6 Responsabilidade Civil do Estado

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DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
RESPONSABILIDADE CIVIL 
DO ESTADO 
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1. CONCEITO 
 
É o dever do estado de indenizar os danos (materiais e morais) decorrentes de ação 
ou omissão, lícita ou ilícita, praticada por seus agentes em desfavor de terceiros, 
somente havendo caso o agente pratique a ação no exercício de suas funções ou em 
razão dela. 
 
 
2. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL 
 
CF, art. 37, § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de 
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a 
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
 
RESP. DO ESTADO RESP. DO SERVIDOR 
Objetiva Subjetiva 
Independe de Dolo/Culpa Depende de Dolo/Culpa 
 
• A responsabilidade do agente pode ser na esfera civil (dano/prejuízo), penal 
(crime/contravenção) ou administrativa (dever/proibição), isolada ou 
cumulativamente; 
 
• A responsabilidade civil não atinge os órgãos, visto não possuem personalidade 
jurídica, sendo, portanto, atribuída ao Ente Federativo ao qual são vinculados; 
 
 
3. EVOLUÇÃO 
 
3.1. IRRESPONSABILIDADE DO ESTADO 
 
De acordo com a Teoria da irresponsabilidade, o Estado não poderia ser 
responsabilizado, pois o poder estatal tem origem religiosa e eventuais danos 
causados por sua atuação são atribuídos à providência divina. 
 
• É característica de regimes absolutistas, nos quais o rei não pode ser 
responsabilizado - the king can do no wrong – o rei não erra; 
 
 
3.2. RESPONSABILIDADE COM CULPA COMUM 
 
De acordo com a Teoria civilista, o Estado poderia ser responsabilizado por ato 
culposo de seus agentes, devendo analisar se o prejuízo causado foi decorrente 
de ato de império ou ato de gestão. 
 
• A responsabilização do Estado era possível apenas quando o prejuízo fosse 
causado em decorrência de atos de gestão (sem supremacia estatal), 
cabendo ao particular a indicação do agente causador do dano bem como 
demonstrar sua culpa; 
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3.3. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA 
 
De acordo com a Teoria da culpa administrativa, o Estado pode ser 
responsabilizado por ato culposo de seus agentes, independentemente de o 
dano causado ser decorrente de ato de império ou ato de gestão. 
 
Responsabilidade Subjetiva Ato Dano Nexo Dolo/Culpa 
Responsabilidade Objetiva Ato Dano Nexo 
 
• O particular não possui o dever de identificar o agente causador do dano, 
sendo suficiente a demonstração de que o serviço público não funcionou de 
forma adequada ou que o Estado foi omisso na sua prestação, sendo, 
portanto, a culpa atribuída ao Estado (teoria da culpa anônima); 
 
• Aplica-se às empresas estatais (SEM e EP) exploradoras de atividade 
econômica, respondendo pelos danos que seus agentes causarem a terceiros 
da mesma forma que as empresas privadas; 
 
• Aplica-se na relação entre o Estado e o Agente causador do dano quando 
da pretensão do ressarcimento ao erário, por meio de ação regressiva ou 
processo administrativo, assegurados a ampla defesa e o contraditório. Vale 
ressaltar, ainda, que o ressarcimento é imprescritível quando se tratar de atos 
de improbidade administrativa ou ilícito penal; 
 
• O Estado só indenizará se for comprovado ao menos a culpa, devendo o 
eventual lesado comprovar o nexo causal entre o dano e a omissão estatal; 
 
• Aplica-se aos fenômenos da natureza, quando demonstrado que o dano 
seria evitado em caso da adequada prestação do serviço estatal; 
 
• A responsabilidade subjetiva é aplicada aos casos de omissão genérica, pois, 
em caso de omissão específica (pessoas sob guarda do Estado), a 
responsabilidade será objetiva (risco administrativo); 
 
 
3.4. RESPONSABILIDADE OBJETIVA 
 
De acordo com a Teoria do risco administrativo, o Estado possui o dever de 
indenizar o particular, independentemente da demonstração de dolo ou culpa 
de seus agentes, sendo suficiente que haja um nexo de causalidade entre a 
conduta praticada e o dano causado. 
 
CAMPO DE APLICAÇÃO 
PJ de Direito Público 
(independentemente da atividade) 
- U/E/DF/M 
- Autarquia e Fundação autárquica 
PJ de Direito Privado 
(prestadora de serviço público) 
- SEM/EP 
- Fundação governamental 
 
 
 
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CF, art. 37, § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras 
de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos 
de dolo ou culpa. 
 
Responsabilidade Objetiva Ato Dano Nexo 
Responsabilidade Subjetiva Ato Dano Nexo Dolo/Culpa 
 
• Em regra, a responsabilidade objetiva do Estado pressupõe uma conduta 
comissiva, não sendo admitida em caso de conduta omissiva, tratando-se, 
nesse caso, de responsabilidade subjetiva; 
 
• É fundamentada no princípio da isonomia, devendo toda a coletividade 
repartir a reparação do dano, visto que o Estado desempenha atividades de 
interesse de todos; 
 
• Admitem-se excludentes e atenuantes de responsabilidade, podendo, 
inclusive, causar a inversão no dever de indenizar, passando do Estado para 
o particular; 
 
Excludente de responsabilidade 
- Culpa exclusiva da vítima ou de terceiros 
- Caso fortuito ou força maior 
Atenuante de responsabilidade - Culpa concorrente da vítima 
 
• Em caso de culpa exclusiva da vítima, estará excluída a responsabilidade do 
Estado. Em caso de culpa concorrente da vítima, será reduzida a 
responsabilidade do Estado; 
 
• O ônus da prova em relação à presença de excludente de responsabilidade 
é da própria Administração, já que é a beneficiada com a exclusão; 
 
• De acordo com a Teoria do risco integral, o Estado possui o dever de 
indenizar os danos causados, não se admitindo qualquer excludente ou 
atenuante de responsabilidade, visto que atua como um “segurador 
universal”. Essa teoria é aplicada somente em situações específicas como 
acidentes nucleares, danos ambientais e terrorismo; 
 
• As entidades delegatárias, embora não integrem a Administração Pública, 
quando prestarem serviços públicos, respondem objetivamente em relação 
a terceiros usuários e não usuários do serviço, sendo possível, ainda, a 
responsabilização solidária do poder concedente quando o concessionário 
causar prejuízos e não possuir meios de arcar com a indenização– STF; 
 
• O ato praticado por funcionário de fato pode gerar responsabilidade objetiva 
do estado, mas o ato inexistente (usurpação de função) não; 
 
• O agente que gerar o dano deve estar atuando na condição de agente 
público, podendo o Estado entrar com ação regressiva contra ele, em caso 
de dolo ou culpa (responsabilidade subjetiva); 
 
• Excepcionalmente, quando o Estado estiver na posição de garantidor, a 
responsabilidade será objetiva, ainda que haja omissão – STF; 
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4. OBSERVAÇÕES IMPORTANTES 
 
• A ação de reparação de dano deve ser movida contra a Administração (pessoa 
jurídica), e não contra o agente que causou o dano, nem mesmo conjuntamente 
com o Estado – litisconsórcio passivo – STF; 
 
• Não cabe denunciação à lide, pois o Estado não pode transferir a 
responsabilidade objetiva que possui para o agente, uma vez que a 
responsabilidade deste é subjetiva – STF; 
 
• O particular possui 5 anos para ingressar com ação de reparação do dano 
contra o Estado e este tem prazo imprescritível para ingressar com ação 
regressiva contra o agente causador do dano em caso de improbidade 
administrativa; 
 
• A ação regressiva só é possível ao Estado após o trânsito em julgado, com o 
efetivo desembolso da indenização ao particular, sob pena de ensejar 
enriquecimento ilícito do Estado sem causa – STJ; 
 
• Tratando-se de crime o fato danoso, o prazo para ingressar com ação de 
ressarcimento começa a contar da data do trânsito em julgado da sentença 
penal condenatória – STJ; 
 
• Os atos legislativos não geram responsabilidade civil, exceto as leis declaradasinconstitucionais pelo STF e as leis de efeito concreto; 
 
• Os atos judiciais não geram responsabilidade civil do Estado, salvo nos casos 
de erro judiciário e prisão além do tempo fixado na sentença, ou seja, apenas 
erros na esfera penal; 
 
• Ainda que o réu seja absolvido ao final da ação penal, a decretação da prisão 
preventiva não gera responsabilidade civil, salvo em caso de inobservância de 
seus pressupostos legais – STF; 
 
• Incide responsabilidade civil objetiva do Estado quando, em processo judicial, o 
juiz, dolosamente, retardar providência requerida pela parte; 
 
• Caso haja condenação na esfera penal, a decisão condenará o servidor nas 
demais esferas; 
 
• Caso haja absolvição na esfera penal por negativa de autoria ou inexistência 
do fato, a decisão se estende às demais esferas; 
 
• Caso haja absolvição na esfera penal por outros motivos, a decisão não se 
estende às demais esferas; 
 
• O dano causado por obras públicas, quando decorrer da própria obra em si, 
gera responsabilidade civil objetiva (risco administrativo), tendo em vista que, a 
obra sendo pública, é justo que a coletividade reparta os danos ao erário; 
 
• O dano decorrente de obras públicas, quando decorrente da má execução, a 
responsabilidade será aquela inerente à personalidade jurídica de quem estiver 
executando a obra (Administração/Objetiva ou Particular/Subjetiva); 
 
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• A responsabilidade civil dos notários e oficiais de registro (tabeliães) é 
subjetiva, prescrevendo em 3 anos a ação de reparação; 
 
• A Administração Pública pode responder civilmente pelos danos causados por 
seus agentes, ainda que estes estejam amparados por causa excludente de 
ilicitude penal – STJ; 
 
• O Estado não responde civilmente por danos praticados por agrupamentos de 
pessoas ou multidões, visto que se trata de atos de terceiros que caracterizam 
uma excludente de causalidade, salvo quando se verificar a omissão do poder 
público em garantir a integridade do patrimônio danificado, hipótese em que a 
responsabilidade é subjetiva; 
 
• Em caso de nomeação de cargo público por decisão judicial, o servidor não faz 
jus à indenização sob o fundamento de que deveria ter sido investido em 
momento anterior, salvo em flagrante arbitrariedade – STF;