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Profa. Ma. Mônica Bortolassi
UNIDADE I
Bases Procedimentais 
da Administração 
Pública
I) Desapropriação
1. Conceito: A desapropriação, segundo Spitzcovsky (2021), “(...) surge como um meio de 
intervenção na propriedade, de caráter compulsório, por meio do qual o Poder Público a retira 
de terceiros por razões de interesse público ou pelo não cumprimento de sua função social, 
mediante o pagamento de uma contrapartida, nos termos previstos pela CF, sendo essa 
matéria disciplinada pelo Decreto-lei n. 3.365/41 e pela Lei n. 4.132/62” (SPITZCOVSKY, 2021, 
p. 361).
2. Fundamentos Constitucionais: art. 5º, XXIV, 
art. 182, § 4º e arts. 184 e 186 da CF.
Intervenção do Estado na propriedade privada
3. Espécies
 3.1) Desapropriação Ordinária (art. 5º, inciso XXIV da CF): na hipótese de necessidade ou 
utilidade pública, a União Federal, os Estados, os Municípios e o DF poderão desapropriar a 
propriedade privada, mediante o pagamento de uma indenização prévia, justa e em dinheiro.
 Esta desapropriação está regulada pelo Decreto-Lei 3.365/41 (Lei Geral de 
Desapropriações).
 3.2) Desapropriação extraordinária: trata-se da 
desapropriação por interesse social realizada quando o 
imóvel descumpre a função social da propriedade.
Desapropriação
Desapropriação extraordinária: tanto o imóvel urbano como o imóvel rural que descumprem a 
função social da propriedade poderão ser desapropriados.
a) Imóvel urbano que descumpre a função social da propriedade: o imóvel urbano que não 
atende à função social da propriedade poderá ser desapropriado pelo Município mediante o 
pagamento de uma indenização em títulos da dívida pública, conforme art. 182, parágrafo 
4º da CF:
b) Imóvel rural que descumpre a função social da propriedade:
Na hipótese de imóvel rural que descumpre a função social da 
propriedade, a indenização será paga em títulos da dívida 
agrária, resgatáveis em até 20 (vinte) anos, conforme arts.184 
a 186 da CF.
Desapropriação
De acordo com o art. 186 da CF: “A função social é cumprida quando a propriedade rural 
atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos 
seguintes requisitos:
 I – aproveitamento racional e adequado;
 II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
 III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
 IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.”
Conforme o art. 185 da CF “São insuscetíveis de desapropriação 
para fins de reforma agrária:
 I – a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, 
desde que seu proprietário não possua outra;
 II – a propriedade produtiva.”
Desapropriação
4. Fases da desapropriação: O procedimento se divide em duas fases: declaratória 
e executória.
 4.1. Fase Declaratória: a fase declaratória, segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, 
caracteriza-se por ser o momento em que ocorre a declaração de utilidade pública do bem a 
ser expropriado, que é o ato através do qual o Poder Público manifesta sua intenção de 
adquirir compulsoriamente um determinado bem, submetendo-o a força expropriatória 
(MELO, 2015, p. 887). 
 Trata-se de ato administrativo, manifestado através de decreto
proveniente do Chefe do poder Executivo da UF, Estados, 
Municípios e DF.
Desapropriação
Os efeitos da declaração de utilidade pública, segundo Celso Antônio Bandeira de Melo (2015, 
p. 887), são:
a) submeter o bem a força expropriatória;
b) fixar o estado do bem (o que significa depois da declaração de utilidade pública só serão 
indenizadas as benfeitorias necessárias e as úteis autorizadas pelo Poder Público); 
c) permitir ao Poder Público a entrada no bem, a fim de que possa realizar as verificações e 
medições necessárias;
d) dar início ao prazo de caducidade da própria declaração, 
que terá validade de cinco anos nos casos de 
desapropriação por necessidade ou utilidade pública, e de 
dois anos, nos casos de desapropriação por interesse social. 
Desapropriação
4.2. Fase Executória: Esta fase constitui-se dos atos concretos de execução da 
desapropriação, que deverá necessariamente ser precedida da declaração.
 Tais atos de execução poderão ser realizados diretamente pelo Poder Público, através de 
seus órgãos, ou por outras pessoas jurídicas autorizadas por lei ou por contrato 
administrativo, como é o caso, por exemplo, das concessionárias de serviço público.
 Esta segunda fase poderá ser extrajudicial ou judicial.
 4.2.1. Extrajudicial: quando o Poder Público e o proprietário 
realizam um acordo em relação ao valor da indenização, 
efetivando-se a desapropriação sem a intervenção 
do Judiciário.
Desapropriação
4.2.2. Judicial: quando proposta ação de desapropriação. 
a) judicial amigável: o acordo deverá ser homologado judicialmente.
b) judicial contenciosa: quando ajuizada ação de desapropriação, já que não houve um acordo 
entre as partes em relação ao preço. Nesta hipótese, o preço justo será arbitrado através 
de sentença a ser proferida pelo juiz na mencionada ação.
 A desapropriação só se consuma, ou seja, a transferência do bem ao Poder Público só se 
efetiva com o pagamento de indenização justa.
 Indenização justa é aquela que habilita o proprietário a 
adquirir outro bem equivalente ao bem que lhe 
foi desapropriado. 
Desapropriação
 Imissão provisória na posse: Caso o Poder Público declare urgência da posse do bem e ele 
deposite em Juízo o valor correspondente, o Juiz poderá conceder liminarmente, ao 
expropriante, a posse provisória do bem, até a definitiva transmissão da propriedade.
5) Retrocessão: O art. 519 CC dispõe que: “se a coisa expropriada para fins de necessidade ou 
utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não 
for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo 
preço atual da coisa”.
Desapropriação
 Retrocessão: é o direito de preferência do ex proprietário em readquirir o imóvel expropriado, 
caso o expropriante deixe dar a ele o destino que motivou a desapropriação (interesse 
público ou necessidade pública ou interesse social). 
 Entretanto, se o Poder Público desapropriou o imóvel por interesse público e ao invés de dar 
a respectiva destinação pública ele dá destinação diversa, mas também pública, não há que 
se falar em retrocessão. 
6. Tredestinação: trata-se do desvio de finalidade. Segundo 
Maria Sylvia Di Pietro, a tredestinação ocorrerá “(...) quando o 
expropriante der ao imóvel uma destinação pública diversa 
daquela mencionada no ato expropriatório” (DI PIETRO, 2016, 
p. 222).
Desapropriação
Na desapropriação do imóvel urbano por descumprimento da função social da propriedade: 
a) a indenização será paga em dinheiro.
b) a indenização será paga em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até dez anos.
c) a indenização será paga em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até vinte anos.
d) a indenização será paga em títulos da dívida pública, resgatáveis em até dez anos.
e) não será indenizada.
Interatividade
Na desapropriação do imóvel urbano por descumprimento da função social da propriedade: 
a) a indenização será paga em dinheiro.
b) a indenização será paga em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até dez anos.
c) a indenização será paga em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até vinte anos.
d) a indenização será paga em títulos da dívida pública, resgatáveis em até dez anos.
e) não será indenizada.
Resposta: Alternativa D (de acordo com o art. 182, § 4º da CF)
Resposta
II) Tombamento: O tombamento objetiva a proteção de um bem, em razão do seu valor 
histórico, cultural, arqueológica, artístico, turístico ou paisagístico (art. 23 da CF). 
 Segundo Alexandre Mazza (2019), “o nome tombamento deriva do processo utilizado em 
Portugal de registrar os bens sujeitos a regime especial de proteção nosarquivos existentes 
na Torre do Tombo”. 
II.1) Objeto: O tombamento pode recair sobre: 
 a) Bens móveis ou imóveis;
 b) Bens públicos ou privados;
 c) Bens determinados (uma determinada casa histórica) 
ou indeterminados (todos os imóveis do Centro histórico 
de um Município);
 d) Total (sobre a casa e todos os seus bens) ou parcial 
(apenas sobre a fachada do bem imóvel).
Demais espécies de intervenção do Estado na propriedade 
II.2) Características do tombamento:
 a) Com o tombamento, o proprietário do imóvel não perde a sua propriedade. Ele continua 
sendo o proprietário do bem, tendo, porém, o dever de conservar, preservar a 
sua propriedade.
 b) Indenização: A princípio, o proprietário do bem tombado não será indenizado. Entretanto, 
como ensina Fabio Bellotte Gomes (2012), “(...) havendo prejuízo comprovado ao 
proprietário do bem tombado, caberá indenizac ̧ão (...)”. 
Tombamento
II.3) Espécies: 
 a) voluntário: neste caso o próprio proprietário do bem pleitea o tombamento ao Poder 
Público ou concorda com a notificação que lhe é encaminhada pela Administração Pública 
para a inscrição do bem no Livro do Tombo.
 b) compulsório: quando o proprietário discorda do tombamento de seu bem que será 
realizado pelo Poder Público, conforme notificação que lhe foi enviada. 
 c) de ofício: incidente sobre bens públicos. Maria Sylvia Di 
Pietro explica que este tombamento “(...) se processa 
mediante simples notificação à entidade a quem pertencer 
(União, Estado ou Município) ou sob cuja guarda estiver a 
coisa tombada; com a notificação, a medida começa a 
produzir efeitos” (DI PIETRO, 2016, p. 178). 
Tombamento
III) Limitação administrativa: “(...) é uma forma de intervenção do Estado na propriedade de 
bem imóvel, que se manifesta por meio de ato administrativo unilateral geral da Administração 
Pública e representada por a) obrigações de fazer, b) obrigações de não fazer ou c) obrigações 
de suportar, instituídas pela Administração Pública sobre a propriedade privada” (GOMES, 
2012, p. 214). 
 São exemplos de limitação administrativa: a restrição de 
zoneamento para atividades comerciais ou industriais em 
certas áreas do Município; a proibição de desmatar acima de 
certo porcentual de reserva natural existente em determinado 
terreno; a proibição de construir edifícios acima de certa altura 
em áreas próximas a aeroportos (GOMES, 2012, p. 214). 
 Em regra, a limitação não gera direito à indenização ao 
proprietário do imóvel justamente por se tratar de um ato 
administrativo geral. 
Limitação administrativa
IV) Ocupação provisória: Maria Sylvia Di Pietro define a ocupação provisória ou temporária 
como sendo “(...) a forma de limitação do Estado à propriedade privada que se caracteriza pela 
utilização transitória, gratuita ou remunerada, de imóvel de propriedade particular, para fins de 
interesse público” (DI PIETRO, 2016, p. 171).
IV.1) Características:
 a) Utilização transitória de terreno não edificado;
 b) A necessidade de ocupação está vinculada à obra ou 
serviço público: o imóvel não edificado pode ser ocupado 
temporariamente pelo Poder Público para armazenamento de 
equipamentos a serem utilizados em uma obra pública vizinha 
a este bem, ou para possibilitar escavações e pesquisas, no 
interesse da arqueologia e da pré-história como autoriza o art. 
13 da Lei n. 3924/61.
Ocupação provisória
V) Requisição administrativa (art. 5º, inciso XXV da CF): “no caso de perigo público iminente, a 
autoridade competente poderá usar da propriedade particular, assegurada ao proprietário 
indenização ulterior, se houver danos”.
V.1) Características
 a) utilização transitória de bens ou serviços pela Administração Pública na hipótese de 
perigo público;
 b) A requisição poderá ser civil (em caso de perigo público) ou militar (em caso de guerra);
 c) A requisição é um ato administrativo unilateral;
 d) A Administração Pública não depende de autorização 
prévia do Poder Judiciário para requisitar um bem 
(autoexecutoriedade); 
 e) Em regra, a requisição é temporária;
 f) Incide em bens móveis, imóveis ou serviços;
 g) Em caso de danos, a indenização será ulterior;
 h) Cessada a causa que levou à requisição, o bem deverá ser 
restituído ao seu proprietário.
Requisição administrativa
VI) Servidão administrativa: Maria Sylvia Di Pietro define a servidão administrativa como sendo 
“(...) o direito real de gozo, de natureza pública, instituído sobre imóvel de propriedade alheia, 
com base em lei, por entidade pública ou por seus delegados, em favor de um serviço público 
ou de um bem afetado a fim de utilidade pública” (DI PIETRO, 2016, p. 186).
VI.1) Características:
 a) Trata-se direito de gozo de natureza pública: “O ônus 
imposto pela Administração Pública caracteriza-se por 
obrigação de não fazer e de suportar, cabendo indenização 
ao administrado pelos prejuízos sofridos em decorrência de 
tal obrigação” (GOMES, 2012, p. 215).
Servidão administrativa
 b) Atinge bens imóveis;
 c) Decorrem da lei (como acontece com a servidão sobre as margens dos rios navegáveis e 
servidão ao redor dos aeroportos) ou efetuam-se também através de acordo (precedido do 
ato declaratório, como é o caso da servidão de energia elétrica) ou sentença judicial (quando 
não for firmado o acordo).
 d) Perpetuidade: “(...) as servidões administrativas são 
perpétuas no sentido de que perduram enquanto subsiste a 
necessidade do Poder Público e a utilidade do prédio 
serviente. Cessada esta ou aquela, extingue-se a servidão” 
(DI PIETRO, 2016, p. 188).
 e) Pode ter com objeto um bem afetado a fim de utilidade 
pública ou serviço público.
Servidão administrativa
A restrição de zoneamento para atividades comerciais ou industriais em certas áreas do 
Município é exemplo de:
a) ocupação provisória.
b) servidão administrativa.
c) tombamento.
d) limitação administrativa.
e) requisição administrativa.
Interatividade
A restrição de zoneamento para atividades comerciais ou industriais em certas áreas do 
Município é exemplo de:
a) ocupação provisória.
b) servidão administrativa.
c) tombamento.
d) limitação administrativa.
e) requisição administrativa.
Resposta correta: alternativa d (limitação administrativa)
Resposta
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 29. ed. rev., atual. e ampl. Rio de 
Janeiro: Forense, 2016.
GOMES, Fabio Bellote. Elementos de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
MAZZA, Alexandre. Manual do Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2019.
MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 32. ed. São Paulo: 
Malheiros, 2015.
SPITZCOVSKY, Celso. Esquematizado Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2021. 
p. 361.
Referências
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