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TCE-MG
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS. 
Controle Externo
Conceito, Tipos e Formas de Controle
Livro Eletrônico
MARCELO ARAGÃO
Auditor Federal de Controle Externo do TCU 
desde 2006. Foi Analista de Finanças e Controle 
do Sistema de Controle Interno do Poder Exe-
cutivo Federal (SCI) durante 14 anos. No Tribu-
nal, exerce atualmente a função de Ouvidor e já 
ocupou, entre outras, as funções de assessor do 
Secretário-Geral de Controle Externo, coorde-
nador do projeto Controle Externo do Mercosul, 
chefe do Serviço de Coordenação de Redes de 
Controle, coordenador das Ações de Controle 
sobre os projetos da Copa do Mundo FIFA 2014 
e secretário de Controle Externo no estado de 
Alagoas. É professor das disciplinas Controle 
Interno e Externo e Auditoria Geral e Governa-
mental em diversas instituições de ensino. Além 
disso, é autor de dois livros de auditoria pela 
editora Método. Graduado em Administração 
pela Universidade Federal Fluminense, possui 
especialização em Administração Pública (FGV) 
e Auditoria Interna e Controle Governamental 
(ISC/CEFOR).
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CONTROLE EXTERNO
Conceito, Tipos e Formas de Controle
Prof. Marcelo Aragão
SUMÁRIO
Apresentação do Professor, do Conteúdo e da Metodologia do Curso ..................6
Controle na Administração Pública – Conceito, Tipos e Formas de Controle. 
Controle Interno e Externo. Controle Parlamentar. Controle Administrativo .........9
Princípios Norteadores do Controle ..............................................................11
Tipos de Controle da Administração Pública ..................................................12
Classificação quanto ao Objeto ...................................................................13
Controle de Legalidade (ou de Conformidade) ..............................................13
Controle de Mérito ....................................................................................14
Controle de Gestão ...................................................................................16
Classificação quanto ao Momento em que se Realiza .....................................17
Controle Prévio ........................................................................................18
Controle Concomitante ..............................................................................18
Controle Posterior .....................................................................................18
Classificação quanto ao Modo do Controle Desencadear-se .............................20
Controle de Ofício .....................................................................................20
Controle por Provocação ............................................................................21
Classificação quanto aos Órgãos Incumbidos do Controle ...............................21
Controle Administrativo .............................................................................21
Controle Legislativo ou Parlamentar ............................................................29
Controle Judicial .......................................................................................31
Classificação quanto ao Posicionamento do Órgão que Exerce o Controle ou 
quanto ao Âmbito de Atuação .....................................................................33
Controle Interno .......................................................................................33
Relacionamento entre o Controle Externo e o Controle Interno .......................45
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CONTROLE EXTERNO
Conceito, Tipos e Formas de Controle
Prof. Marcelo Aragão
Controle Externo ......................................................................................46
Resumo ...................................................................................................50
Questões de Concurso ...............................................................................58
Gabarito ..................................................................................................76
Gabarito Comentado .................................................................................77
Bibliografia ............................................................................................ 122
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CONTROLE EXTERNO
Conceito, Tipos e Formas de Controle
Prof. Marcelo Aragão
Olá, aluno(a)!
É uma satisfação estar aqui com você, em mais uma oportunidade, em parceria 
com o Gran Cursos Online, ministrando aulas de Controle Externo para o concur-
so de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais 
(TCE-MG).
Alerto que o conteúdo da nossa disciplina está bem extenso, pois exige o estu-
do, entre outros assuntos, do controle da administração pública, da Lei de Impro-
bidade Administrativa, da Lei de Acesso à Informação, do controle jurisdicional da 
administração, dos sistemas de controle e, ainda, acerca do Tribunal de Contas da 
União e dos tribunais de contas estaduais e do TCE-MG, quanto a sua natureza, 
competências, jurisdição e organização.
O controle externo tem um peso muito grande na prova do TCE-MG, sendo uma 
das disciplinas exigidas na prova objetiva P3 de conhecimentos especializados. Se-
rão 20 questões de controle externo, podendo ainda ser objeto de questão na prova 
discursiva.
Cabe chamar a sua atenção para o fato de que, recentemente, em provas ela-
boradas pelo CEBRASPE para os concursos dos Tribunais de Contas do Estado de 
Pernambuco e da Paraíba e dos Municípios do Estado da Bahia, cujo conteúdo da 
disciplina de Controle Externo era praticamente o mesmo do presente certame do 
TCE-MG, controle externo foi uma disciplina decisiva para o concurso.
Você verá todas as questões neste curso com o gabarito comentado!
Você precisa estar bem preparado(a). Vamos fazer a diferença com esse conteúdo!
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CONTROLE EXTERNO
Conceito, Tipos e Formas de Controle
Prof. Marcelo Aragão
Apresentação do Professor, do Conteúdo e da Metodologia do 
Curso
Inicialmente, peço licença para uma breve apresentação pessoal.
Meu nome é Marcelo Chaves Aragão e sou formado em Administração pela Uni-
versidade Federal Fluminense, com especialização em Administração Pública, pela 
Fundação Getúlio Vargas, e em Auditoria Interna e Controle Governamental, pelo 
Instituto Serzedello Corrêa.
Possuo experiência de 10 anos de trabalho no setor privado, nas áreas de admi-
nistração e finanças, e de aproximadamente 26 anos no setor público, na área de 
controle e auditoria governamental.
Durante 14 anos fui Analista de Finançase Controle do Sistema de Controle 
Interno do Poder Executivo Federal, onde exerci várias funções de direção na Se-
cretaria Federal de Controle Interno e na Controladoria-Geral da União.
Desde 2006, sou Auditor Federal de Controle Externo no Tribunal de Contas da 
União, já tendo exercido várias funções gerenciais, as últimas como Secretário do 
Tribunal de Contas da União no Estado de Alagoas e Chefe de Assessoria da Ouvi-
doria do TCU – ouvidor.
Sou instrutor formado pela ESAF e pelo ISC/TCU e coordenei a disciplina audi-
toria em cursos de formação e de progressão da carreira de finanças e controle na 
ESAF. Tenho lecionado as disciplinas auditoria pública e privada, controle interno e 
controle externo na administração pública em cursos preparatórios para concursos 
públicos em várias instituições de ensino e também em cursos de treinamento pro-
fissional e de pós-graduação.
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Conceito, Tipos e Formas de Controle
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Tenho dois livros de auditoria publicados pela Editora Método e lancei, recente-
mente, uma nova obra em conjunto com professores de outras disciplinas intitulada 
Questões Discursivas Comentadas – Tribunal de Contas.
O curso será ministrado em nove aulas, divididas pelos assuntos do edital, da 
seguinte forma:
AULA CONTEÚDO
Aula 1
1 Conceito, tipos e formas de controle.
2 Controle interno e externo.
3 Controle parlamentar.
5 Controle administrativo.
Aula 2
4 Tribunais de contas: funções, natureza jurídica, competência constitucional e infra-
constitucional, jurisdição, composição, deliberações, eficácia das decisões e princípio da 
simetria concêntrica.
Aula 3
4.1 Contas de governo.
4.2 Contas de gestão.
4.3 Tomada de Contas Especial.
Aula 4 6 Lei n. 8.429/1992, e suas alterações (Lei de Improbidade Administrativa).
Aula 5
7 Sistemas de controle jurisdicional da administração pública: contencioso administra-
tivo e sistema da jurisdição una.
8 Controle jurisdicional da administração pública no Direito brasileiro.
9 Controle da atividade financeira do Estado: espécies e sistemas.
Aula 6
10 Tribunal de Contas da União (TCU), dos Estados e do Distrito Federal.
13 Constituição do Estado de Minas Gerais.
Aula 7
11 Lei Complementar Estadual n. 102/2008 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas).
12 Resolução n. 12/2008 (Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Minas 
Gerais).
(PARTE 1)
Aula 8
11 Lei Complementar Estadual n. 102/2008 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas).
12 Resolução n. 12/2008 (Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Minas 
Gerais).
(PARTE 2)
Aula 9 14 Lei n. 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação).
O curso será completo com teoria e exercícios, contendo a solução de questões 
de provas aplicadas em concursos anteriores pelo CESPE/CEBRASPE.
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CONTROLE EXTERNO
Conceito, Tipos e Formas de Controle
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Para alguns assuntos, preparei questões autorais, no estilo adotado pelo CE-
BRASPE. Esse foi o caso especialmente dos assuntos: natureza, competência, ju-
risdição e organização do TCE-MG.
No final da aula, eu registro a bibliografia que utilizei para elaborar o nosso cur-
so e que, a meu ver, também será adotada pela banca examinadora.
Feitas as apresentações necessárias, daremos início às nossas aulas.
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CONTROLE EXTERNO
Conceito, Tipos e Formas de Controle
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CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – CONCEITO, 
TIPOS E FORMAS DE CONTROLE. CONTROLE INTERNO 
E EXTERNO. CONTROLE PARLAMENTAR. CONTROLE 
ADMINISTRATIVO
Inicialmente, cabe uma dica importante quanto ao estudo do controle na admi-
nistração pública, considerando que a banca é o CEBRASPE.
Analisando as questões de provas anteriores elaboradas pelo CEBRASPE, iden-
tifico dois livros que são muito utilizados pela banca que são:
• o livro Manual de Direito Administrativo, de José dos Santos Carvalho Filho, 
da Editora Lumen Juris; e
• o livro Direito Administrativo Brasileiro, de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, da 
Editora Atlas.
Logo, você verá que cito muito os dois autores em minhas aulas, inclusive quan-
do comento as questões, para destacar certos detalhes (pegadinhas) da banca que 
correspondem a conceitos e ensinamentos bem específicos retirados dos livros des-
ses dois mestres do direito administrativo.
Seguindo, conforme ensina Domingos Poubel de Castro, a administração pública 
é o conjunto de meios institucionais (órgãos e pessoas jurídicas), patrimoniais, fi-
nanceiros e humanos (agentes públicos), organizados e necessários para executar 
as decisões políticas, isto é, para a consecução concreta dos objetivos de governo. 
O governo “pensa” e a administração “age”.
A administração pública, portanto, é o meio pelo qual o governo dá concretude 
aos interesses da coletividade, estando vinculada ao cumprimento da lei e ao aten-
dimento do interesse público, objetivos maiores do Estado de Direito.
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Para a eficácia desse postulado, é necessário que o Estado estabeleça mecanis-
mos para impor e verificar o seu cumprimento. Aí está o que se chama de controle 
da administração pública, o controle que o sistema político-administrativo exerce 
sobre si mesmo.
Maria Zanela Di Pietro define o controle da administração pública como:
o poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos poderes Judici-
ário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação 
com os princípios que são impostos pelo ordenamento jurídico.
Para Carvalho Filho, o controle da administração pública é:
o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o 
poder de fiscalização e de revisão administrativa em qualquer das esferas de Poder.
A definição de Carvalho Filho é relevante, pois ressalta as várias formas jurídi-
cas de controle, como é o caso do controle judicial dos atos da administração e as 
formas administrativas.
A fiscalização e a revisão são os elementos básicos do controle.
A fiscalização consiste no poder de verificação que se faz sobre a atividade dos 
órgãos e dos agentes administrativos, bem como em relação à finalidade pública, 
que deve servir de objetivo para a administração.
A revisão é o poder de corrigir as condutas administrativas, seja porque tenham 
ofendido normas legais, seja porque há necessidade de alterar alguma linha das 
políticas administrativas para que melhor seja atendido o interesse coletivo.
O controle é bem abrangente e alcançatoda a atividade administrativa, em to-
das as esferas de Poder: Legislativo, Executivo e Judiciário.
Todos os Poderes praticam atos administrativos e, sobre esses atos, será exerci-
do o controle! Por exemplo, um magistrado, além de exercer, quando demandado, 
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o controle judicial sobre atos administrativos, pratica também atos administrativos, 
que estarão sujeitos a controle.
Em verdade, os atos administrativos praticados pelo magistrado estão sujeitos 
ao controle da própria Administração, denominado de controle interno ou admi-
nistrativo, e ainda ao controle externo, realizado pelo próprio Poder Judiciário, 
pelo Tribunal de Contas da União e pelo Conselho Nacional de Justiça.
Portanto, veremos, nesta aula, todas as espécies de controle sobre a Adminis-
tração Pública previstos em nosso ordenamento jurídico.
Antes de prosseguirmos, veja a seguinte questão acerca da abrangência do con-
trole da Administração Pública.
1. (CESPE/ANTT/ANALISTA/2013) A definição do termo controle admite emprego 
restrito aos sentidos de vigilância, verificação e inspeção.
Errado.
Como existem vários significados para o termo controle, sua definição não está 
restrita ao sentido de vigilância, verificação e inspeção, mas também de revisão e 
correção das condutas administrativas.
Princípios Norteadores do Controle
Os princípios da administração pública estabelecidos no art. 37 da Constituição 
Federal – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência 
– são princípios basilares no Estado Democrático de Direito, servindo, assim, como 
parâmetros ou critérios à atividade de controle.
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O princípio da legalidade impõe à administração que somente faça o que a lei 
permitir. Em decorrência disso, a administração pública não pode, por simples ato 
administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor 
vedações aos administrados sem a definição e autorização de lei.
O princípio da impessoalidade significa que a administração não pode atuar 
com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, tendo em conta que é 
sempre o interesse público que tem que nortear o seu comportamento.
O princípio da moralidade impõe à administração uma conduta que não ofenda 
a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça 
e de equidade.
O princípio da publicidade está presente em vários dispositivos constitucionais 
que exigem a ampla transparência e divulgação dos atos praticados pela adminis-
tração pública, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei.
O princípio da eficiência exige da administração o melhor desempenho possível 
de suas atribuições, para alcançar os melhores resultados na prestação do serviço 
público e com o menor custo possível.
Tipos de Controle da Administração Pública
Existem diferentes formas de classificação dos controles que incidem sobre a 
administração pública.
Quanto ao objeto, por exemplo, podemos classificá-los em controle de legalida-
de, controle de mérito e controle de gestão. No que diz respeito ao momento em 
que se realiza, em prévio, concomitante e subsequente ou a posteriori. Quanto ao 
modo de desencadear-se, em controle de ofício e controle por provocação. Em rela-
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ção aos órgãos incumbidos do controle, em administrativo, legislativo e judicial. Por 
fim, acerca do posicionamento do órgão controlador, em controle interno e controle 
externo.
Veremos, a seguir, cada uma dessas classificações.
Classificação quanto ao Objeto
Podemos classificar o controle, conforme o aspecto da atividade administrativa 
a ser controlada, em controle de legalidade, de mérito ou de gestão.
Controle de Legalidade (ou de Conformidade)
O controle de legalidade verifica a conformidade do ato administrativo, ou dos 
demonstrativos contábeis, com as normas que o regem.
O controle de legalidade é o controle mais realizado, podendo ser exercido pelo 
Legislativo, Judiciário e pela própria administração.
Exemplos:
a) o Legislativo, pelo seu Tribunal de Contas, aprecia a legalidade dos atos de 
admissão de pessoal, conforme art. 71, III, da CF;
b) o Judiciário examina a legalidade de atos administrativos em mandado de segu-
rança (art. 5º, LXIX, da CF);
c) se uma autoridade, no âmbito do Poder Executivo Federal, age em desconformi-
dade com a lei, pode a autoridade superior ou o Ministro da Pasta controlar a lega-
lidade da ação administrativa.
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Acrescento que o controle de legalidade é exercido de ofício no Executivo, ou 
no âmbito dos demais Poderes sobre os seus próprios atos administrativos (con-
trole interno). Contudo, para que seja realizado pelo Legislativo e pelo Judiciário, 
condiciona-se, respectivamente, à previsão constitucional e à propositura da ação 
pertinente.
Logo, o controle de legalidade dos atos da Administração pode ser interno (pro-
cessado por órgãos da própria administração) ou externo (por órgãos de Poder 
diverso).
Controle de Mérito
O controle de mérito afere o atingimento dos objetivos, com base em parâme-
tros de conveniência e oportunidade do ato praticado. Esse controle é privativo da 
administração. Não pode o Judiciário exercer esse controle que transcende à lega-
lidade.
O Legislativo, contudo, também exerce controle de mérito sobre os atos da ad-
ministração pública, embora com limitações, como lembra Di Pietro.
Isso porque o Legislativo e os Tribunais de Contas examinam, além da legali-
dade dos atos de gestão, aspectos como a legitimidade e a economicidade, que 
tangenciam os aspectos de conveniência e oportunidade na realização dos atos de 
administração.
Um aspecto muito cobrado em prova pelo CESPE/CEBRASPE é quanto ao desfazi-
mento dos atos administrativos pela própria administração. É o chamado controle 
ou princípio da autotutela. Assim:
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Conceito, Tipose Formas de Controle
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• se for necessário rever o ato por ilegalidade, o instituto será a anulação;
• se a administração necessitar rever o ato quanto ao mérito (conveniência e 
oportunidade), dar-se-á o instituto da revogação.
Veja o enunciado da Súmula n. 473 do STF:
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tor-
nam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de con-
veniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos 
os casos, a apreciação judicial.
Resumo quanto à revisão dos atos da administração:
Ato ilegal – deve ser objeto de anulação pela própria administração ou pelo Poder 
Judiciário.
A legalidade dos atos de gestão contábil, orçamentária, financeira, patrimonial e 
operacional cabe também ao Poder Legislativo e aos Tribunais de Contas, mas eles 
não têm competência para anular atos eivados de ilegalidade, somente de sustar 
ou determinar a anulação pelo gestor, como veremos mais adiante.
Ato inconveniente ou inoportuno (mérito) – pode ser revogado pela própria 
administração, desde que respeitados os direitos adquiridos; não cabe o controle 
de mérito pelo Judiciário.
Veja a seguinte questão quanto à revisão dos atos pela própria administração:
2. (CESPE/TCU/2010) O princípio da autotutela possibilita à administração pública 
anular os próprios atos, quando possuírem vícios que os tornem ilegais, ou revo-
gá-los por conveniência ou oportunidade, desde que sejam respeitados os direitos 
adquiridos e seja garantida a apreciação judicial.
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Certo.
A questão refere-se à Súmula STF n. 473 e dispensa maiores comentários.
Controle de Gestão
O controle de gestão é eminentemente finalístico. Tem por objeto verificar o 
desempenho da administração, em termos de produtividade, gestão etc. Envolve o 
exame de economicidade, eficiência e eficácia da gestão e dos atos administrativos. 
Em síntese, consiste no controle de desempenho e de resultados.
Em regra, é praticado pelo Executivo sobre os seus próprios atos de gestão ou 
de seus órgãos subordinados e entidades vinculadas. Porém, o controle de gestão 
também é exercido pelo controle externo, de titularidade do Poder Legislativo, com 
o auxílio do Tribunal de Contas.
Cabe ressaltar que o artigo 75 da Lei n. 4.320/1964 define que o controle da 
execução orçamentária pelo Executivo atua em três vertentes distintas e integradas:
• a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realiza-
ção da despesa;
• a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e 
valores públicos;
• o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e 
em realização de obras e prestação de serviços.
Veja as seguintes questões acerca do controle de legalidade, de mérito e de 
gestão:
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3. (CESPE/TRE-MT/2010) Controle de mérito é aquele em que o órgão controlador 
faz o confronto entre a conduta administrativa e uma norma jurídica vigente e efi-
caz, que pode estar na CF ou em lei complementar ou ordinária.
Errado.
É o controle de legalidade que se caracteriza pela comparação de um ato admi-
nistrativo com uma norma jurídica. O controle de mérito avalia a conveniência e 
oportunidade da prática de determinada conduta.
4. (CESPE/TJ-RR/2012) O controle de legalidade pode ser exercido tanto interna-
mente, por órgãos da própria administração, quanto externamente, por órgãos dos 
outros Poderes.
Certo.
A própria administração deve anular seus atos quando eivados de vício de legali-
dade (princípio da autotutela). O Poder Judiciário, quando provocado, pode anular 
atos dos outros Poderes. O Poder Legislativo controla e fiscaliza os atos do Execu-
tivo quanto à legalidade, nas hipóteses previstas constitucionalmente.
Classificação quanto ao Momento em que se Realiza
Quanto ao momento em que se efetua (oportunidade), o controle pode ser pré-
vio, concomitante ou posterior.
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Controle Prévio
É o controle que antecede a conclusão do ato como requisito para sua eficácia. 
O controle prévio, ou a priori, é um controle preventivo, porque visa impedir 
que seja praticado ato ilegal ou contrário ao interesse público.
Existem inúmeras hipóteses de controle prévio na própria Constituição Federal, 
quando sujeita à autorização ou aprovação prévia do Congresso Nacional ou de 
uma de suas Casas determinados atos do Poder Executivo (CF, arts. 49, II, III, XV, 
XVI e XVII, e 52, III, IV e V).
Outros exemplos de controle prévio:
• liquidação da despesa pelo gestor (controle preventivo do pagamento);
• autorização do Senado para a contratação de empréstimo externo;
• exame pelo TCU da legalidade de editais de licitação antes de sua ocorrência.
Controle Concomitante
Trata-se de um controle durante a execução do ato. Tem aspectos preventi-
vos e repressivos, conforme o andamento da atividade administrativa. São exem-
plos de controle concomitante:
• realização de inspeções e de acompanhamentos pelo TCU;
• acompanhamento de despesas não autorizadas pela comissão mista do Con-
gresso Nacional.
Controle Posterior
O controle posterior, ou a posteriori (subsequente), é realizado posteriormente 
à edição dos atos administrativos. Ele tem por objetivo rever os atos já praticados 
para corrigi-los, desfazê-los ou apenas confirmá-los.
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É um controle de caráter corretivo. Di Pietro ensina que o controle posterior 
abrange atos como os de aprovação, homologação, anulação, revogação e conva-
lidação. São exemplos:
• as auditorias de uma forma geral;
• a apreciação da legalidade pelo Poder Judiciário;
• o exame e o julgamento de prestações e tomadas de contas.
O controle prévio é um controle preventivo, porque visa a impedir um ato ilegal 
ou contrário ao interesse público.
O controle posterior é um controle corretivo, pois tem por objetivo rever os atos já 
praticados para corrigi-los, desfazê-los ou confirmá-los.
Veja as seguintes questões acerca do controle prévio, concomitante e posterior:
5. (CESPE/HEMOBRÁS/ADMINISTRADOR/2008) É um exemplo de controle prévio, 
a autorização do Senado Federal, necessária para que a União, estados, Distrito 
Federal e municípios possamcontrair empréstimos externos.
Certo.
A autorização a ser dada pelo Senado Federal é uma condição prévia, estabelecida 
na CF, para que os entes contraiam empréstimos externos.
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6. (CESPE/TCE-TO/ACE/2009) Não caberá ao controle posterior desfazer atos ile-
gais ou contrários ao interesse público, já praticados. O controle posterior reexami-
nará atos já praticados com o intuito de corrigi-los ou apenas confirmá-los.
Errado.
O próprio administrador, em controle posterior, pode vir a anular seus próprios 
atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam 
direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados 
os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
7. (CESPE/TCE-ES/PROCURADOR/2009) O acompanhamento da realização das 
obras e da execução dos contratos é o que caracteriza o controle a posteriori.
Errado.
O acompanhamento da realização das obras e da execução dos contratos é o que 
caracteriza o controle concomitante, de caráter mais preventivo do que corretivo.
Classificação quanto ao Modo do Controle Desencadear-se
Quanto ao modo de se desencadear, o controle pode ser de ofício ou provo-
cado.
Controle de Ofício
É aquele exercido por iniciativa do próprio agente. É uma prerrogativa da admi-
nistração de reparar seus próprios enganos e erros. Tem como base o princípio da 
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legalidade, donde se extrai o Princípio da Autotutela Administrativa, princípio este, 
inclusive, reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal (Súmula n. 473).
Exemplos: anulação e revogação de atos por iniciativa própria da administração; 
realização de auditorias pelo TCU mediante programação.
Controle por Provocação
É realizado em atendimento a solicitações de pessoas, entidades ou associa-
ções.
Exemplos: apuração de denúncias pelo TCU; apreciação de legalidade pelo Poder 
Judiciário.
Classificação quanto aos Órgãos Incumbidos do Controle
Quanto ao órgão que o exerce, o controle pode ser administrativo, legislativo 
e judicial (é uma tripartição de controle).
Controle Administrativo
Também denominado de controle interno, controle intraorgânico e controle in-
tra-administrativo, é a modalidade de controle exercida pela administração, que 
tem por objeto a oportunidade e o mérito do ato administrativo.
O controle administrativo tem, ainda, por finalidade estimular a ação dos ór-
gãos, verificar a proporção custo-benefício na realização das atividades e verificar 
a eficácia das medidas na solução de problemas.
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O Poder Público dispõe de instrumentos para exercer o controle interno ou ad-
ministrativo de seus atos, como: a anulação, a revogação, a convalidação, a fis-
calização hierárquica, os recursos administrativos, as inspeções e auditorias, as 
correições, a supervisão etc.
Vale lembrar que o controle administrativo pode também ser provocado pelos 
administrados, mediante os instrumentos constitucionais e legais próprios.
O controle administrativo abrange os órgãos da administração direta e as pessoas 
jurídicas que integram a administração indireta ou descentralizada, conforme es-
quema a seguir. Atenção em prova!
Recursos Administrativos
Recursos administrativos decorrem do direito de petição e são todos os meios 
que podem utilizar os administrados para provocar o reexame do ato pela adminis-
tração pública.
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Atenção para os seguintes princípios e características dos recursos administrativos:
• são um meio formal de impugnação de atos e condutas administrativas. De-
vem ser interpostos por escrito, assinados e protocolados na repartição admi-
nistrativa, observando-se os princípios da publicidade e do formalismo a que 
se submete a Administração;
• podem ter efeito suspensivo ou devolutivo. O efeito suspensivo, como o pró-
prio nome diz, suspende os efeitos do ato até o recurso ser decidido. Já o 
efeito devolutivo, devolve o exame da matéria à autoridade competente para 
decidir. Em regra, o recurso administrativo tem efeito apenas devolutivo, mas 
pode ter efeito suspensivo quando assim previsto em lei ou recebido pela au-
toridade competente com efeito suspensivo (pode o administrador sustar os 
efeitos do ato recorrido);
• exaurem-se na via administrativa. Logo, não se admite a ingerência do Poder 
Judiciário para obtenção do resultado pretendido pelo recurso;
• reformatio in pejus. O instituto do non Reformatio in Pejus, muito aplicado no 
direito penal, significa que a decisão de recurso interposto somente pelo réu 
contra sentença condenatória criminal não pode agravar a situação definida 
pela sentença. A Lei n. 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo) admitiu 
que a autoridade decisória possa modificar, total ou parcialmente, a decisão 
recorrida, ressalvando, contudo, a necessidade de a autoridade da ciência 
ao recorrente, para que apresente alegações, caso a apreciação do recurso 
cause gravame ao recorrente. Logo, essa lei admitiu a reformatio in pejus, 
atenuando-a com a possibilidade de manifestação prévia do recorrente. Em 
plano contrário, a lei não admite a reformatio in pejus no recurso de revisão.
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Espécies de Recursos Administrativos
A legislação prevê inúmeras modalidades de recursos administrativos. Para a 
prova, cabe estudar as seguintes espécies ou modalidades: representação, recla-
mação administrativa, pedido de reconsideração, recursos hierárquicos próprios e 
impróprios e revisão.
Representação é a denúncia de irregularidades feita perante a própria Admi-
nistração Pública ou a entes de controle, como o Ministério Público, o Tribunal de 
Contas ou outros órgãos que funcionem como ouvidoria. Um exemplo é a denúncia 
ao TCU prevista no art. 74, § 2º, da CF:
Qualquer cidadão, partido político, associaçãoou sindicato é parte legítima para, na 
forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da 
União.
Reclamação administrativa é o ato pelo qual o administrado, seja particular 
ou servidor público, deduz uma pretensão perante a administração pública, visando 
obter o reconhecimento de um direito ou a correção de um ato que lhe cause lesão 
ou ameaça de lesão.
A reclamação administrativa está prevista no Decreto n. 20.910, de 06/01/1932, 
que dispõe sobre prescrição nas esferas administrativa e judicial, em favor da ad-
ministração pública. Ele não especifica as hipóteses em que é cabível, razão pela 
qual se pode dizer que a reclamação tem um sentido amplo, que abrange as várias 
modalidades de recursos administrativos que tenham por objeto as dívidas pas-
sivas da União, Estados e Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação 
contra a fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza.
O art. 103-A, § 3º, da CF, acrescentado pela Emenda Constitucional n. 45/2004 
e regulamentado pela Lei n. 11.417/2006, prevê modalidade de reclamação admi-
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nistrativa que pode ser proposta perante o Supremo Tribunal Federal (STF), depois 
de esgotadas as vias administrativas, quando a decisão proferida pela Administra-
ção Pública contrariar o enunciado de súmula vinculante. Se a reclamação for jul-
gada procedente, a decisão do STF é de cumprimento obrigatório para a autoridade 
administrativa que praticou o ato contrário à súmula, bem como para a autoridade 
competente para decidir o recurso administrativo.
Pedido de reconsideração é aquele pelo qual o interessado requer o reexa-
me do ato à própria autoridade que o emitiu. Está previsto no artigo 106 da Lei n. 
8.112/1990, sendo o prazo para decisão de 30 dias, não podendo ser renovado. Só 
é cabível se contiver novos argumentos; caso contrário, caberá recurso à autorida-
de superior.
Recurso hierárquico é o pedido de reexame do ato dirigido à autoridade su-
perior à que proferiu o ato. Pode ser próprio ou impróprio.
O recurso hierárquico próprio é dirigido à autoridade imediatamente supe-
rior dentro do mesmo órgão em que o ato foi praticado. Ele é uma decorrência da 
hierarquia, portanto, independe de previsão legal.
O recurso hierárquico impróprio é dirigido à autoridade de outro órgão não 
integrado na mesma hierarquia daquele que proferiu o ato. Por isso mesmo é cha-
mado de impróprio. Como não decorre da hierarquia, ele só é cabível se previsto 
expressamente em lei.
Di Pietro lembra que a hipótese mais comum do recurso hierárquico impróprio é 
a de recurso contra ato praticado por dirigente de autarquia, interposto perante o 
Ministério a que a mesma se acha vinculada ou perante o Chefe do Poder Executivo, 
dependendo do que estabeleça a lei.
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Logo, são exemplos, também, de recurso hierárquico impróprio os recursos 
interpostos perante o Conselho de Contribuintes e a reclamação administrativa ao 
Supremo Tribunal Federal, prevista no art. 103-A, § 3º, da CF (regulamentado pela 
Lei n. 11.417/2006).
Revisão é o recurso que se utiliza o servidor público, punido pela administra-
ção, para reexame da decisão, em caso de surgirem fatos novos suscetíveis de 
demonstrar a sua inocência. A revisão, por isso, enseja a instauração de novo pro-
cesso, que tramitará em apenso ao processo anterior.
Prazos Extintivos (Prescrição Administrativa)
Carvalho Filho lembra que são prazos extintivos: a prescrição; a decadência; 
e a preclusão.
• A decadência é um prazo estabelecido pela norma para exercício de um direi-
to. Não utilizado dentro do prazo, ter-se-á a extinção do direito.
Um exemplo seria o interessado oferecer uma reclamação fora do prazo de um ano, 
não havendo outro estabelecido, com vistas à desconstituição de um ato.
• A prescrição é um prazo dentro do qual se pode ajuizar a ação. Se não o for, 
a ação prescreve, embora o direito desmunido de ação exista, sendo, todavia, 
em termos práticos, muito difícil prosperar a pretensão.
Um exemplo seria a administração perder o prazo legal para aplicar uma punição 
ao administrado. Assim, haverá a prescrição da pretensão punitiva.
• A preclusão deriva do fato de não haver a prática de um ato, no prazo em 
que ele deveria ser realizado, não sendo alusivo à existência ou a inexistência 
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de um direito, mas sim às faculdades processuais. Tal instituto é de caráter 
processual.
Um exemplo seria o administrado perder um prazo para praticar um ato dentro do 
processo administrativo, como para apresentação do rol de testemunhas ou a inter-
posição de recurso administrativo em processo de licitação. Assim, o administrado 
perdeu a oportunidade para manifestar-se dentro do prazo do processo adminis-
trativo.
Veja as seguintes questões interessantes que caíram na prova da Agência Na-
cional de Transportes Aquaviários (ANTAQ), elaborada pelo CESPE, em 2014.
8. (CESPE/ANTAQ/ESPECIALISTA/2014) O recurso administrativo é uma forma de 
petição inadequada para iniciar processos de interesses do administrado, nos casos 
em que se requeira da administração a concessão de direitos de natureza persona-
líssima.
Certo.
O recurso administrativo não se presta a iniciar processos de interesse do adminis-
trado, mas a provocar o reexame de ato ou decisão administrativa já exarada pela 
administração.
9. (CESPE/ANTAQ/ESPECIALISTA/2014) Reclamação administrativa, representa-
ção administrativa e pedido de reconsideração são petições que podem provocar 
reforma de decisões ou atos produzidos pelos tribunais de contas.
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Certo.
Reclamação administrativa, representação administrativa e pedido de reconsidera-
ção são espécies de recursos administrativos a que estão sujeitos os tribunais de 
contas, assim como qualquer outro órgão atuando em sua função administrativa. Em 
virtude de sua autonomia, o TC irá regular em suas normas as espécies recursais.
10. (CESPE/ANTAQ/TÉCNICO EM REGULAÇÃO/2014) O controle administrativo, 
que visa verificar a conveniência dos atos administrativos, é exercido de forma ex-
clusiva pelo Poder Executivo.
Errado.
O controle administrativo é exercido pela administração pública, em sentido amplo, 
sobreseus próprios atos. Logo, o controle administrativo não é exercido exclusiva-
mente pelo Poder Executivo, mas por todos os Poderes, quando atuando em suas 
funções administrativas.
11. (CESPE/ANTAQ/TÉCNICO EM REGULAÇÃO/2014) O controle administrativo 
permite que a organização pública fiscalize e corrija, por iniciativa própria, atos 
administrativos sob os aspectos de legalidade e mérito.
Certo.
Questão que retrata o controle administrativo à luz do que dispõe a Súmula n. 473 
do STF.
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12. (CESPE/ANTAQ/TÉCNICO EM REGULAÇÃO/2014) O servidor que tiver recebido 
a menor alguma vantagem remuneratória e não recorrer em tempo hábil perderá 
seu direito de exigir a reparação e de requerer a retificação do valor em função da 
prescrição administrativa, restando-lhe o direito potestativo que poderá ser discu-
tido em juízo por ainda não ter decaído o direito.
Certo.
A prescrição administrativa refere-se ao direito de requerer, enquanto a decadên-
cia refere-se ao direito substantivo propriamente dito. A prescrição não acarreta, 
necessariamente, a decadência do direito. Dessa forma, havendo a prescrição, o 
direito ainda poderá ser discutido em juízo, caso não tenha ocorrido a decadência.
13. (CESPE/ANTAQ/TÉCNICO EM REGULAÇÃO/2014) A representação, ato de com-
petência restrita a servidores públicos, visa informar à administração pública que 
houve abuso de poder por parte de um gestor.
Errado.
A representação não é de competência restrita a servidores públicos, conforme 
estabelece o § 2º do artigo 74 da CF/1988. A representação para o particular é um 
direito, enquanto para o servidor público se traduz em um dever.
Controle Legislativo ou Parlamentar
O controle legislativo é o controle externo exercido pelo Poder Legislativo sobre 
os atos da Administração Pública e desdobra-se em duas vertentes:
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• o controle político, realizado pelas Casas Legislativas; e
• o controle técnico ou financeiro, que abrange a fiscalização contábil, financei-
ra e orçamentária, exercido com auxílio do Tribunal de Contas.
O controle legislativo alcança todos os Poderes, incluindo o próprio Poder Judiciário 
e as entidades da administração direta e indireta.
O controle legislativo, contudo, tem que se limitar às hipóteses previstas na 
Constituição Federal, uma vez que implica interferência de um Poder nas atribui-
ções dos outros dois.
Seguem alguns instrumentos dos quais dispõe o Congresso Nacional, por suas 
Casas ou Comissões, para levar a efeito sua função controladora (controle político):
a) pedidos escritos de informação: no âmbito federal, podem os parlamentares 
solicitar informações por escrito aos Ministros de Estado, a serem encami-
nhados pela Mesa de cada Casa. O não atendimento a pedidos dessa nature-
za, no prazo de 30 dias, importa em crime de responsabilidade;
b) convocação para comparecimento: a Constituição Federal obriga o compa-
recimento de ministros de Estado às Casas do Congresso ou a qualquer de 
suas comissões, para prestar, pessoalmente, informações previamente soli-
citadas;
c) comissões parlamentares de inquérito: são comissões constituídas para fis-
calização e controle da Administração, podendo ser integradas por membros 
da Câmara, do Senado ou de ambas as Casas;
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d) fiscalização direta a que se refere o inciso X do art. 49 da CF: segundo o re-
ferido dispositivo constitucional, compete privativamente ao Congresso Na-
cional fiscalizar e controlar, diretamente ou por qualquer de suas Casas, os 
atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;
e) aprovações e autorizações de atos do Executivo: algumas decisões do Execu-
tivo têm sua eficácia condicionada à aprovação do Congresso Nacional;
f) sustação de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder 
regulamentar ou dos limites de delegação legislativa (inciso V do art. 49 da 
CF): instrumento de controle adotado nos casos de extrapolação da compe-
tência regulamentar ou de competência legislativa, delegada pelo Congresso 
Nacional ao Poder Executivo, na forma do art. 68 da Lei Maior.
O controle técnico ou financeiro é disciplinado nos artigos 70 a 75 da CF, 
quanto à fiscalização contábil, financeira e orçamentária. O Congresso Nacional é 
o titular desse controle sobre a gestão pública, também denominado de controle 
externo, que o exerce com o auxílio do Tribunal de Contas da União.
Veremos muito mais acerca do controle externo nesta aula.
Controle Judicial
O controle judicial ou jurisdicional compreende a apreciação de atos, processos 
e contratos administrativos, atividades ou operações materiais ou mesmo omissão 
da administração.
É essencialmente um controle de legalidade efetuado pelo Poder Judiciário so-
bre os poderes e órgãos da administração pública. Controle de legalidade significa a 
verificação da conformidade dos atos com toda a forma de regramento, seja cons-
titucional, legal ou regulamentar.
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A proteção judiciária visa a assegurar o princípio da legalidade que orienta a 
atuação dos poderes públicos. O Poder Judiciário pode declarar a nulidade de um 
ato administrativo.
O controle jurisdicional é um controle a posteriori e por provocação.
Limites do Controle Judicial
O Poder Judiciário pode examinar os atos da Administração Pública de qualquer 
natureza, sejam gerais ou individuais, unilaterais ou bilaterais, vinculados ou dis-
cricionários.
Quanto aos atos discricionários, não cabe ao Poder Judiciário apreciar os as-
pectos relativos ao mérito do ato (conveniência e oportunidade), mas pode apre-
ciar os motivos, ou seja, os fatos que precedem a elaboração do ato; a ausência 
ou falsidade do motivo caracteriza ilegalidade, suscetível de invalidação pelo Poder 
Judiciário.
Quanto aos atos normativos (regulamentos, resoluções, portarias etc.) somen-
te podem ser invalidados pelo Judiciário por via de ação direta de inconstitucionali-
dade ou de constitucionalidade. No caso concreto, contudo, o Poder Judiciário pode 
apreciar a legalidade ou constitucionalidade dos atos normativos do Poder Executi-
vo, cuja decisão produzirá efeitos apenas entre as partes (controle incidental).
Quanto aos atos políticos, é possível também a sua apreciação peloPoder Ju-
diciário, desde que causem lesão a direitos individuais e coletivos.
O controle administrativo é um controle interno exercido pela própria administra-
ção. Os controles legislativo e judiciário são externos à administração.
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Classificação quanto ao Posicionamento do Órgão que Exerce o 
Controle ou quanto ao Âmbito de Atuação
Por fim, veremos a classificação dos controles conforme o âmbito: controle in-
terno e controle externo. Muita atenção, pois esse assunto é muito importante para 
o concurso!
A diferenciação básica entre Controle Interno e Externo é que naquele o contro-
le é exercido por órgãos integrantes do mesmo Poder e neste há a fiscalização de 
um Poder sobre os atos administrativos de outro Poder.
Além da diferença básica entre um e outro no que diz respeito ao posicionamen-
to ou à localização do órgão de controle, outra diferença está na forma de atuação 
de um e de outro controle.
O controle externo pode ter caráter orientador, mas tem uma atuação mais 
incisiva sobre a gestão pública, podendo ser sancionador. Os tribunais de contas 
possuem poder de sanção, como aplicar multas nos gestores que cometem ilegali-
dades ou irregularidades. Já o controle interno é mais de apoio, estando mais pró-
ximo do objeto controlado.
Controle Interno
O controle interno é aquele feito pela própria administração ou realizado no âm-
bito do respectivo Poder, sendo que existem diferentes modalidades de controles 
internos, a saber:
• o controle interno administrativo – é o plano de organização e todos os méto-
dos e medidas adotados em uma organização para proteger seu ativo, verificar 
a exatidão e a fidedignidade de seus dados contábeis, incrementar a eficiência 
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operacional e promover a obediência às diretrizes administrativas estabeleci-
das. Portanto, é o conjunto de normas e de procedimentos mantidos pela ad-
ministração e operados por todos os empregados ou servidores de um órgão ou 
entidade para a garantia razoável de alcance de determinados objetivos;
• o controle hierárquico – é feito dentro de uma estrutura administrativa hierar-
quizada, portanto, pressupõe, via de regra, desconcentração administrativa. 
Exemplo: controle de ato de um departamento por uma secretaria;
• o controle tutelar – podendo ser chamado de Supervisão Ministerial, é feito 
também em âmbito administrativo, todavia, por outra pessoa jurídica distinta 
daquela de onde precede o ato. Em verdade, não é um controle hierárquico, 
pois não há hierarquia entre pessoas jurídicas distintas (União Federal e Autar-
quia Federal, por exemplo), mas apenas um controle finalístico da controlada.
Obs.:� alguns autores e o próprio CESPE entendem que a supervisão ministerial é, 
em verdade, um controle externo.
O Sistema de Controle Interno de Cada Poder
Trata-se do sistema e controle interno de cada Poder, referido no final do art. 70 
da CF/1988, que tem por objeto a fiscalização da gestão orçamentária, financeira, 
patrimonial, contábil e operacional no âmbito do referido Poder, em cada nível de 
governo. O artigo 74 da Constituição Federal trata das finalidades do Sistema de 
Controle Interno de cada Poder.
Como vimos, o controle interno é o controle administrativo do próprio gestor ou 
o controle exercido no âmbito de cada Poder. Contudo, nos interessa agora estudar 
uma das modalidades de controle interno, que é o controle e a fiscalização contábil, 
financeira e orçamentária exercida pelo sistema de controle interno de cada Poder.
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Estamos nos referindo ao sistema de controle interno de cada Poder, pre-
visto no final do art. 70 da CF/1988, que tem por objeto a gestão orçamentária, 
financeira, patrimonial, contábil e operacional no âmbito do referido Poder, em cada 
nível de governo. O artigo 74 da Constituição Federal trata do Sistema de Controle 
Interno de cada Poder.
Inicialmente, cabe distinguir o Controle Interno previsto na CF do controle in-
terno de cada organização, que existe para assegurar o alcance dos seus objetivos. 
Essa é uma dúvida recorrente por parte daqueles que se dispõem a estudar o con-
trole governamental.
Diferença entre o Sistema de Controle Interno de Cada Poder e o Siste-
ma de Controles Internos de Cada Entidade
Geralmente, quem se dispõe a estudar a auditoria governamental no Brasil ou 
a atuação dos controles interno e externo governamental acaba confundindo os 
controles internos de cada gestor com o Controle Interno previsto nos artigos 70 e 
74 da Carta Magna.
Piscitelli e Timbó nos ensinam que não se deve confundir o sistema de controle inter-
no – um conjunto de órgãos e funções da Administração – com o sistema de controles 
internos, do âmbito de cada entidade ou empresa – compreendendo unidades, compe-
tências, relações, práticas, procedimentos e tudo o que constitui seu modo de ser e agir.
Portanto, controles internos constituem o conjunto de atividades, planos, méto-
dos e procedimentos interligados utilizados com vistas a assegurar a conformidade 
dos atos de gestão e a concorrer para que os objetivos e metas estabelecidos para 
as unidades jurisdicionadas sejam alcançados. Esses são os controles internos que 
cada órgão e entidade têm que implantar e manter para garantir o alcance de seus 
objetivos.
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Por outro lado, órgãos de controle interno correspondem às unidades admi-
nistrativas integrantes dos sistemas de controle interno da administração pública 
federal, incumbidos, dentre outras funções, da verificação da consistência e quali-
dade dos controles internos, bem como do apoio às atividades de controle externo, 
exercidas pelo TCU. Esse controle exercido pelos órgãos de controle interno de cada 
poder é que está previsto na CF. Ou seja, o Sistema de Controle Interno de cada 
Poder realiza as atividades de fiscalização ou de auditoria governamental interna.
Poubel de Castro procura diferenciar o controle interno de cada órgão e entidade 
com o sistema de controle interno de cada Poder, afirmando que o controle interno 
de cada administrador é o controle interno administrativo; e o controle interno 
exercido pelos órgãos de controle interno é o controle interno avaliativo.
O controle interno administrativo é o que integraos próprios processos 
organizacionais do órgão/entidade. É a forma que a administração possui para ve-
rificar seus próprios atos, no sentido de se ater aos princípios da legalidade e da 
supremacia do interesse público. Conforme a IN SFC n. 1/2001, tal controle visa 
assegurar que os objetivos das unidades e entidades da administração pública se-
jam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao 
longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público.
O artigo 74 da Constituição Federal trata do Sistema de Controle Interno de 
cada Poder ou dos órgãos de controle interno: o controle interno avaliativo.
Abrangência e alcance da fiscalização do Sistema de Controle Interno
Os dois controles – externo e interno – realizam a fiscalização da gestão pública, 
na forma do artigo 70 da CF, a saber:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da 
União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimi-
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dade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida 
pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno 
de cada Poder.
É importante perceber que a fiscalização exercida pelo Sistema de Controle In-
terno de cada Poder tem a mesma abrangência que a do Controle Externo a cargo 
do Congresso Nacional.
Cabe notar a abrangência conferida pelo constituinte à fiscalização dos órgãos e 
entidades estatais: transcende os aspectos de legalidade e não se restringe à des-
pesa. A fiscalização da gestão pública pode ser realizada de cinco modos: contábil, 
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.
Fiscalização Contábil
A fiscalização contábil está relacionada à aplicação dos recursos públicos con-
forme as técnicas contábeis. Tem como propósito verificar se os fatos relacionados 
com a gestão dos recursos públicos estão sendo escriturados de acordo com as 
normas contábeis aplicadas ao caso. Além da conformidade dos registros, verifica-
-se a adequada elaboração e divulgação dos demonstrativos contábeis – balanços.
Fiscalização Financeira
A fiscalização financeira está relacionada ao fluxo de recursos (ingressos e saí-
das) geridos pelo administrador, independentemente de serem ou não recursos or-
çamentários. Constitui objeto da fiscalização financeira a verificação da legalidade 
e legitimidade na realização das despesas, observando se o gestor público cumpriu 
os princípios e as regras estabelecidas para as aquisições de bens e serviços e de 
liquidação da despesa pública.
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Fiscalização Orçamentária
A fiscalização orçamentária está relacionada à aplicação dos recursos públicos, 
conforme as leis orçamentárias, acompanhando a arrecadação dos recursos e a 
aplicação. Ou seja, o seu objetivo é verificar se as receitas e despesas públicas 
guardam conformidade com as peças orçamentárias: Plano Plurianual (PPA), Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei do Orçamento Anual (LOA). Verifica se foram 
respeitados os limites e destinações estabelecidos nas leis orçamentárias.
Márcio Albuquerque e Estevão Cunha ressaltam que tal fiscalização envolve 
diversas fases, não acontecendo apenas posteriormente, quando da prestação de 
contas ao órgão de controle externo. Nesse sentido, o art. 77 da Lei n. 4.320/1964 
estabelece que a verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será 
prévia, concomitante e subsequente.
Por outro lado, a CF dispõe que caberá à Comissão Mista de Orçamento do Con-
gresso Nacional proceder ao acompanhamento e a fiscalização orçamentária:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, 
ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do 
Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I – examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas 
apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e se-
toriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orça-
mentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de 
suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.
Fiscalização Operacional
A fiscalização operacional está relacionada à verificação do bom desempenho 
(economicidade e eficiência) e do cumprimento de metas e resultados (eficácia e 
efetividade) da gestão dos recursos públicos.
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Márcio Albuquerque e Estevão Cunha lembram que a fiscalização operacional é 
novidade da Carta Política de 1988. Por meio dessa modalidade de fiscalização, é 
feito o acompanhamento da execução de programas e projetos governamentais. É 
um tipo de fiscalização que tem por enfoque orientar e fornecer apoio aos gestores 
públicos, de modo que possam otimizar a aplicação dos recursos financeiros para 
atingimento das metas.
A economicidade é a minimização dos custos dos recursos utilizados na con-
secução de uma atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade. Refe-
re-se à capacidade de uma instituição gerir adequadamente os recursos financeiros 
colocados à sua disposição.
A eficiência é definida como a relação entre os produtos (bens e serviços) 
gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados para produzi-los 
em um determinado período de tempo, mantidos os padrões de qualidade. Essa di-
mensão, portanto, relaciona-se com o conceito de economicidade e mede o esforço 
do processo de transformação de insumos em produtos. Pode ser examinada sob 
duas perspectivas: minimização do custo total ou dos meios necessários para ob-
ter a mesma quantidade e qualidade de produto; ou otimização da combinação de 
insumos para maximizar o produto quando o gasto total está previamente fixado. 
Portanto, o conceito de eficiência está relacionado ao de economicidade.
A eficácia é definida como o grau de alcance das metas programadas (de pro-
dutos e serviços) em um determinado período de tempo, independentemente dos 
custos implicados. O conceito de eficácia diz respeito à capacidade da gestão de 
cumprir objetivos imediatos, traduzidos em metas de produção ou de atendimento, 
ou seja, a capacidade de prover bens ou serviços de acordo com o estabelecido no 
planejamento das ações.
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A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a médio e 
longo prazo. Refere-se à relação entre os resultados de uma intervenção ou pro-
grama, em termos de efeitos sobre a população-alvo (impactos observados), e os 
objetivos pretendidos (impactos esperados). Trata-se de verificar a ocorrência de 
mudanças na população-alvo que se poderia razoavelmente atribuir às ações do 
programa avaliado.
Fiscalização Patrimonial
A fiscalização patrimonial está relacionada ao controle, salvaguarda, conserva-
ção e alienação de bens públicos. Portanto, verifica-se o adequado controle e pro-
teção dos bens públicos, incluindo-se a proteção e conservação do meio ambiente. 
Também constitui objeto dessa fiscalização a transferência de bens públicos para o 
setor privado e a concessão de uso.
No caput do artigo 70, estão especificados, ainda, os grandes critérios com que 
essas auditorias serão realizadas: legalidade, legitimidade e economicidade. Assim, 
a análise de gestão contábil, orçamentária, financeira, patrimonial e operacional é 
realizada levando-se em conta a:
a) legalidade – aderência da aplicação dos recursos ao ordenamento jurídico 
(Constituição, leis, decretos, normas etc.);
b) legitimidade – pressupõe a aderência, além da legalidade, à moralidade e à 
ética, ou seja, se atendeu ao interesse público. Nenhum ato pode ser legítimo 
se não for legal, porém, pode ser legal e agredir a legitimidade;
c) economicidade – minimização dos custos incorridos com os gastos públicos. 
Deve-se observar se os preços dos produtos adquiridos estão de acordo com 
o preço de mercado;
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d) aplicação de subvenções – aplicação dos recursos públicos transferidos a en-
tidades públicas ou privadas para determinadas despesas ou fins;
e) renúncia de receitas – são benefícios tributários e fiscais, financeiros e credi-
tícios para incentivo a determinado setor ou atividade, como, por exemplo, a 
isenção fiscal, a redução de base de cálculo ou de alíquota de tributos.
Resumo – Aspectos a Serem Fiscalizados:
a) legalidade: aderência da aplicação dos recursos ao ordenamento jurídico (Cons-
tituição, leis, decretos, normas etc.);
b) legitimidade: pressupõe a aderência, além da legalidade, à moralidade e à 
ética, ou seja, se atendeu ao interesse público;
c) economicidade: minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução 
de uma atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade. Refere-se à 
capacidade de uma instituição gerir adequadamente os recursos financeiros colo-
cados à sua disposição;
d) eficiência: relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma ativi-
dade e os custos dos insumos empregados para produzi-los em um determinado 
período de tempo, mantidos os padrões de qualidade;
e) eficácia: grau de alcance das metas programadas (de produtos e serviços) em 
um determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados. O 
conceito de eficácia diz respeito à capacidade da gestão de cumprir objetivos ime-
diatos traduzidos em metas de produção ou de atendimento, ou seja, a capacida-
de de prover bens ou serviços de acordo com o estabelecido no planejamento das 
ações;
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f) efetividade: diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a médio e 
longo prazo. Refere-se à relação entre os resultados de uma intervenção ou pro-
grama, em termos de efeitos sobre a população-alvo (impactos observados), e os 
objetivos pretendidos (impactos esperados).
Em síntese, quanto aos aspectos objetivos, o controle abrange todas as ati-
vidades administrativas desenvolvidas pelo Poder Público que impliquem receitas, 
despesas e nascimento ou extinção de direitos ou obrigações, e os aspectos ava-
liados: legalidade, legitimidade, economicidade e cumprimento de resultados de 
programas de trabalho.
Assim, praticam os órgãos de controle interno e externo o controle de legalidade 
e o de gestão (de resultados ou operacional). Quanto ao controle de mérito do ato 
administrativo, em regra, não compete aos Tribunais; entretanto, pode o Tribunal 
de Contas, em certos casos, avaliar aspectos de discricionariedade dos atos quanto 
à razoabilidade e proporcionalidade e outros princípios.
Os aspectos subjetivos da ação fiscalizadora do controle interno e externo 
estão postos no parágrafo único do art. 70 da CF. São todas as pessoas físicas, ou 
jurídicas, públicas ou privadas, sujeitas à jurisdição ou ao alcance do TCU, desde 
que UTILIZEM, ARRECADEM, GUARDEM, GERENCIEM OU ADMINISTREM bens e 
valores públicos. Portanto, pessoas ou entidades privadas ou que não pertençam à 
Administração Pública também são passíveis de serem fiscalizadas pelos órgãos de 
controle, em certos casos.
Alcance da Auditoria
Conforme ensinam Piscitelli e Timbó, de acordo com o art. 23, item XVIII, do 
Decreto n. 93.874/1986, a execução da atividade de auditoria contábil e a de 
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programas de competência dos órgãos de controle interno abrange os órgãos da 
administração direta, entidades da administração indireta, organizações em geral 
dotadas de personalidade jurídica de direito privado e sujeitas a controle, segundo 
a legislação específica, além de cada beneficiário de transferência à conta do Orça-
mento da União.
O controle aplica-se a empresas controladas direta ou indiretamente pela União. 
Contudo, estão fora da esfera de competência do controle pelo Poder Público as 
empresas com participação minoritária (ou igualitária) da União ou de suas enti-
dades no capital com direito a voto, ou – mesmo sendo majoritária – desde que 
representada total ou parcialmente por ações preferenciais (sem direito a voto), 
conforme a Lei n. 6.525, de 11/04/1978, cujo artigo 1º modificou a redação do 
artigo 7º da Lei n. 6.223/1975.
Nos casos em que a União, Estado, Distrito Federal, Município ou entidade da res-
pectiva administração indireta participe do capital de empresa privada, detendo apenas 
a metade ou a minoria das ações ordinárias, exercer-se-á tão somente o direito de fis-
calização assegurado ao acionista minoritário pela Lei das Sociedades por Ações.
Cabe ressaltar ainda que a Constituição de 1988 consagrou a sujeição ao con-
trole das contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a 
União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo 
(art. 71, inciso V). Isso significa que – no caso – o controle se aplica, inclusive, às 
participações