Intervenção do Estado na propriedade privada Desapropriação

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Intervenção do Estado na propriedade privada. Desapropriação.
Direito Administrativo p/ ALEPI (Consultor Legislativo - Direito) Com
Videoaulas - Pós-Edital
Antonio Daud Jr
 
 
 
 
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Sumário 
Introdução ......................................................................................................................... 3 
Noções Preliminares .......................................................................................................... 4 
Fundamentos constitucionais ........................................................................................................... 5 
Modalidades de intervenção ............................................................................................. 7 
Desapropriação ................................................................................................................. 8 
Modalidades de Desapropriação ...................................................................................................... 8 
Bens suscetíveis de Desapropriação................................................................................................ 13 
Competência .................................................................................................................................... 15 
Fases do Procedimento de Desapropriação .................................................................................... 17 
Indenização ..................................................................................................................................... 19 
Tredestinação .................................................................................................................................. 21 
Retrocessão ..................................................................................................................................... 22 
Desapropriação indireta .................................................................................................................. 22 
Servidão Administrativa .................................................................................................. 24 
Requisição ....................................................................................................................... 27 
Ocupação Temporária ..................................................................................................... 29 
Limitações Administrativas .............................................................................................. 31 
Tombamento ................................................................................................................... 34 
Conclusão ........................................................................................................................ 37 
Resumo ........................................................................................................................... 38 
Questões Comentadas – CEBRASPE (CESPE) ..................................................................... 40 
Requisição da Propriedade Privada ................................................................................................ 40 
Ocupação provisória........................................................................................................................ 41 
Limitações Administrativas ............................................................................................................. 42 
Questões Comentadas – IBFC .......................................................................................... 51 
Questões Comentadas – FCC ............................................................................................ 54 
Servidões Administrativas ............................................................................................................... 54 
Desapropriação ............................................................................................................................... 55 
Lista das Questões Comentadas – CEBRASPE (CESPE) ...................................................... 72 
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Requisição da Propriedade Privada ................................................................................................ 72 
Ocupação provisória........................................................................................................................ 72 
Limitações Administrativas ............................................................................................................. 73 
Lista das Questões Comentadas – IBFC ............................................................................ 77 
Lista das Questões Comentadas – FCC ............................................................................. 79 
Servidões Administrativas ............................................................................................................... 79 
Desapropriação ............................................................................................................................... 79 
Gabaritos ......................................................................................................................... 87 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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INTRODUÇÃO 
Olá amigos! 
Nesta aula estudaremos os instrumentos pelos quais o Estado pode intervir na propriedade privada, 
seja estabelecendo restrições (intervenção restritiva), seja suprimindo a propriedade (intervenção 
supressiva, que é a desapropriação). 
Vamos, primeiramente, comentar algumas noções gerais sobre o tema e, na sequência, abordar as 
principais características de cada um destes instrumentos de intervenção. 
Em frente! 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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NOÇÕES PRELIMINARES 
Quando falamos em “propriedade”, de modo simplificado, nos referimos ao direito que uma pessoa 
(física ou jurídica) possui sobre uma coisa (res)1. Aquele que é proprietário, portanto, dispõe do 
direito de usar, gozar e dispor da coisa, bem como de reavê-la, caso alguém detenha injustamente 
a coisa. 
Modernamente, tem-se entendido que o direito de propriedade não é mais absoluto, como se dava 
na época medieval2. Em razão da necessidade de harmonizar o convívio em sociedade (interesse 
público), há determinadas situações que autorizam o poder público a intervir na propriedade dos 
particulares, com vistas a assegurar que a propriedade atenda a um interesse social. 
Esta concepção representa uma evolução das correntes liberais, que marcaram os séculos XVIII e 
XIX, para as quais a propriedade era absolutamente intangível, quando era inconcebível qualquer 
espécie de intervenção proveniente do Estado. 
Ocorre que, a partir do século XX, o liberalismo puro perdeu espaço para o chamado “Estado de 
bem-estar social”, o qual admite a intervenção nas propriedades, em certos casos, com vistas a 
preservar a função social da propriedade. Quando esta intervenção é realizada pelo Estado, 
podemos dizer que ela também se fundamenta na supremacia do interesse público sobre o privado. 
Podemos já perceber que as intervenções que o poder público exerce sobre as propriedades dos 
particulares se fundamentam em dois pilares3: (i) na função social da propriedade e (ii) na 
supremacia do interesse público sobre o privado. 
A respeito desta moderna noção da propriedade Di Pietro leciona o seguinte4 
A propriedade, como o mais amplo direito real, quecongrega os poderes de usar, gozar e dispor da coisa, de 
forma absoluta, exclusiva e perpétua, bem como o de persegui-la nas mãos de quem quer que injustamente a 
detenha, e cujo desmembramento implica a constituição de direitos reais parciais, evoluiu do sentido individual 
para o social. 
De modo bastante didático, José dos Santos Carvalho Filho5 conclui que: 
O dilema moderno se situa na relação entre o Estado e o indivíduo. Para que possa atender aos reclamos globais 
da sociedade e captar as exigências do interesse público, é preciso que o Estado atinja alguns interesses 
individuais. E a regra que atualmente guia essa relação é a da supremacia do interesse público sobre o 
particular. É, na verdade, esse postulado que constitui um dos fundamentos políticos da intervenção do Estado 
na propriedade. 
 
1 Como a relação de propriedade se dá entre um sujeito e uma coisa (res), dizemos que a propriedade é 
um direito real, em contraponto aos direitos pessoais (que envolvem relação jurídica entre dois 
sujeitos). Além disso, enquanto direito real, a propriedade é oponível contra todos (erga omnes). 
2 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. Atlas. P. 813 
3 Op. cit. P. 815-816 
4 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Ed. GenMétodo. 31ª ed. 2018. eBook. Item 
6.1 
5 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. Atlas. P. 812 
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Assim, pode-se definir a intervenção do Estado na propriedade como sendo “toda e qualquer 
atividade estatal que, amparada em lei, tenha por fim ajustá-la aos inúmeros fatores exigidos pela 
função social a que está condicionada” 6. 
Adiante veremos os principais fundamentos jurídicos que legitimam o Estado a intervir na 
propriedade dos particulares. 
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS 
Tomando por base o texto constitucional, veremos que, se, por um lado, a Constituição assegura o 
direito de propriedade, por outro deixa claro que ela deve atender à sua função social, autorizando 
o Estado a intervir, nos moldes previstos na legislação. 
Assim, no inciso XXIII do art. 5º, o Constituinte deixa claro que7: 
Art. 5º, XXIII - a propriedade atenderá a sua função social; 
Na sequência o Constituinte previu hipóteses em que o Estado poderá intervir na propriedade 
privada, mencionando casos de desapropriação (inciso XXIV) e de requisição (inciso XXV), 
instrumentos que estudaremos mais adiante: 
Art. 5º, XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou 
por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta 
Constituição; 
XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, 
assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano [vemos aqui o fundamento da requisição 
administrativa]; 
 
Ainda diante do texto constitucional, é possível perceber que a “função social” da propriedade 
urbana tem significado diverso da rural. 
Tratando-se dos imóveis urbanos, o constituinte atribui a função social ao atendimento do plano 
diretor: 
Art. 182, § 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de 
ordenação da cidade expressas no plano diretor. 
O mencionado “plano diretor” consiste no instrumento básico da política de desenvolvimento e de 
expansão das cidades, aprovado mediante lei de cada município, que deve buscar assegurar as 
necessidades dos cidadãos e, assim, estabelecer diretrizes para a expansão e desenvolvimento das 
cidades brasileiras. 
 
6 Op. Cit. 
7 No mesmo sentido o Código Civil, art. 1.228, § 1º O direito de propriedade deve ser exercido em 
consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de 
conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio 
ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas. 
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Abro um parêntese para destacar que o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) regulamentou os arts. 
182 e 183 da Constituição Federal, disciplinando, entre outros temas, modalidades de intervenção 
do poder público municipal na propriedade privada (a exemplo do parcelamento, edificação 
compulsória, desapropriação mediante pagamento em títulos de dívida pública e IPTU progressivo). 
Fechado o parêntese, e voltando ao texto constitucional, ressalto que a função social do imóvel rural 
não tem relação com o plano diretor, mas depende do atendimento de alguns requisitos: 
CF, art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios 
e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: 
I - aproveitamento racional e adequado; 
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; 
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho; 
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. 
 
Para além das disposições constitucionais, há formas de intervenção do Estado na propriedade 
privada previstas somente em leis, que serão estudadas oportunamente. 
 
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MODALIDADES DE INTERVENÇÃO 
Considerando os efeitos da intervenção sobre a propriedade, a doutrina em geral8 admite a 
existência de duas formas básicas de intervenção: 
 
A partir desta macro classificação, extraímos as principais modalidades de intervenção: 
 
 
Adiante estudaremos as características de cada uma destas modalidades de intervenção, iniciando 
por aquela mais severa, que é a desapropriação. 
 
8 A exemplo de DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Ed. GenMétodo. 31ª ed. 2018. 
eBook. Item 6.2 
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. Atlas. P. 818 
intervenção
restritiva
Estado impõe restrições e condições ao uso da 
propriedade, sem retirá-la do seu dono
supressiva
Estado transfere para si a propriedade de um 
terceiro
m
o
d
al
id
ad
es
restritiva
servidão 
requisição 
administrativa
ocupação 
temporária
limitações 
administrativas
tombamento
supressiva desapropriação
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DESAPROPRIAÇÃO 
Em linhas gerais, podemos dizer que a desapropriação resulta na extinção do direito de propriedade 
do particular em favor do poder público. 
Nesse sentido, destaco a definição apresentada por José dos Santos Carvalho Filho9 
Desapropriação é o procedimento de direito público pelo qual o Poder Público transfere para si a propriedade 
de terceiro, por razões de utilidade pública ou de interesse social, normalmente mediante o pagamento de 
indenização. 
MODALIDADES DE DESAPROPRIAÇÃO 
A desapropriação é modalidade de intervenção na propriedade privada que encontra assento 
constitucional: 
CF, art. 5º, XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, 
ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta 
Constituição; 
A partir do dispositivo acima transcrito, já podemos perceber a existência de três modalidades de 
desapropriação: 
1) desapropriação por necessidadepública 
2) desapropriação por utilidade pública 
3) desapropriação por interesse social 
 
Além destas 3 formas, é importante lembrarmos da desapropriação confiscatória, a qual se dá em 
razão da identificação de (i) culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou de (ii) exploração de trabalho 
escravo, mencionadas no art. 243 da CF: 
CF, art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais 
de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas 
à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo 
de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º. 
A partir do texto acima, reparem que, diferentemente das 3 modalidades previstas no inciso XXIV 
do art. 5º, a desapropriação em razão de culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou de exploração 
de trabalho escravo não requer pagamento de indenização. 
Assim, trataremos neste tópico de todas estas modalidades desapropriatórias. 
Vamos lá! 
 
9 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. Atlas. P. 852 
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Desapropriação por necessidade ou utilidade pública 
Trataremos, conjuntamente nesta seção, das desapropriações por necessidade e por utilidade 
pública. 
A desapropriação por necessidade pública é aquela que resulta de situação de emergência. 
A desapropriação por utilidade pública, a seu turno, decorre de uma conveniência da 
Administração. 
Apesar desta distinção teórica, a doutrina tem considerado que o Decreto-Lei 3.365/1941 trata 
genericamente de ambas, não havendo distinção relevante para fins de prova. Em outras palavras, 
ao “dispor sobre desapropriações por utilidade pública”, a doutrina entende que o Decreto-Lei 
3.365/1941 regulamenta indistintamente ambas as modalidades. 
De toda forma, vale a pena conhecermos, para fins de contextualização, os termos do art. 5º do 
referido ato normativo, o qual lista as situações que podem ensejar a desapropriação por “utilidade 
pública”: 
DL 3365/1941, art. 5o Consideram-se casos de utilidade pública: 
a) a segurança nacional; 
b) a defesa do Estado; 
c) o socorro público em caso de calamidade; 
d) a salubridade pública; 
e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência; 
f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica; 
g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saude, clínicas, estações de clima e fontes 
medicinais; 
h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos; 
i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de 
urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica 
ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais; 
j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo; 
k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos 
urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou 
característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza; 
l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor histórico ou 
artístico; 
m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios; 
n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves; 
o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária; 
p) os demais casos previstos por leis especiais. 
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Desapropriação por interesse social 
Vimos anteriormente que, a despeito de o Estado assegurar aos particulares a proteção à 
propriedade privada, sua utilização deverá estar alinhada à sua função social. 
Nesse sentido, ao se desviar de sua função social, a propriedade torna-se passível de ser 
desapropriada por interesse social. 
Esta modalidade comporta três espécies, a saber: 
 a) desapropriação para fins de reforma agrária 
 b) desapropriação urbanística 
 c) desapropriação ordinária 
 
➢ Desapropriação para reforma agrária 
Em síntese, se estivermos diante de propriedade rural que desatenda à sua função social, terá lugar 
a desapropriação de terras rurais para reforma agrária. 
A competência para tal desapropriação é atribuída à União, conforme disposto no próprio texto 
constitucional: 
CF, art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural 
que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, 
com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de 
sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. 
 
A partir da transcrição supra, notem que a indenização, neste caso, ocorre por meio de títulos da 
dívida agrária. 
No plano infraconstitucional, destaco que esta espécie encontra-se regulamentada principalmente 
pelas Leis 8.629/1993 e 4.504/1964 (Estatuto da Terra). 
 
➢ Desapropriação urbanística 
Por outro lado, sendo propriedade urbana que encontra-se desalinhada à função social definida no 
plano diretor do município, surge a figura da desapropriação urbanística. 
O fundamento constitucional para esta espécie está no art. 182 da Magna Carta: 
CF, art. 182, § 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais 
de ordenação da cidade expressas no plano diretor. 
 
CF, art. 182, § 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. 
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, 
nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que 
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: (..) 
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III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo 
Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o 
valor real da indenização e os juros legais. 
 
No plano infralegal, a desapropriação urbanística encontra-se disciplinada principalmente na Lei 
10.257/2001 (Estatuto da Cidade). 
 
A partir de seu art. 8º, é possível perceber que a desapropriação mediante pagamento de títulos 
da dívida pública (mencionada no art. 182, §4º, III, acima) reúne as seguintes características: 
❖ depende da existência de plano diretor (o qual estabelece as exigências de ordenação do 
município) 
❖ o imóvel deve estar subutilizado 
❖ a desapropriação somente poderá ocorrer após: 
o o proprietário descumprir as determinações municipais quanto ao parcelamento, 
edificação ou utilização compulsórios e 
o passados 5 anos consecutivos da fixação do IPTU progressivo no tempo 
❖ ao final, o Município poderá desapropriar o imóvel com pagamento em títulos da dívida 
pública (não agrária) 
 
Segundo leciona Di Pietro10, esta também é modalidade de desapropriação sancionatória. 
Percebam que esta espécie expropriatória é de competência dos municípios e, também11, ao 
Distrito Federal.➢ Desapropriação ordinária 
Por fim, há ainda as desapropriações por interesse social que não possuem regras específicas 
previstas nos diplomas mencionados acima (Estatuto da Cidade ou Estatuto da Terra). Seria uma 
espécie de “vala comum” da desapropriação por interesse social, a qual chamaremos aqui de 
desapropria ordinária por interesse público. 
Esta modalidade expropriatória é regulamentada, principalmente, pela Lei 4.132/1962, que “define 
os casos de desapropriação por interesse social e dispõe sobre sua aplicação”. 
Nos termos de seu art. 1º, a desapropriação por interesse social será decretada para “promover a 
justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem-estar social”. 
 
10 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Ed. GenMétodo. 31ª ed. 2018. eBook. Item 
6.10.3 
11 CF, art. 32, § 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados 
e Municípios. 
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Lei 4.132/1962, art. 2º, I - o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com 
as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por seu 
destino econômico; 
III - o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho agrícola: 
IV - a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa ou tácita do proprietário, 
tenham construído sua habilitação, formando núcleos residenciais de mais de 10 (dez) famílias; 
V - a construção de casa populares; 
VI - as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e serviços públicos, 
notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificação armazenamento de água e irrigação, no caso em 
que não sejam ditas áreas socialmente aproveitadas; 
VII - a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas florestais. 
VIII - a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados ao desenvolvimento 
de atividades turísticas. 
 
Quanto à competência para desapropriação por interesse social, temos o seguinte diagrama: 
Espécie de desapropriação 
por interesse social 
Competência 
Reforma agrária União 
Urbanística Municípios e DF 
Ordinária 
União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios 
Desapropriação Confiscatória 
Esta modalidade trata da desapropriação das propriedades rurais e urbanas nas quais forem 
identificadas o cultivo ilegal de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo (CF, art. 
243). 
Há três características marcantes desta modalidade: 
 a) o proprietário não recebe qualquer indenização 
 b) os bens expropriados já têm destino determinado: reforma agrária e programas de 
habitação popular 
 c) não há necessidade de expedição de decreto desapropriatório prévio12 
 
12 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. Atlas. P. 936 
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Estas considerações decorrem da previsão constitucional desta modalidade expropriatória: 
CF, art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais 
de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas 
à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem 
prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º. 
E da regulamentação infraconstitucional contida na Lei 8.257/1991 (desapropriação em razão do 
cultivo ilegal de plantas psicotrópicas). 
 
 
 BENS SUSCETÍVEIS DE DESAPROPRIAÇÃO 
Como regra geral, todo bem que possua valor patrimonial está sujeito à desapropriação, seja móvel 
ou imóvel, corpóreo ou incorpóreo, público ou privado (exemplos: subsolo, ações de uma empresa, 
veículos, terrenos e edifícios). 
Há, no entanto, alguns bens que não estão sujeitos à desapropriação, a exemplo dos seguintes13: 
 
13 ALEXANDRINO, Marcelo. Vicente Paulo. Direito Administrativo Descomplicado. 25ª ed. p. 1136-1137 
desapropriação
por utilidade 
pública
por 
necessidade 
pública
interesse social
reforma 
agrária
competência da 
União
títulos da dívida 
agrária
urbanística
competência 
dos municípios 
e DF
títulos da dívida 
pública
desatendimento 
do plano diretor
somente 
após
parcelamento/utiliza
ção compulsória
IPTU progressivo por 
5 anos
ordinária
confiscatória
cultivo ilegal de plantas 
psicotrópicas ou explor. de 
trabalho escravo
sem indenização
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a) moeda corrente do País (já que é o meio utilizado justamente para pagamento da 
indenização pela desapropriação, como regra) 
b) direitos personalíssimos, como a liberdade, a honra e a cidadania 
c) margens dos rios navegáveis14 
d) desapropriação de pessoas jurídicas, pois são sujeitos de direitos, e não objetos (embora 
suas ações e quotas sociais possam ser desapropriadas). 
 
➢ Desapropriação de bens públicos 
Além dos bens particulares, os bens públicos também estão sujeitos à desapropriação. Para tanto, é 
necessário que o ente federativo promotor da desapropriação observe duas condições: 
 1) a desapropriação seja realizada pelo ente federativo com território mais 
abrangente sobre bens do ente com território menos abrangente 
 
 2) seja editada lei pelo ente federativo (e não apenas decreto) 
 
 
O item 1 acima merece maior detalhamento: o ente federativo com território “mais abrangente” 
pode desapropriar bens daquele menos abrangente. 
Assim, a União poderá desapropriar bens pertencentes aos estados e aos municípios; e os estados 
podem desapropriar bens dos municípios. Este é o chamado princípio da hierarquia federativa15. 
No entanto, o contrário não é verdadeiro. Ou seja, um estado não poderá desapropriar bens da 
União, tampouco um município pode desapropriar bens estaduais ou federais ou de outros 
municípios. E, claro, um estado não poderá desapropriar bens de municípios que não estejam em 
seu território. 
 
 
14 SUM-479 do STF: As margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de 
expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização. 
15 STF. ACO 1208. Rel. Min. Gilmar Mendes 
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Por outro lado, os municípios e o Distrito Federal não podem desapropriar bens nas demais 
entidades federativas e a União não poderá ter os seus bens desapropriados. 
- - - - 
As duas condições comentadas acima são extraídas do seguinte trecho do Decreto-Lei 3.365/1941: 
Art. 2º, § 2o Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser 
desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder 
autorização legislativa. 
 
 
Vejam só como tais regras foram cobradas nesta questão: 
CESPE - AJ TRF1/TRF 1 
A União tem permissão para desapropriar bens de domínio dos estados e dos municípios 
mediante declaração de utilidade pública e autorização legislativa. 
Gabarito (C). Como se trata de bem público, são necessários: autorização legislativa (lei federal, 
neste caso) e declaração de utilidade pública (na forma de decreto, como nas demais 
desapropriações). 
 
COMPETÊNCIA 
O estudo quanto à competênciarelacionada à desapropriação merece ser estudada sob três primas: 
(a) competência legislativa para legislar a respeito de desapropriação; (b) competência declaratória; 
(c) competência executória. 
Competência legislativa 
A competência para legislar sobre o tema “desapropriação” é privativa da União (CF, art. 22, II). 
Assim, apenas a União poderá estabelecer normas jurídicas sobre este assunto. 
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No entanto, nos termos do parágrafo único do art. 22 da CF, poderá ser delegada aos estados e ao 
Distrito Federal a competência para legislar sobre questões específicas, desde que por meio de lei 
complementar (CF, art. 22, parágrafo único). 
Competência declaratória 
Já a competência para declarar determinado bem - como de utilidade ou necessidade pública ou de 
interesse social - para fins de desapropriação (competência declaratória) é comum a todos os entes 
federativos. 
Dessa forma, União, estados, Distrito Federal e municípios detêm competência para declarar a 
necessidade, utilidade pública ou interesse social de determinado bem. 
Reparem que as entidades da administração indireta, mesmo aquelas que possuem personalidade 
de direito público, não possuem tal prerrogativa. A declaração compete apenas aos entes com 
competência política. 
Aproveito para lembrar que, tratando-se de desapropriação para fins de reforma agrária, a 
competência declaratória é atribuída à União (CF, art. 184). Tratando-se, por outro lado, de 
desapropriação urbanística, a competência declaratória é dos municípios e, também16, ao Distrito 
Federal. 
Competência executória 
Por fim, a competência para promover a desapropriação, executando-se as medidas necessárias à 
efetivação da transferência da propriedade (competência executória), é ainda mais ampla. 
A competência executória já alcança, além dos entes federativos, as entidades da administração 
indireta, bem como particulares delegatários de serviços públicos (concessionários e 
permissionários). 
Em síntese: 
 
16 CF, art. 32, § 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados 
e Municípios. 
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FASES DO PROCEDIMENTO DE DESAPROPRIAÇÃO 
A doutrina em geral define a desapropriação como sendo um procedimento administrativo. Este 
procedimento possuirá duas fases: (i) declaratória e (ii) executória. A fase executória, por sua vez, 
pode se desenrolar na via administrativa ou na via judicial: 
 
Adiante iremos detalhar as características destas duas fases. 
Fase declaratória 
Na fase declaratória, o poder público irá declarar a existência de utilidade pública, necessidade 
pública ou interesse social em relação a determinado(s) bem(ns). 
Outra declaração deve ser feita nesta fase: declaração da finalidade que será dada ao bem após sua 
desapropriação. 
competências
legislativa
privativa da União
delegável aos Estados/DF 
lei 
complementar
questões 
específicas
declaratória
regra: União, Estados, DF e 
Municípios
desapropriação p/ reforma 
agrária: União
desapropriação urbanística: 
Municípios e DF
executória
entes federativos
administração indireta
delegatários de serviços 
públicos
fases do 
procedimento de 
desapropriação
declaratória
executória
administrativa
judicial
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Tais declarações podem se exteriorizar na forma de decreto ou ato legislativo de efeitos concretos 
(lei ou decreto legislativo17). 
Como exige a expedição de decreto (Poder Executivo) ou de ato legislativo, a fase declaratória será 
sempre realizada pelo ente federativo (União, Estados, DF ou municípios). 
 
Apesar de se exteriorizar na forma de um decreto, como regra geral, a declaração de que o imóvel 
tem utilidade/necessidade pública ou interesse social consiste em ato de efeitos concretos. Não se 
trata de ato normativo (o qual possui conteúdo geral e abstrato). 
Além disso, é ato administrativo discricionário, na medida em que resulta do entendimento do chefe 
do Executivo de que a desapropriação do bem atenderia ao interesse público. 
 
 
Estas características foram cobradas na questão a seguir: 
FCC - AJ TST/TST 
A edição de um decreto de declaração de utilidade pública por um determinado Estado da 
Federação, é de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo, tem natureza de ato 
administrativo de efeitos concretos e, se for o caso, pode ser revogado ou anulado pela 
autoridade que o editou. 
Gabarito (E). Como ato administrativo discricionário, a declaração de utilidade pública está 
sujeita à revogação (motivos de falta de conveniência ou de oportunidade) e à anulação 
(motivos de ilegalidade). 
 
Uma vez expedido o decreto (declarando a utilidade, necessidade ou interesse social do bem e a 
finalidade que será dada ao bem), surgem os seguintes efeitos: 
✓ autorização para que autoridades administrativas adentrem nos bens imóveis declarados 
✓ início do cômputo do prazo para caducidade do ato 
✓ indicação do estado do bem, a fim de que seja fixado o valor da indenização futura 
 
Perceba, portanto, que a indenização ao particular é paga apenas na fase seguinte, com a efetivação 
da desapropriação. 
 
17 ALEXANDRINO, Marcelo. Vicente Paulo. Direito Administrativo Descomplicado. 25ª ed. p. 1141 
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Fase executória 
Uma vez o imóvel tendo sido declarado como de utilidade pública ou interesse social, terá início a 
etapa em que se efetivará a transferência da propriedade do bem (e pagamento da indenização). 
Diferentemente da fase declaratória (que exige expedição de decreto ou ato legislativo), a 
executória pode ser conduzida pelo próprio ente federativo ou, mediante delegação, por entidades 
da administração indireta ou por particulares delegatários de serviços públicos. 
Além disso, esta fase pode ocorrer na via administrativa ou judicial. 
Ocorrerá na via administrativa quando houver consenso entre o particular e o poder público quanto 
ao valor da indenização. Portanto, se o particular acatar o valor oferecido pela Administração, o 
processo irá se extinguir na via administrativa. 
No entanto, inexistindo consenso a respeito do quantum indenizatório, terá lugar a via judicial. 
Neste caso, o poder público irá apresentar a ação de desapropriação, o que nos leva ao próximo 
tópico. 
 
➢ Ação de desapropriação (fase executória na via judicial) 
A ação de desapropriação encontra-se regulamentada no Decreto-Lei 3.365/1941, a partir de seu 
art. 13. 
De modo breve, destaco que, a partir da petição inicial apresentada pelo poder público (ou 
particulares delegatários de serviços públicos), o proprietário do bem será citado para apresentar 
sua contestação. 
Ao final deste processo, o juiz irá decidir quanto ao valor da indenização, com base no preço de 
aquisição, situação, estado de conservação, valor de venda etc (Decreto-Lei 3.365/1941, art. 27). 
Como regra geral, o poder público somente irá deter a posse do bem após concluída a ação judicial 
e efetuado o pagamento do valor indenizado ou sua consignação (art. 29). 
No entanto, havendo urgência na desapropriação, o juiz poderá conceder a chamada “imissão 
provisória na posse” do imóvel. Ou seja, nestes casos, antes de se fixar o valor da indenização, o 
poder público já irá deter a posse do bem. 
Além da demonstração da urgência, o art. 15do Decreto-Lei 3.365/1941 estabelece outro requisito 
para a imissão provisória: o poder público depositar uma quantia fixada pelo juiz. 
Portanto, a imissão provisória na posse ocorrerá quando houver (i) urgência e (ii) depósito prévio do 
valor fixado. 
INDENIZAÇÃO 
À exceção da desapropriação confiscatória (cultivo ilegal de plantas psicotrópicas ou a exploração 
de trabalho escravo), o poder público deverá indenizar o proprietário do bem expropriado. 
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A indenização deverá ser justa e, como regra geral, prévia e em dinheiro18. 
 
➢ Valor da indenização 
Em relação à “justeza” da indenização, Marcelo Alexandrino19 destaca que seu valor deverá 
englobar: 
✓ o valor atual do bem expropriado 
✓ os danos emergentes 
✓ os lucros cessantes decorrentes da perda da propriedade 
✓ os juros moratórias e compensatórios 
✓ a atualização monetária 
✓ os honorários advocatícios e as despesas judiciais incorridas pelo proprietário 
 
Notem, portanto, que a indenização não se resume ao valor que possui o bem, alcançando uma série 
de efeitos patrimoniais decorrentes da supressão da propriedade. 
Por outro lado, se o proprietário do bem tem dívidas com o poder público, elas serão abatidas do 
valor da indenização, desde que sejam dividas fiscais já inscritas e com ações ajuizadas (Decreto-Lei 
3.365/1941, art. 32, §1º) 
 
➢ Forma de pagamento: dinheiro ou títulos 
No que diz respeito à forma de pagamento, a regra geral é que as indenizações sejam pagas em 
dinheiro e previamente. Há, no entanto, duas importantes exceções: 
a) desapropriação para fins de reforma agrária (CF, art. 184): em relação à “terra nua”, a 
indenização é paga em títulos da dívida agrária, com clausula de preservação do valor real, 
resgatáveis no prazo de até 20 anos, a partir do 2º ano de sua emissão. No que diz respeito às 
benfeitorias (casas, curral, granjas etc), estas serão indenizadas em dinheiro. 
b) desapropriação para fins urbanísticos (CF, art. 182, §4º, III): a indenização é paga por meio 
de títulos da dívida pública (com emissão aprovada pelo Senado Federal), com prazo de resgate de 
até 10 anos, em parcelas iguais e sucessivas, sendo assegurado o valor real da indenização e os juros 
legais 
- - - - 
Por último, friso que a desapropriação confiscatória (CF, art. 243 da CF), como já visto, opera-se sem 
qualquer indenização ao proprietário. 
 
18 CF, art. 5º, XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade 
pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos 
previstos nesta Constituição; 
19 ALEXANDRINO, Marcelo. Vicente Paulo. Direito Administrativo Descomplicado. 25ª ed. p. 1146 
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TREDESTINAÇÃO 
Tredestinação diz respeito à situação em que o bem é desapropriado para atender a uma finalidade 
(que consta do decreto de desapropriação), mas, na prática, acaba sendo utilizado em outra 
finalidade. 
Vejam os seguintes exemplos: 
Exemplo 1: por meio de decreto, o município desapropria determinado bem destinado à 
construção de um hospital público. No entanto, o poder público acaba por construir uma 
escola naquele local (tredestinação lícita). 
 
Exemplo 2: o município desapropria área supostamente para construção do hospital. 
Entretanto, acaba concedendo autorização para que uma empresa privada utilize a área 
no interesse próprio do particular (tredestinação ilícita). 
 
Reparem que, no exemplo 1, estamos diante da tredestinação lícita, pois, apesar de o bem 
expropriado ter sido utilizado com outra destinação, conservou-se sua utilização em finalidade 
pública (educação). Este é o entendimento a que chegou o STJ no seguinte julgado: 
1. Não há falar em retrocessão se ao bem expropriado for dada destinação que atende ao interesse público, 
ainda que diversa da inicialmente prevista no decreto expropriatório. 
2. A Primeira Turma desta Corte, no julgamento do REsp 710.065/SP (Rel. Min. José Delgado, DJ de 6.6.2005), 
firmou a orientação de que a afetação da área poligonal da extinta "Vila Parisi" e áreas contíguas (localizadas 
no Município de Cubatão/SP) — cuja destinação inicial era a implantação de um parque ecológico —, para a 
instalação de um pólo industrial metalmecânico, um terminal intermodal de cargas rodoviário, um centro de 
pesquisas ambientais, um posto de abastecimento de combustíveis, um centro comercial com 32 módulos de 32 
metros cada, um estacionamento, e um restaurante/lanchonete, atingiu, de qualquer modo, a finalidade pública 
inerente às desapropriações. 
REsp 968.414-SP, Rel. Min. Denise Arruda, em 11.09.2007 
 
Por outro lado, no exemplo 2, é possível percebermos que houve um desvio de finalidade, de sorte 
que a destinação dada ao bem não guarda relação com o interesse público (bem atendeu a interesse 
privado). Assim, trata-se da chamada tredestinação ilícita, a qual deve ser declarada nula e, assim, 
resultar na reintegração do bem a seu proprietário anterior ou, na impossibilidade, na respectiva 
indenização20. 
Uma vez estudada a tredestinação ilícita, passemos ao instituto da retrocessão. 
 
20 ALEXANDRINO, Marcelo. Vicente Paulo. Direito Administrativo Descomplicado. 25ª ed. p. 1154 
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RETROCESSÃO 
A retrocessão está disciplinada no art. 519 do nosso Código Civil: 
CCB, art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não 
tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao 
expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa. 
Trocando em miúdos... 
Se o bem é desapropriado e, na sequência, observa-se que (i) foi empregado em outra finalidade ou 
(ii) não houver sido efetivamente utilizado, o proprietário anterior (chamado de “expropriado”) terá 
a preferência na aquisição do bem, pelo seu valor atual. 
Tal regra, como visto acima, aplica-se nas desapropriações por utilidade ou necessidade pública ou 
por interesse social. 
É importante destacar que a doutrina e a jurisprudência têm entendido que a retrocessão não terá 
lugar na tredestinação lícita, ou seja, quando for dada outra destinação ao bem expropriado, 
conservando-se sua finalidade pública. 
Portanto, a retrocessão somente ocorrerá na tredestinação ilícita (desvio de finalidade e a 
destinação do bem não corresponder à finalidade de interesse público) ou na ausência de 
destinação. 
Pelos termos do art. 519 do CCB, o expropriante teria obrigação de oferecer o bem ao antigo 
proprietário, pelo valor atual, para que ele possa exercer seu direito de preferência. Se isto não for 
possível, haveria a discussão de perdas em danos no bojo de uma indenização ao antigo 
proprietário21. 
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA 
Vimos, nos tópicos anteriores, uma série de regras aplicáveis à desapropriação de bens particulares 
pelo poder público. 
 
Agora imagine a seguinte situação: o poder público ignora todas estas normas e, sem promover 
formalmente a desapropriação do bem, inicia, por exemplo, a demolição de um edifício em terreno 
particular e a posterior construção de um hospital público. 
 
21 ALEXANDRINO, Marcelo. Vicente Paulo. Direito Administrativo Descomplicado. 25ª ed. p. 1154 
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Estaremosdiante da chamada desapropriação indireta, definida por José dos Santos Carvalho 
Filho22 como sendo 
o fato administrativo pelo qual o Estado se apropria de bem particular, sem observância dos requisitos da 
declaração e da indenização prévia. Observe-se que, a despeito de qualificada como indireta, essa forma 
expropriatória é mais direta do que a que decorre da desapropriação regular. Nela, na verdade, o Estado age 
realmente manu militari e, portanto, muito mais diretamente 
 
Em outras palavras, na desapropriação indireta o Estado deixou de observar os preceitos legais 
aplicáveis à desapropriação e, ainda, o particular não adotou as providências necessárias para 
impedir o prosseguimento da apropriação (como uma ação de reintegração de posse, por exemplo). 
Neste caso, a legislação considera que o fato foi consumado, de sorte que, como regra geral, a posse 
do bem não será revertida ao particular. Assim sendo, o particular deverá cobrar do Estado uma 
indenização por perdas e danos decorrente da apropriação havida pelo poder público. 
Este é o teor do art. 35 do Decreto-Lei 3.365/1941: 
Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, 
ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-
se-á em perdas e danos. 
 
Portanto, no exemplo acima, o proprietário do terreno apropriado pelo poder público, após a 
construção do hospital, em tese não poderia reclamar a reintegração da posse. Neste caso, resta-
lhe cobrar uma indenização pelas perdas e danos que houver incorrido. 
Tais aspectos foram considerados pelo STJ no seguinte julgado: 
3. A chamada "desapropriação indireta" é construção pretoriana criada para dirimir conflitos concretos entre o 
direito de propriedade e o princípio da função social das propriedades, nas hipóteses em que a Administração 
ocupa propriedade privada, sem observância de prévio processo de desapropriação, para implantar obra ou 
serviço público. 4. Para que se tenha por caracterizada situação que imponha ao particular a substituição da 
prestação específica (restituir a coisa vindicada) por prestação alternativa (indenizá-la em dinheiro), coma 
consequente transferência compulsória do domínio ao Estado, é preciso que se verifiquem, cumulativamente, 
as seguintes circunstâncias: (a) o apossamento do bem pelo Estado, sem prévia observância do devido processo 
de desapropriação; (b) a afetação dobem, isto é, sua destinação à utilização pública; e (c) a impossibilidade 
material da outorga da tutela específica ao proprietário, isto é, a irreversibilidade da situação fática resultante 
do indevido apossamento e da afetação. 
STJ - REsp: 442774 SP 2002/0057146-5, Relator: Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, Data de Julgamento: 
02/06/2005, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJ 20/06/2005 p. 123 
 
Nesse sentido, vejam a questão abaixo: 
CESPE - AJ TRT7/TRT 7 
 
22 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. Atlas. P. 904 
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O poder público municipal apossou-se de imóvel de particular para a construção de uma 
quadra poliesportiva de uso comunitário. O prefeito do município ordenou a derrubada de uma 
cerca e o imediato início das obras, sem qualquer notificação prévia ao proprietário. 
Considerando-se o modo como os fatos ocorreram, é correto afirmar que houve, na situação 
descrita, 
a) apossamento administrativo, caso em que cabe a revisão imediata pelo Poder Judiciário. 
b) ocupação temporária, caso em que cabe ao particular proprietário indenização pelos 
eventuais danos comprovados. 
c) requisição administrativa, caso em que o particular proprietário pode discutir a intervenção 
estatal em juízo. 
d) desapropriação indireta, caso em que resta ao particular proprietário do imóvel pleitear 
perdas e danos. 
Gabarito (D), pois a derrubada da cerca e o início das obras não foram precedidos do 
procedimento de desapropriação. 
 
- - - - - 
Uma vez estudados os principais aspectos da desapropriação, passemos agora ao estudo das 
modalidades de intervenção restritivas na propriedade privada. 
SERVIDÃO ADMINISTRATIVA 
Servidão administrativa consiste no direito de o poder público utilizar de imóvel para viabilizar a 
execução de obras e serviços de interesse coletivo23. 
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro24, 
Servidão administrativa é o direito real de gozo, de natureza pública, instituído sobre imóvel de propriedade 
alheia, com base em lei, por entidade pública ou por seus delegados, em favor de um serviço público ou de um 
bem afetado a fim de utilidade pública. 
 
A servidão irá afastar o uso exclusivo do bem por parte de seu proprietário. A partir da constituição 
da servidão, o particular perde a exclusividade no uso do bem, passando a compartilhá-la com o 
poder público. Em outras palavras, o bem privado vai servir ao poder público, em razão de uma 
necessidade da coletividade de serviços ou obras. 
 
23 Adaptado a partir de ALEXANDRINO, Marcelo. Vicente Paulo. Direito Administrativo Descomplicado. 
25ª ed. p. 1122 
24 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Ed. GenMétodo. 31ª ed. 2018. eBook. Tópico 
6.9.4 
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Intervenção do Estado na propriedade privada. Desapropriação.
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 25 
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Exemplos: instalação de placas em edifícios privados, contendo avisos para a população 
(como nomes de ruas); colocação de ganchos na fachada de edifícios particulares para 
sustentar a rede elétrica; instalação de gasoduto em terreno particular. 
 
Este instrumento de intervenção foi cobrado na questão a seguir: 
CESPE - AFRE (SEFAZ RS) 
Se, na instalação de uma passagem de fios com a finalidade de distribuição de energia elétrica 
para a população local, apresentar-se como uma necessidade pública a utilização de parte de 
um terreno privado, caberá, sobre essa propriedade privada, a intervenção estatal na 
modalidade 
a) servidão civil. 
b) desapropriação. 
c) servidão administrativa. 
d) tombamento. 
e) requisição. 
Gabarito (C). Como a passagem dos fios diz respeito à intervenção do próprio Estado na 
propriedade, estamos diante da serventia administrativa (e não da serventia civil25). 
 
Uma das características marcantes da servidão é sua perpetuidade. Diferentemente da requisição e 
da ocupação temporária (a seguir estudadas), a regra geral é que a servidão não seja limitada pelo 
tempo. Enquanto persistir a necessidade do poder público e a utilidade do bem, a servidão subsistirá. 
 
➢ Instituição e Extinção 
A servidão administrativa pode ser instituída das seguintes formas26: 
 
25 “A servidão civil é direito real de um prédio particular sobre outro, com finalidade de serventia privada 
uti singuli; a servidão administrativa é ônus real do Poder Público sobre a propriedade particular, com 
finalidade de serventia pública - publicae utilitatis”. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo 
Brasileiro, 35ª edição, p. 755-756. 
26 Di Pietro menciona ainda a servidão que decorre diretamente da lei, como a servidão sobre as margens 
dos rios navegáveis. 
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Em qualquer dos casos, sendo por acordo ou mediante sentença judicial, as servidões devem ser 
registradas no registro de imóveis para que possam produzir efeitos erga omnes (isto é, todos 
efeitos sobre todos os indíviduos). 
A extinção da servidão é hipótese excepcional, na medida em que esta goza de caráter permanente. 
No entanto, é possível a extinção da servidão em razão do27: (i)desaparecimento do próprio bem, 
(ii) incorporação do bem ao patrimônio do poder público instituidor da servidão e (iii) perda do 
interesse do Estado em continuar utilizando o bem. 
 
➢ Indenização 
Como na servidão há apenas uso de parte da propriedade pelo poder público, não há que se falar, 
como regra geral, em indenização (diferentemente da desapropriação). 
Entretanto, se a servidão resultar em prejuízos comprovados ao proprietário (como na servidão que 
resultar em demolição ou nas servidões que simulam desapropriações28), o poder público seria 
chamado a indenizar o particular. 
Tomando por base a síntese comparativa elaborada por Carvalho Filho29, podemos chegar ao 
seguinte diagrama das principais características da servidão: 
 
27 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. Atlas. P. 823 
28 Op. cit. P. 824 
29 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. Atlas. P. 825 
instituição da 
servidão
por acordo
1º imóvel é decarado como
sendo de utilidade publica
2º é celebrado acordo entre o
proprietário e o poder público
sentença judicial
1º imóvel é decarado como
sendo de utilidade publica
2º não houve acordo. Então, o
poder público ajuiza ação
pleiteando o reconhecimento
judicial da servidão
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 27 
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Destaco, por fim, os seguintes entendimentos do STJ30 sobre a servidão administrativa: 
10) Não incide imposto de renda sobre os valores indenizatórios recebidos pelo particular em razão de servidão 
administrativa instituída pelo Poder Público. 
11) Admite-se a possibilidade de construções que não afetem a prestação do serviço público na faixa de 
servidão (art. 3º do Decreto n. 35.851/1954). 
 
 
REQUISIÇÃO 
Requisição consiste na intervenção estatal por meio da qual o Estado utiliza bens (móveis ou 
imóveis) e serviços particulares em caso de perigo público iminente. 
Esta modalidade de intervenção goza de previsão no próprio texto constitucional: 
CF, art. 5º, XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade 
particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano; 
 
 
30 STJ. Jurisprudência em teses. Edição 127. 13/6/2019 
se
rv
id
ão
 a
d
m
in
is
tr
at
iv
a
pressuposto = execução de obras e serviços de 
interesse coletivo
incide sobre bens imóveis
caráter definitivo
indenização nem sempre 
é devida
é direito real da 
Administração
não é ato autoexecutório. 
Depende de
acordo
decisão judicial
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 28 
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Estando diante de situação de perigo público iminente, o interesse coletivo irá se sobrepor ao do 
particular (proprietário do bem ou prestador do serviço), legitimando a requisição administrativa. 
Portanto, a finalidade da requisição é de “preservar a sociedade contra situações de perigo público 
iminente”31. 
Exemplos: determinado município do interior vive situação de calamidade pública 
decorrente de um furacão, de sorte que as autoridades públicas requisitaram: (i) o avião 
particular de um empresário da cidade (bem móvel), para levar feridos à capital do 
Estado; (ii) um estacionamento particular (bem imóvel) para instalação de um posto de 
inteligência de resgate às vítimas; (iii) serviços médicos de um hospital particular 
(requisição de serviços)32. 
 
Vejam a questão abaixo a este respeito: 
CESPE - Administrador (FUB) 
Requisição é o instrumento correto a ser usado no caso de a polícia ter de ocupar as instalações 
de determinado estabelecimento no curso de operação policial. 
Gabarito (C) 
 
➢ Indenização 
Além do perigo público iminente, outra característica marcante da requisição também está expressa 
no dispositivo constitucional transcrito acima: o fato de a indenização ocorrer apenas se a atividade 
estatal houver causado danos ao particular. 
Além disso, sendo devida a indenização, ela será paga posteriormente (ou seja, “indenização 
ulterior”, como previsto no texto constitucional). 
O prazo prescricional para que o particular requeira tal indenização é de 5 anos, contados do 
momento que se inicia o efetivo uso do bem pelo poder público33. 
Se, por outro lado, a utilização do bem alheio decorrente da requisição não causar dano algum ao 
particular, nenhuma indenização será devida. 
 
 
 
 
 
31 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. Atlas. P. 827 
32 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Ed. GenMétodo. 31ª ed. 2018. eBook. Item 
6.7 
33 Op. Cit. 
Antonio Daud Jr
Intervenção do Estado na propriedade privada. Desapropriação.
Direito Administrativo p/ ALEPI (Consultor Legislativo - Direito) Com Videoaulas - Pós-Edital
 
 
 
 
 29 
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➢ Instituição e Extinção 
Dada a urgência da situação, a requisição não depende de decisão prévia do Poder Judiciário, pois 
pode ser decretada de imediato. A partir daí, dizemos que a requisição é ato autoexecutório34. 
Isto não significa que o ato de requisição está imune ao controle judicial! 
O controle judicial poderá sim ocorrer, mas sempre em momento posterior, discutindo-se, por 
exemplo, o valor da indenização eventualmente devida ao particular. 
A requisição é medida de natureza transitória. Logo que se dissipar a situação de perigo público 
iminente, será extinta a requisição (diferentemente da servidão administrativa). 
A partir da síntese comparativa elaborada por Carvalho Filho35, podemos chegar ao seguinte 
diagrama das principais características da requisição: 
 
OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA 
A ocupação temporária consiste na intervenção em que o poder público utiliza bens imóveis 
particulares, transitoriamente (como o próprio nome diz), como meio de apoio à execução de obras 
e serviços públicos36. 
Exemplos: utilização de escolas, shoppings e clubes para realização das eleições; 
ocupação de terrenos subjacentes a obras públicas, para colocação de equipamentos. 
 
34 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 35ª edição, p. 759. 
35 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. Atlas. P. 828 
36 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. Atlas. P. 829 
re
q
u
is
iç
ão
pressuposto = perigo público iminente
incide sobre
bens móveis
bens imóveis
serviçosé transitória
indenização nem 
sempre é devida
se for devida, 
será ulterior
é ato autoexecutório
é direito pessoal da 
Administração
Antonio Daud Jr
Intervenção do Estado na propriedade privada. Desapropriação.
Direito Administrativo p/ ALEPI (Consultor Legislativo - Direito) Com Videoaulas - Pós-Edital
 
 
 
 
 30 
87 
 
Notem que a principal diferença entre a “ocupação temporária” e a “servidão administrativa” 
(estudada pouco acima) consiste no fato de esta ser permanente, enquanto a ocupação, temporária. 
Estas características da ocupação foram exigidas na seguinte questão: 
CESPE - DPE AL 
Com o intuito de dar apoio logístico à obra de construção de um hospital municipal, o prefeito 
de determinada cidade exarou ato declaratório informando a necessidade de utilização, por 
tempo determinado, de um imóvel particular vizinho à obra, o qual serviria como 
estacionamento para as máquinas e como local de armazenamento de materiais. 
Nessa situação hipotética, a modalidade de intervenção do ente público na propriedade 
denomina-se 
a) ocupação temporária. 
b) desapropriação. 
c) requisição administrativa. 
d) servidão administrativa. 
e) limitação administrativa. 
Gabarito (A), pois trata-se da utilização temporária de bens imóveis pelo poder público para 
dar suporte à execução de obras públicas. 
 
➢ IndenizaçãoNa ocupação temporária, como regra geral, o dever de indenizar também fica condicionado à 
ocorrência de prejuízo. Portanto, a indenização será devida se, de algum modo, o uso do bem 
particular acarretar prejuízos ao proprietário. 
De modo mais detalhado, Carvalho Filho37 destaca a existência de uma exceção, envolvendo a 
ocupação temporária para obras vinculadas a um processo de desapropriação. Nestes casos, haverá 
automaticamente dever de indenizar o proprietário do imóvel ocupado temporariamente, com 
fundamento no “Lei sobre desapropriações por utilidade pública”: 
DL 3365/1941, art. 36. É permitida a ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de 
terrenos não edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização. 
 
➢ Instituição e Extinção 
 
37 Op. cit. P. 831 
Antonio Daud Jr
Intervenção do Estado na propriedade privada. Desapropriação.
Direito Administrativo p/ ALEPI (Consultor Legislativo - Direito) Com Videoaulas - Pós-Edital
 
 
 
 
 31 
87 
A instituição se dá mediante ato expedido pela autoridade administrativa, o qual não depende de 
apreciação judicial prévia. Portanto, assim como na requisição, o ato de ocupação é 
autoexecutório38. 
A extinção da ocupação, a seu turno, se dá com o fim da execução da obra ou da necessidade 
relacionada à prestação do serviço público (e.g., fim das eleições ou da construção da rodovia). 
 
Tomando por base novamente a síntese comparativa elaborada por Carvalho Filho39, podemos 
chegar ao seguinte diagrama das principais características da ocupação temporária: 
 
 
LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS 
As limitações administrativas consistem em medidas que o poder público direciona a particulares, 
impondo-lhes obrigações de deixar de fazer algo (obrigações negativas) ou obrigações de fazer 
(obrigações positivas) em relação às suas propriedades privadas. 
Tais limitações encontram-se previstas em lei e, ao serem impostas aos particulares, manifestam o 
exercício do poder de polícia pela Administração, buscando conciliar o exercício do direito de 
propriedade ao bem-estar da coletividade (função social propriedade). 
 
38 ALEXANDRINO, Marcelo. Vicente Paulo. Direito Administrativo Descomplicado. 25ª ed. p. 1127 
39 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. Atlas. P. 832 
o
cu
p
aç
ão
 t
em
p
o
rá
ri
a
pressuposto = necessidade de realização de 
obras e serviços públicos normais
incide sobre bens imóveis
é transitória
indenização
regra: devida se acarretar 
prejuízo
vinculada à 
desapropriação: será 
devida
é ato autoexecutório
é direito pessoal da 
Administração
Antonio Daud Jr
Intervenção do Estado na propriedade privada. Desapropriação.
Direito Administrativo p/ ALEPI (Consultor Legislativo - Direito) Com Videoaulas - Pós-Edital
 
 
 
 
 32 
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Exemplos40: imposição da limpeza de terrenos ou edificação compulsória (busca de 
salubridade); imposição de restrição de altura dos edifícios, conhecida como “gabarito” 
(motivos de estética ou de segurança); imposição de “recuos” nas edificações em 
determinada região. 
 
Reparem que as limitações representam situações em que o interesse da coletividade se 
sobreponha ao dos particulares, tutelando aspectos como segurança, estética, defesa nacional, 
entre outros. 
Há duas características importantes que distinguem as limitações administrativas de outras formas 
de intervenção: (i) sua generalidade e (ii) gratuidade. 
As limitações consistem em condicionamentos gerais, isto é, dirigidas a proprietários 
indeterminados – e não a proprietários específicos. 
Para situações específicas, a intervenção do poder público poderia ser feita por meio de servidão 
administrativa ou desapropriação. 
Seu segundo traço marcante consiste na ausência de pagamento de indenização, como regra geral: 
a limitação, por possuir caráter geral, não requer pagamento de indenização ao proprietário. 
As limitações são inerentes ao direito de propriedade. Consoante conclui Carvalho Filho41, nas 
limitações administrativas “não há prejuízos individualizados, mas sacrifícios gerais a que se devem 
obrigar os membros da coletividade em favor desta”. 
Flexibilizando a gratuidade das limitações, o STJ42 tem entendido que, em determinados casos, será 
cabível a indenização: 
4) A indenização pela limitação administrativa ao direito de edificar, advinda da criação de área non aedificandi, 
somente é devida se imposta sobre imóvel urbano e desde que fique demonstrado o prejuízo causado ao 
proprietário da área. 
5) É indevido o direito à indenização se o imóvel expropriado foi adquirido após a imposição de limitação 
administrativa, porque se supõe que as restrições de uso e gozo da propriedade já foram consideradas na 
fixação do preço do imóvel. 
 
Em síntese, a partir dos julgados acima, concluímos que o STJ tem entendido que a indenização em 
razão da limitação somente será cabível se (i) ficar demonstrado o prejuízo e (ii) a limitação for 
imposta após a aquisição do bem pelo particular. 
 
40 Adaptados a partir de DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Ed. GenMétodo. 31ª ed. 
2018. eBook. Item 6.5., bem como de FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito 
Administrativo. 27ª ed. Atlas. P. 833 
41 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. Atlas. P. 835 
42 STJ. Jurisprudência em teses. Edição 127. 13/6/2019 
Antonio Daud Jr
Intervenção do Estado na propriedade privada. Desapropriação.
Direito Administrativo p/ ALEPI (Consultor Legislativo - Direito) Com Videoaulas - Pós-Edital
 
 
 
 
 33 
87 
- - - - 
Seguindo adiante, vale a pena transcrever trecho da obra de Marcelo Alexandrino43, distinguindo as 
limitações administrativas de outros institutos: 
Limitação administrativa não pode ser confundida com servidão administrativa. A limitação administrativa é 
uma restrição geral e gratuita imposta indeterminadamente às propriedades particulares em benefício da 
coletividade; a servidão administrativa é um ônus real sobre determinada e específica propriedade privada, 
mediante indenização pelo Poder Público (se houver prejuízo para o proprietário), para propiciar a execução de 
algum serviço público. O recuo na construção de edifícios, limitação imposta genericamente, é exemplo típico 
de limitação administrativa; o atravessamento de um terreno com aqueduto para abastecimento de uma cidade 
é caracteristicamente uma servidão administrativa. 
Limitação administrativa não se confunde com a desapropriação. A limitação administrativa, por ser uma 
limitação geral e de interesse coletivo, não obriga o Poder Público a qualquer indenização; a desapropriação, 
por retirar do particular a sua propriedade, impõe o dever de indenizar o proprietário. 
 
A caracterização das limitações administrativas foi exigida na seguinte questão: 
CESPE - DPE AC 
Para preservar área de proteção ambiental permanente, uma lei municipal determinou recuo 
obrigatório de construção em propriedades situadas em localidade de certo município. 
Nessa situação hipotética, ocorre restrição ao direito de propriedade denominada 
a) servidão administrativa. 
b) tombamento. 
c) apossamento administrativo. 
d) desapropriação por utilidade pública. 
e) limitação administrativa. 
Gabarito (E), pois o mencionado “recuo obrigatório” consiste na impossibilidade de os 
proprietários dos bens construírem naquele local. 
 
Tomando por base novamente a síntese comparativa elaborada por Carvalho Filho44, podemos 
chegar ao seguinte diagrama das principais características das limitações administrativas: 
 
43 ALEXANDRINO, Marcelo. Vicente Paulo. Direito Administrativo Descomplicado. 25ª ed. p. 1.129 
44 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. Atlas. P. 836 
Antonio Daud Jr
Intervenção do Estado na propriedade privada. Desapropriação.
Direito Administrativo p/ ALEPI (Consultor Legislativo - Direito) Com Videoaulas - Pós-Edital34 
87 
 
TOMBAMENTO 
Tombamento é a forma de intervenção na propriedade em que o poder público busca proteger o 
patrimônio cultural brasileiro. Consoante leciona Hely Lopes Meirelles45, 
O poder regulatório do Estado exerce-se não só sobre os bens de seu domínio patrimonial como, também, sobre 
as coisas e locais particulares, de interesse público. Nessa última categoria encontram-se as obras, monumentos, 
documentos e recantos naturais que, embora propriedade privada, passam a integrar o patrimônio histórico e 
artístico da Nação, como bens de interesse da coletividade, sujeitos ao domínio eminente do Estado, através do 
tombamento. 
Tal medida possui o seguinte fundamento constitucional: 
Art. 216, § 1º O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural 
brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de 
acautelamento e preservação. 
 
Ao promover um tombamento, o poder público busca proteger bens com valor histórico, cultural, 
turístico, paisagístico etc. 
Exemplos: tombamento de embarcação Sombra da Lua no recôncavo baiano (bem 
móvel); tombamento do Museu da Imperial e do Museu da Inconfidência em Minas 
Gerais (bens imóveis); tombamento da cidade de Olinda/PE (tombamento da cidade 
inteira). 
 
 
 
 
45 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 35ª edição, p. 697-698. 
lim
it
aç
õ
es
 
ad
m
in
is
tr
at
iv
as atos de caráter geral
legislativos
administrativos
caráter de definitividade
regra: sem indenização 
(gratuidade)
Antonio Daud Jr
Intervenção do Estado na propriedade privada. Desapropriação.
Direito Administrativo p/ ALEPI (Consultor Legislativo - Direito) Com Videoaulas - Pós-Edital
 
 
 
 
 35 
87 
➢ Espécies 
Quanto à manifestação de vontade, o tombamento pode ser classificado em: 
 
Já quanto à eficácia do ato de tombamento, este poderá ser: 
 
➢ Instituição, Efeitos e Extinção 
O tombamento é instituído mediante ato administrativo proveniente do Poder Executivo. Ou seja, 
a lei apenas estabelece regras para a realização do tombamento, o qual dependerá de ato concreto 
do poder público. 
Para tanto, é obrigatória a instauração de processo administrativo, assegurando-se ao proprietário 
o direito ao contraditório e à ampla defesa (o chamado “devido processo legal de tombamento”). 
Em relação a seus efeitos, é forçoso reconhecer que o tombamento acaba por limitar o uso do bem 
por seu proprietário. Por exemplo, é vedado ao titular de bem tombado destruí-lo ou demoli-lo. A 
conservação do bem tombado deve seguir suas características originais, de sorte que o proprietário, 
para uma simples pintura do imóvel, dependeria de autorização do poder público46. 
 
46 ALEXANDRINO, Marcelo. Vicente Paulo. Direito Administrativo Descomplicado. 25ª ed. p. 1.132 
tombamento
voluntário
há consentimento do 
proprietário do bem
compulsório
há resistência ou 
inconformismo por parte 
do proprietário
tombamento
provisório
enquanto está em curso o 
processo administrativo
definitivo
após concluído o processo 
administrativo; 
ocorre inscrição do bem no 
"livro do tombo'
Antonio Daud Jr
Intervenção do Estado na propriedade privada. Desapropriação.
Direito Administrativo p/ ALEPI (Consultor Legislativo - Direito) Com Videoaulas - Pós-Edital
 
 
 
 
 36 
87 
 
Diferentemente do que ocorre na desapropriação, a jurisprudência tem admitido o tombamento de 
bens federais por parte de municípios e estados47, havendo uma mitigação do chamado “princípio 
da hierarquia federativa”. 
- - - - 
A extinção do tombamento, embora incomum, depende de ato que promova seu destombamento. 
Nestes casos, o que acontece é o desaparecimento das razões que levaram à sua declaração48. 
 
➢ Indenização 
A doutrina majoritária49 considera que o tombamento, como regra geral, não gera dever 
indenizatório ao Poder Público. Isto porque se restringe à obrigação de o proprietário manter o bem 
dentro de suas características culturais originais – sem causar prejuízo patrimonial ao proprietário. 
Assim, a indenização existirá somente se o proprietário demonstrar que o tombamento lhe causou 
prejuízo. 
A este respeito, o mestre Hely Lopes Meirelles50 leciona que 
O tombamento, em princípio, não obriga a indenização, salvo se as condições impostas para a conservação do 
bem acarretam despesas extraordinárias para o proprietário, ou resultam na interdição do uso do mesmo bem, 
ou prejudicam sua normal utilização, suprimindo ou depreciando seu valor econômico. Se isto ocorrer é 
necessária a indenização, a ser efetivada amigavelmente ou mediante desapropriação pela entidade pública 
que realizar o tombamento 
 
 
Para encerrar, destaco os seguintes entendimentos do STJ51 sobre o tombamento: 
1) O ato de tombamento geral não precisa individualizar os bens abarcados pelo tombo, pois as restrições 
impostas pelo Decreto-Lei n. 25/1937 se estendem à totalidade dos imóveis pertencentes à área tombada. 
 
47 STF. ACO 1208. Rel. Min. Gilmar Mendes 
48 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. Atlas. P. 844-845 
49 A exemplo de FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. Atlas. P. 
847; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Ed. GenMétodo. 31ª ed. 2018. eBook. 
Tópico 6.8 
50 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 35ª edição, p. 697-698. 
51 STJ. Jurisprudência em teses. Edição 127. 13/6/2019 
Antonio Daud Jr
Intervenção do Estado na propriedade privada. Desapropriação.
Direito Administrativo p/ ALEPI (Consultor Legislativo - Direito) Com Videoaulas - Pós-Edital
 
 
 
 
 37 
87 
3) O tombamento do Plano Piloto de Brasília abrange o seu singular conceito urbanístico e paisagístico, que 
expressa e forma a própria identidade da capital federal. 
 TOMBAMENTO 
CONCLUSÃO 
Bem, pessoal, 
Nesta aula abordamos um assunto que situa-se na fronteira entre o Direito Civil e o Direito 
Administrativo, exigindo-nos a compreensão de novos conceitos relacionados à propriedade. 
Atenção especial às características gerais da desapropriação, em suas várias modalidades, e às 
diferenças entre as diversas formas de intervenção restritiva. 
Adiante teremos, como de costume, nosso resumo e as questões comentadas relacionadas ao tema 
da aula de hoje =) 
 
 
Um abraço e bons estudos, 
Prof. Antonio Daud 
 
 
@professordaud 
 
www.facebook.com/professordaud 
 
 
 
 
 
 
 
Antonio Daud Jr
Intervenção do Estado na propriedade privada. Desapropriação.
Direito Administrativo p/ ALEPI (Consultor Legislativo - Direito) Com Videoaulas - Pós-Edital
 
 
 
 
 38 
87 
RESUMO 
 
 
 
 
 
Antonio Daud Jr
Intervenção do Estado na propriedade privada. Desapropriação.
Direito Administrativo p/ ALEPI (Consultor Legislativo - Direito) Com Videoaulas - Pós-Edital
 
 
 
 
 39 
87 
 
Modalidade de 
Intervenção 
Pressuposto Objeto 
Indenizaçã
o 
autoexecutoridade 
Perpetuidade / 
Temporariedade 
Servidão 
Administrativa 
Execução de obras e 
serviços de 
interesse coletivo 
(perda da 
exclusividade do bem) 
Bens 
imóveis 
Quando 
couber 
Não é 
autoexecutória. 
Depende de 
acordo ou decisão 
judicial. 
definitiva 
Requisição 
Perigo público 
iminente 
Bens 
móveis e 
imóveis; 
serviços 
Quando 
couber, 
será 
ulterior 
É autoexecutória transitória 
Ocupação 
temporária 
Apoio à execução de 
obras e serviços 
públicos 
Bens 
imóveis 
Quando 
couber 
É autoexecutória transitória 
Limitações 
administrativas 
Obrigações 
impostas aos 
particulares em 
relação a suas 
propriedades (poder 
de polícia) 
Bens 
móveis 
ou 
imóveis 
Não cabe - definitivas 
Tombamento 
proteção do 
patrimônio cultural 
brasileiro 
Bens 
móveis 
ou 
imóveis 
Não cabe 
(regra) 
- definitivo 
desapropriação
tredestinação
lícita
outra destinação, mas com 
finalidade pública
ilícita desapropriação inválida
retrocessão