
de bens e interesses da população nas três esferas de governo (federal, estadual ou municipal).
Por outro ponto de vista, a concepção de Administração Pública em sentido objetivo, material
ou funcional, designa a natureza da atividade administrativa exercida pelo Estado como um
todo, não estando restrita apenas ao Poder Executivo.
Assim, na acepção organizacional, de acordo com Medauar (2010, p. 48, grifo nosso), a
Administração Pública “representa o conjunto de órgãos e atividades estatais que produzem
serviços, bens e utilidades para população, coadjuvando as instituições políticas de cúpula no
exercício das funções de governo”. Nesse escopo, a Administração Pública abarca os seguintes
pontos:
fomento, incluindo a ação administrativa de incentivo à iniciativa privada;
polícia administrativa, abrangendo a atividade de execução de restrições impostas por lei
ao exercício da liberdade e da propriedade em benefício do interesse coletivo;
intervenção administrativa, compreendendo
regulamentação e fiscalização da atividade econômica de natureza privada, bem como a
própria atuação direta do Estado na atividade econômica [...], normalmente por meio de
empresas públicas e sociedades de economia mista.
(ALEXANDRINO; PAULO, 2008, p. 17-18)
serviço público, incluindo-se aqui toda utilidade material que a Administração Pública
executa, direta ou indiretamente, para satisfazer necessidades coletivas.
Há ainda outra distinção que os estudiosos da matéria costumam fazer, a partir da ideia de que
administrar compreende as atividades de planejar e executar: em sentido macro, a
Administração Pública compreende tanto órgãos governamentais, aos quais incumbe traçar
planos de ação, dirigir, comandar, quanto órgãos administrativos, subordinados, dependentes,
aos quais incumbe executar planos governamentais; e, em sentido estrito, a Administração
Pública compreende apenas os órgãos administrativos, enquanto função administrativa, quem
as executa.
Após estudarmos essas definições, podemos afirmar que a Administração Pública é a soma
de todo o aparelho do Estado, ou seja, a estrutura organizacional em seus três Poderes (o
Executivo, o Legislativo e o Judiciário) e em três níveis (união, estados e municípios).
De acordo com a Constituição Federal brasileira, a Administração Pública pode ser ainda
direta ou indireta. Utiliza-se a expressão Administração Pública direta quando as ações são
realizadas diretamente pela estrutura administrativa dos órgãos públicos. Por sua vez,
emprega-se e expressão Administração Pública indireta quando os atos são realizados por
entidades jurídicas dotadas de personalidade jurídica e estrutura administrativa própria.
SAIBA MAIS
Saiba mais sobre a Administração Pública no Brasil. Clique aqui.
http://www.brasil.gov.br/governo/2012/04/autarquias
Organização e Controle da
Administração Pública Brasileira
A Administração moderna evidencia três abordagens teóricas abrangentes, brevemente
faladas em sequência. Primeiramente, com a Administração Científica, houve direcionamento
ao conhecimento sobre instrumentos e técnicas gerenciais, que se configuraram como um
sistema de normas e procedimentos voltados para acompanhamento de atividades de
trabalho, tais como: distribuição de tarefas e especialização das funções e cargos
administrativos. Esses procedimentos e normas eram pensados a partir de modelos
conceituais, que incorporavam ideais sobre gestão, podendo ser aplicados tanto em
organizações públicas quanto privadas.
Em segunda instância, passa-se na área a disseminação de pressupostos ligados às áreas
funcionais da administração (principalmente Finanças, Marketing, Gestão de Pessoas e
Produção). Esse momento simboliza o advento de especializações diversificadas da prática
administrativa, contribuindo para que o próprio sentido da gestão na atualidade migrasse de
percepções generalistas para percepções específicas de administrar. A terceira orientação da
Administração corresponde aos debates suscitados no seio de estudos organizacionais que,
por sua vez, redireciona o foco da gestão à organização como unidade de análise ( PAULA,
2005).
Aula 02
Prezado(a) estudante, bem-vindo a nossa segunda aula! Iniciaremos nossa reflexão do ponto
de vista epistemológico, conforme o qual a administração, em linhas gerais, e a Administração
Pública, de maneira singular, encontram-se ligadas à Teoria Geral da Administração.
Nas últimas décadas, a Administração Pública brasileira passou por grandes
transformações, sobretudo como parte do trânsito para a democracia.
Devemos destacar sua Administração. Desenvolveram-se novas práticas e expectativas de
modernização, mas muitas de suas características tradicionais não foram removidas, como
veremos no decorrer desta disciplina. A experiência histórica revelou que simplesmente
expandir atividades do Estado e funções serviu menos ao propósito de alcançar maior
equidade e eficácia na Administração Pública do que ao desenvolvimento de formas de
inserção de novos grupos preferenciais. Em grande parte, a expansão do Estado se fez sem
alterar substancialmente suas relações com a sociedade. Por ter ainda alicerces frágeis na
sociedade, o Estado brasileiro, como organização, consiste ainda em uma superestrutura que
flutua sobre os cidadãos.
De todo modo, para que a administração do Estado seja conseguida, é preciso uma conexão
entre funções administrativas (estabelecidas originalmente por Henri Fayol) e entidades
públicas. Veja no Quadro 2 as funções da administração.
Esta conexão entre funções administrativas e entidades públicas se dá por meio do controle,
que, no Estado, deve ser entendido como instrumento de democracia, pois é por meio dele que
será garantido o bom desempenho das atividades estatais realizadas no interesse do bem
público. É necessário ressaltar que a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, datada
de 1789, já estabelecia que a sociedade tem o direito de exigir a prestação de contas das ações
praticadas pelos gestores públicos sobre a sua administração. Nesse sentido, dois tipos de
sistemas de controle são exigidos: o externo e o interno.
O sistema de controle externo fundamenta-se no controle social e democratização do Estado.
Assim, o pressuposto é que as ações sejam exercidas com transparência e possibilidade de
acesso pelos cidadãos à informação governamental, de modo a exercerem fiscalização
contábil,financeira e orçamentária do Estado. Além do controle social, o Estado brasileiro
Planejamento Processo de definir objetivos, atividades e recursos
Processo de
definir objetivos,
atividades e
recursos
Processo de definir o trabalho a ser realizado e as responsabilidades pela realização; é
também o processo de distribuir os recursos disponíveis segundo algum critério
Direção
Processo de realizar atividades e utilizar recursos para atingir os objetivos. O processo
de execução envolve outros processos, especialmente o processo de direção, para
acionar os recursos que realizam as atividades e os objetivos
Controle
Processo de assegurar a realização dos objetivos e identificar a necessidade de modificá-
los
PROCESSO OU
FUNÇÃO
DESCRIÇÃO
também garante alguns mecanismos de controle externo por suas próprias instituições: “é o
exercício da função fiscalizadora do povo sobre a Administração Pública” (MATIAS-PEREIRA,
2010, p. 192). Essa função é exercida pelo Poder Legislativo por meio dos Tribunais de Contas.
Quanto ao controle interno, podemos entendê-lo como a ação exercida, sobre si própria, pela
entidade responsável pelo desempenho da atividade controlada. Ou seja, é o controle
administrativo direto da entidade nela mesma, cujo objetivo reside em apoiar o controle
externo. O órgão central das funções de controle interno – e também de correição, ouvidoria e
prevenção e combate a corrupção – do Estado brasileiro é a Controladoria-Geral da União. São
objetos de controle: contas de gestores de recursos públicos e do governo; arrecadação e
renúncia de receita; gestão de recursos orçamentários e extraorçamentários; contratos
administrativos; aplicação de recursos descentralizados/repassados; desestatizações;
transferências constitucionais e legais; atos de pessoal e declarações de bens/rendas;
programas de governo e políticas públicas; cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal; e
obras e patrimônio público.
Não há hierarquia entre os sistemas de controle externo e interno: há complementariedade.
O controle das atividades desenvolvidas pelo Estado consiste tanto no acompanhamento da
evolução dessas atividades anteriormente relatadas quanto no confronto do desempenho
observado com padrões anteriormente definidos. Essa compreensão faz com que a atividade
estatal esteja sujeita ainda ao controle político. Esse tipo de controle visa manter o equilíbrio
entre os poderes e se baseia no sistema de freios e contrapesos, cujas origens remontam à
Constituição dos Estados Unidos da América. São exemplos de controle político: o veto de leis
SAIBA MAIS
A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão é um documento culminante da
Revolução Francesa, que define direitos individuais e coletivos dos homens (tomada a
palavra na acepção de ‘seres humanos’) como universais. Influenciada pela doutrina
dos "direitos naturais", os direitos dos homens são tidos como universais: válidos e
exigíveis a qualquer tempo e em qualquer lugar, pois pertencem à própria natureza
humana. Para acessar o texto dessa declaração clique aqui.
http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Documentos-anteriores-%C3%A0-cria%C3%A7%C3%A3o-da-Sociedade-das-Na%C3%A7%C3%B5es-at%C3%A9-1919/declaracao-de-direitos-do-homem-e-do-cidadao-1789.html
aprovadas no Congresso Nacional pelo Chefe do Poder Executivo (art. 66, § 1º, da Constituição
Federal – BRASIL, 1988) e o controle de constitucionalidade das leis pelo Poder Judiciário.
Destacamos ainda mais duas observações sobre a função de controle presente na
Administração Pública. A primeira se refere ao fato de que deve ser orientada pelos seguintes
princípios: Universalidade, Totalidade, Legalidade, Imparcialidade, Autonomia e
Independência. E a segunda alude a supremacia do interesse público, melhor dizendo,
instrumentos distintos como demonstrações contábeis, financeiras, orçamentárias,
patrimoniais e de natureza operacional são empregados para se obter amplo conhecimento da
gestão da coisa pública. Esses pressupostos, a partir da perspectiva sistêmica, ficam, então,
alocados segundo dois enfoques mostrados na Figura 1, a seguir:
Figura 1: Enfoques de Controle. Fonte: Matias-Pereira (2010, p. 199).
Não podemos perder de vista que, no debate que envolve o fortalecimento da democracia, é
fundamental ter como referência o nível de confiança que a sociedade deposita nas
instituições públicas e nos seus dirigentes. Assim, a credibilidade de instituições e agentes
públicos se transforma em um elemento essencial para dar legitimidade ao sistema político.
Nesse contexto, o esforço governamental para controlar a corrupção, externa e interna, é uma
medida indispensável no processo de recuperação das instituições (MATIAS-PEREIRA, 2010).
No Brasil, o controle estatal é um direito fundamental do cidadão e está consagrado na Carta
Magna (BRASIL, 1988) em diversas passagens: direito de petição (art. 5º, XXXIV); direito de
receber dos órgãos públicos informações de interesse geral (art. 5º, XXXIII); ação popular (art.
5º, LXXIII) e direito de denunciar aos Tribunais de Contas (art. 74, § 2º).
Portanto, aqui, no nosso país, os estudos sobre sua Administração Pública uma hora ou outra
envolvem elementos diversificados e dimensões herdadas de crenças e práticas advindas da
formação sócio-política e cultural do país. Esses fatores têm se manifestado em traços
característicos que prevalecem até os dias atuais, seja na maneira de gerir, seja no modo de se
apropriar do aparato público institucional. Concomitantemente, a trajetória histórica da
Administração Pública brasileira revela alguns modelos marcantes da gestão pública de órgãos
e instituições (nos níveis federal, estadual e municipal), podendo ser destacados, como será
visto mais adiante nesta disciplina, o patrimonialismo, o burocratismo e o gerencialismo.
Evolução da Administração Pública no
Brasil
Conforme esse autor, as ideias que fomentam mudanças na Administração Pública não são
assunto novo, pois “a partir das escolhas da sociedade quanto à configuração do Estado que se
deseja, são direcionados os limites e as possibilidades da gestão pública, seu modelo, suas
práticas e seus valores.” (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 3MATIAS-PEREIRA, J. Curso de
Administração Pública: foco nas instituições e ações governamentais. 3. ed. São Paulo: Atlas,
2010.). Parte-se do pressuposto de que não é possível entender as recentes transformações do
Estado, da organização governamental e da administração pública brasileira sem tentar
reconstruir os processos de formação e diferenciação histórica do aparato estatal Propriedade
Aula 03
Prezado(a) estudante, bem-vindo a nossa terceira aula, sobre a evolução da Administração
Pública no Brasil. Iniciaremos nosso diálogo na trilha do pensamento de José Matias-Pereira.
Boa aula!
VÍDEO
Assista ao vídeo que aborda a evolução da Administração Pública no Brasil.
pública subordinada ao Estado. que se constituiu no Brasil, desde que a empresa da
colonização aqui aportou, no alvorecer do século XVI, ou, pelo menos, desde que o príncipe
regente dom João VI transferiu a sede da Coroa portuguesa para o Rio de Janeiro e instituiu o
Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves.
Como vimos até agora, o estudo da Administração Pública está intrinsecamente relacionado
com o Estado e também com suas funções e limitações. Nesse sentido, no Brasil, observam-se
em linhas gerais, algumas ocasiões relevantes na gestão pública, destacadas no Quadro 3 a
seguir.
Desde que o Brasil foi descoberto em 1500 até a transferência da sede do governo português
para o país em 1808, vigorou na Administração Pública brasileira o modelo de gestão colonial.
Esse modelo destacava-se pela indistinção do patrimônio público do privado, já que não há
uma clara distinção legal e normativa (constitucional) entre res privada e a res pública. Dessa
forma existiu, devido à distância de Portugal, uma descentralização administrativa e de poder
que abria espaço para medidas públicas nas quais se entrava com facilidade a motivação
privada. A participaçãoda vida política era apenas permitida aos “homens bons”, pessoas ricas,
proprietárias de terras, que definiam rumos políticos das capitanias, e aos representantes do
governo português, por meio de órgãos do governo criados na Colônia, que tinham a função de
fiscalização.
PERÍODO GESTÃO PÚBLICA
1500-1807 Administração colonial
1808-1821 Sede do governo de Portugal
1822-1889 Império
1889-1930 República Velha
1930-1946 Governo Getulio Vargas
1946-1985 Desenvolvimentismo e ditadura militar
1995 Nova Gestão Pública
Em 1807, devido ao agravamento dos conflitos internacionais (resultado da Revolução
Francesa), a repercussão em Portugal finda na vinda de D. João VI ao Brasil, quando teve seu
território invadido pelo exército francês. Com a chegada da família real, dá-se o processo de
separação política de Portugal e posterior formação do Estado brasileiro, sendo este um
momento em que se operaram grandes transformações. Para a Administração Pública
brasileira, a época de D. Joao VI destaca-se por implementações importantes dos elementos
essenciais de um Estado soberano: alto escalão das hierarquias civil, militar e religiosa,
membros da alta sociedade e da classe de profissionais. Além destes, que compunham a alta
hierarquia administrativa portuguesa, vinham também outros elementos, do segundo escalão,
mas de grande destaque na Administração Pública.
Em 1822 tem origem o Brasil como nação independente de Portugal, adquirindo o Estado
outra feição. Proclamada a independência política do Brasil, por Pedro I, a fase de
modernidade e de progresso experimentada durante esse período do Império foi superior ao
que a colônia obteve nos três séculos. A Constituição – em vigor de 1824 a 1889 – estabeleceu
o voto censitário e dá continuidade à influência que sobre o país exercia a aristocracia rural. No
que tange ao aspecto de gestão, a estrutura centralizada da burocracia imperial permitia um
acúmulo de funcionários e atividades administrativas no nível do governo central. No final do
século XIX, a figura do coronel já estava consolidada, de forma que, entre 1889 e 1930, foram
D. João VI. Fonte:
http://tinyurl.com/ms7hwlt
firmadas as bases para o estabelecimento da República Velha, período conhecido também
como a República dos Coronéis.
A proclamação da República significou, assim, a ascensão dos coronéis ao “[...] primeiro plano
da cena política” (VASCONCELLOS, 1995, p. 59). Nessa fase, permanece a continuidade da
confusão entre o público e o privado. Os empregos públicos, sejam os municipais ou os
estaduais, obedeciam às indicações dos coronéis. Entretanto, no curso dos anos de 1920, o
coronelismo daria sinais claros de esgotamento político e de gestão, pois se mostrava pouco
viável mantê-lo numa sociedade urbana que se modernizava. Nesse sentido, a distinção mais
clara entre o público e o privado vai modificar o conjunto de práticas políticas e administrativas
do Estado brasileiro. A racionalização da gestão proposta na Era Vargas vai tentar imprimir
nova direção com relação a essa problemática.
Como se viu no parágrafo anterior, até 1930 os arrolamentos estabelecidos pela
Administração Pública no Brasil caracterizavam-se por imbricados relacionamentos entre o
público e o privado.
O fim da república oligárquica foi marcado pela Revolução de 30, que inaugurou a etapa
decisiva do processo de constituição do Estado brasileiro, com a ascensão de Vargas ao
poder.
O período que se começa a partir dessa data lança as bases do Estado Administrativo
brasileiro, iniciando-se a formação de um corpo de funcionários especializados. Entretanto, a
elite que comandava o país na República velha ainda se fazia presente em relações
clientelistas. Esse novo Estado subordina a si as forças, através dos novos códigos, leis e
aparelhos administrativos.
Nesse sentido, Draibe (1985, p. 60-61) afirma que “se processou uma estatização Termo dado
ao estabelecimento de monopólio estatal sobre a exploração de determinado recurso natural
ou à aquisição, eventualmente compulsória, pelo Estado, de empresas privadas ou da
totalidade de setores da economia, anteriormente controlados pelo setor privado, de modo
que passem a ser de propriedade pública. das relações sociais” e um reordenamento
institucional que
fez avançar a construção do arcabouço jurídico-político estatal, com o sentido fundamental
de estabelecer novos suportes organizacionais e normativos para a expressão do poder do
Estado como poder unificado, genérico e abstrato.
Essa reforma administrativa foi conduzida pelo Departamento Administrativo do Serviço
Público (DASP) e buscou implementar princípios de Administração Científica nos moldes
taylorista-fayolista-weberiano. Nessa direção, a Era Vargas institucionalizou o voto universal e
secreto, unificou códigos judiciários e elaborou uma legislação sobre riquezas, saúde e
educação. Isso fez com que o interesse geral ganhasse concretude no formalismo da lei. Foi,
assim, edificado um aparelho burocrático-administrativo de intervenção e de controle,
organizando em novas bases o “interesse geral”.
O governo Getulio Vargas, por meio do DASP, também procurou imprimir à Administração
Pública aspecto de agente de modernização, criando uma elite burocrática desvinculada da
política partidária e que se identificasse com os princípios do governo. Nesse sentido, houve
certo esforço para estabelecer uma carreira de funcionário público, em que o mérito era a
qualificação básica para ingresso. Entretanto, a própria legislação limitou a possibilidade de
formação de um grande estrato burocrático, submetido a regras formais de ingresso e
promoção, de acordo com o mérito, pois, na cúpula do aparelho burocrático, a maioria das
indicações para os cargos de confiança continuaram a ser feitas de acordo com preferências do
presidente da República ou de seus ministros. Portanto, a escolha não era realizada,
necessariamente, entre elementos da carreira de serviço público, limitando, assim, os novos
critérios modernizadores de entrada no serviço público.
Getúlio Vargas. Fonte:
http://tinyurl.com/nyhz53p
A transição entre a gestão de Vargas e a que lhe sucedeu dependeu da iniciativa militar, mas
não representou, sob muitos pontos de vista, ruptura com o passado: apenas uma mudança
para novos rumos na gestão pública em meio a muitas continuidades. Desse modo, no
reordenamento político-jurídico do Estado procurou-se garantir o respeito às regras básicas
do sufrágio universal e secreto, como também o controle político realizado por toda uma
estrutura centralizada e burocrática do Estado ( DRAIBE,1985). Esse período, conhecido como
Desenvolvimentismo, ocorreu após a Segunda Guerra Mundial, inicialmente no governo Dutra,
colocando-se em prática a Constituição democrática de 1946. Envolveu, para o setor público,
apoio estrangeiro em assistência técnica, organização de novos órgãos públicos e formação de
um quadro de administradores profissionais.
Também na época do Desenvolvimentismo, nas eleições realizadas em 1950, Vargas retorna ao
poder na condição de Presidente da República. Nesse novo governo, promove medidas
destinadas a incentivar o desenvolvimento econômico, com ênfase na industrialização.
Entretanto, a característica dominante dessa gestão, nessa época, é a visão clientelista e
populista das políticas públicas (MATIAS-PEREIRA, 2010). No período que se estende até a
queda do governo Goulart em 1964, a gestão de Kubitschek é destacada. Sua política, definida
em 31 objetivos no Programa de Metas, representou estímulo, fortalecimento e modernização
Juscelino Kubitschek. Fonte:
http://tinyurl.com/ny5b4b5
do funcionalismo público, com ações como: reestruturação de órgãos, execução e controle
orçamentário, expansão do sistema de mérito e fortalecimento da autoridade do DASP (essas
ações foram propostas pela Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, instituída no
governo de Juscelino Kubitschek.
O período iniciado em 1964, do ponto de vista do poder, caracterizou-se pela ampliação das
atribuições do Executivo e, consequente,diminuição dos demais poderes. Ocorreu também
uma crescente participação do Estado na economia. A partir dessa data, tem início uma nova
fase da ordenação do Estado no Brasil, quando concedeu-se ao Poder Executivo militar amplos
poderes, sobrepondo-o ao do Poder Legislativo, evidenciando a impotência de cargos eletivos.
Do ponto de vista administrativo, o governo militar assimila a máquina burocrática em todos
os seus escalões. De importância central nessa nova ordem, o Ministério do Planejamento, por
meio dos militares, estabelece medidas indicativas de um novo padrão de gerenciamento da
máquina estatal, observado, sobretudo, o novo e importante papel atribuído às organizações
estatais.
Nas décadas do período militar, a reforma do Estado atinge a dimensão da garantia da
governabilidade Múltiplas condições que determinam o espaço de possibilidade do exercício
do poder e as condições de maior ou menor eficácia dentro do qual o poder é exercido nesse
espaço. , devido: ao caráter intervencionista do Estado, ao seu tamanho e à ausência de
condição para perfeito funcionamento do mercado. Diferentemente do que ocorria nas
décadas de 1970 e início de 1980, o Estado começa então a ser entendido apenas como
interlocutor e parceiro nas políticas, e não como aquele que ditatorialmente promulga leis e
fiscaliza, devendo ser organizado com a função de executar serviços destinados ao interesse
público.
VÍDEO
Não deixe de assistir ao documentário, cuja primeira parte está disponível no
link a seguir, que mostra os fatos que culminaram na deposição do presidente
João Goulart, em 1964, e na ditadura militar no Brasil.
Estilos de Administração Pública
Assim, na gestão do Estado brasileiro, de acordo com Bresser-Pereira (1998), há três estilos
de se administrar o Estado. São eles: patrimonial, burocrático e gerencial.
Aula 04
Prezado(a) estudante, vimos anteriormente que a Administração Pública traspôs-se, com
algumas modificações, com diferentes lógicas de governo. Nesta aula, nosso foco estará
voltado para os diferentes  estilos de Administração Pública. Boa aula!
O modelo de gestão patrimonialista entende o Estado como propriedade de grupos de
interesses privados. No Brasil, essa forma de pensar é herança da monarquia portuguesa, que
entendia que o patrimônio do rei se confundia com o aparelho do Estado, sendo uma extensão
do poder do monarca. Cargos e o patrimônio público em si eram distribuídos como
recompensas à lealdade ao rei. Essa forma de administrar associou-se a outros contextos, mas
mostrou-se incompatível com a democracia que vai se instalando no país.
Surgida na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, com o objetivo de
combater a apropriação do Estado e também combater a corrupção endógena ao
patrimonialismo, ao separar a res pública da privada, nasce a gestão pública burocrática.
Constituem princípios orientadores de seu desenvolvimento: a profissionalização, a ideia de
carreira, a hierarquia funcional, em síntese, o poder racional legal. Os controles
administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Há uma
desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas.
Por isso, são sempre necessários controles rígidos dos processos, como na admissão de
pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. Essa gestão burocrática, associado à
dominação legal-racional de Weber, tem como princípios:
formalismo – regras exaustivas para evitar a imprevisibilidade e abusos;
impessoalidade – o foco é o cargo e a norma e não a pessoa com seus interesses
particulares;
hierarquização – cadeia de comando clara, em que decisões obedecem a uma lógica
prescrita em regulamentos, que permitem reduzida autonomia do servidor; e
rígido controle dos meios – monitoramento dos procedimentos adotados pelos membros
da administração no cotidiano de suas atividades.
Por conseguinte, nesse modelo, um Estado pequeno não tem dificuldade em executar serviços
sob sua responsabilidade. Entretanto, para atender as crescentes pressões e demandas sociais,
a gestão burocrática passa a ser vista como incapaz e torna-se, à medida que atender suas
regras passa a ser mais importante do que atender aos interesses da população, inadequada.
Nesse contexto, o controle – a garantia do poder do Estado – transforma-se na própria razão
de ser do funcionário. Em consequência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de
sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da Administração Pública
burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a
autorreferência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes.
Esses defeitos, entretanto, não se revelaram determinantes na época do surgimento da
administração pública burocrática, porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O
Estado se limitava a manter a ordem e a administrar a justiça, a garantir os contratos e a
propriedade. Entretanto, com seu crescimento e as inoperâncias citadas no parágrafo anterior,
assomam-se: a crise das finanças públicas; fortalecimento de governança pública;
possibilidades abertas com tecnologias de informação; pressões por maior competitividade; e
preocupações com ética, transparência e imputabilidade de dirigentes e políticos. Com essa
convergência de elementos, surge a gestão pública gerencial, também chamada de Nova
Gestão Pública (NGP) ( BRESSER-PEREIRA, 2007).
Portanto, como vimos anteriormente, da perspectiva administrativa o Estado brasileiro era
patrimonial até os anos de 1930, prevalecendo, então, a confusão intrínseca, ou inerente, ao
patrimonialismo entre patrimônio público e privado. Já a administração na era do
Desenvolvimentismo, seguindo até o período militar, segundo Bresser-Pereira (2007, p. 12)
BRESSER-PEREIRA, L. C. Burocracia pública e classes dirigentes no Brasil. Revista de
Sociologia e Política, Curitiba, n. 28, p. 9-30, jun. 2007.,
passa a ser burocrática ou weberiana, preocupada principalmente com a efetividade da ação
pública. A partir de 1995, quando começa a Reforma gerencial ou da Gestão Pública, a
administração assume caráter crescentemente, gerencial na medida em que o critério da
eficiência torna-se decisivo.
O conceito de NGP abarca uma série de objetivos e formas administrativas que foram
colocadas em prática a partir dos anos 1980. Seus primeiros passos foram dados pelo governo
de Margaret Thatcher, na Inglaterra. Contudo, ao longo dos últimos trinta anos, houve muitas
revisões dos propósitos originais, mais relacionados à ideia de Estado mínimo.
Hoje, países com grande quantidade de gastos públicos em relação ao Produto Interno Bruto
(PIB) ou com forte intervenção estatal, como as nações escandinavas, utilizam-se das ideias do
gerencialismo sem nenhuma ligação com o ideário neoliberal. Cabe frisar que a ideia de um
SAIBA MAIS
Aproveite para ler o artigo já citado nesta disciplina de Luiz Carlos Bresser-Pereira,
“Burocracia pública e classes dirigentes no Brasil”, disponível clicando aqui.
https://iesb.blackboard.com/bbcswebdav/institution/Ead/_disciplinas/EADG589/nova/documents/texto1U3E589.pdf
modelo único de gerencialismo não é verdadeira, pois o que há são certos princípios vinculados
às duas questões. A primeira diz respeito às críticas ao desenvolvimento da administração
burocrática tradicional, argumentos que têm sido arrolados desde as décadas de 1940 e 1950,
pelo menos.
Autores como Merton (1977) e Crozier (1981),argumentam contra o excesso de padronização
presente nas burocracias. que cria um mundo procedimental que ganha autonomia sobre os
próprios objetivos da organização.
A administração pública gerencial constitui avanço e, até certo ponto, quebra com a
administração pública burocrática. No entanto, a gestão gerencial não rompe com os princípios
estabelecidos anteriormente pela gestão burocrática, mas decorre da necessidade de
modernização do Estado, de modo a atender necessidades igualmente plurais, atuais e
relevantesda sociedade. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na
anterior, da qual conserva, mesmo flexibilizando, alguns de seus princípios fundamentais.
Os mais importantes traços da forma de gestão burocrática mantidos pelo modo de gestão
gerencial da Administração Pública são:
estruturação de carreiras;
ingresso no serviço público via concursos;
exigência de procedimentos estruturados e previstos em lei;
regulamentos para elaboração, movimentação e arquivamento de documentos oficiais;
mecanismos de proteção aos servidores contra perseguições políticas; e
estruturas de controle interno e externo.
A diferença fundamental entre a NGP e a burocracia está na forma de controle, que deixa
de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa
profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.
Em linhas gerais, as características mais importantes do modelo de gestão gerencial, de acordo
com Costin (2010) e Matias-Pereira (2010), podem ser sumarizadas em oito pontos principais:
sistemas de gestão e controle centrados em resultados (e não mais em procedimentos);
maior autonomia gerencial do gestor público;
confiança limitada e permanentemente controlada por resultados (em contraste com o
modo burocrático, em que não existe confiança);
avaliação e divulgação de efeitos e resultados (tornando-se chaves para identificar
políticas e serviços públicos efetivos);
estruturas de poder menos centralizadas e hierárquicas;
contratualização de resultados a serem alcançados;
incentivos ao desempenho superior (inclusive financeiros); e
criação de novos atores institucionais para realização de serviços que não configuram
mais como atividades exclusivas do Estado.
Na NGP a estratégia se volta:
1. para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade;
2. à garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e
financeiros que lhe forem postos à disposição para que possa atingir os objetivos contratados; e
3. para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Afinal, a NGP vê o cidadão como
contribuinte de impostos e como cliente de seus serviços.
Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os processos
administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração pública
burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas.
Na NGP (ou gestão gerencial) o Estado permanece o responsável último pelas políticas
públicas, cabendo-lhe o papel de dar as condições de financiamento, indução e regulação para
que os serviços sejam adequadamente prestados.
No entanto, a permanência de fortes relações com grupos preferenciais faz a Administração
Pública do Brasil ser retratada ainda como de grande base patrimonialista. As relações
patrimoniais contradizem não somente as possibilidades de uma administração modernizada
no sentido mais amplo do interesse público como também as práticas liberais tão proclamadas
como a opção política dos últimos anos.
Podemos observar, então, como a administração pública e a cultura tradicional são ainda
bastante interligadas, apesar dos progressos na modernização institucional. Os relatos
cotidianos na mídia, por exemplo, ainda demonstram forte ligação da coisa pública com
interesses privados de grupos preferenciais. Assim, a Administração Pública brasileira ainda
carrega tradições seculares de características semifeudais e age como um instrumento de
manutenção do poder tradicional. Apesar do progresso em muitas instâncias de governo, as
formas de ação obedecem menos a razões técnico-racionais e mais a critérios de loteamento
político, para manter coalizões de poder e para atender a objetivos de grupos preferenciais.
A modernização efetiva do Estado brasileiro somente poderá advir de formas que alterem
o sistema de poder e o aglomerado político que o constitui; em outras palavras, reformas
que redistribuam os recursos de poder e alterem os canais de comunicação entre o público
e sua administração.
SAIBA MAIS
Aproveite para ler o texto de Sabrina Addison Baracchini, “A inovação presente na
administração pública brasileira”, disponível clicando aqui.
https://iesb.blackboard.com/bbcswebdav/institution/Ead/_disciplinas/EADG589/nova/documents/texto2U1E589.pdf
Governança e Governabilidade
Prezado(a) estudante, bem-vindo a nossa quinta aula. A princípio, faremos aqui uma pequena
revisão em perspectiva sobre os conceitos de governabilidade e governança, evidenciando
suas origens e evolução. Os conceitos de governabilidade e governança, embora tenham
existido de forma embrionária desde o surgimento dos Estados modernos no século XIX,
apenas em um período mais próximo começaram a integrar o debate nos meios acadêmico e
político.
Atribui-se, geralmente, a Huntington, um cientista político norte-americano contemporâneo, a
primeira citação desses conceitos, ainda nos anos 1960. Somente após a crise do Estado nos
anos 1970 e o aprofundamento do processo de integração ou internacionalização das
economias – chamado de globalização – que esses termos passaram a ser encarados como um
instrumental analítico importante à compreensão de todo esse período de transformação sem
precedentes e, sobretudo, da reforma do Estado e de seu aparelho.
O atual debate em torno do novo Estado tem se voltado para questões políticas, societais,
organizacionais e gerenciais que o torne eficaz e eficiente, capaz de enfrentar os desafios que
se impõem e os dilemas que se apresentam. Os conceitos de governabilidade e governança
incorporam essas preocupações, sendo tratadas de forma diferenciada pela literatura recente.
A discussão em torno do Estado constitui-se em um elemento central nas formulações
estratégicas das diferentes agências e diversos órgãos que constituem seu aparelho.
Aula 05
A governabilidade se refere às condições do exercício da autoridade política e a governança
qualifica o modo de uso dessa autoridade, ultrapassando o marco do modus operandi das
políticas e englobando questões relativas a padrões de coordenação e colaboração entre
atores sociais.
Entendemos governabilidade como as múltiplas condições que determinam o espaço de
possibilidade do exercício do poder e as condições de maior ou menor eficácia dentro do qual o
poder é exercido nesse espaço. Portanto, a governabilidade prelimita o espaço e determina a
margem de eficácia com que dentro desse espaço o poder é exercido ( MELO, 1995).
Governabilidade e pobreza no Brasil. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1995.). Cabe
salientar que a governabilidade não é um fenômeno completo, porém é um processo em
andamento, formulando relações complexas entre componentes de um sistema político (
GIULIANI, 2010). Na mesma concepção, Huntington (2010) interpreta a crise de
governabilidade como fruto dos excessos da participação e sobrecarga de demandas, pois o
funcionamento adequado dos sistemas políticos depende do equilíbrio entre as instituições de
input, agregadoras de interesses (sobretudo os partidos políticos), e as instituições
governamentais de output, que regulam e implementam as políticas públicas.
Por governabilidade geralmente se alude às condições sistêmicas mais gerais, sob as quais
se dá o exercício do poder numa dada sociedade.
Nesse sentido, as variações dos níveis de governabilidade sofrem o impacto das características
gerais do sistema político, como a forma de governo, as relações entre os poderes, os sistemas
partidários, o sistema de intermediação de interesses ( GIANFRANCO, 2010). Assim, em uma
definição genérica, podemos dizer que a governabilidade refere-se às próprias condições
substantivas e ou materiais de exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo
derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado. Pode ser concebida como a
autoridade política do Estado em si, entendida como a capacidade que este tem para agregar
os múltiplos interesses dispersospela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para
curto, médio e longo prazos. Essas condições podem ser sumarizadas como o apoio obtido pelo
Estado às suas políticas e à sua capacidade de articular alianças e coalizões e pactos entre os
diferentes grupos sociopolíticos para viabilizar o projeto de Estado e sociedade a ser
implementado.
Já a governança pode ser entendida como a outra face de um mesmo processo, ou seja,
como os aspectos instrumentais da governabilidade.
Em geral, entendemos governança como a capacidade que um determinado governo tem para
formular e implementar as suas políticas. Essa capacidade pode ser decomposta
analiticamente em financeira, gerencial e técnica, todas importantes à consecução de metas
coletivas definidas que compõem o programa de um determinado governo, legitimado pelas
urnas. Avulta-se que, diferente da governabilidade, a fonte da governança não são os cidadãos
ou a cidadania organizada em si mesma, mas sim um prolongamento desta, ou seja, são os
próprios agentes públicos ou servidores do Estado que possibilitam a formulação e ou
implementação correta das políticas públicas e representam a face deste diante da sociedade
civil e do mercado, no setor de prestação de serviços diretos ao público.
Cabe salientar também que a governança tem como postulado fundamental condições
mínimas de governabilidade. Supondo, em uma circunstância de caos, crise, ruptura ou
reversão institucional, será muito difícil (por melhor preparado no sentido técnico que seja o
aparelho do Estado), senão impossível, atingir a governança strictu sensu, dado seu caráter, por
definição, instrumental, como enfatizado no parágrafo anterior, e a indefinição de fins típica de
situações dessa natureza. O máximo possível seria a manutenção de condições mínimas que
garantam a transição de um contexto para outro, como, aliás, tem sido o caso brasileiro em
certas épocas. Destacamos, neste contexto, as capacidades de comando, coordenação,
intervenção e implementação como componentes fundamentais da governança, além do
reforço dos mecanismos formais de prestação de contas e a institucionalização da cobrança
por parte dos usuários dos serviços do Estado, introduzindo a accountability.
Accountability é um conceito novo na terminologia ligada à reforma do Estado no Brasil,
entretanto, já é bastante difundido na literatura internacional, em geral pelos autores de
língua inglesa. Não existe uma tradução literal para o português, correspondendo à
expressão “capacidade de prestar contas” ou “uma capacidade de se fazer transparente”.
SAIBA MAIS
Leia o texto “Governabilidade, governança e democracia: Criação de capacidade
governativa e relações executivo-legislativo no Brasil pós-constituinte”, de Maria
Helena de Castro Santos, disponível clicando aqui.
https://iesb.blackboard.com/bbcswebdav/institution/Ead/_disciplinas/EADG589/nova/documents/texto17U1E589.pdf
Entretanto, nesta disciplina, importa mais o significado que está ligado à responsabilidade
objetiva ou à obrigação de responder por algo ou à transparência nas ações públicas. Ao
observar as alterações políticas, sociais e institucionais ocorridas no Brasil nos últimos 20 anos
constata-se que, embora muitos passos importantes tenham sido dados em direção à
accountability, com criação de novas instituições, fortalecimento institucional em geral, a
caminhada promete ser longa, principalmente porque ficou caracterizado que, no Brasil, o
surgimento de um novo valor não necessariamente implica extinção do tradicional.
De acordo com Bresser-Pereira (1998), sem governabilidade plena é impossível obter
governança, mas esta pode ser muito deficiente em situações satisfatórias de governabilidade.
Assim, é importante lembrar, mais como um elemento distintivo com a governança, que a fonte
ou origem principal da governabilidade são os cidadãos e a cidadania organizada, ou seja, é a
partir deles (e de sua capacidade de articulação em partidos, associações e demais instituições
representativas) que surgem e se desenvolvem as condições citadas como imperativas à
governabilidade plena.
Nesse sentido, governabilidade e governança devem ser conceitos empregados de modo
complementar.
Ao final desta aula, convém ressaltarmos que se trata de aspectos distintos, porém interligados
pela ação estatal. Contudo, não existem fórmulas mirabolantes para assegurar níveis
excelentes de governabilidade. Governança, entretanto, no sentido aqui utilizado, diz respeito
à capacidade de ação estatal na consecução das metas coletivas, referindo-se à capacidade de
inserção do Estado na sociedade. Continuaremos, na aula seguinte, estudando os processos de
reformas e mudanças no estado brasileiro. Até lá.
VÍDEO
Não deixe de assistir ao vídeo “Governança Pública: entenda o que é”, do canal
do Tribunal de Contas da União (TCU).
A Reforma do Aparelho do Estado
Brasileiro e Seu Plano Diretor
Prezado(a) estudante, bem-vindo à última aula desta unidade. Continuaremos nossos estudos
observando a reforma do aparelho do Estado brasileiro. Continue estudando para desenvolver
as competências e habilidades necessárias a essa área de atuação e do conhecimento. Boa
aula! 
Prezado(a) estudante, bem-vindo à última aula desta unidade. Continuaremos nossos estudos
observando a reforma do aparelho do Estado brasileiro. Apesar de só ter adquirido
importância maior no governo de Fernando Henrique Cardoso, nos anos 1990, essa reforma
esteve presente por muitas ocasiões no debate político, como, por exemplo, logo após a
Revolução de 30, no período desenvolvimentista e, posteriormente, na ditadura militar, como
elucida Matias-Pereira (2010).
Mas, entre os impactos do fenômeno da globalização sentidos na esfera política, na década de
1990, se destacam as mudanças no papel do Estado, nomeadamente no que diz respeito à
capacidade de prover um sistema de proteção social que minimize os efeitos do processo de
acumulação. No centro do debate mais amplo, encontra-se o questionamento da capacidade e
da responsabilidade que hoje tem o Estado de implementar políticas públicas.
Aula 06
Primeiramente, cumpre dizer o que não é a reforma do Estado. Determinadas mudanças
administrativas, praticadas nos anos 1980 e 1990, não o são, ainda que tenham recebido o
nome de reformas administrativas. Não podemos dizer que as tentativas de despolitizar o
Estado e as políticas públicas, quer dizer, de transformar questões políticas, conflituosas,
distributivas, em questões técnicas, seja um projeto de reforma do Estado. Também não
podemos afirmar que a reforma do Estado seja a solução definitiva para todos os problemas
sociais. Recursos, por definição, são escassos, e os Estados trabalham com menos recursos do
que necessitam. Sempre haverá mais necessidades do que disponibilidades. Assim, sempre
será necessário estabelecer prioridades e decidir aonde alocar os recursos.
A reforma do Estado não é tampouco uma simples mudança de estruturas organizacionais, o
desmonte da máquina pública ou a redução de pessoal. Frequentemente, acredita-se que a
extinção de umas poucas agências, algumas fusões ou incorporações de um organismo por
outro possam mudar o papel do Estado ou aumentar a efetividade das políticas públicas. E, por
fim, a reforma do Estado também não é a veiculação de uma ideologia gerencialista que se
pretende pragmática ( PEIXOTO, 2000). A reforma, qualquer reforma, é pragmática para uns e
ideológica para outros.
Na verdade, a reforma do Estado é muito mais do que esses três elementos expostos. É uma
mudança qualitativa nas relações do Estado com a sociedade, tendo a cidadania como ponto de
referência. É também uma mudança nas regras de inserção e jogo dos atores na competição
política, de sorte a assegurar mais elegibilidade. Não basta que haja inclusão e debate público;
é necessário que as pessoas participem do jogo e sejam verdadeiramente elegíveis, estejam
incluídas e participem não só da competição política, mas também da gestão das políticas
públicas e de seu controle.
A reforma do Estado tambémpode mudar as políticas da extração e alocação de recursos, quer
dizer, o modo como o Estado arrecada os recursos das pessoas e como os distribui. E, nesse
mesmo contexto, pelo menos no caso brasileiro, é redefinir o pacto federativo, estabelecer
como são distribuídos os encargos e recursos entre as regiões e os diferentes níveis do
governo, vale dizer, como o poder é repartido regionalmente.
Assim, como dito por Prates (2000), a discussão sobre a reforma do Estado precisa se dar pelo
enfoque de sua finalidade:
Para quê, qual o sentido de se reformar e qual o resultado final que se quer obter, uma vez
que o Estado esteja reformado?
A partir daí, é que se sabe o que se deseja. A seguir, o Quadro 4 apresenta os principais
aspectos históricos das reformas administrativas no Brasil.
Quadro 4: Principais atos históricos das reformas administrativas no Brasil. Fonte: Jund (2002,
p. 21).
DATA ASPECTO HISTÓRICO
1936 Criação do DASP
1964
Lei nº 4.320 (estabelece Normas Gerais de Direito Financeiro, Orçamentos e Balanços da União, dos
Estados, Municípios e do Distrito Federal; Lei nº 4.401 (Instituto das Licitações Públicas no Brasil)
1967
Decreto-Lei nº 200 – Organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para reforma
Administrativa; Decreto-Lei nº 201 – Dispõe sobre a responsabilidade dos prefeitos e vereadores
1986
Decreto-Lei nº 2.300 – Considerado o Estatuto Jurídico das Licitações e Contratos administrativos;
Criação do Sistema Integrado de Administração Financeira Federal (SIAFI)
1988 Constituição Federal
1993
Lei nº 8.666 – regulamenta o art. 37, inc. XXI da Constituição Federal, institui normas para licitações e
contratos da Administração Pública
1995
Reforma Administrativa. Criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE),
responsável pela última Reforma Administrativa Gerencial
1998
Emenda Constitucional nº 19 – Modifica o regime e dispõe sobre princípios da Administração Pública,
servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo
do Distrito Federal; Projeto Piloto TCU – dando sequência ao projeto iniciado com a EBAPE/FGV, e
outras instituições o TCU desenvolve os primeiros trabalhos de Auditoria de Desempenho
Governamental, por meio de projetos-piloto
2000
Lei Complementar nº 101 – Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal; Lei nº 10.028 – Acrescenta os art. 359-A a 359-H, ao
Código Penal brasileiro, tipificando os crimes de responsabilidade fiscal praticados contra a
Administração Pública; Plano Avança Brasil – Lei do Plano Plurianual, incorpora os projetos e
investimentos previstos de realização, segundo os preceitos definidos pela Reforma Administrativa
Gerencial
2001
Instrução Normativa nº 01/2001 – Define as Normas de Auditoria e Fiscalização, sob a
responsabilidade da Secretaria Federal de Controle, jurisdicionada ao Ministério da Fazenda, visando à
auditoria dos gastos públicos realizados pelo Governo Federal
No entanto, ainda que examinados sob novas perspectivas, os problemas que suscitaram as
reformas estudadas nesta unidade continuam a desafiar governantes e governados. De fato,
nenhuma reforma realizada nos últimos anos parece ter logrado superar as contradições entre
a reconhecida necessidade de reduzir a interferência do Estado na vida de empresas e
indivíduos e a urgência de resgatar sua governabilidade em sentido amplo.
Alguns desses problemas, de variada natureza – conceitual, histórica, econômica, sociopolítica
e mesmo cultural, sobretudo aqueles de natureza teórica –, são de difícil enfrentamento, seja
porque não possuem uma estrutura de referência universalmente reconhecida e aceita (um
paradigma), seja porque, de saída, evocam questões ideológicas de largas consequências.
Os problemas relacionados às peculiaridades do contexto brasileiro, embora
suficientemente conhecidos e analisados, muitas vezes não são adequadamente situados
no contexto da reforma do Estado para subsidiar diagnósticos e propostas de mudança.
A versão mais aceita é a que foi propagada por Bresser-Pereira (1998, 2007). Segundo o ponto
de vista exposto pelo autor, o Estado brasileiro tornara-se incapaz de administrar as
crescentes expectativas por benefícios sociais. Se, por muitas vezes, o Estado socorreu o
mercado, a partir deste momento passou a ser necessário trazer o mercado para “desafogar” o
Estado em crise, quer dizer, o Estado é o ator deficitário e gerador de desequilíbrios no sistema
econômico. A crise do Estado é definida, então, em três dimensões:
uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda de crédito por parte do Estado e pela
poupança pública que se torna negativa;
o esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se reveste de
várias formas: o Estado do bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de
substituição de importações no terceiro mundo e o estatismo nos países comunistas;
SAIBA MAIS
Não deixe de ler na íntegra o texto da Lei nº 8.666, que institui normas para licitações
e contratos da Administração Pública e dá outras providências, disponível clicando
aqui.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
a superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração
burocrática.
Entretanto, existem muitas evidências de causas exógenas à crise do Estado, em geral, e à crise
do Estado brasileiro, em particular. Portanto, o tema da reforma do Estado continua atual e
oportuno. Sociedades mudam, Estados se transformam e reformas se sucedem.
Presentemente, muitos países conduzem processos importantes de mudanças institucionais
que terão impactos significativos sobre os limites de intervenção do Estado na vida social, a
organização governamental e as práticas de gestão. No Brasil, não obstante, inexista uma
iniciativa oficial nesse sentido, várias medidas legislativas e governamentais continuam
alterando a conformação do aparelho do Estado e instituindo novos mecanismos de operação.
Plano Diretor da reforma do aparelho do Estado
O tema da reforma do Estado ganhou espaço nos debates políticos e intelectuais durante a
década de 1980. Os países que iniciaram as reformas foram: Inglaterra, Estados Unidos, Nova
Zelândia, Austrália e, ainda, vários outros países europeus, como Alemanha e Itália.
Na América Latina, Chile, México e Argentina foram os países que iniciaram as experiências de
reforma do Estado ainda na década de 1980. Como visto anteriormente, em 1995 teve início,
no Brasil, a reforma da gestão pública ou reforma gerencial do Estado, com a publicação, nesse
ano, do Plano Diretor da Reforma do Estado (PDRAE).
Nos primeiros quatro anos do governo de Fernando Henrique Cardoso, enquanto Bresser-
Pereira foi o ministro, a reforma foi executada ao nível federal, no Ministério da Administração
Federal e Reforma do Estado (MARE). Com a extinção do MARE, a gestão passou para o
Ministério do Planejamento e Gestão, ao mesmo tempo em que estados e municípios passaram
também a fazer suas próprias reformas.
Um dos princípios fundamentais do PDRAE é o de que o Estado, embora conservando e, se
possível, ampliando sua ação na área social, só deve executar diretamente as tarefas que são
exclusivas de Estado, que envolvem o emprego do poder de Estado ou que apliquem os
recursos do Estado. Entre as tarefas exclusivas de Estado devem-se distinguir as tarefas
centralizadas de formulação e controle das políticas públicas e da lei, a serem executadas por
secretarias ou departamentos do Estado, das tarefas de execução, que devem ser
descentralizadas para agências executivas e agências reguladoras autônomas.
Fernando Henrique Cardoso.
Fonte:
http://tinyurl.com/m9x73b8
Todos os demais serviços que a sociedade decide prover com os recursos dos impostos não
devem ser realizados no âmbito da organização do Estado, por servidores públicos, mas devem
ser contratados com terceiros. Os serviços sociais e científicos,para os quais os respectivos
mercados são particularmente imperfeitos, devem ser contratados com organizações públicas
não estatais de serviço, as organizações sociais , enquanto os demais podem ser contratados
com empresas privadas. Assim, a reforma do Estado nessas áreas não implica necessariamente
privatização, mas publicização, ou seja, transferência para o setor público não estatal
(neologismo publicização foi criado para diferenciar esse processo de reforma do expediente
de privatização).
As três formas gerenciais de controle – controle social, controle de resultados e competição
administrada – devem ser aplicadas tanto às agências quanto às organizações sociais. Assim,
conclui-se que o PDRAE, em se tratando de reforma administrativa, tem dois principais
marcos. O primeiro é a perspectiva de renovação da proposta de implementar um “novo
paradigma” de organização administrativa (a gestão gerencial), que vem introduzir a
perspectiva do desenvolvimento de uma nova cultura nas organizações estatais. O segundo
marco é considerar que a reforma do Estado é tarefa para o conjunto da sociedade, tendo em
vista que o papel do Estado, a partir da Reforma de 95, seria tão somente o de promover e
regular o desenvolvimento econômico e social. Nesse sentido, a lógica governamental passa a
discutir junto à sociedade que os atores no processo de reforma não se restringem aos setores
exclusivos do Estado, ou seja, a responsabilidade deve passar a ser compartilhada com a
sociedade e com o mercado.
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