Unidade 4 - Políticas sociais

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Segundo o IBGE (2010), nas últimas décadas os municípios brasileiros passaram por
um aumento exponencial de 3.974, em 1980, para 5.570, em 2010, sendo que mais
de 60% desses municípios possuem menos de 20 mil habitantes. Ou seja, hoje no
Brasil há muitos municípios (ou seja, entes federados) de pequeno porte que são
responsáveis pela implementação de um conjunto importante de políticas sociais.
Conforme Abrucio (2005), as políticas públicas no país sempre foram marcadas pelo
autoritarismo e centralismo (desde a República Velha, passando por Vargas até os
governos militares). Todavia, o Brasil atravessou, a partir dos anos 1990, mudanças
no arranjo institucional. Atualmente, a Federação conta com três entes federados
autônomos (União, estados e municípios) e eles devem atuar de forma coordenada
e cooperativa para implementar as políticas sociais. Desse modo, vamos tentar
responder: qual é o impacto do desenho institucional nas políticas sociais? União,
estados e municípios atuam da mesma forma para implementar as políticas sociais?
O que é uma política social, afinal de contas? Quais são os principais desafios que o
país enfrenta atualmente no que diz respeito a esse tema? Você encontrará as
respostas neste capítulo.
Bom estudo!
4.1 A constituição de políticas sociais
universais no contexto brasileiro
Vamos tratar nesse capítulo sobre a constituição do campo da assistência social e da
saúde no Brasil contemporâneo. É importante que você leia também os estudos que
serão referenciados ao longo do texto para se aprofundar mais, e também consulte a
obra de Hobsbawn (1995) para entender o debate internacional em torno do fim do
socialismo soviético. A partir da discussão sobre essas duas políticas sociais,
abordaremos de que forma as mudanças institucionais ocorreram nos últimos anos
no Brasil.
Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, um conjunto de reformas e
mudanças passou a fazer parte da agenda do Estado brasileiro. Draibe e Henrique
(1988) e Draibe (1994) apontam dois momentos que fizeram parte do ciclo de
reformas. O primeiro momento parte do ciclo, situado nos anos 1980, quando o país
ainda estava num momento de instabilidade econômica muito grave.
VOCÊ SABIA?
Em 1987, o Governo Sarney declarou uma moratória, ou seja, determinou a suspensão do
pagamento das dívidas externas. Isso mergulhou o país em um caos econômico, e, nessa época, a
inflação já estava em aproximadamente 415% ao ano. Para saber mais, veja o artigo de Salomão e
Fonseca (2016), disponível em: < http://www.scielo.br/pdf/rep/v36n4/1809-4538-rep-36-04-
00788.pdf (http://www.scielo.br/pdf/rep/v36n4/1809-4538-rep-36-04-00788.pdf)>.
O segundo momento do ciclo identificado por Draibe (1994) é nos anos de 1990,
quando o Brasil retoma a estabilidade econômica e as reformas estruturais. São
criados, nessa década, inúmeros canais institucionais de participação como
comitês, conselhos, fóruns etc., com o objetivo de descentralizar o Estado e
promover participação e controle social em todos os níveis – União, estados e
municípios.
Conforme aponta Vaitsman, Andrade e Farias (2009), em 1995, ocorre a 1ª
Conferência Nacional de Assistência Social. Esse evento contou com a presença de
vários setores da sociedade civil e organizações da sociedade, onde se ampliou a
discussão sobre a criação de uma política ampla que reunisse as fragmentadas
políticas de assistência social até então existentes no país. Dentre essas
organizações, estavam ainda as antigas inciativas privadas baseadas na filantropia e
na caridade.
  Essa conferência tinha como objetivo elaborar uma política mais ampla para
assegurar o direito à assistência social e não tratar mais esse campo associado à
ideia de caridade. Até então, o Estado incentivava a filantropia e as ações de
caridade e isso retarda a criação de um campo da assistência social no âmbito da
seguridade social e dos direitos (VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). 
http://www.scielo.br/pdf/rep/v36n4/1809-4538-rep-36-04-00788.pdf
Na década de 2000 o Brasil presenciou, segundo Vaitsman, Andrade e Farias (2009),
a criação de programas de enfrentamento sistemático da pobreza. O desenho
institucional não adotou mais as políticas paliativas e vinculadas à caridade de até
então. Segundo os autores, os primeiros programas de transferência de renda foram
implementados, de forma ainda experimental, no município de Campinas (SP) e no
 Figura 1 - A consolidação da
assistência social no Brasil se deu após a Constituição Federal de 1988. Fonte: Kzenon, Shutterstock, 2018.
Distrito Federal, em 1995. No ano seguinte, é lançado em nível federal o Programa
de Erradicação ao Trabalho Infantil (PETI), com o objetivo de garantir a educação de
crianças e jovens e combater a exploração infantil.
Segundo Vaitsman, Andrade e Farias (2009) e Côrtes (2015), o Governo Lula assume,
uma postura diferente das anteriores em relação às políticas sociais. A partir de 2003
há uma intensa ampliação dos programas de proteção social. Os programas de
transferência de renda existentes até então como o Bolsa Escola, Auxílio Gás e Bolsa
Alimentação são unificados dentro de um único programa – o Bolsa Família. Dentro
de uma única política e sob administração do Ministério do Desenvolvimento Social
(MDS), o governo conseguiu estabelecer um conteúdo programático mais
consistente do que as outras fragmentadas políticas e, a partir dessa medida, foi
possível expandir o benefício para milhões de famílias.  Conforme Vaitsman,
Andrade e Farias (2009, p. 737): “Em julho de 2006, o Programa Bolsa Família
alcançou a meta de 100% das famílias abaixo da linha de pobreza estabelecida para
elegibilidade ao programa, chegando a uma cobertura de 11,1 milhões d
No vídeo Experimentos sociais para combater a pobreza, produzido pelo Ted Talks, a pesquisadora Esther
Duflo apresenta e comenta experiências internacionais para a diminuição da pobreza e da miséria. Para
assistir, acesse: <https://www.ted.com/talks/esther_duflo_social_experiments_to_fight_poverty?
language=pt-br#t-479244
(https://www.ted.com/talks/esther_duflo_social_experiments_to_fight_poverty?language=pt-br#t-
479244)>.
Em 2004 e 2005, conforme Côrtes (2015), o Governo Lula criou e regularizou a
Política Nacional de Assistência Social (PNAS) dentro de um Sistema Único de
Assistência Social (SUAS) que iria depois disso, regularizar todas as políticas da área
dentro de um único programa.
Retomando o debate anterior sobre o papel da União, dos estados e dos municípios
nas políticas sociais, Côrtes (2015) aponta que a PNAS já foi pensada a fim de ser
implementada, contando com o papel ativo dos municípios brasileiros, além da
coordenação e financiamento da União. Os Centros de Referência de Assistência
VOCÊ QUER VER?
https://www.ted.com/talks/esther_duflo_social_experiments_to_fight_poverty?language=pt-br#t-479244
Social (CRAS), segundo a autora, já estão implementados em mais de 5 mil
municípios brasileiros, ou seja, a política alcançou uma ampla penetração no
território.
Não teremos como nos aprofundar em toda a discussão sobre o impacto social do
Programa Bolsa Família e a sua importância para o país. Por isso, recomendaremos
estudos para que você se aprofunde no tema. 
O impacto do programa Bolsa Família na diminuição da pobreza está documentado em dois importantes
estudos. O primeiro é “Bolsa Família 2003-2010: avanços e desafios” (CASTRO; MODESTO, 2010),
disponível no endereço <http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/3246/1/livro_bolsafamilia2003-
2010_vol2.pdf (http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/3246/1/livro_bolsafamilia2003-
2010_vol2.pdf)>; o segundo é “Programa Bolsa Família: uma década de inclusão e cidadania”
(CAMPELLO; NERI, 2013), disponível em: <https://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/19366
(https://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/19366)>.
Guizardi et al. (2004) e Côrtes (2009), apontam que, em relação à saúde no Brasil, as
três últimas décadas foram marcadas por constantes modificações nesse campo. A
erradicação de instituiçõescomo Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) e
do Instituto Nacional de Assistência Médica e Previdência Social (INAMPS) e a
criação e institucionalização do Sistema Único de Saúde (SUS) são alguns exemplos.
No ano de 1986 foi realizada a 8ª Conferência Nacional de Saúde e nela o Movimento
Sanitário que defendia a saúde enquanto um direito de todos ganhou força. Esse
movimento era formado por pesquisadores, sindicatos de profissionais,
trabalhadores de saúde e acadêmicos. Eles defendiam o direito à saúde para todos
os cidadãos e, o Movimento Sanitário foi muito hábil em aproveitar a janela de
oportunidade do momento que era a realização da nova constituição brasileira e,
assim, eles conseguiram trazer esse assunto para dentro do Congresso Nacional e
garantir que o direito de todo o cidadão brasileiro à saúde fosse redigido na
Constituição Federal de 1988. Restaria, nas décadas seguintes, implementar esse
direito na prática. 
VOCÊ QUER LER?
http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/3246/1/livro_bolsafamilia2003-2010_vol2.pdf
https://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/19366
A 8ª Conferência Nacional de Saúde e o Movimento Sanitário foram muito importantes para a criação do
SUS. Você pode saber mais sobre o tema acessando o estudo “Participação da comunidade em espaços
públicos de saúde: uma análise das conferências nacionais de saúde” (GUIZARDI et al., 2004), disponível
no seguinte endereço: <http://www.scielo.br/pdf/physis/v14n1/v14n1a03.pdf
(http://www.scielo.br/pdf/physis/v14n1/v14n1a03.pdf)>.
A 8ª Conferência Nacional de Saúde, realizada em 1886, elaborou parâmetros
normativos e que propuseram a Reforma Sanitária. Essa conferência foi organizada
pelo Movimento Sanitário, que então propunha a criação do SUS. Segundo Côrtes
(2009), isso significava uma ampla mudança na forma como as políticas públicas até
aquele momento estavam sendo gerenciadas. Imediatamente após a 8ª Conferência,
o Movimento Sanitário montou uma Comissão junto ao Ministério da Saúde a fim de
discutir e acompanhar o andamento das reformas. Enquanto movimento social, o
Movimento Sanitário foi muito hábil ao negociar com o Estado as reformas e, de
certo modo, o Estado foi aberto às reivindicações deste. A década de 1990 seria
marcada, então, pela efetiva implantação desse sistema em todos os municípios
brasileiros. 
VOCÊ QUER LER?
http://www.scielo.br/pdf/physis/v14n1/v14n1a03.pdf
Conforme Guizardi et al. (2004), e Côrtes (2009), foram realizadas profundas
mudanças. Em primeiro lugar, o acesso aos serviços seria universal e não mais
restrito às pessoas que trabalhavam ou que tinham carteira assinada, se
contribuíam ou não. Em segundo lugar, a descentralização foi um importante fator
para que o SUS fosse de fato implementado, ou seja, ao Governo Federal caberia um
conjunto de ações, principalmente de financiar o sistema, mas os governos
estaduais e municipais também participariam de forma ativa na gestão. O padrão
vigente, desde Vargas até os militares, era de uma centralização do poder nas mãos
da União e pouca autonomia dos governos subnacionais. A novidade mais
importante que se daria nesse processo, além da garantia do acesso universal é a
institucionalização da participação social em todas as esferas de governo e a criação
de conselhos municipais de saúde, de comissões bipartites (em nível estadual) e
tripartites (em nível federal). Esses pilares são os mais importantes da reforma e da
criação do SUS: acesso universal, descentralização e participação.
Figura 2 - Vacinação: uma política de saúde voltada para a prevenção de agravos. Fonte: Istvan Csak,
Shutterstock, 2018.
Ao longo dos anos, o SUS passou de um modelo centrado em medicina curativa e
hospitalar para um modelo de saúde preventiva, voltado para a atenção primária.
Conforme apontam Rosa e Labate (2005), o Programa Saúde da Família (hoje
Estratégia da Saúde da Família) surge primeiramente em 1994 como uma orientação
do modelo assistencial calcado na Atenção Básica. Esse sistema vai entender a
família como o centro do sistema de saúde e não somente o indivíduo doente.
Há um imenso número de estudos sobre o Sistema Único de Saúde, dentre os quais recomendamos a
leitura dos seguintes: “Aplicação de recursos financeiros para aquisição de medicamentos para atenção
básica em municípios brasileiros” (PONTES et al., 2017); “Planejamento regional integrado: a governança
em região de pequenos municípios” (MEDEIROS et al., 2017); e “Atenção básica e cuidado colaborativo na
atenção psicossocial de crianças e adolescentes: facilitadores e barreiras” (TEIXEIRA; COUTO, DELGADO,
2017). 
Atualmente, um dos principais problemas que afetam os municípios e a gestão do
SUS é a intensa desigualdade tanto em termos técnicos quanto financeiros, dos
municípios de pequeno porte. Conforme Medeiros et al. (2017), a Atenção Básica
está praticamente toda municipalizada, ou seja, são os municípios que tomam conta
dos postos de saúde e da Estratégia de Saúde da Família. Mas o maior problema
encontrado pelos autores é no acesso aos serviços de média e alta complexidade.
Isso se deve ao fato de que, um município com menos de 20 mil habitantes (que são
maioria dentre os municípios da federação), raramente dispõe de um hospital de
alta complexidade e médicos especialistas em todas as áreas para atender a
demanda dos seus cidadãos. Todavia, o cidadão que mora em um município muito
pequeno também tem direito à saúde e cabe ao poder público garantir esse direito.
VOCÊ QUER LER?
A descentralização do SUS trouxe avanços importantes, mas ainda enfrenta
desafios. Por isso, hoje um dos maiores desafios é construir um sistema regional
(que abranja municípios pequenos, médios e grandes) e que garanta o acesso aos
pacientes aos serviços de saúde. A estratégia do SUS, para isso, é de elaborar
regionalmente um sistema de referência para os pacientes e, para isso, é preciso
elaborar um sistema regional de gestão da saúde. O estudo de Medeiros et al.  (2017)
aponta como essas experiências de gestão têm ocorrido no país. O país possui,
conforme apontado pela literatura, uma tradição “hospitalocêntrica”, ou seja, uma
tendência de resolver os problemas de saúde no hospital. Todavia, todos os esforços
realizados desde a década de 1990 foi de exatamente desenvolver a Atenção Básica
e a saúde preventiva, evitando os agravos e a superlotação dos hospitais.
Figura 3 - O Brasil é exemplo mundial nas políticas de prevenção contra a AIDS e de assistência aos pacientes
portadores do vírus HIV. Fonte: ducu59us, Shutterstock, 2018.
O caso a seguir é um exemplo da importância da ação conjunta dos entes federados
para solucionar problemas comuns. 
CASO
O caso deriva do estudo “Caracterização dos fatores preditores de mortalidade relacionada à AIDS
em Porto Alegre”, elaborado por Mocellin (2016). A história da epidemia de AIDS no Brasil remonta
aos anos 1980. Atualmente, o Brasil é um dos poucos países do mundo a garantir o acesso dos
pacientes soropositivos ao tratamento completo dos antirretrovirais e a assistência à saúde. O
Boletim Epidemiológico relacionado à epidemia de HIV/AIDS do Brasil, divulgado pelo Ministério da
Saúde em 2015, aponta o estado do Rio Grande do Sul e a cidade de Porto Alegre, apresentam há
mais de uma década as maiores taxas relacionadas à incidência, à prevalência e à mortalidade do
país.
O estudo aponta que as políticas de combate à epidemia de AIDS na cidade de Porto Alegre e no
estado do Rio Grande do Sul não estão alcançando muito sucesso, comparado com a média
nacional. Atuam, na cidade de Porto Alegre, serviços Federais de saúde (como hospitais
universitários), serviços Estaduais e municipais de saúde. Cabe a todos eles realizar políticas de
prevenção da epidemia bem como de tratamento dos pacientes já infectados. Foi criado, em 2011,
um Comitê Municipal de Mortalidade por AIDS na cidade de Porto Alegre. Conforme Mocellin (2016),
o objetivo desse comitê é reunir os funcionários dos serviços de saúde, gestores e sociedade civil
para desenhar estratégiaspara enfrentar a epidemia. A ideia era que não adiantaria cada serviço se
dedicar a fazer somente o seu trabalho, seria necessário um esforço coletivo e coordenado entre
União, Estado e Município de Porto Alegre e os serviços de saúde ligados a cada um desses entes
para enfrentar conjuntamente esse problema complexo. De lá para cá, o Comitê tem se reunido
mensalmente e discutido as estratégias de ação. Mocellin (2016) também aponta que umas das
discussões do Comitê é a integração dos municípios que compõem a Região Metropolitana de Porto
Alegre, visto que, os membros entendem que não é possível tratar apenas da cidade em si, mas de
todo o seu entorno. Isso demandaria um esforço de agregação dos outros municípios a fim de
coordenar as atividades. Esse é um exemplo de como, num país federativo, os três entes federados
precisam conjuntamente realizar esforços para buscar soluções. 
A partir dos casos agora, vamos nos dedicar em entender um pouco mais sobre o
campo das políticas sociais enquanto área de pesquisa e entender o que são as
políticas públicas, seus ciclos e subsistemas. 
4.2 Definição de políticas públicas
As políticas públicas ou as políticas sociais (são termos equivalentes) começaram a
ser objeto de estudo após os anos 1950 nos Estados Unidos e na Europa. O contexto
na época era de um relativo estado de bem-estar social promovido pelas políticas do
pós-guerra. Nessa conjuntura, era interesse do Estado e dos cientistas sociais
entenderem de que forma as políticas públicas funcionavam internamente, qual era
o papel dos governos, da sociedade civil, dos movimentos sociais, das burocracias, e
de vários atores envolvido nesse processo. Desse modo, a área de estudo que hoje
denominamos políticas públicas passou a tomar corpo.
Há duas grandes definições de políticas públicas basicamente. Segundo Secchi
(2012), as políticas públicas são diretrizes elaboradas para enfrentar um problema
público. Para Souza (2006), estudar as políticas públicas é analisar o Estado em
Ação. Ou seja, para o primeiro autor, a principal meta das políticas públicas é o
problema público que ela está abordando. Secchi (2012) não fala em Estado, por
exemplo, segundo ele, uma ONG como a SOS Mata Atlântica, pode elaborar políticas
públicas de preservação ambiental. Secchi (2012) aponta o Estado como um ator
importante nas políticas públicas, mas não o único ator. Para Souza (2006), o Estado
é o autor chave das políticas públicas, sem ele, não há como haver políticas. A
abordagem e Secchi (2012) é “multicêntrica” porque concebe a participação de
vários autores no processo e a de Souza (2006) nós chamamos de “estadocêntrica”
porque concebe apenas a ação do Estado no desenvolvimento das políticas
públicas. De todo modo, não há uma definição de certo ou errado visto que as duas
definições são possíveis.
Ambos os autores concordam com a ideia de que as políticas públicas possuem
ciclos. A seguir, você entenderá melhor.
4.2.1 O ciclo das políticas públicas 
O conceito de ciclo das políticas públicas é um modelo heurístico (esse termo deriva
da palavra grega eureca, ou seja, permite que se faça uma descoberta ou se tenha
novas ideias) que possibilita que seja analisado algo que é muito complexo: as
políticas públicas. Secchi (2015) aponta que as políticas públicas se dividem em:
formulação de agenda, ou planejamento (ou seja, o assunto deixa de ser um
problema individual das pessoas e passa a ser discutido pela mídia, movimentos
sociais e governo), implementação da política pública e avaliação. Na avaliação, se
identifica se o problema público foi resolvido.
Agenda
Na fase de agenda é onde o problema é identificado e entendido como relevante e
debatido até entrar na agenda formal do governo. Nesse momento, inúmeros atores
como movimentos sociais, classe política, ONG, cidadãos comuns disputam
recursos de poder para tornar o seu problema mais visível e tentar convencer os
outros de que o seu problema é público, relevante e merece ser objeto de uma
política pública do Estado. Esse processo não é natural, pelo contrário, é marcado
por uma disputa política e é socialmente construído.
Um exemplo prático: nos anos 1950 era normal que o marido batesse na mulher em
uma briga de casal. Isso era socialmente aceito porque era entendido que as
mulheres deveriam servir e obedecer aos maridos. O movimento feminista passou a
protestar contra a violência contra a mulher e a tornar esse problema que era
entendido como privado do casal ou das famílias em um problema público. Muitas
marchas, manifestações e artigos de jornal foram feitos para chamar a atenção de
que esse problema precisava ser combatido. O movimento feminista foi bastante
eficiente em sua demanda, visto que hoje em dia todos entendemos que é
moralmente errado o homem bater na mulher. O Estado brasileiro também
reconheceu que essa questão se trata de um problema público e criou medidas de
proteção e criminalização da violência contra a mulher.
Maria da Penha foi uma das inúmeras vítimas de violência doméstica do país. Ela lutou junto aos
organismos internacionais (Comissão Interamericana de Direitos Humanos e ONU) para tornar a questão
da violência doméstica um problema que deveria ser enfrentado no Brasil. Para saber mais, acesse o
artigo “Perfil Maria da Penha” (GUERREIRO, 2013), disponível em: <http://desafios.ipea.gov.br/index.php?
option=com_content&view=article&id=2938:catid=28&Itemid=23 (http://desafios.ipea.gov.br/index.php?
option=com_content&view=article&id=2938:catid=28&Itemid=23)>.
VOCÊ O CONHECE?
http://desafios.ipea.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=2938:catid=28&Itemid=23
Além dessa lei específica, temos, por exemplo, o desenvolvimento de outras
políticas sociais desenvolvidas em campos específicos, como o movimento negro.
Conforme aponta Lima (2010), nas últimas décadas, no que diz respeito ao
tratamento da questão racial no Brasil, ocorreu um conjunto de mudanças
significativas visto que grupos até então completamente excluídos do sistema
econômico, educacional e cultural como um todo passaram a pautar o debate.
Segundo a autora, apesar de o desenvolvimento do debate ter se pautado de
sobremaneira na questão das cotas para o acesso nas universidades públicas, o
Estado foi sensível às demandas desse segmento populacional. Para Lima (2010), o
governo Lula foi um dos que mais atenderam as demandas do movimento negro ao
longo dos anos.
Conforme Lima (2010, p. 80):
A criação da Secretaria Especial de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR), em 21 de
março de 2003, Dia Internacional pela Eliminação da Discriminação Racial,
transformada em Ministério em fevereiro de 2008, é, sem dúvida, uma inflexão política
e institucional no tratamento da temática racial pelo Estado. 
É importante lembrar, novamente, que não basta os problemas existirem para que
uma política pública seja elaborada. Se fosse isso, políticas voltadas à população
negra teriam sido elaboradas em 1888, ano em que foi proclamada a abolição da
escravidão. Para um segmento populacional desprovido de recursos de poder
(financeiros e midiáticos, por exemplo) é muito difícil conseguir políticas públicas
que atendam a sua demanda porque esse segmento não consegue tornar o seu
problema individual em um problema público.
Nesse sentido duas coisas são importantes para o estabelecimento de políticas
sociais que contemplem de forma ampla a população e seus múltiplos segmentos: a
primeira é a existência de democracia e liberdade dos grupos sociais reivindicarem.
Os regimes ditatoriais tendem a reprimir os movimentos sociais que criticam o
governo e reivindicam mudanças no status quo. A segunda coisa importante é a
existência de um movimento social organizado que reúna as demandas individuais
dos cidadãos, que consiga a colaboração de um grande conjunto populacional a fim
de promover protestos, fazer abaixo-assinado, escrever textos em jornal, associados
a um conjunto de outras ações, a fim de apresentar ao conjunto da sociedade a sua
demanda. Além disso, para conseguirem votosde um determinado segmento, os
políticos podem ser sensíveis e atender a demanda dos movimentos sociais,
elaborando assim as políticas públicas dentro do poder Legislativo e Executivo. 
O movimento norte-americano pelos direitos civis talvez seja o exemplo mais
clássico dessa discussão, visto que os negros eram completamente segregados
socialmente (havia escolas, ônibus e até bebedouros exclusivos para negros, entre
outros meios de segregação). E essa situação não mudou naturalmente, mas sim
depois de muita luta dos movimentos sociais.
O filme Selma – uma luta pela igualdade (2014) trata da história dos movimentos liderados por Martin
Luther King no estado do Alabama. Mais especificamente, a obra dirigida por Ava DuVernay mostra os
desdobramentos do movimento social e a brutal repressão da polícia às reivindicações.
Figura 4 - Os movimentos sociais colocam os problemas na agenda da sociedade. Fonte: Stanislaw Tokarski,
Shutterstock, 2018.
VOCÊ QUER VER?
De todo modo, todo esse esforço que até agora relatamos é para colocar os
problemas públicos nas agendas dos Estados. A partir do momento que os Estados
assumem que tal problema é relevante e merece ser tratado, inicia-se a etapa da
implementação da política. Quando discutimos o surgimento das políticas de saúde,
você deve ter notado que o Movimento Sanitário foi decisivo para a criação do SUS.
Implementação
Uma vez que um problema é entendido como público ele passa a fazer parte da
agenda do Estado e algumas alternativas para a solução desse problema passam a
ser pensadas e decididas para enfrentar o problema. A fase de implementação das
políticas públicas é essencial porque é nesse momento que a política sai do papel e
vira uma ação. Nesse momento os conceitos como inclusão social de crianças com
necessidades especiais ou humanização do SUS deixam de ser conceitos abstratos e
se traduzem em práticas. Em alguns casos, é a iniciativa privada quem
implementam as políticas, em outros casos, é o Estado que as implementa.
Por exemplo, as empresas telefônicas que nós conhecemos ganharam concessões
para operar no Brasil e, nesse caso, o Estado apenas fiscaliza a implementação com
uma agência reguladora que é a Anatel. Em outros casos, na área da educação, o
Estado atua conjuntamente com a iniciativa privada para implementar as políticas
de educação visto que há escolas primárias, de ensino médio e universidades tanto
públicas quanto privadas.
De todo modo, o Estado sempre é soberano visto que é ele quem cria as políticas e
as regula. A universidade que você estuda precisou obter uma permissão junto ao
Ministério da Educação para atuar, é fiscalizada por ele e você precisará fazer o
ENADE em algum momento para mostrar ao Estado que a faculdade que você está
estudando de fato ensina. Ou seja, o Estado controla a implementação das políticas
de educação, seja ela implementada pela iniciativa privada ou pelas universidades
públicas.
Em outros casos, a implementação das políticas é exclusiva do Estado, como na área
da Vigilância Sanitária, que fiscaliza a salubridade dos mercados, restaurantes,
hospitais e estabelecimentos em geral. É entendido que a higiene dos lugares que
vendem alimentos ou de hospitais precisa obedecer a certos critérios e cabe ao
Estado implementar essa política fiscalizatória, que, mesmo sem entregar um
produto direto ao cidadão, protege a saúde de todos.
VOCÊ SABIA?
O DATASUS é um sistema do Ministério da Saúde que reúne todos os dados estatísticos referentes à
saúde (internações, nascimentos, óbitos) de todos os municípios e estados do Brasil. Você pode
acessar o site a partir desse link: <http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php
(http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php)>.
A questão de quem planeja a política e quem a implementa de fato é um debate
bastante importante no Brasil. O estudo de Lima et al. (2014) sobre a implementação
da Política de Humanização do SUS é um exemplo claro do que estamos discutindo
aqui. Ressaltamos que, geralmente, é a União quem elabora as políticas sociais (na
forma de leis e documentos oficiais) e os estados e municípios são geralmente
aqueles que se ocupam em entregar o serviço para a população, ou seja, quem
implementa a política.
Figura 5 - A implementação é a fase do ciclo na qual as ideias se tornam políticas sociais na prática. Fonte:
http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php
Um dos desafios desse processo decorre do fato de que a União precisa também se
certificar que, por exemplo, o que foi definido por gravidez de alto risco,
humanização do atendimento no SUS ou educação inclusiva para alunos com
necessidades especiais, seja entendido e implementado da mesma forma nos 27
estados, no Distrito Federal e nos mais de 5 mil municípios a fim de que todos os
cidadãos brasileiros recebam o mesmo atendimento. Ou seja, a implementação é,
sem dúvida, uma fase da política pública bastante complexa porque envolve
coordenação entre os entes federados e cooperação entre si.
O estudo “Desvendando o papel dos burocratas de nível de rua no processo de implementação: o caso
dos agentes comunitários de saúde”, de Gabriela Lotta (2012), analisa a implementação de uma política
pública de saúde, e está disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/sausoc/v21s1/18.pdf
(http://www.scielo.br/pdf/sausoc/v21s1/18.pdf)>. Sugerimos também a leitura do estudo “Análise do
processo de implementação de reformas em organizações públicas: os casos do Poupatempo e do
Detran-SP” (RODRIGUES; LOTTA, 2017), que se refere à implementação de reformas no Detran de São
Paulo. Para ler, acesse:  <http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/cgpc/article/view/63589
(http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/cgpc/article/view/63589)>. 
Tanto no estudo de Lotta (2012) quanto no elaborado por Rodrigues e Lotta (2017),
você entenderá de que forma a implementação foi trabalhada em cada um dos
casos. 
Avaliação
A última fase do ciclo é o que chamamos de monitoramento e avaliação. Nessa fase
a implementação é avaliada e os efeitos e impactos das políticas sociais são
investigados. Afinal, todos os esforços e recursos estão solucionando o problema
público? No Brasil e no mundo como um todo, conforme aponta Ramos e
Schabbach (2012), essa é a fase onde existem mais fragilidades visto que é muito
difícil avaliar.
Rawpixel.com, Shutterstock, 2018.
VOCÊ QUER LER?
http://www.scielo.br/pdf/sausoc/v21s1/18.pdf
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/cgpc/article/view/63589
O artigo “O estado da arte da avaliação de políticas públicas: conceituação e exemplos de avaliação no
Brasil”, de Marília Ramos e Letícia Schabbach (2012), discute as formas de avaliação e questões
pertinentes a esse campo no Brasil. O estudo foi publicado pela Revista de Administração Pública da
Fundação Getúlio Vargas, e está disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/rap/v46n5/a05v46n5
(http://www.scielo.br/pdf/rap/v46n5/a05v46n5)>.
Conforme Ramos e Schabbach (2012), a avaliação é importante porque informa aos
gestores e à sociedade sobre o andamento da política, diz se a mesma precisa de
mais investimentos ou se ela já atingiu os objetivos e, portanto, pode ser extinta. A
avaliação também averigua como o problema público foi solucionado ou em que
medida foi. Ela também avalia se a política foi eficaz e eficiente na forma de utilizar
os recursos públicos. A partir dos dados da avaliação, é possível retroalimentar o
ciclo e tomar o conhecimento produzido para formular novas políticas públicas.
Todavia, fazer uma boa avaliação de uma política pública é muito difícil. Conforme
apontado pelas autoras, primeiramente é sempre necessário saber o que existia
antes da política e qual era o problema que desejavam enfrentar. Após iniciada a
implementação, não podemos fazer a avaliação no dia seguinte, temos que
entender que as políticas públicas demoram algum tempo (meses, anos) para fazer
efeito.
O vídeo Avaliação de políticas públicas de educação apresenta entrevista com Marta Arretche, uma das
mais importantes pesquisadoras na área de políticaspúblicas no Brasil. Para assistir, acesse:
<https://www.youtube.com/watch?v=LsT21yPiTQA (https://www.youtube.com/watch?v=LsT21yPiTQA)>.
Além disso, não podemos afirmar que uma política não deu certo puramente a partir
das percepções das pessoas. É preciso de algum tipo de medição mais efetiva. Essa
questão é muito importante visto que elaborar um estudo perceptivo é bastante
VOCÊ QUER LER?
VOCÊ QUER VER?
http://www.scielo.br/pdf/rap/v46n5/a05v46n5
https://www.youtube.com/watch?v=LsT21yPiTQA
fácil, mas não vai dizer se a política teve impacto no problema público. Por exemplo,
se você perguntar para quem foi contemplado com o Programa Minha Casa, Minha
Vida como essa pessoa avalia essa política social, ela poderá dar inúmeras
respostas. Desde que não gostou porque queria que o seu prédio fosse azul e não
verde até que gostou porque ela gosta dos seus vizinhos. Enfim, a opinião das
pessoas sempre é importante, mas não deve ser a única variável que o analista
precisa conhecer para avaliar o impacto de uma política pública. No caso, é preciso
calcular o déficit habitacional antes da implementação da política e após a mesma,
bem como entender quais problemas a referida política tinha intenção de resolver.
Os estudos de Ramos e Godinho (2011) e de Roncalli e Lima (2006) avaliam o
impacto de uma política pública de saúde usando métodos estatísticos e pesquisas
com usuários, e você pode consultá-los para se aprofundar no assunto.
4.3 Políticas sociais: desenho federativo
brasileiro, pactuação, gestão, controle
social e avaliação
Nesse tópico, vamos observar as principais características do desenho federativo
brasileiro e analisar a importância desse desenho para as políticas públicas. Além
disso, a discussão vai abordar a importância da participação social e discutir os
principais desafios que os profissionais da área do Serviço Social têm pela frente no
exercício da sua profissão. 
4.3.1 O desenho federativo e o seu impacto nas políticas públicas 
O Brasil é uma federação e, isso tem um impacto imenso nas políticas sociais. Nos
anos 1980 e 1990 a consolidação dos direitos era a grande pauta visto que o país
estava saindo de um período de ditadura militar e escrevendo uma Constituição.
Nesse momento os movimentos sociais buscaram junto ao Estado consolidar suas
demandas e transformá-las em Direito. Esse processo ocorreu na área da saúde que
até então restringia o acesso apenas aos trabalhadores com carteira assinada, e
aconteceu na área da assistência social que deixou de ser caridade e se tornou um
direito do cidadão.
Conforme Abrucio (2005), nesse mesmo período de consolidação dos direitos,
ocorre uma mudança institucional muito significativa no Brasil: o município passa a
ser considerado um ente federado autônomo da República. Desse modo, a grande
questão para a década de 1990 será pensar de que modo implementar esse conjunto
de demandas outrora consolidadas, e qual ente federado irá financiar as políticas,
qual ente irá coordenar e qual irá, de fato, implementar as políticas. 
Figura 6 - O Brasil possui mais de 5 mil municípios que têm autonomia de decisão sobre as políticas sociais.
Fonte: DeymosHR, Shutterstock, 2018.
O desenho federativo brasileiro apresenta uma complexidade que é inerente ao
tamanho do Brasil e a realidade de mais de 5 mil municípios com distintas
características e recursos. Conforme aponta Abrucio (2005), atualmente o Brasil
enfrenta um problema diferente do que enfrentou nos anos 1990, hoje a questão
principal é a consolidação desses direitos na realidade brasileira. O estudo de
Arretche (2003) investiga o tema aqui discutido. A autora aponta o delicado equilibro
entre a regulação e a autonomia presente no Brasil que atua com financiamento
federal e gestão local de políticas sociais.
A temática da segurança pública também é extremamente importante nos dias
atuais. O “Atlas da Violência 2017”, publicado pelo IPEA de autoria de Cerqueira et al.
(2017), traz um conjunto completo de estudos sobre o tema. Os autores apontam a
enorme dificuldade de se estabelecer políticas sociais eficazes que combatam a
violência urbana no Brasil e isso deve, principalmente, pelos múltiplos fatores que
afetam a vida social e contribuem para a violência como a falta de oportunidades de
trabalho, pobreza extrema, exclusão social entre muitas outras. A questão racial
também incide na discussão sobre violência e homicídios. Segundo Cerqueira et al.
(2017, p. 30): “De cada 100 pessoas que sofrem homicídio no Brasil, 71 são negras.
Jovens e negros do sexo masculino continuam sendo assassinados todos os anos
como se vivessem em situação de guerra”.
No Brasil, os 27 estados que compõem a federação são os responsáveis pela
implementação das políticas de segurança pública, manutenção das polícias civis e
militares que trabalham diariamente junto à população. A literatura aponta que a
questão de raça/cor é um importante marcador nas estatísticas de violência.
Cerqueira et al. (2017) apontam que um homem negro tem 23,5% mais chances de
ser assassinado em comparação com pessoas de outras raças/cores. A questão da
violência afeta de sobremaneira a juventude pobre que não consegue se inserir no
mercado de trabalho e é atraída pelo “retorno fácil” que o tráfico de drogas
possibilita.
  Formular políticas sociais que combatam a violência não é nada fácil visto que
ainda se entende pouco sobre o que causa a situação. Os autores apontam que o
momento em que ocorre um delito não é a causa da violência, mas sim o seu
produto. Por isso as políticas sociais precisam se preocupar em combater as raízes
da violência.
Figura 7 - As polícias Civil e Militar são competência dos estados da federação. Fonte: Shutterstock, 2018.
4.3.2 A participação social
Segundo Almeida e Tatagiba (2012), a descentralização das políticas públicas
ocorreu juntamente com a criação de canais participativos. Eles foram criados
justamente para consolidar os direitos, aproximar os cidadãos do Estado e exercer o
controle social. Em cada município há, obrigatoriamente, um Conselho Municipal de
Saúde e um Conselho Municipal de Assistência Social. Em alguns municípios
maiores há também Comitês de Mortalidade Materna e Infantil, destinado a
investigar os óbitos relacionados à gestação e parto e o óbito de crianças de até um
ano de vida. Em algumas cidades que possuem rios de grande porte e hidrelétricas
existem também Comitês de Bacia Hidrográfica que tem como objetivo pensar nas
políticas de meio ambiente. Assim como nos conselhos de saúde, os Comitês de
Bacia requerem a participação da sociedade civil.
VOCÊ SABIA?
Todo município conta com Conselho Municipal de Saúde e de Assistência Social. A participação de
cidadãos comuns é garantida por lei, por isso é muito importante que você procure essas instâncias
para conhecer o seu funcionamento e entender, na prática, como funciona a gestão pública.
Almeida e Tatagiba (2012) afirmam que o processo eleitoral não é suficiente para
captar as demandas da população em relação às políticas sociais, ou seja, não basta
apenas participar, é preciso também criar canais onde a população e o Estado
consigam articular as demandas e os recursos disponíveis. Além disso, com um
efetivo controle social das contas públicas e o gerenciamento dos recursos, os casos
de desvio de capital e corrupção diminuiriam visto que a população acompanharia
de perto. A tese de que resolve os problemas da democracia com mais democracia é
proveniente dessa lógica de raciocínio apresentada. De todo modo se trata de um
dos principais desafios do Brasil contemporâneo.
O país ainda enfrenta inúmeros desafios relacionados às políticas sociais. Tanto no
sentido de coordenação de atividades em âmbito federativo, conforme apontado
por Abrucio (2005), quanto no sentido de ampliar as políticas sociais. Conforme
vimos, as políticas sociais e os direitos não são naturais, mas sim, são resultados de
processos históricos de luta dos movimentos sociais para tornar o seu problema
particular em um problema público. Os estudos deHeringer (2002), Jaccoud (2008) e
Lima (2010) discutem a questão racial no Brasil e as conquistas do movimento
negro. Nesse caso, os direitos conquistados não se deram naturalmente, mas sim
fruto de um processo de mobilização social que durou décadas e que, ao longo dos
anos, se concretizou em um conjunto de políticas públicas.
4.4 Os desafios que o Brasil ainda tem
pela frente: questões para os
estudantes do curso de Serviço Social
Neste último capítulo, provocaremos você, estudante, a buscar por si informações
relativas às políticas sociais que são desenvolvidas em sua cidade a fim de conectar
o conhecimento adquirido ao longo do curso com as questões práticas do dia a dia.
Você pode entrar no site do IBGE e identificar como a sua cidade é composta em
termos demográficos, depois ver o site do DATASUS para entender quais são os
principais agravos em saúde (motivos de óbitos e de internações) do seu estado e do
seu município.
Dessa maneira, ao final deste capítulo, você terá entendido um pouco sobre o
processo das políticas sociais – identificação do problema, formulação da agenda,
implementação e avaliação e sobre o cenário institucional brasileiro composto por
União, estados e municípios onde acontecem, de fato, as políticas públicas.
Entendemos que os movimentos sociais e a sociedade civil representam um papel
muito importante para o funcionamento das políticas sociais e que a participação e
a democracia são as únicas formas de melhorar continuamente as políticas sociais.
Numa democracia, os recursos sempre serão escassos e as demandas sempre serão
múltiplas. Todos os cidadãos buscam um melhor estado de bem-estar social para si,
como saúde, educação, um meio ambiente saudável, segurança e lazer.
Para que o seu aprendizado seja mais aproveitado, você pode acessar o site da
prefeitura da sua cidade e identificar quais políticas públicas estão contidas no
Plano Plurianual (PPA) aprovado, bem como poderá ficar a par das atividades que o
seu município desenvolve na área de cultura, saúde, educação, assistência social
etc. Você pode conferir o que seu município tem realizado, e pode ir pessoalmente
até uma secretaria a fim de conhecer o seu funcionamento. Além disso, você poderia
participar de uma reunião do Conselho Municipal de Saúde ou de Assistência Social
que são eventos abertos ao público e todos os municípios brasileiros são obrigados
a possuir. Tente identificar como os cidadãos se inserem nos conselhos, como a
questão federativa e regional aparece, como os assuntos entram na agenda, como
são discutidas a implementação das políticas já em curso, etc. Assim você
conseguirá colocar em prática os conhecimentos que adquiriu ao longo desse curso.
Síntese
Chegamos ao fim desse estudo, no qual discutimos um pouco sobre a situação do
Brasil contemporâneo, seu desenho institucional, sobre as principais políticas
sociais e seus desafios. Procure os textos de apoio e os vídeos referenciados a fim de
conseguir um melhor aproveitamento da disciplina. Todos os textos e vídeos
recomendados estão disponíveis na internet.
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
entender como o contexto federativo importa no desenvolvimento das
políticas sociais;
compreender como funciona o ciclo das políticas públicas;
reconhecer a importância da participação social para as políticas sociais. 
Bibliografia
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