Responsabilidade civil do Estado

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DIREITO ADMINISTRATIVO
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Sumário
1. RESPONSABILIDADE CIVIL..........................................................................................1
2. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO...................................................................1
2.1. Conceito....................................................................................................................1
2.2. Evolução histórica.....................................................................................................2
2.2.1. Teoria da irresponsabilidade do Estado............................................................2
2.2.2. Teoria da responsabilidade com culpa..............................................................2
2.2.3. Teoria da Culpa administrativa..........................................................................2
2.2.4. Teoria do Risco Administrativo..........................................................................3
3. RESPONSABILIDADE CIVIL NO BRASIL.....................................................................4
3.1. Excludentes da responsabilidade civil do Estado....................................................5
3.1.1. Culpa exclusiva da vítima..................................................................................5
3.1.2. Força maior........................................................................................................5
3.1.3. Culpa de terceiro................................................................................................5
3.2. Prazo prescricional...................................................................................................6
3.3. Sobre a tese da “Reserva do possível”....................................................................7
3.4. Danos por omissão...................................................................................................7
3.5. Responsabilidade por atos ilícitos............................................................................9
3.6. Responsabilidade do Estado pela “perda de uma chance”.....................................9
3.7. Responsabilidade das concessionárias e permissionárias de serviço público......10
3.8. Responsabilidade dos notários..............................................................................12
3.9. Responsabilidade por danos decorrentes de atividades nucleares......................13
3.10. Responsabilidade do Estado perante a FIFA.....................................................13
3.11. Relações de custódia..........................................................................................14
3.12. Responsabilidade por atos legislativos, regulamentares e jurisdicionais...........15
3.13. Danos causados por agente fora do exercício da função..................................16
3.14. Responsabilidade pré-negocial...........................................................................16
3.15. Responsabilidade por danos resultantes de atentados terroristas.....................17
3.16. Denunciação à lide..............................................................................................18
3.17. Ação regressiva...................................................................................................18
3.18. Responsabilidade subsidiária x Responsabilidade solidária..............................20
4. DEMAIS JURISPRUDÊNCIAS SOBRE A RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL...20
5. BIBLIOGRAFIA UTILIZADA.........................................................................................22
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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
1. RESPONSABILIDADE CIVIL
Antes de mais nada, importante relembrar acerca da responsabilidade civil,
consagrada em nosso Código Civil de 2002, uma vez que a Responsabilidade Civil do
Estado é uma de suas extensões.
A responsabilidade civil tem como pressuposto o dano. Ou seja, só é civilmente
responsável se sua conduta, provocar dano a terceiro. Sem o dano, não há
responsabilidade civil. 
Dispõe o Código Civil:
“Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência,
violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato
ilícito.”
“Art. 187. Também comente ato ilícito o titular de um direito que, ao exercê-lo,
excede manifestadamente os limites impostos pelo seu fim econômico ou social,
pela boa-fé ou pelos bons costumes.”
“Art. 927. Aquele que, por ato ilícito, causar dano a outrem, fica obrigado a repará-
lo”
A regra é genérica, que inclui, tanto a responsabilidade contratual (contratos
celebrados com a administração), quanto a responsabilidade extracontratual (deriva de
várias atividades da administração, sem vínculo contratual). 
Comprovada a responsabilidade civil, dá-se ensejo à indenização, que será um
montante pecuniário que representa a reparação dos prejuízos causados pelo
responsável do dano (art. 5ª, V e X, CF).
2. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
2.1. Conceito
Trata-se de uma obrigação imposta ao erário de reparar os danos causados a
terceiros pelos seus agentes públicos, no desempenho de suas funções ou a pretexto de
exercê-las. 
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2.2. Evolução histórica
2.2.1. Teoria da irresponsabilidade do Estado
Nesta teoria, a regra é de que o Estado não tem nenhuma responsabilidade pelos
atos praticados por seus agentes (“the king can no wrong” ou “le roi ne peut mal faire” - o
rei não pode errar ou o rei não pode fazer mal). Qualquer prejuízo decorrente da ação
estatal seria se responsabilidade do administrado e por ele suportado.
A única exceção foi a Lei 28 pluvioso, do ano VIII (1800) que consagrava a
responsabilidade civil do Estado francês nos danos decorrentes de obra pública.
A Inglaterra (1947) e os EUA (1946) foram as duas últimas nações ocidentais a
abandonarem esta teoria.
2.2.2. Teoria da responsabilidade com culpa
O Estado passa a adotar a teoria civilista da culpa, uma vez que haveria
responsabilidade estatal no caso de ação culposa de seu agente. 
Entretanto, para que pudesse haver a responsabilização, deve-se diferenciar os atos
de império e os atos de gestão da administração.
Os atos de império, praticados pela administração sob o regime jurídico de direito
público, estaria revestido com as prerrogativas e privilégios desse regime jurídico, sempre
protetivas da figura estatal.
Já os atos de gestão, seriam os atos produzidos pela administração para gerir os
seus bens e serviços que, que por não serem detentores da imperatividade, aproximam-
se dos atos de direito privado (que consagra a responsabilidade daquele que, por ação ou
omissão dolosa ou culposa, vem a causar dano a outrem).
Assim, se o Estado produzisse um ato de gestão, poderia ser civilmente
responsabilizado, mas, se fosse a hipótese de um ato de império, não haveria
responsabilização.
Esta teoria transfere ao lesado a difícil missão de diferenciar, no caso concreto, o
que seria o ato de império ou ato de gestão, além de ter de identificar a conduta dolosa ou
culposa do agente público responsável pelo dano.
2.2.3. Teoria da Culpa administrativa
Também chamada de “Teoria da culpa do serviço”, “teoria da faute du service”,
“teoria da culpa anônima” ou “teoria da culpa não individualizada”.
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Advinda do Conselho de Estado francês (órgão de cúpula do contencioso
administrativo) é, até hoje, adotada em nosso ordenamento jurídico quando se trata de
responsabilidade civil do Estado em razão de danos decorrentes de sua omissão.
Não é exigido do lesado a identificação do agente público causador do dano, nem se
o ato é de império ou de gestão, sendo suficiente demonstrar a falta do serviço público.
Exige a demonstração de que o Estado tenha o dever legal de agir e falhou por:
 Inexistência do serviço;
 Mau funcionamento do serviço;
Retardamento do serviço.
Em qualquer dessas formas implicava o reconhecimento da existência de culpa,
ainda que atribuída ao serviço da administração. Assim, para que o lesado pudesse
exercer seu direito à reparação dos prejuízos, era necessário que comprovasse que o fato
danoso se originava do mau funcionamento do serviço e que, em consequência disso, o
Estado teria atuado culposamente. Ao lesado, ainda, deveria provar o elemento culpa.
“Considerando que é dever do Estado, imposto pelo sistema normativo, manter em
seus presídios os padrões mínimos de humanidade previstos no ordenamento
jurídico, é de sua responsabilidade, nos termos do art. 37, §6º, da Constituição, a
obrigação de ressarcir os danos, inclusive morais, comprovadamente causados aos
detentos em decorrência da falta ou insuficiência das condições legais de
encarceramento.” STF. Plenário. RE 580252-MS, rel. orig. Min. Teori Zavascki, red. p/
o ac. Min. Gilmar Mendes, j. em 16/02/2017. (repercussão geral) (INFO 854).
“Em caso de inobservância de seu dever específico de proteção previsto no art. 5º,
inc. XLIX, da Constituição, o Estado é responsável pela morte de detento.” STF.
Plenário. RE 841526-RS, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 30/03/2016 (repercussão geral)
(INFO 819).
2.2.4. Teoria do Risco Administrativo
Trata-se de responsabilidade objetiva do Estado, sem a necessidade de demonstrar
o elemento subjetivo (dolo ou culpa), nem sequer de identificar o agente causador do
dano. Deve-se demonstrar o dano decorrente da atuação do Estado, comprovando a
relação causal entre o fato e o dano.
A teoria do risco administrativo surge, uma vez que o Estado possui maior poder em
face ao indivíduo (administrado). Assim, o Estado teria que arcar com um risco natural
decorrente de suas atividades.
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No entanto, a teoria do risco administrativo encontra limites: se houver participação
total do lesado para ocorrência do dano, não haverá responsabilidade civil do Estado; e,
se houver participação parcial do lesado, o Estado terá atenuação quanto a sua obrigação
de indenizar.
Atualmente, tem-se desenvolvido a teoria do risco social, onde o foco da
responsabilidade civil é a vítima e não o autor do dano, de modo que a reparação estaria
a cargo de toda a coletividade, dando ensejo ao que se denomina de socialização dos
riscos. Alguns doutrinadores entendem que esta teoria é um mero aspecto da teoria do
risco integral e que é para onde se caminha a responsabilidade civil do Estado. No
entanto, tal teoria ainda é divergente da doutrina, então, deve-se tomar muito cuidado.
Por fim, voltando para a teoria do risco administrativo, o legislador que fundamentou
a responsabilidade objetiva do Estado, buscou seu fundamento na justiça social,
atenuando as dificuldades e impedimentos que o indivíduo teria que suportar quando
prejudicado por condutas de agentes estatais.
3. RESPONSABILIDADE CIVIL NO BRASIL
Em nosso ordenamento, como regra, o Estado adotou à teoria da responsabilidade
objetiva, tendo como fundamento, a teoria do risco administrativo. 
Art. 37, §6º, CF “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsável nos casos de dolo ou culpa.”
Art. 43, CC “As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente
responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a
terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver,
por parte destes, culpa ou dolo”
O Código Civil de 2002 basicamente repete o texto constitucional, reafirmando a
responsabilidade objetiva do Estado.
Ou seja, a responsabilidade da pessoa jurídica que presta serviço público, com a
personalidade de direito público ou privado, não depende da demonstração de dolo ou
culpa (elemento subjetivo), sendo necessário apenas que seus agentes estejam no
exercício de suas funções ou a pretexto de exercê-las.
O lesado deve requerer a justa indenização diretamente do Estado e este, poderá
ajuizar ação de regresso contra o servidor, caso tenha comprovado dolo ou culpa no dano
causado por ele.
“A vítima somente poderá ajuizar a ação contra o Estado (Poder Público). Se este for
condenado, poderá acionar o servidor que causou o dano em caso de dolo ou culpa.
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O ofendido não poderá propor a demanda diretamente contra o agente público. Essa
posição foi denominada de tese da dupla garantia.” STF. 1ª Turma. RE 327904, Rel.
Min. Carlos Britto, j. em 15/08/2006 e STF. 1ª Turma. RE 593525 AgR-segundo, Rel.
Min. Roberto Barroso, j. em 09/08/2016.
Existe um julgado no STJ em sentido contrário, mas é posição minoritária (STJ. 4ª
Turma, REsp 1.325.862-PR, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, j. em 05/09/2013 – INFO
532).
3.1. Excludentes da responsabilidade civil do Estado
As excludentes são circunstâncias que afastam o dever de indenizar. São
excludentes de causalidade, ou seja, rompem o nexo causal entre a conduta e o resultado
lesivo. São elas:
3.1.1. Culpa exclusiva da vítima
Ocorre quando o prejuízo é consequência da intenção deliberada do próprio lesado.
São casos em que a vítima utiliza a prestação do serviço público para causar um dano a
si própria. Ex.: suicídio no metrô.
Há, no entanto, situações chamadas de culpa concorrente ou concausas, onde a
vítima e o agente público provocam, por culpa recíproca, a ocorrência do prejuízo. Neste
caso, haverá a produção de prova pericial, uma vez que se deve aplicar a teoria subjetiva
diante da necessidade de discussão sobre culpa ou dolo, para determinar o maior culpado
e, assim, desconta-se a menor culpa (compensação de culpas). Ou seja, com a culpa
concorrente, ocorrerá um fator de mitigação ou causa atenuante de responsabilidade.
Na culpa concorrente ou concausas, não haverá a excludente da responsabilidade
civil do Estado, mas sim uma atenuação de sua responsabilidade.
3.1.2. Força maior
Acontecimento involuntário, imprevisível e incontrolável que rompe o nexo de
causalidade entre a ação do Estado e o prejuízo sofrido pelo particular. 
Exemplo: a erupção de um vulcão, destruindo casas.
No entanto, quando houver caso fortuito, não há exclusão da responsabilidade do
Estado, uma vez que o dano é decorrente de um ato humano ou falta da administração.
Ou seja, na força maior, não haverá responsabilidade estatal, mas, em situações de
caso fortuito, a responsabilidade estatal está confirmada.
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3.1.3. Culpa de terceiro
Ocorre quando o prejuízo é atribuído a pessoa sem vínculo com a Administração
Pública.
Sobre as excludentes de responsabilidades, o Estado responde pelos danos
causados por seus agentes, ainda que estejam amparados por excludente de ilicitude
reconhecida pelo direito Penal, como a legítima defesa ou estado de necessidade.
3.2. Prazo prescricional
De acordo com o CC, art. 206, §3º, V, o prazo prescricional para propositura da ação
indenizatória é de três anos, contados da ocorrência do evento danoso.
“Art. 206. Prescreve:
§3º. Em três anos:
V – a pretensão de reparação civil.”
O STJ sustenta, a aplicação do prazo de cinco anos para ações indenizatórias
propostas contra o Estado, previsto no Decreto nº 20.910/32, sob o argumento de que: a)
sendo o Código Civil uma lei de direito privado, não poderia ser aplicada a relações
jurídicas de direito público; b) pelo critério da especialidade, a regra prevista pelo Decreto
nº 20.910/32, derroga o prazo trienal do Código Civil. (AgRg/Eresp 1.200.764/AC).
“O prazo prescricional aplicável às ações de indenização contra a Fazenda Pública é
de 5 anos, conforme previsto no Decreto 20.910/32, e não de três anos (regra do
Código Civil), por se tratar de norma especial, que prevalece sobre a geral.” STJ. 1ª
Seção. REsp1.251.993/PR, rel. Min. Mauro Campbell, julgado em 12/12/2012
(recurso repetitivo) (info 512).
Quanto ao prazo prescricional contra concessionária de um serviço público, o prazo
quinquenal se mantém:
“É de cinco anos o prazo prescricional para que a vítima de um acidente de trânsito
proponha ação de indenização contra concessionária de serviço público de
transporte coletivo (empresa de ônibus). O fundamento legal para esse prazo está
no art. 1º, “c”, da Lei nº 9.494/97 e também no art. 27 do CDC.” STJ. 3ª Turma. REsp
1.277.724/PR, rel. Min. João Otávio de Noronha, julgado em 26/05/2015 (info 563)
Ao termo inicial do prazo prescricional, há algumas considerações:
“O termo inicial do prazo prescricional para o ajuizamento de ação de indenização
contra ato do Estado ocorre no momento em que constatada a lesão e os seus
efeitos, conforme o princípio da actio nata.” STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp
1.333.609/PB, rel. Min. Humberto Martins, julgado em 23/10/2012 (info 507).
“Termo inicial da prescrição da pretensão indenizatória em caso de tortura e morte de
preso: a) se tiver sido ajuizada ação penal contra os autores do crime: o termo inicial
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da prescrição será o trânsito em julgado da sentença penal; b) se o inquérito tiver
sido arquivado (e não foi ajuizada a ação penal): o termo inicial da prescrição da
ação de indenização é a data do arquivamento do Inquérito Policial.” STJ. 2ª Turma.
REsp 1.443.038/MS, rel. Min. Humberto Martins, julgado em 12/02/2015 (info 556).
“Caso o Poder Público tenha reconhecido administrativamente o débito, o termo
inicial do prazo prescricional de 5 anos para que o servidor público exija seu direito
será a data desse ato de reconhecimento. Para o STJ, o reconhecimento do débito
implica renúncia, pela Administração, ao prazo prescricional já transcorrido.” STJ. 1ª
Turma. AgRg no AREsp 51.586/RS, rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em
13/11/2012 (indo 509).
“As ações de indenização por danos morais decorrentes de atos de tortura ocorridos
durante o Regime Militar de exceção são imprescritíveis. Não se aplica o prazo
prescricional de 5 anos previsto no art. 1º do Decreto 20.910/32”. STJ. 2ª Turma.
REsp 1.374.376/CE, rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 25/06/2013 (indo 523).
Devemos observar as variadas interpretações quanto ao prazo prescricional para
ação de indenização, cada qual com a sua peculiaridade.
3.3. Sobre a tese da “Reserva do possível”
A tese da “Reserva do possível” é utilizada pela Fazenda Pública como excludente
da responsabilidade estatal na implementação de direitos sociais e políticas públicas.
Originada do Direito Alemão, e Reserva do possível justifica a omissão estatal,
usando pretextos como a “contenção de gastos” ou a “limitação orçamentária”.
Para Silas Rocha Furtado: “A regra é a de que limitações orçamentárias não podem
legitimar a não atuação do Estado no cumprimento das tarefas relacionadas ao
cumprimento dos deveres fundamentais. A exceção em que se aplica a teoria da reserva
do possível, é admitida em situações em que seja demonstrada a impossibilidade real de
atuação do Estado em razão das limitações orçamentárias. Assim, se existem recursos
públicos, mas se optou pela utilização em outros fins, não voltados à realização dos
direitos fundamentais, não é legítima a arguição da teoria da reserva do possível”.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal admite a utilização excepcional da
tese da Reserva do possível, desde que haja um justo motivo objetivamente comprovável,
cabendo ao Estado demonstrar que não teve como concretizar a pretensão solicitada.
3.4. Danos por omissão
Nos danos por omissão, o Estado deixa de agir e, em consequência disto, não
consegue impedir um resultado lesivo.
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Apesar da doutrina tradicional adotar a teoria objetiva, onde a vítima deve comprovar
que a omissão produziu o prejuízo, há um sério problema de o lesado produzir esta prova.
Diante desta situação, Celso Antonio Bandeira de Melo sustenta que os danos por
omissão submetem-se à teoria subjetiva. Este também é o entendimento da doutrina
majoritária e do STF:
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CIVIL. DANO MORAL.
RESPONSABILIDADE CIVIL DAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO
E DAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS DE
SERVIÇO PÚBLICO. ATO OMISSIVO DO PODER PÚBLICO: MORTE DE
PRESIDIÁRIO POR OUTRO PRESIDIÁRIO: RESPONSABILIDADE SUBJETIVA:
CULPA PUBLICIZADA: FAUTE DE SERVICE. C.F., art. 37, § 6º. I. - A
responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas
de direito privado prestadoras de serviço público, responsabilidade objetiva, com
base no risco administrativo, ocorre diante dos seguintes requisitos: a) do dano; b) da
ação administrativa; c) e desde que haja nexo causal entre o dano e a ação
administrativa. II. - Essa responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo,
admite pesquisa em torno da culpa da vítima, para o fim de abrandar ou mesmo
excluir a responsabilidade da pessoa jurídica de direito público ou da pessoa jurídica
de direito privado prestadora de serviço público. III. - Tratando-se de ato omissivo do
poder público, a responsabilidade civil por tal ato é subjetiva, pelo que exige dolo ou
culpa, numa de suas três vertentes, negligência, imperícia ou imprudência, não
sendo, entretanto, necessário individualizá-la, dado que pode ser atribuída ao serviço
público, de forma genérica, a faute de service dos franceses. IV. - Ação julgada
procedente, condenado o Estado a indenizar a mãe do presidiário que foi morto por
outro presidiário, por dano moral. Ocorrência da faute de service. V. - R.E. não
conhecido.
(STF. 2ª Turma. RE 179.147/SP, rel. Min. Carlos Velloso, julgado em 12/12/1997) 
O Estado só pode ser condenado a ressarcir prejuízos causados à sua omissão
quando a legislação considerar obrigatória a prática da conduta omitida. A omissão que
gera a responsabilidade é aquela violadora de um dever de agir.
Eles são indenizáveis quando configurada omissão dolosa (o agente público
encarregado de praticar a conduta decide omitir-se e, por isso, não evita o prejuízo) ou
omissão culposa (a falta de ação do agente público não decorre de sua intenção
deliberada em omitir-se, mas deriva da negligência na forma de exercer a função
administrativa)..
Ao aplicar a teoria subjetiva, a vítima tem o ônus de provar a ocorrência de culpa ou
dolo, além de demonstrar omissão, dano e nexo causal. No entanto, poderá haver a
inversão do ônus da prova, decorrente da inferioridade da vítima diante do Estado.
Danos causados por presos, foragidos, o STF tem entendido inexistir
responsabilidade estatal no caso do crime praticado, meses após a fuga, por preso
foragido:
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Responsabilidade civil do Estado. Dano decorrente de assalto por quadrilha de que
fazia parte preso foragido vários meses antes. - A responsabilidade do Estado,
embora objetiva por força do disposto no artigo 107 da Emenda Constitucional n.
1/69 (e, atualmente, no paragrafo 6. do artigo 37 da Carta Magna), não dispensa,
obviamente, o requisito, também objetivo, do nexo de causalidade entre a ação ou a
omissão atribuída a seus agentes e o dano causado a terceiros. - Em nosso sistema
jurídico, como resulta do disposto no artigo 1.060 do Código Civil, a teoria adotada
quanto ao nexo de causalidade e a teoria do dano direto e imediato, também
denominada teoria da interrupção do nexo causal. Não obstante aquele dispositivo
da codificação civil diga respeito a impropriamente denominada responsabilidade
contratual, aplica-se ele também a responsabilidade extracontratual, inclusive a
objetiva, até por ser aquela que, sem quaisquer considerações de ordem subjetiva,
afasta os inconvenientes das outras duas teorias existentes: a da equivalência das
condições e a dacausalidade adequada. - No caso, em face dos fatos tidos como
certos pelo acórdão recorrido, e com base nos quais reconheceu ele o nexo de
causalidade indispensável para o reconhecimento da responsabilidade objetiva
constitucional, e inequívoco que o nexo de causalidade inexiste, e, portanto, não
pode haver a incidência da responsabilidade prevista no artigo 107 da Emenda
Constitucional n. 1/69, a que corresponde o paragrafo 6. do artigo 37 da atual
Constituição. Com efeito, o dano decorrente do assalto por uma quadrilha de que
participava um dos evadidos da prisão não foi o efeito necessário da omissão da
autoridade pública que o acórdão recorrido teve como causa da fuga dele, mas
resultou de concausas, como a formação da quadrilha, e o assalto ocorrido cerca de
vinte e um meses após a evasão. Recurso extraordinário conhecido e provido.
(STF. 1ª Turma. RE 130.764/PR, rel. Min. Moreira Alves, julgado em 12/05/1992)
3.5. Responsabilidade por atos ilícitos
Há situações em que a Administração Pública atua em conformidade com o direito e,
ainda assim, causa prejuízo indenizável, baseando-se no princípio da igualdade (igual
distribuição dos ônus sociais).
Nem todo prejuízo causado pelo Estado gera dever de indenizar, somente danos
anormais e específicos (aqueles que excedam o limite razoável, ensejando indenização
correspondente).
Exemplo, obras para asfaltamento de rua e queda da clientela de estabelecimento
comercial, impedindo o exercício da atividade econômica pelo particular, retirando-lhe a
fonte de sustento.
Se o prejuízo anormal e específico for causado em decorrência de obra pública, o
Estado é responsável pelo ressarcimento integral do dano, aplicando-se a teoria objetiva.
Entretanto, se a lesão patrimonial decorreu de culpa exclusiva do empreiteiro contratado
pelo Estado para execução da obra, é o empreiteiro que detém a responsabilidade
primária, devendo ser acionado diretamente pela vítima com aplicação da teoria subjetiva
(deve haver dolo ou culpa), respondendo o Estado em caráter subsidiário.
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3.6. Responsabilidade do Estado pela “perda de uma chance”
Adotada tanto pela jurisprudência, como pela doutrina, a teoria da perda de uma
chance possui se apoia na probabilidade de que a chance seria concretizada e a certeza
do prejuízo decorrente da oportunidade perdida.
A teoria da perda de uma chance pode ser utilizada como critério para a apuração de
responsabilidade civil ocasionada por erro médico na hipótese em que o erro tenha
reduzido possibilidades concretas e reais de cura de paciente que venha a falecer
em razão da doença tratada de maneira inadequada pelo médico. De início, pode-se
argumentar ser impossível a aplicação da teoria da perda de uma chance na seara
médica, tendo em vista a suposta ausência de nexo causal entre a conduta (o erro
do médico) e o dano (lesão gerada pela perda da vida), uma vez que o prejuízo
causado pelo óbito da paciente teve como causa direta e imediata a própria doença,
e não o erro médico. Assim, alega-se que a referida teoria estaria em confronto claro
com a regra insculpida no art. 403 do CC, que veda a indenização de danos
indiretamente gerados pela conduta do réu. Deve-se notar, contudo, que a
responsabilidade civil pela perda da chance não atua, nem mesmo na seara médica,
no campo da mitigação do nexo causal. A perda da chance, em verdade,
consubstancia uma modalidade autônoma de indenização, passível de ser invocada
nas hipóteses em que não se puder apurar a responsabilidade direta do agente pelo
dano final. Nessas situações, o agente não responde pelo resultado para o qual sua
conduta pode ter contribuído, mas apenas pela chance de que ele privou a paciente.
A chance em si - desde que seja concreta, real, com alto grau de probabilidade de
obter um benefício ou de evitar um prejuízo - é considerada um bem autônomo e
perfeitamente reparável. De tal modo, é direto o nexo causal entre a conduta (o erro
médico) e o dano (lesão gerada pela perda de bem jurídico autônomo: a chance).
Inexistindo, portanto, afronta à regra inserida no art. 403 do CC, mostra-se aplicável a
teoria da perda de uma chance aos casos em que o erro médico tenha reduzido
chances concretas e reais que poderiam ter sido postas à disposição da paciente.
(STJ. 3ª Turma. REsp 1.254.141/PR, Rel. Min. Nancy Andrighi, julgado em
4/12/2012. INFO 513)
No cálculo da indenização deve haver uma redução proporcional ao que
efetivamente poderia ser referido pelo lesado, vez que a reparação não ocorre pelos
danos sofridos, mas pela chance eventualmente perdida.
Segundo o STJ, para configurar a pretensão de reparação civil em face da perda de
uma chance, faz-se necessário a observância dos seguintes requisitos: a) existência de
uma chance concreta, real, com alto grau de probabilidade de obter um benefício ou
sofrer um prejuízo; b) que a ação ou omissão do Estado tenha nexo causal com a perda
da oportunidade de exercer a chance (sendo desnecessário que esse nexo se estabeleça
diretamente com o objeto final); c) atentar para o fato de que dano não é o benefício
perdido, porque este é sempre hipotético.
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3.7. Responsabilidade das concessionárias e permissionárias de serviço
público
Diante da interpretação do art. 37, §6º, da Constituição Federal, a responsabilidade
alcança entidades públicas de direito público (União, Estados, Distrito Federal,
Municípios, Autarquias e Fundações Públicas de direito público), além das entidades
públicas de direito privado (Fundações Públicas de direito privado, Empresas Públicas e
Sociedades de Economia Mista prestadoras de serviço público, assim como as Empresas
Privadas Concessionárias e Permissionárias de serviço público).
O art. 2º, III da Lei nº 8.987/95 nos traz a definição de concessão de serviço público:
“a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na
modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo
determinado”.
A responsabilidade primária pelo ressarcimento de danos decorrentes da prestação
é do concessionário, cabendo ao Estado concedente responder em caráter subsidiário.
Além da responsabilidade primária ou direta, a responsabilidade do concessionário é
objetiva (art. 37, §6º, CF) na medida em que o pagamento da indenização não depende
da comprovação de culpa ou dolo.
Houve, no Supremo Tribunal Federal, por um determinado período, uma
diferenciação quanto a responsabilidade dos concessionários aos seus usuários
(responsabilidade objetiva) seria diferente para a responsabilidade perante terceiros, não
usuários (responsabilidade subjetiva).
No entanto, o texto Constitucional não estabelece nenhuma diferença, para fins de
aplicação da responsabilidade objetiva, quanto à qualidade da vítima (se ela é usuária do
serviço do concessionário ou não).
Assim, em 2009, o STF votou a alinhar-se à doutrina majoritária, admitindo que a
responsabilidade dos concessionários sujeita-se à aplicação da teoria objetiva para danos
causados a usuários e também a terceiros não usuários (RE 591.874/MS). 
O caso que ocasionou a mudança de entendimento foi atropelamento de um ciclista
por ônibus de empresa concessionária de transporte. Embora ostentando a condição de
terceiro não usuário, o prejuízo causado à vítima foi considerado passível de reparação
com base na aplicação da teoria objetiva.
Sobre a responsabilidade das concessionárias, a jurisprudência tem seguido o
seguinte entendimento:
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“A pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público possui
responsabilidade civil em razão de dano decorrente de crime de furto praticado em
suas dependências, nos termos do art. 37, §6º, da CF/88. No caso concreto, o
caminhão de uma empresa transportadora foiparado na balança de pesagem na
Rodovia Anhanguera (SP), quando se constatou excesso de peso. Os agentes da
concessionária determinaram que o condutor estacionasse o veículo no pátio da
concessionária e, em seguida, conduziram-no até o escritório para ser autuado.
Aproximadamente 10 minutos depois, ao retornar da autuação para o caminhão, o
condutor observou que o veículo havia sido furtado. O STF condenou o Dersa –
Desenvolvimento Rodoviário S/A, empresa concessionária responsável pela rodovia
a indenizar a transportadora. O Supremo reconheceu a responsabilidade civil da
prestadora de serviço público, ao considerar que houve omissão no dever de
vigilância e falha na prestação e organização do serviço”. STF. 1ª Turma. RE
598.356/SP, rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 08/05/2018 (info 901).
“Foi encontrado um cadáver humano em decomposição em um dos reservatórios de
água que abastece uma cidade. Determinado consumidor ajuizou ação de
indenização contra a empresa pública concessionária do serviço de água e o STJ
entendeu que ela deveria ser condenada a reparar os danos morais sofridos pelo
cliente. Ficou configurada a responsabilidade subjetiva por omissão da
concessionária decorrente de falha do dever de efetiva vigilância do reservatório de
água. Além disso, restou caracterizada a falha na prestação do serviço, indenizável
por dano moral, quando a Companhia não garantiu a qualidade da água distribuída à
população. O dano moral, no caso, é in re ipsa, ou seja, o resultado danoso é
presumido”. STJ. 2ª Turma. REsp 1.492.710/MG, Rel. Min. Humberto Martins,
julgado em 16/12/2014 (info 553).
3.8. Responsabilidade dos notários
Os titulares de serventias extrajudiciais (notários e registradores) são agentes
públicos que recebem, após aprovação em concurso público de provas e títulos, uma
delegação do Poder Público. 
Art. 236, CF “Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado,
por delegação do Poder Público.”
Apesar de prestarem serviço público, a Lei nº 13.286/2016, que alterou o art. 22 da
Lei nº 8.934/1994, fez expressa opção pela responsabilidade subjetiva dos notários e
oficiais de registro.
“Art. 22. Os notários e oficiais de registro são civilmente responsável por todos os
prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos
substitutos que designarem ou escreventes que autorizarem, assegurado o direito
de regresso. 
Parágrafo único. Prescreve em três anos a pretensão de reparação civil, contado o
prazo da data de lavratura do ato registral ou notarial”.
O STF entendeu que, por exercerem competências estatais, os titulares de
serventias extrajudiciais qualificam-se como agentes públicos. Desta forma, o
recentemente, o STF, em sede de Repercussão Geral, fixou a seguinte tese:
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“O Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais
que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de
regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de
improbidade administrativa. O Estado possui responsabilidade civil direta, primária e
objetiva pelos danos que notários e oficiais de registro, no exercício de serviço
público por delegação, causem a terceiros.” STF. Plenário. RE 842846/RJ, Rel. Min.
Luiz Fux, julgado em 27/2/2019 (repercussão geral) (Info 932). 
Assim, tratando-se de dano causado por notários ou registradores no exercício de
sua função, incide a responsabilidade objetiva do Estado, garantido o dever de regresso
contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade
administrativa.
Lembrando-se que, acerca do dever de regresso, não cabe discricionariedade da
Administração Pública. Comprovado dolo ou culpa, o Estado tem o dever de ajuizar ação
de regresso e, se não o fizer, responderá por improbidade administrativa.
Ainda sobre o tema, o STJ decidiu que, enquanto não declarada a nulidade do
registro imobiliário, o Estado não pode ser responsabilizado civilmente por fraude ocorrida
no Registro de Imóveis, a saber:
“Deve ser extinto o processo, sem resolução de mérito, na hipótese de ação em que
se pretenda obter do Estado, antes de declarada a nulidade do registro imobiliário,
indenização por dano decorrente de alegada fraude ocorrida em Cartório de Registro
de Imóveis. Nessa situação, falta interesse de agir, pois antes de reconhecida a
nulidade do registro, não é possível atribuir ao Estado a responsabilidade civil pela
fraude alegada. Isso porque, segundo o art. 252 da Lei 6.015/73, o registro,
enquanto não cancelado, produz todos os efeitos legais, ainda que, por outra
maneira, prove-se que o título está desfeito, anulado, extinto ou rescindido”. STJ. 1ª
Turma. REsp 1.366.587/MS, rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 18/04/2013
(info 523). 
3.9. Responsabilidade por danos decorrentes de atividades nucleares
Art. 21, XXIII, “d”, CF “A responsabilidade civil por danos nucleares independe da
existência de culpa.”
A Lei de Responsabilidade civil por Danos Nucleares (Lei nº 6653/77), prevê
excludentes que afastam o dever do operador nuclear de indenizar os prejuízos
decorrentes de sua atividade, tais como: culpa exclusiva da vítima, conflito armado, atos
de hostilidade, guerra civil, insurreição e excepcional fato da natureza:
“Art . 6º. Uma vez provado haver o dano resultado exclusivamente de culpa da
vítima, o operador será exonerado, apenas em relação a ela, da obrigação de
indenizar”.
“Art . 8º. O operador não responde pela reparação do dano resultante de acidente
nuclear causado diretamente por conflito armado, hostilidades, guerra civil,
insurreição ou excepcional fato da natureza”.
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No entanto, o entendimento majoritário da doutrina é de que, o Estado não só
responde com responsabilidade objetiva, como também com base na teoria do risco
integral para danos decorrentes da atividade nuclear. Isso porque, não somente há a
teoria do risco administrativo (art. 37, §6º, CF), tendo em vista a atividade exercida, como
também uma possível responsabilidade ambiental, o que caracterizaria um dano
infinitamente maior.
3.10. Responsabilidade do Estado perante a FIFA
 O art. 23, da Lei nº 12.663/2012 (Lei Geral da Copa) dispõe que a União assumirá
os efeitos da responsabilidade civil perante a FIFA, seus representantes legais,
empresários ou consultores por todo e qualquer dano resultante ou que surgido em
função de qualquer incidente ou acidente de segurança relacionados aos eventos, exceto
se e na medida em que a FIFA ou a vítima houver concorrido para a ocorrência do dano.
“Art. 23. A União assumirá os efeitos da responsabilidade civil perante a FIFA, seus
representantes legais, empregados ou consultores por todo e qualquer dano
resultante ou que tenha surgido em função de qualquer incidente ou acidente de
segurança relacionado aos Eventos, exceto se e na medida em que a FIFA ou a
vítima houver concorrido para a ocorrência do dano”. 
O STF entendeu pela constitucionalidade do dispositivo e adotou a teoria do risco
social, que seria a socialização dos riscos por toda a sociedade, não reconhecendo na
hipótese a teoria do risco integral, uma vez que o legislador afastou os efeitos da
responsabilidade civil na medida em que a FIFA ou a vítima houvessem concorrido para a
ocorrência do dano. Anotou que se estaria diante de garantia adicional, de natureza
securitária, em favor de vítimas de danos incertos que poderiam emergir em razão dos
eventos patrocinados pela FIFA, excluídos os prejuízos para os quais a entidade
organizadora ou mesmo as vítimas tivessem concorrido.
3.11. Relações de custódia
Também conhecido como danos causados a pessoas e bens submetidos a relações
de sujeição especial.
Aqui, a responsabilidade doEstado é mais acentuada do que nas relações de
sujeição geral, à medida que o ente público tem o dever de garantir a integridade das
pessoas e bens custodiados. A responsabilidade estatal é objetiva inclusive quanto a atos
de terceiros, ou seja, mesmo que a conduta lesiva não tenha sido praticada por um
agente público. 
Devemos lembrar que a responsabilidade estatal é objetiva na modalidade do risco
administrativo, ou seja, a culpa exclusiva da vítima e a força maior excluem o dever de
indenizar (excludentes de responsabilidade).
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Um dos principais destaques acerca das relações de custódia, é a condição do
peso, que encontra-se vinculado ao Estado por relação jurídica de sujeição especial,
ensejando para o Poder Público um dever de preservação da sua integridade (art. 5º,
XLIX, CF).
“Art. 5. XLIX. É assegurado aos presos o respeito à integridade física e moral”.
Mesmo no caso de dano causado por terceiros, como na morte provocada por outro
preso, a doutrina e a jurisprudência mantém a responsabilidade objetiva do Estado do art.
5º, XLIX, CF. Ou seja, o fato de terceiro não constitui excludente de responsabilidade nos
casos de custódia, em razão do dever de vigilância e de proteção atribuído ao Estado.
De acordo com o STF e STJ, o suicídio enseja responsabilidade objetiva do Estado
em razão de violação do dever de preservação de sua integridade física e moral, de
acordo com o art. 5º, XLIX da Constituição Federal, uma vez que é dever do Estado
proteger os presos até contra eles mesmos.
“A Administração Pública está obrigada ao pagamento de pensão e indenização por
danos morais no caso de morte por suicídio de detento ocorrido dentro de
estabelecimento prisional mantido pelo Estado.” STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp
1.305.259/SC, rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 02/04/2013 (info 520).
Em 2016, o STF reafirmou a tese da responsabilidade do Estado quanto à morte de
detento em caso de inobservância do seu dever específico de proteção previsto no art. 5º,
XLIX, da Constituição Federal. No entanto, deve ser observado que o julgado define
algumas exceções ao dever de indenizar familiares de presos: a) falta de nexo causal
entre a omissão do Estado e o dano sofrido pela vítima, nas hipóteses em que o Poder
Público ostenta o dever legal e a efetiva possibilidade de agir para impedir o resultado
danoso; b) se não for possível ao Estado agir para evitar a morte do detento (haveria o
suicídio, mesmo que o preso estivesse em liberdade); c) nas hipóteses em que o Poder
Público comprova causa impeditiva da sua atuação protetiva do detento.
“Em caso de inobservância de seu dever específico de proteção previsto no art. 5º,
inciso XLIX, da CF/88, o Estado é responsável pela morte do detento.” STF. Plenário.
RE 841.526/RS, rel. Min. Luiz Fux, julgado em 30/3/2016 (repercussão geral) (info
819)
Ainda sobre a situação do preso, o STF entendeu que o Estado deve indenizar
preso em situação degradante e vítima de superlotação carcerária por danos morais no
valor de dois mil reais, em razão do “desleixo dos órgãos e agentes públicos”, fixando a
seguinte tese: 
“Considerando que é dever do Estado, imposto pelo sistema normativo, manter em
seus presídios os padrões mínimos de humanidade previstos no ordenamento
jurídico, é de sua responsabilidade, nos termos do art. 37, §6º, da Constituição, a
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obrigação de ressarcir os danos, inclusive morais, comprovadamente causados aos
detentos em decorrência da falta ou insuficiência das condições legais de
encarceramento.” STF. Plenário. RE 580.252/MS, rel. orig. Min. Teori Zavascki, red.
p/ o ac. Min. Gilmar Mendes, julgado em 16/2/2017 (repercussão geral) (info 854)
Assim, quando se tratar de danos causados a pessoas e bens submetidos a
relações de sujeição especial, a responsabilidade do Estado será sempre objetiva,
mesmo que o ato lesivo não tenha sido causado pelo agente público.
3.12. Responsabilidade por atos legislativos, regulamentares e
jurisdicionais
A responsabilidade estatal por danos causados por leis inconstitucionais, atos
regulamentares e atos normativos expedidos pelo Poder Executivo, foi admitida pelo STF
no julgamento do RE 153.464, desde que a vítima demonstre especial e anormal prejuízo
decorrente da norma inválida. Exige-se, ainda, como pressuposto da condenação a
declaração formal de inconstitucionalidade da lei pelo próprio STF.
Quando às leis de efeitos concretos, que são aquelas dirigidas a um destinatário
determinado, a responsabilidade estatal independe de sua declaração de
inconstitucionalidade na medida em que tais leis constituem, na verdade, atos
materialmente administrativos capazes de causar prejuízo patrimonial ensejador de
ressarcimento pelo Estado.
Aos atos tipicamente jurisdicionais, em princípio, não produzem direito à indenização
como consequência da soberania do Poder Judiciário e da autoridade da coisa julgada.
Entretanto, a Constituição Federal prevê, excepcionalmente, a possibilidade de
ressarcimento do condenado por erro judicial, assim como o que ficar preso além do
tempo fixado na sentença, entre outras hipóteses.
No caso de atos administrativos por órgãos do Poder Legislativo e Judiciário no
exercício de função atípica, havendo dano, a responsabilidade é objetiva.
3.13. Danos causados por agente fora do exercício da função
Estando o agente, no momento em que realizou a ação ensejadora do prejuízo, fora
do exercício da função pública, seu comportamento não é imputável ao Estado, e a
responsabilidade será exclusiva e subjetiva do agente.
Neste caso, a ação de indenização proposta pela vítima prescreve em três anos, de
acordo com o art. 206, §3º, V do Código Civil.
“Art. 206. Prescreve:
§3º. Em três anos:
V – a pretensão de reparação civil.”
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3.14. Responsabilidade pré-negocial
Considera-se responsabilidade pré-negocial, o dever estatal de indenizar
particulares em razão da ruptura de negociações preparatórias à celebração de contratos
administrativos, especialmente nos casos de anulação e revogação do procedimento
licitatório.
A legislação trata desta responsabilidade em dois dispositivos da Lei nº 8.666/93:
“Art. 49. A autoridade competente para a aprovação do procedimento somente
poderá revogar a licitação por razões de interesse público decorrente de fato
superveniente devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal
conduta, devendo anulá-la por ilegalidade, de ofício ou por provocação de terceiros,
mediante parecer escrito e devidamente fundamentado.
§1º. A anulação do procedimento licitatório por motivo de ilegalidade não gera
obrigação de indenizar, ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 59 desta
Lei.”
“Art. 59. A nulidade (da licitação) não exonera a Administração do dever de
indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for
declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe
seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa”.
Ou seja, o foco encontra-se exclusivamente na Lei de Licitações, garantindo ao
contrato, ao menos o ressarcimento do que houver sido executado até a ruptura do que,
por ora, fora negociado com a Administração.
3.15. Responsabilidade por danos resultantes de atentados terroristas
Comporta a modalidade de risco integral por força de expressa disposição legal.
Disciplinada na Lei nº 10.744/2003, que dispõe sobre a assunção, pela União, de
responsabilidades civis perante terceiros no caso de atentados terroristas, atos de guerra
ou eventos correlatos, contra aeronaves de matrícula brasileira operadas por empresas
brasileiras de transporte aéreo público, excluídas as empresas de táxi aéreo.
“Art. 1º. Fica a União autorizada, na formae critérios estabelecidos pelo Poder
Executivo, a assumir despesas de responsabilidade civis perante terceiros na
hipótese da ocorrência de danos a bens e pessoas, passageiros ou não,
provocados por atentados terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos,
ocorridos no Brasil ou no exterior, contra aeronaves de matrícula brasileira
operadas por empresas brasileiras de transporte aéreo público, excluídas as
empresas de táxi aéreo”.
A Lei ainda traz a definição de atos de guerra, ato terrorista e eventos correlatos:
“Art. 1º.
§3º Entende-se por atos de guerra qualquer guerra, invasão, atos inimigos
estrangeiros, hostilidades com ou sem guerra declarada, guerra civil, rebelião,
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revolução, insurreição, lei marcial, poder militar ou usurpado ou tentativas para
usurpação do poder.
§4º. Entende-se por ato terrorista qualquer ato de um ou mais pessoas, sendo ou
não agentes de um poder soberano, com fins políticos ou terroristas, seja a perda
ou dano dele resultante acidental ou intencional.
§5º. Os eventos correlatos, a que se refere o caput deste artigo (1º), incluem
greves, tumultos, comoções civis, distúrbios trabalhistas, ato malicioso, ato de
sabotagem, confisco, nacionalização, apreensão, sujeição, detenção, apropriação,
sequestro ou qualquer apreensão ilegal ou exercício indevido de controle da
aeronave ou da tripulação em voo por parte de qualquer pessoa ou pessoas a
bordo da aeronave sem consentimento do explorador.”
São casos excepcionais, criados principalmente, em decorrência aos atentados
terroristas de 11 de setembro nos Estados Unidos, aplicando, expressamente a teoria do
risco integral (responsabilidade objetiva) pela Administração pública.
3.16. Denunciação à lide
Indaga-se sobre a possibilidade, ou não, de o Poder Público chamar o agente
causador do dano para integrar a demanda indenizatória. O fundamento da denunciação
é o art. 125, II do Novo Código de Processo Civil.
“Art. 125. É admissível a denunciação da lide, promovida por qualquer das partes:
II - àquele que estiver obrigado, por lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação
regressiva, o prejuízo de quem for vencido no processo”.
A denunciação da lide é visivelmente prejudicial aos interesses da vítima à medida
que traz para ação indenizatória a discussão sobre culpa ou dolo do agente público,
ampliando a lide em desfavor da celeridade na solução do conflito.
A doutrina majoritária rejeita a possibilidade de denunciação à lide, mas a
jurisprudência, tem admitido a denunciação do agente público à lide como uma faculdade
em favor do Estado, o qual poderia decidir sobre a conveniência ou não, evitando com
isso a propositura da ação regressiva. Em favor à denunciação da lide, comparecem
razões ligadas à economia processual, eficiência administrativa e maior celeridade no
ressarcimento dos prejuízos causados aos cofres públicos.
3.17. Ação regressiva
 É proposta pelo Estado contra o agente público causador do dano, nos casos de
culpa ou dolo (art. 37, §6º, CF), cuja finalidade é a apuração da responsabilidade pessoal
do agente público.
Baseada na teoria subjetiva (deve-se comprovar dolo ou culpa), ato, dano e nexo, a
inexistência do elemento subjetivo (dolo ou culpa) no caso concreto exclui a
responsabilidade do agente público na ação regressiva.
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Em razão do princípio da indisponibilidade, a propositura da ação regressiva,
quando cabível, é um dever da Administração e não uma faculdade (não há
discricionariedade).
O prazo para propositura da ação regressiva é imprescritível, conforme disposto no
art. 37, §5º, Constituição Federal:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:
§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer
agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as
respectivas ações de ressarcimento.”
O plenário do STF, por maioria, passou a entender que é prescritível a ação de
reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil:
É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito
civil. Dito de outro modo, se o Poder Público sofreu um dano ao erário decorrente de
um ilícito civil e deseja ser ressarcido ele deverá ajuizar a ação no prazo prescricional
previsto em lei. (STF. Plenário. RE 669069/MG, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em
03/02/2016 (repercussão geral). Info 666)
Neste julgamento o Tribunal esclarece que o novo entendimento não vale para ação
de improbidade administrativa, permanecendo, a natureza imprescritível da ação quanto à
pena de ressarcimento do erário:
Em ação de improbidade administrativa cumulada com o pedido de ressarcimento
de danos, a Turma deu provimento ao recurso do MP. Preliminarmente, em relação
ao documento novo constituído de acórdão do Tribunal de Contas estadual,
arquivando processo administrativo de tomada de conta especial, considerou-se a
incidência do art. 21, II, da Lei n. 8.429/1992 - em que se aplicam as sanções ali
previstas por ato de improbidade administrativa independentemente da aprovação
ou rejeição das contas por aquele órgão de controle. No mérito, reconheceu a
legalidade do pedido de ressarcimento de danos por ato de improbidade cumulado
com o pedido das demais sanções do art. 12 da citada lei, bem como considerou
que a prescrição quinquenal atinge os ilícitos administrativos dos agentes públicos,
abrangidos o servidor público e o particular, os quais lhes deram causa (nos termos
do art. 23 da mesma lei); entretanto, a ação de ressarcimento dos prejuízos
causados ao erário é imprescritível, conforme estabelecido no art. 37, § 5º, da
CF/1988. Ademais não há óbice para o ressarcimento dos danos ao erário na ação
de improbidade administrativa. Precedentes citados do STF: MS 26.210-DF, DJ
10/10/2008; do STJ: REsp 199.478-MG, DJ 8/5/2000; REsp 434.661-MS, DJ
25/8/2003, e REsp 1.069.779-SP, DJ 18/9/2008. (STJ. 2ª Turma. REsp
1.067.561/AM, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em 5/2/2009. Info 382)
Quando o dano for causado por agente ligado a empresas públicas, sociedades de
economia mista, fundações governamentais, concessionários e permissionários (pessoas
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jurídicas de direito privado), o prazo é de três anos (art. 206, §3º, V, CC) contados do
trânsito em julgado da decisão condenatória.
São pressupostos para propositura da ação regressiva: a) condenação do Estado na
ação indenizatória; b) trânsito em julgado da decisão condenatória; c) culpa ou dolo do
agente; d) ausência de denunciação da lide na ação indenizatória.
“A vítima somente poderá ajuizar a ação de indenização contra o Estado; se este for
condenado, poderá acionar o servidor que causou o dano em caso de dolo ou culpa;
o ofendido não poderá propor a demanda diretamente contra o agente público. A teor
do disposto no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, a ação por danos causados por
agente público deve ser ajuizada contra o Estado ou a pessoa jurídica de direito
privado prestadora de serviço público, sendo parte ilegítima para a ação o autor do
ato, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou
culpa. STF. Plenário. RE 1.027.633/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em
14/8/2019 (repercussão geral) (Info 947). 
3.18. Responsabilidade subsidiária x Responsabilidade solidária
Como regra, predomina no direito brasileiro, a responsabilidade subsidiária, no qual
o legislador elege um devedor principal (responsável direto) e define um devedor
secundário (responsabilidadesubsidiária) que só poderá ser acionado. No entanto, o
responsável subsidiário só poderá ser acionado uma vez que se esgotar o patrimônio do
dever principal (responsável direto).
É o que acontece na responsabilidade por prejuízos decorrentes da prestação de
serviços públicos, na qual cabe ao prestador do serviço o papel de devedor principal
(responsável direto), mas a entidade pública titular do serviço responde subsidiariamente
se encerrado o patrimônio do prestador.
No silêncio da lei quanto quem é o devedor principal ou secundário, considera-se a
responsabilidade subsidiária.
São raras as hipóteses previstas de responsabilidade solidária (ela não se presume,
deve haver expressa previsão legal). Exemplo, é a responsabilidade solidária entre a
Administração Pública e o contratado pelos encargos previdenciários resultantes da
execução do contrato (art. 71, §2º, da Lei nº 8.666/93).
4. DEMAIS JURISPRUDÊNCIAS SOBRE A
RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL
“O STF reconheceu que a União deve indenizar companhia aérea que explorava os
serviços de avaliação sob o regime de concessão, pelos prejuízos causados
decorrentes de plano econômico que determinou o congelamento das tarifas de
aviação”. STF. Plenário. RE 571.969/DF, rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em
12/03/2013 (Info 738).
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“É inconstitucional lei estadual (distrital) que preveja o pagamento de pensão
especial, a ser concedida pelo Governo do Estado (Distrito Federal) em benefício
dos cônjuges de pessoas vítimas de crimes hediondos, independentemente de o
autor do crime ser ou não agente do Estado. Tal lei amplia, de modo desmesurado
(irrazoável), a responsabilidade civil do Estado prevista no art. 37, §6º, da CF/88”.
STF. Plenário. ADI 1358/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 04/02/2015 (Info
773).
“Não é cabível indenização por danos morais/estéticos em decorrência de lesões
sofridas por militar das Forças Armadas em acidentes ocorridos durante sessão de
treinamento, savo se ficar demonstrado que o militar foi submetido a condições de
risco excessivo e desarrazoado”. STJ. 1ª Turma. AgRg no AREsp 29.046/RS, rel.
Min. Arnaldo Esteves Lima, julgado em 21/02/2013 (Info 515).
“O anistiado político que obteve, na via administrativa, a reparação econômica
prevista na Lei nº 10.559/2002 (Lei de Anistia) não está impedido de pleitear, na
esfera judicial, indenização por danos morais pelo mesmo episódio político. Inexiste
vedação para a acumulação da reparação econômica com indenização por danos
morais, porquanto se tratam de verbas indenizatórias com fundamentos e finalidades
diversas: aquela visa à recomposição patrimonial (danos emergentes e lucros
cessantes), ao passo que esta tem por escopo a tutela da integridade moral,
expressão dos direitos de personalidade”. STJ. 1ª Turma. REsp 1.485.260/PR, rel.
Min. Sérgio Kukina, julgado em 05/04/2016 (Info 581).
“No caso em que o servidor público foi impedido irregularmente de acumular dois
cargos públicos em razão de interpretação equivocada da Administração Pública, o
Estado deverá ser condenado e, na fixação do valor da indenização, não se deve
aplicar o critério referente à teoria da perda da chance, e sim o da efetiva extensão
do dano causado, conforme o art. 944 do CC”. STJ. 2ª Turma, REsp 1.308.719/MG,
rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 25/06/2013 (Info 530).
“União não tem legitimidade passiva em ação de indenização por danos decorrentes
de erro médico ocorrido em hospital da rede privada durante atendimento custeado
pelo Sistema Único de Saúde (SUS). De acordo com a Lei 8.080/90, a
responsabilidade pela fiscalização dos hospitais credenciados ao SUS é do
Município, a quem compete responder em tais casos”. STJ. 1ª Seção. EREsp
1.388.822/RN, rel. Min. Og Fernandes, julgado em 13/05/2015 (Info 563).
“A demora injustificada da Administração em analisar o pedido de aposentadoria do
servidor público gera o dever de indenizá-lo, considerando que, por causa disso, ele
foi obrigado a continuar exercendo suas funções por ais tempo do que o necessário.
Exemplo de demora excessiva: mais de 1 ano”. STJ. 2ª Turma. AgRg no Resp
1.469.301/SC, rel. Min. Assusete Magalhães, julgado em 21/10/2014 e STJ. 1ª
Turma. AgInt no AREsp 483.398/Pr, rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em
11/12/2016.
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5. BIBLIOGRAFIA UTILIZADA
Neto, Fernando Ferreira Baltar e TORRES, Ronny Charles Lopes. Direito Administrativo
– Coleção Sinopses para concursos, nº 9. 8ª ed. rev. a atualizada. Salvador: Editora
Juspodivm, 2018.
Mazza, Alexandre. Manual de direito administrativo. 9ª ed. São Paulo: Saraiva
Educação, 2019.
Spitzcovsky, Celso. Direito Administrativo Esquematizado – Coleção esquematizado/
coordenador Pedro Lenza. 2ª ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019.
Cavalcante, Márcio André Lopes. Vade Mecum de jurisprudência dizer o direito.
Salvador: Editora Juspodivm, 2018.
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	1. RESPONSABILIDADE CIVIL
	2. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
	2.1. Conceito
	2.2. Evolução histórica
	2.2.1. Teoria da irresponsabilidade do Estado
	2.2.3. Teoria da Culpa administrativa
	2.2.4. Teoria do Risco Administrativo
	3. RESPONSABILIDADE CIVIL NO BRASIL
	3.1. Excludentes da responsabilidade civil do Estado
	3.1.1. Culpa exclusiva da vítima
	3.1.2. Força maior
	3.1.3. Culpa de terceiro
	3.2. Prazo prescricional
	3.3. Sobre a tese da “Reserva do possível”
	3.4. Danos por omissão
	3.5. Responsabilidade por atos ilícitos
	3.6. Responsabilidade do Estado pela “perda de uma chance”
	3.7. Responsabilidade das concessionárias e permissionárias de serviço público
	3.8. Responsabilidade dos notários
	3.9. Responsabilidade por danos decorrentes de atividades nucleares
	3.10. Responsabilidade do Estado perante a FIFA
	3.11. Relações de custódia
	3.12. Responsabilidade por atos legislativos, regulamentares e jurisdicionais
	3.13. Danos causados por agente fora do exercício da função
	3.14. Responsabilidade pré-negocial
	3.15. Responsabilidade por danos resultantes de atentados terroristas
	3.16. Denunciação à lide
	3.17. Ação regressiva
	3.18. Responsabilidade subsidiária x Responsabilidade solidária
	4. DEMAIS JURISPRUDÊNCIAS SOBRE A RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL
	5. BIBLIOGRAFIA UTILIZADA