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PLANEJAMENTO 
DE TRANSPORTES 
URBANOS
Carlla Portal Volpatto
Plano Diretor de 
Mobilidade Urbana
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Descrever o processo de elaboração do Plano Diretor de Mobilidade 
Urbana.
  Discutir a importância do PDMU para a sociedade.
  Analisar os benefícios e as limitações do desenvolvimento e da atu-
alização do PDMU.
Introdução
O Brasil enfrenta problemas relacionados à circulação e à infraestrutura 
de transportes que vêm se intensificando nas últimas décadas. A Política 
Nacional de Mobilidade Urbana estabelece princípios para a criação de 
uma mobilidade urbana sustentável, propondo a elaboração de planos 
diretores de transportes urbanos para as cidades com mais de 20 mil 
habitantes. Embora essa lei esteja em vigor, seus conceitos e objetivos 
estão sendo pouco aplicados nas cidades brasileiras. 
Neste capítulo, você vai compreender a importância do Plano Diretor 
de Mobilidade Urbana (PDMU) para a população brasileira, conferindo 
suas vantagens, desvantagens e aplicação.
A legislação
A Constituição Federal brasileira, em seus artigos 21 e 182, estabelece as 
diretrizes sobre o transporte urbano e os planos diretores municipais (BRA-
SIL, 1988). O objetivo dessas diretrizes é integrar os diferentes modos de 
transporte, gerando, assim, melhorias na acessibilidade e na mobilidade das 
pessoas. De acordo com o art. 21, compete à União instituir diretrizes para o 
desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes 
urbanos. Já o art. 182 dispõe o seguinte:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pú-
blico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo 
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o 
bem-estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para 
cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política 
de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exi-
gências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa 
indenização em dinheiro.
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área 
incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do 
solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu 
adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no 
tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de 
emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate 
de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor 
real da indenização e os juros legais (BRASIL, 1988, documento on-line).
A chamada Lei da Mobilidade Urbana (Lei 12.587/12) impõe aos municípios 
a tarefa de planejar e executar tal política (BRASIL, 2012). Ela exige que os 
municípios com população acima de 20 mil habitantes elaborem e apresentem 
um plano de mobilidade urbana, com o objetivo de planejar o crescimento das 
cidades de forma ordenada. A norma estabelece que esses planos priorizem 
os serviços de transporte público coletivo, assim como o modo de transporte 
não motorizado.
Segundo o artigo 24 da Lei, o PDMU deve contemplar:
I - os serviços de transporte público coletivo; 
II - a circulação viária; 
III - as infraestruturas do sistema de mobilidade urbana, incluindo as ciclo-
vias e ciclofaixas;
IV - a acessibilidade para pessoas com deficiência e restrição de mobilidade; 
V - a integração dos modos de transporte público e destes com os privados 
e os não motorizados; 
Plano Diretor de Mobilidade Urbana2
VI - a operação e o disciplinamento do transporte de carga na infraestrutura 
viária;
VII - os polos geradores de viagens; 
VIII - as áreas de estacionamentos públicos e privados, gratuitos ou onerosos;
IX - as áreas e horários de acesso e circulação restrita ou controlada;
X - os mecanismos e instrumentos de financiamento do transporte público 
coletivo e da infraestrutura de mobilidade urbana; e 
XI - a sistemática de avaliação, revisão e atualização periódica do Plano de 
Mobilidade Urbana em prazo não superior a 10 (dez) anos (BRASIL, 2012, 
documento on-line).
O artigo 18 dessa lei traz ainda as atribuições dos municípios:
I - planejar, executar e avaliar a política de mobilidade urbana, bem como 
promover a regulamentação dos serviços de transporte urbano;
II - prestar, direta, indiretamente ou por gestão associada, os serviços de 
transporte público coletivo urbano, que têm caráter essencial;
III - capacitar pessoas e desenvolver as instituições vinculadas à política 
de mobilidade urbana do Município (BRASIL, 2012, documento on-line).
O planejamento urbano, que aparece como uma das diretrizes do Estatuto da Cidade 
(Lei nº. 10.257, de 10 de julho de 2001), é um instrumento fundamental para o desen-
volvimento sustentável das cidades no Brasil.
Elaboração do PDMU
O processo de construção do PDMU tem início com a criação de uma equipe, 
composta por pessoas de diferentes áreas do conhecimento (como arquitetos, 
engenheiros, geógrafos e sociólogos), que fará o diagnóstico da situação atual 
do trânsito e da mobilidade urbana da cidade. Essa equipe deve considerar e 
integrar os demais planos existentes e fazer o levantamento das necessidades 
identifi cadas pelos diversos atores que compõem a sociedade organizada. O 
cidadão deve participar e expor sua opinião, assim como suas necessidades 
de mobilidade e acessibilidade.
Machado (2019) apresenta quatro passos para a elaboração do PDMU; 
essas etapas também estão presentes no PlanMob, um caderno de referência 
3Plano Diretor de Mobilidade Urbana
para o desenvolvimento do PDMU. A primeira etapa consiste nas análises 
preliminares, abrangendo também a seleção de atores e a participação da 
sociedade e das estruturas de gestão. Na segunda etapa, são definidos os 
objetivos do plano, a área de intervenção, bem como as metas e as prioridades. 
A terceira etapa consiste na cooperação para a elaboração do PDMU, do termo 
de referência que antecede a licitação, do plano de trabalho e do cronograma. 
A quarta e última etapa para a elaboração do Plano envolve a realização de 
um diagnóstico, a análise de cenários e a avaliação de impactos, bem como a 
criação de um programa de ação, a proposição de indicadores de desempenho 
e a consolidação do plano. Cabe lembrar que essas quatro etapas se referem 
aos trabalhos para a elaboração do PDMU, e não para a sua realização efetiva.
O Ministério das Cidades, hoje parte do Ministério do Desenvolvimento Regional, 
desenvolveu em 2015 um caderno de referência para a elaboração do PDMU, intitulado 
PlanMob, que está disponível no link a seguir.
https://qrgo.page.link/8iAuy
O instituto de pesquisa WRI Brasil auxilia os governos na implementação 
de projetos e políticas públicas e orienta líderes do setor privado e da sociedade 
civil para o desenvolvimento de estratégias e a adoção de práticas capazes de 
criar oportunidades econômicas sustentáveis. O material elaborado pelo WRI 
Brasil tem como público-alvo gestores e técnicos do setor público, consultores 
e lideranças políticas envolvidas na elaboração dos planos (OPPERMANN 
et al. 2017). As orientações elaboradas pelo instituto não definem técnicas 
detalhadas, pois pretendem ser adaptáveis às cidades com distintos portes e 
complexidades. Quando necessário, trabalhos técnicos e ferramentas especí-
ficas devem ser aplicados. 
A Figura 1 apresenta os sete passos criados pelo WRI Brasil para estimular 
e auxiliar cidades na construção de seus PDMUs, por meio de orientações e 
recomendações de natureza prática.
Plano Diretor de Mobilidade Urbana4
Figura 1. Ciclo de atividadespara a criação do Plano Diretor de Mobilidade Urbana.
Fonte: Oppermann et al. (2017, documento on-line).
O método para elaboração do PDMU foi inspirado no material intitulado 
Guidelines — Developing and Implementig Sustainable Urban Mobility Plans, 
produzido pela Rupprecht Consult, uma empresa de consultoria alemã que atua 
no segmento de mobilidade urbana. Ao compararmos as duas metodologias, 
notamos que o guia brasileiro (Figura 1) tem um menor número de etapas. 
Veja na Figura 2 o guia europeu.
5Plano Diretor de Mobilidade Urbana
Figura 2. Metodologia para a elaboração de um Sustainable Urban Mobility Plan para 
cidades europeias.
Fonte: Machado (2019, documento on-line).
O art. 8º da Resolução nº. 34, de 1º de julho de 2005, do Conselho das 
Cidades, estabelece os objetivos a serem atendidos pelo plano de mobilidade 
nos municípios.
I - garantir a diversidade das modalidades de transporte, respeitando as ca-
racterísticas
das cidades, priorizando o transporte coletivo, que é estruturante, sobre o 
individual,
os modos não-motorizados e valorizando o pedestre; 
II - garantir que a gestão da Mobilidade Urbana ocorra de modo integrado 
com o Plano
Diretor Municipal;
III - respeitar as especificidades locais e regionais;
IV - garantir o controle da expansão urbana, a universalização do acesso à 
cidade, a
melhoria da qualidade ambiental, e o controle dos impactos no sistema de 
mobilidade
gerados pela ordenação do uso do solo (BRASIL, 2005, documento on-line). 
Plano Diretor de Mobilidade Urbana6
Para um melhor entendimento do PDMU, você pode conferir exemplos de planos já 
elaborados, como os planos do Distrito Federal, de Curitiba, de São Paulo e de Porto 
Alegre, disponíveis nos links a seguir.
Distrito Federal
https://qrgo.page.link/MDUMk
Curitiba
https://qrgo.page.link/VK1uG
São Paulo
https://qrgo.page.link/Kjvqk
Porto Alegre
https://qrgo.page.link/fhZS9
Importância do Plano Diretor de Mobilidade 
No Brasil, durante a década de 1950, a forma de deslocamento dos indivíduos 
passou por uma profunda transformação, devido ao crescimento acelerado dos 
grandes centros urbanos, causado pelo processo de industrialização. Em um 
curto período, o país deixou de ser rural para se tornar predominantemente 
urbano. Essa mudança desencadeou uma série modifi cações nos meios de 
transportes e no trânsito.
O Brasil possui uma herança política rodoviária, que gerou um acúmulo de 
investimentos destinados ao modal de transporte rodoviário, em detrimento de 
outras formas de locomoção e deslocamento. Essa atitude gera consequências 
até hoje, como a grande quantidade de veículos pesados e congestionamentos 
e a deficiência dos outros modais. Ainda, o paradigma do automóvel influen-
ciou nos traçados das cidades que foram construídas nas décadas de 1950 e 
1960. Como exemplo, temos a construção da capital do país, Brasília, onde o 
automóvel foi priorizado e percursos a pé são feitos com grande dificuldade. 
Diante dessa priorização do transporte motorizado individual, alguns proble-
mas surgiram como consequência: 
7Plano Diretor de Mobilidade Urbana
  limitação do fluxo;
  falta de estacionamento;
  aumento do índice de acidentes, tendo como consequência mutilações 
graves ou mortes;
  poluição do meio ambiente;
  pequena oferta de alternativas de mobilidade para atender ao excesso 
de passageiros que dependem de transportes públicos.
Para resolver essas questões, as soluções aplicadas eram imediatistas, 
com resoluções de curto prazo, que visavam a resolver problemas pontuais 
e de maneira segmentada. Nas décadas de 1980 e 1990, os investimentos em 
mobilidade urbana deram prioridade ao transporte individual, com obras que 
ampliavam o sistema viário, com a construção de pontes, túneis e viadutos. 
A aplicação de recursos em transporte público coletivo e em infraestrutura 
para o transporte não motorizado foi retomada apenas recentemente, diante 
da crise de mobilidade existente em muitos municípios brasileiros.
Com a criação do PDMU, tem-se uma espécie de medida resolutiva para 
os problemas citados, sendo um instrumento fundamental para o crescimento 
ordenado das cidades brasileiras. O PDMU tem como objetivo efetivar a PNMU, 
gerando, assim, uma melhoria no serviço de transporte público coletivo, 
criando infraestruturas para circulação viária, bem como uma integração 
entre as diferentes modalidades de transportes.
Nesse sentido, os PDMUs abordam a mobilidade urbana, um atributo 
das cidades, buscando um deslocamento mais qualificado e eficiente para 
a sociedade. O transporte público coletivo consiste em apenas um de seus 
componentes. A mobilidade urbana é ainda representada pela presença de:
  acessibilidade universal nos passeios e edificações;
  transporte de alta capacidade;
  prioridade ao transporte coletivo no sistema viário;
  terminais de transporte intermodais;
  rede de transporte coletivo por ônibus;
  rede cicloviária;
  existência de bicicletários;
  boa legibilidade dos sistemas de orientação;
  comunicação eficaz com os usuários;
  modicidade tarifária;
  logística eficiente no transporte de carga, entre outros itens.
Plano Diretor de Mobilidade Urbana8
Ou seja, a mobilidade urbana abrange uma série de pequenas ações pontuais 
que, em conjunto, geram grandes melhorias no deslocamento, no trânsito e 
na rotina diária da população. Ela é considerada um dos principais desafios 
de gestão das cidades na atualidade, devido ao grande índice populacional. 
É de extrema importância que os planos passem a priorizar o uso do espaço 
viário urbano por meio do transporte público coletivo, do transporte ativo 
(bicicletas) e dos deslocamentos a pé. Essa medida é fundamental para a 
eficiência do transporte coletivo, assim como para permitir um deslocamento 
seguro e eficaz do transporte ativo. Nesse contexto, o deslocamento a pé deve 
ter prioridade sobre os demais, sendo não apenas mais um modo de trans-
porte, mas uma atividade básica do ser humano a ser plenamente assegurada, 
garantindo qualidade de vida para a população.
Vantagens e desvantagens 
O PDMU surgiu como uma estratégia para a melhoria do sistema de mobili-
dade urbana, seguindo as orientações estipuladas pela PNMU, prezando pelo 
interesse coletivo, apresentando princípios, diretrizes e ações dessa política e 
criando ações e medidas futuras complementares. Como vantagem, a criação 
do PDMU trouxe um debate sobre a sustentabilidade urbana nas cidades, fa-
vorecendo a pesquisa e o fi nanciamento para o desenvolvimento de inovações 
tecnológicas. Tais pesquisas possibilitam introduzir novos combustíveis e 
veículos, sistemas de compartilhamento de veículos e aplicativos para viagem, 
como o Uber, além de bicicletas e patinetes disponibilizados nas grandes 
cidades, favorecendo uma mobilidade sem poluição e permitindo uma maior 
qualidade de vida para a população.
Ao verificar as diretrizes e propostas para a criação dos PDMUs, percebe-
-se que a causa tem grande importância, mas as propostas apresentadas são 
amplas, fazendo com que sua eficiência e aplicabilidade sejam dificultadas. Os 
municípios tinham o prazo de três anos a partir da vigência da lei — ou seja, até 
2015 — para elaborar os seus planos de mobilidade; caso a elaboração do plano 
não ocorresse, o município poderia não receber recursos orçamentários federais 
destinados à mobilidade urbana. Recentemente, os municípios com mais de 20 
mil habitantes que ainda não desenvolveram seus planos de mobilidade urbana 
receberam um novo prazo para elaborarem o documento. O Ministério das 
Cidades explica que o objetivo dessa medida é possibilitar que as prefeituras 
elaborem seus planos por meio do programa Avançar Cidades — Mobilidade 
9Plano Diretor de Mobilidade Urbana
Urbana, lançado em 2017, que disponibiliza recursos para financiamento de 
planos em municípios com mais de 100 mil habitantes.
Percebe-se que a ideia do PDMU é boa, porém, precisa ser trabalhada e 
revisada e implantada. O Brasil é um país com grandesdiferenças entre os 
estados. O PDMU da cidade de São Paulo, por exemplo, será muito diferente 
do PDMU da cidade de Manaus. Logo, as diretrizes gerais criadas na Lei da 
Mobilidade Urbana se aplicam de formas distintas para cada estado e cada 
cidade, com divergências na forma de aplicação e nas soluções para resolver 
a questão da mobilidade.
Como resultado da criação de diretrizes gerais e amplas, a maioria dos 
PDMUs vem sendo elaborada de maneira insuficiente. As ações pensam 
exclusivamente no deslocamento facilitado, tratando do movimento. Não 
ocorreu uma integração entre os planos de mobilidade e de planejamento 
urbano, pensando na rua como um lugar de estar, criando espaços públicos de 
qualidade entre os percursos. Para um PDMU eficaz, é necessário compreender 
como ocorrem as atividades urbanas da cidade, bem como a organização da 
malha urbana. Deve-se atentar para a natureza dos diferentes espaços e dos 
tecidos social e econômico que caracterizam suas atividades e, principalmente, 
observar as peculiaridades de cada cidade.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, 
5 out. 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/consti-
tuicao.htm. Acesso em: 16 out. 2019.
BRASIL. Lei no. 12.587, de 3 de janeiro de 2012. Institui as diretrizes da Política Nacional 
de Mobilidade Urbana; revoga dispositivos dos Decretos-Leis nºs 3.326, de 3 de junho 
de 1941, e 5.405, de 13 de abril de 1943, da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), 
aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, e das Leis nºs 5.917, de 10 
de setembro de 1973, e 6.261, de 14 de novembro de 1975; e dá outras providências. 
Diário Oficial da União, 4 jan. 2012. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/cci-
vil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12587.htm. Acesso em: 16 out. 2019.
BRASIL. Ministério das Cidades. Conselho das Cidades. Resolução no. 34, de 01 de julho 
de 2005. Diário Oficial da União, 14 jul. 2005. Disponível em: https://www.ilhasolteira.
sp.gov.br/planodiretor/images/res_34.pdf. Acesso em: 16 out. 2019.
MACHADO, L. Avaliação ex ante da política setorial de mobilidade urbana brasileira e 
de planos de mobilidade urbana. 2019. Tese (Doutorado em Planejamento Urbano e 
Plano Diretor de Mobilidade Urbana10
Regional) - Faculdade de Arquitetura, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, 
Porto Alegre, 2019. Disponível em: https://lume.ufrgs.br/handle/10183/194637. Acesso 
em: 16 out. 2019.
OPPERMANN, N. M. et al. Sete passos: como construir um plano de mobilidade urbana. 
2. ed. São Paulo: WRI Brasil, 2017. Disponível em: Disponível em: https://wribrasil.org.br/
sites/default/files/Sete%20Passos%20-%20Como%20construir%20um%20Plano%20
de%20Mobilidade%20Urbana_jan18.pdf. Acesso em: 16 out. 2019.
Leitura recomendada
LIMA NETO, V. C.; GALINDO, E. P. Texto para discussão: planos de mobilidade urbana: 
instrumento efetivo da política pública de mobilidade? Brasília: Ipea, 2015. Disponível 
em: Disponível em: http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/5274/1/td_2115.
pdf. Acesso em: 16 out. 2019.
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