Econ.polit.CAPITULO 3

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ECONOMIA POLÍTICA
CAPÍTULO 3 - QUAIS SÃO OS IMPACTOS
DA GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL?
André Abdala
INICIAR 
Introdução
Você sabia que a Revolução de 1929-1930, levando Getúlio Vargas para a
presidência, herda-nos todo um arcabouço de gestão pública? Além das
importantíssimas obras públicas e estatais, como a Vale do Rio Doce — hoje
privatizada —, a partir de 1930 também há uma modernização do gerenciamento
governamental. Contudo, esse gerenciamento surge com um alto grau de
centralização, em que o Estado intervém em muitos aspectos. Já durante o governo
de Juscelino, é tratada pela primeira vez a descentralização. No entanto, a visão
centralizadora do período de 1930 a 1945 continua influenciando durante décadas o
gerenciamento governamental brasileiro, quando, a partir da redemocratização, em
especial com a Constituição Federal de 1988, a questão da descentralização ganha
força (GRANJEIRO, 2004). Mas você sabe dizer ao menos um fator fundamental dessa
descentralização a partir de 1980? Vale lembrar que foi o processo de privatizações
que reduziu o peso do Estado na economia. Aliás, você sabia que existe um índice
que avalia o quanto temos de bem-estar? Ele é conhecido como Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH). Sendo assim, a partir de agora, poderemos estudar
mais a fundo essas e outras questões. Logo no início do capítulo, você encontrará a
evolução do gerenciamento governamental no Brasil; seguido do processo de
privatizações e das questões relacionadas à regulação de mercado. Na sequência,
ainda estudaremos aspectos relacionados aos papéis do Estado e o porquê de
estatizar. Por fim, você estudará o conceito de crescimento econômico e o que é o
IDH. Vamos lá?
3.1 Boa governança e ética na administração pública 
O gerenciamento da administração pública, com vista a ganhos de transparência ou
governança, mira o melhor relacionamento do Estado com os atores que lhe
pertencem e os aprofundamentos com a melhor alocação dos recursos, condizentes
com os princípios éticos, contrários ao interesse particular e favoráveis ao interesse
público.
A partir do decênio de 1930, por meio do Departamento Administrativo do Serviço
Público (DASP), o gerenciamento da administração pública no Brasil adquire um
novo formato, agora mais moderno e burocrático. Desse modo, a gestão pública
aumenta o grau de centralização nos órgãos estatais (GRANJEIRO, 2004). 
No entanto, sob a Constituição Federal do Brasil de 1988, a gestão pública passa por
um processo de descentralização.
3.1.1 Novo gerenciamento da administração pública – 1930 a 1945 
A partir de 1930, com o êxito da Revolução de 1929-1930, é dado fim à República
Velha (1889-1930), capitaneada pela supremacia do interesse cafeicultor, coligado
com os grandes criadores bovinos que estavam concentrados em São Paulo e Minas
Gerais, respectivamente. Isso leva o então Presidente do Rio Grande do Sul (naquela
época não se chamava Governador) à presidência do país, sob uma grande aliança
entre pecuaristas, industriais, grandes produtores rurais e outros variados atores.
Dessa forma, uma nova forma de gerenciamento da administração pública passa a
ser desenvolvida, com a criação de novos departamentos (GRANJEIRO, 2004; ABREU
et al., 2014; BEITUM, 2017).
Na sequência, durante o governo de Vargas (1930-1945), há o início de uma fase
modernizadora da administração pública, em que a racionalização do
gerenciamento governamental, ante uma concentração do poder político e
econômico — já que esse governo foi uma ditadura —, o Estado passa a regular a
vida social e econômica. Isso quer dizer que a intervenção governamental assume
uma posição para desenvolver a economia nacional (GRANJEIRO, 2004; BEITUM,
2017).
Sendo assim, na década de 1930, diversos estudos para o desenvolvimento do
gerenciamento governamental, nas mais diferentes áreas, foram desempenhados.
No entanto, a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP),
em 1937, representa um ponto fundamental no desenvolvimento da gestão pública,
tendo em vista que esse departamento fora o centro de toda a racionalização e
modernização da gestão pública (GRANJEIRO, 2004; BEITUM, 2017).
O DASP era um órgão centralizado que supervisionava toda a gestão municipal e
estadual, na qual eram nomeados interventores executivos, uma vez que as eleições
haviam sidos suspensas. Além disso, essa supervisão era feita desde a aplicação
orçamentária até as leis de decretos, os quais eram reportados ao governo federal
(LIRA NETO, 2012b; BEITUM, 2017).
As ideias que vieram a fundamentar o DASP, com foco centralizador, estiveram
presentes até a segunda metade da década de 1980, quando o país passa da
transição do governo militar para a redemocratização (GRANJEIRO, 2004).
Dessa maneira, com vista ao aumento do rendimento e da produtividade, a nova
forma de gerenciamento governamental se fundamenta pela criação de órgãos e
departamentos formuladores de políticas pública, que miravam, também, a
participação de segmentos empresarias nos conselhos governamentais, como o
Conselho Nacional do Petróleo, o Conselho Nacional do Comércio e o Conselho
Nacional da Vale do Rio Doce.
Além disso, esse novo modelo se fundamenta pela expansão dos órgãos da
administração direta, como os Ministérios da Educação, do Trabalho e Indústria e
Comércio, os Institutos do Açúcar e do Álcool, o Instituto Nacional do Sal, o Instituto
Nacional do Mate, entre outros (GRANJEIRO, 2004).
VOCÊ SABIA?
A administração direta abrange as entidades que prestam serviços públicos diretamente pelo Estado,
como a Secretaria de Saúde. Já a administração indireta corresponde às pessoas jurídicas criadas
pelos governos para prestar serviços públicos, como as fundações e autarquias (CRETELLA JÚNIOR,
1995).
Esse modelo tem como base a ampliação da administração indireta, na qual estão
entidades públicas de direito privado, a exemplo da Caixa Econômica Federal (CEF),
do Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico (BNDE, atual BNDES), do Banco
do Nordeste (BNB), do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER) e da
Companhia Hidrelétrica do São Francisco (CHESF). 
3.1.2 Gerenciamento da administração pública – 1956 a 1981 
A partir de 1956, durante o governo de Kubitschek, elabora-se uma reforma da
administração pública federal, na qual fora mencionada pela primeira vez a questão
da descentralização do gerenciamento governamental. Dessa forma, de acordo com
Granjeiro (2004), foram criadas: 
Comissão de Simplificação Burocrática (COSB): em busca de como
descentralizar dos serviços públicos; 
Comissão de Estudos e Projetos Administrativos (CEPA): para mudanças nos
processos administrativos e reformas ministeriais; 
Conselho de Desenvolvimento: órgão centralizado para estudos globais do
desenvolvimento econômico brasileiro; 
Conselho de Política Aduaneira: para estudos referentes à aplicação de
medidas de restrição de importados; 
Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE): como
medida de redução das desigualdades regionais; 
Escola Brasileira de Administração Pública (EBAP): vinculada à Fundação
Getúlio Vargas (FGV), voltada para a aplicação do ensino de administração
pública.
Essa reforma administrativa tinha uma orientação global, porém com estruturas
paralelas, como as Comissões de Estudo e Grupos de Trabalho, integrados por
industriais nacionais, inclusive, ante a pretensão de atingir os objetivos do Plano de
Metas (GRANJEIRO, 2004).
O Plano de Metas, por sua vez, contou com Grupos de Trabalho e Grupos Executivos,
a exemplo do Grupo Executivo da Indústria Automobilística (GEIA), nos quais
atuaram: 
oficiais militares e técnicos que haviam trabalhado na Comissão Mista Brasil-
Estados Unidos (CMBEU), na Fundação Getúlio Vargas (FGV) e no Grupo Misto
CEPAL/BNDE — criado em 1953 para estudar questões relacionada à
modernização produtiva do país; 
servidores federais de competência; 
empresários.
Entretanto, os governos miliares intensificaram a centralização e o intervencionismo
estatal no setor produtivo com a expansão da administraçãoindireta, por
intermédio de novas estatais, fundações públicas e autarquias.
Em 1967, além da expansão da administração indireta, o governo busca o
fortalecimento e a expansão do sistema de mérito, diretrizes para o plano de
classificação de cargos e a reorganização administrativa com a formação de 16
ministérios de Estado. Adicionalmente, havia uma preocupação em desenvolver o
planejamento da administração pública e orçamentária. Para isso, a Secretaria de
Planejamento (SEPLAN) mantinha controle sobre as estatais, enquanto guardava
unidades descentralizadas nos ministérios, nas fundações públicas e nas autarquias
(GRANJEIRO, 2004).
A reforma administrativa nos governos militares sofreu influência da tendência
centralizadora, tal como fazia no governo de Vargas; e da tendência
descentralizadora, como se buscou praticar no governo de Kubitschek. Assim, criou-
se o Programa Nacional de Desburocratização, que objetivou o aperfeiçoamento da
eficiência nos processos administrativos. 
Entre 1979 e 1981, o programa trabalhou pela simplificação dos procedimentos,
documentos e decretos, eliminando informações desnecessárias. Já a partir de
1981, o governo se volta para as privatizações, reduzindo a interferência
governamental no setor produtivo, por meio do Programa de Desestatização
(GRANJEIRO, 2004).
3.1.3 Gerenciamento governamental a partir da redemocratização – 1985 a 1994 
Findo a Ditadura Militar no Brasil, a partir de 1985 há a abertura política, que, por
consequência, fomenta a pressão por maior participação política dos variados
segmentos da sociedade. Essa pressão leva à criação da Constituição de 1988, que
cria um mecanismo para reduzir o poder centralizador do governo federal
(GRANJEIRO, 2004).
À vista disso, a reforma administrativa, a contar de 1985, vai além de uma aplicação
técnica-formal, considerando-se o novo contexto sócio-político e cultural. Esse
processo acreditou em uma estrutura administrativa com maior eficiência, eficácia,
autonomia, flexibilidade, descentralização, responsabilidade, orientação para o
cidadão, participação social e transparência. Isto é, nasce um novo modelo gerencial
de administração (GRANJEIRO, 2004; SANTOS, 2017).
O artigo “Evolução dos Modelos de Administração Pública no Brasil”, de Ânderson Ferreira dos Santos,
traz as formas de administrações públicas no Brasil: a patrimonialista, até 1930, onde impera o
clientelismo; a burocrática, a partir de 1930, a qual prima pelo controle rígido dos processos; e a
gerencial, a partir da década de 1970, que busca a descentralização e transparência. Você pode encontrar
o artigo completo em: <https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/administracao-
publica-no-brasil (https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/administracao-publica-
no-brasil)>.
Intentando esse arcabouço, o projeto de reforma administrativa de 1985 propôs
algumas mudanças: 
restauração da cidadania, suprimida pelo regime militar, com a ampliação de
direitos civis e políticos; 
democratização da ação administrativa, na qual há redução do formalismo e
mecanismos de controle governamental, em relação às pessoas, à permissão
do controle das ações do Estado pelos cidadãos, à descentralização das
atividades administrativas, à melhoria dos padrões de desempenho, à melhor
alocação dos recursos públicos e à revitalização do serviço público e
valorização do servidor.
Já em 1986, a DASP é extinta para dar lugar à Secretaria de Administração Pública da
Presidência da República (SEDAP), que propõe institucionalizar o planejamento
administrativo. Contudo, houve uma tentativa de reverter o processo de
descentralização, via redução de órgãos, para o fortalecimento da administração
direta (GRANJEIRO, 2004).
A SEDAP, então, buscou desenvolver o setor de pessoal do serviço público, por
intermédio de algumas medidas, como a organização do sistema de gerenciamento
das contas e pagamentos de pessoal e a criação da Escola Nacional de
VOCÊ QUER LER?
https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/administracao-publica-no-brasil
Administração Pública (ENAP) para formação, aperfeiçoamento e profissionalização
dos servidores civis de nível superior.
No entanto, alguns fatores tornaram inviáveis algumas dessas medidas, a exemplo
do agravamento das finanças públicas; da falta de compromisso nos planos; da
resistência do paternalismo, que obsta a eficiência na alocação dos recursos; da
excessiva quantidade de leis e decretos; da má gestão dos gastos; entre outros
fatores. Mas o clima social favorável às mudanças cria condições para a formação da
Constituição Federal de 1988, que vem a atacar todos esses pontos, além de maior
participação e ampliação dos direitos do cidadão e da descentralização dos recursos
orçamentários (GRANJEIRO, 2004).
Quando entra o governo de Collor, a partir de 1990, inicia-se um cenário de forte
crítica à participação estatal nas atividades privadas. Nesse sentido, principia-se um
processo de modernização administrativa que incentiva as privatizações das
estatais, além de uma política industrial para a promoção da competitividade
industrial, via investimento em P&D, à despeito da redução de subsídios à
exportação, financiamento à setores tecnológicos e redução das barreiras
alfandegárias. Dessa forma, é permitida a abertura da economia (GRANJEIRO, 2004;
ABREU et al., 2014).
Além disso, diversos pontos das reformas administrativas iniciadas no governo de
Collor são seguidos no governo de Fernando Henrique Cardoso, a partir de 1994,
como a abertura comercial e a privatização de estatais. Também se buscou a
flexibilização das estruturas e das relações de trabalho no setor público, a
valorização da ENAP, a melhoria nos processos de descentralização, a criação da
Secretaria de Reforma do Estado para estudos e a elaboração de propostas, no
âmbito do já extinto Ministério da Administração e Reforma do Estado (GRANJEIRO,
2004).
Agora que compreendemos o processo de evolução da gestão pública no Brasil,
iremos ver o que a corrupção nas instituições públicas causa.
3.1.4 Efeitos políticos e econômicos da corrupção 
A corrupção exerce graves efeitos negativos no desenvolvimento econômico de uma
nação. O nível de grupos formados a extorquir ou exigir propina, por exemplo,
desestimula o investimento privado nacional e estrangeiro, já que o investidor
considera esses imprevistos no retorno financeiro esperado. 
Dessa forma, a presença de governos ou estruturas administrativas públicas
altamente corruptas tende a afetar os valores da democracia e do ambiente
econômico, em que grupos políticos locupletados pelos atores econômicos, já
beneficiados pelas negociatas, enraízam-se de tal maneira que fica bastante rígida a
mudança na esfera política. 
VOCÊ SABIA?
A Transparência Internacional realiza estudos sobre o impacto da corrupção nos países. Em uma
amostra de 176 países, por exemplo, o Brasil é o 79° colocado no índice de percepção da corrupção
no setor público de 2016. Já em uma escala de 0 a 100, o Brasil tira 40, o que não é tão positivo, já
que, quanto mais próximo de 100, menor é a corrupção.
Figura 1 - A corrupção é a formação de grupos que exigem propinas ou fazem extorsão, repelindo
futuros investimentos. Fonte: Atstock Productions, Shutterstock, 2018.
Consequentemente, investimentos em tecnologias inovadoras não se desenvolvem
nessas regiões, tendo em vista que seus processos de inovação e produção são de
longo prazo e alto nível de capital. Isso significa elevados riscos de a tecnologia não
vingar, auferindo os lucros. 
Por efeito, um ambiente regulatório ineficaz e vulnerável às vicissitudes políticas
torna pouco atraentes investimentos tão necessários ao desenvolvimento
econômico, os quais geram mais empregos especializados, com grande capacidade
de difusão técnica por toda a economia. Como exemplo, temos a Operação Lava
Jato no Brasil, entre os governos de Dilma e Temer, a qual apontou casos de
corrupção, junto a grandes empresas, bem como o consequente efeito negativo na
atividade econômica do país.VOCÊ SABIA?
Em 2009, foi instituída a Lei da Transparência, em que os governos federal, estadual e municipal
devem disponibilizar informações relacionadas aos gastos e a receitas públicas. Com isso, o governo
federal, por exemplo, disponibiliza os ganhos individualizados de cada servidor ativo e inativo. Para
saber mais sobre o assunto, vale acessar o link do governo: <http://www.portaltransparencia.gov.br/
(http://www.portaltransparencia.gov.br/)>.
A aplicação de um ambiente regulatório inibe a atuação de grupos corruptos na
administração pública, de modo a torná-la mais confiável para os atores do
mercado. Então, uma vez compreendido o peso da credibilidade institucional,
estudaremos o processo de privatizações no Brasil. 
3.2 O Brasil diante da crise mundial 
Você sabia que a concessão de uma rodovia ou porto à iniciativa privada não é o
mesmo que privatização, tal como afirmam, costumeiramente, os jornais? Além
disso, você consegue enxergar os benefícios das privatizações no Brasil? Sabia que
temos diversas agências reguladoras garantindo nossos direitos e o bem-estar
social?
http://www.portaltransparencia.gov.br/
Na década de 1990 as privatizações se intensificam na economia brasileira, quando
apresentam o maior período de venda de estatais na história do país (GIAMBIAGI;
ALÉM, 2011).
Entre as razões compreendidas para a venda das empresas estatais, temos a
ineficiência da produção e o alto peso fiscal do Estado. Sendo assim, grandes
empresas geridas pelo Estado foram vendidas a investidores privados, a exemplo
das telecomunicações.
3.2.1 Privatizações no Brasil 
O modelo de privatizações na economia brasileira responde aquilo que se considera
um esgotamento do modelo de intervenção do Estado nas atividades privadas. Na
década de 1970, o serviço de telefonia brasileiro era um dos melhores na região
latino-americana, por exemplo. Porém, na década de 1990, a empresa telefônica do
Rio de Janeiro (TELERJ) passou a ser um caso de ineficiência, de forma que os
habitantes tinham dificuldades para completar uma simples ligação (GIAMBIAGI;
ALÉM, 2011). 
Figura 2 - A privatização das telecomunicações no Brasil permitiu um considerável desenvolvimento
tecnológico no setor. Fonte: Little Perfect Stock, Shutterstock, 2018.
Na década de 1980, a economia brasileira ressentiu a crise da dívida externa, assim
como outros países latino-americanos, que tinham se financiado com capital
estrangeiro, ante uma queda da liquidez mundial, que leva a interrupção do fluxo de
financiamento externo; e a incapacidade do governo brasileiro em honrar as
dívidas. 
Isso afetou os investimentos das estatais, os quais eram financiados, em grande
parte, externamente. Nesse contexto, o modelo de privatizações já era uma
tendência mundial, mas entra em voga na economia brasileira nos anos de 1990,
apesar de já ter iniciado no decênio anterior (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011; ABREU et al.,
2014).
Fábio Giambiagi é um dos notórios especialistas em finanças públicas no Brasil. Entre suas obras, cita-se
“Brasil, raízes do atraso – Paternalismo versus produtividade: as dez vacas sagradas que acorrentam o
país”, escrito em 2007, em que o autor critica o assistencialismo e outros aspectos referentes aos gastos
públicos, bem como a privatização na economia brasileira.
Ao longo da década de 1980, o governo brasileiro tentou negociar a dívida externa
com o Fundo Mundial Internacional (FMI), mas não obteve grandes êxitos. A taxa de
juros da dívida aumentara, e as estatais, que eram um importante canal de fluxo de
capital externo, passaram a ter cerceado esses meios, dadas a condição fiscal do
país. Esta, por sua vez, tinha dificuldades de honrar os pagamentos e em razão da
menor liquidez no mundo. 
Como resultado, os investimentos públicos em setores infraestruturais se retraem, e,
uma vez esgotado esse modelo de financiamento, também passa a ser exaurido o
modelo de desenvolvimento pela intervenção estatal nas atividades privadas, via
estatais (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011; ABREU et al., 2014).
A justificativa difundida na época era que as privatizações reduziriam o peso fiscal
do Estado. Dessa forma, seriam liberados recursos para outras áreas, bem como a
possibilidade de utilizar as receitas das privatizações para o pagamento de dívidas
públicas, além dos ganhos de eficiência produtiva da empresa privada, as quais
VOCÊ O CONHECE?
trariam ampliação da capacidade produtiva e a modernização da infraestrutura.
Aliás, essa modernização ensejaria ganhos de competitividade para os produtos
nacionais (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011; MATIAS-PEREIRA, 2015).
Ademais, como o mundo estava sob à égide do Consenso de Washington, em 1990,
cujas diretrizes propaladas eram a defesa das privatizações, o controle dos gastos
públicos e a abertura econômica; a venda das estatais no Brasil serviu, igualmente,
como um ganho de credibilidade da economia do país no exterior, evidenciando um
compromisso com as reformas estruturais (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011).
A primeira fase de privatizações no Brasil foi na década de 1980, quando o BNDES se
desfez da participação em empresas, como a Caraíba Metais S/A, no segmento de
mineração e metalurgia de cobre; e a Máquinas Piratiningas do Nordeste S/A, no
segmento de bens de capital. Esse processo foi chamado de “reprivatização”, uma
vez que o BNDES adquiriu a participação majoritária em muitas empresas, mas,
depois, as vendeu (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011).
A segunda fase de privatizações foi entre 1990 e 1995, quando é lançado o Plano
Nacional de Desestatização (PND). Nesse contexto, privilegia-se a venda de estatais
nas áreas de siderurgia, petroquímica e fertilizantes (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011;
MATIAS-PEREIRA, 2015).
O PND objetivou o reordenamento estratégico do Estado na economia ao se retirar
de setores produtivos, em prol das empresas privadas, da redução da dívida pública,
da retomada dos investimentos nas empresas privatizadas, da modernização da
indústria e do desenvolvimento do mercado de capitais. Assim, com maior número
de grandes empresas privadas, as compras e as vendas de ações não estariam
concentradas em poucas firmas (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011).
Por fim, a terceira fase do processo de privatizações, a partir de 1995, inicia-se com a
aprovação da Lei de Concessões, a qual permite que as empresas privadas operem
em setores de infraestrutura, como rodovias, mas sem obter a posse. Isto é, haveria
apenas a concessão por período determinado. 
Essa fase é considerada a de “megaprivatizações”, como as vendas de empresas do
setor elétrico, a exemplo da Escelsa e Light; e de telecomunicações, como a Telebrás
(GIAMBIAGI; ALÉM, 2011).
Vale destacar, ainda, que a análise de a empresa privada ser mais eficiente do que a
pública, visto que mira os lucros, precisa ser enxergada com cautela. Esse fato nem
sempre ocorre. Temos como exemplo o caso da Usiminas, que era lucrativa e
atualizada tecnologicamente, mas o governo optou por privatizá-la para dar
credibilidade ao processo de privatizações junto ao mercado. 
Com isso, podemos entender que, muitas vezes, as privatizações não são feitas por
uma questão de ineficiência, mas, sim, como uma tática do governo (GIAMBIAGI;
ALÉM, 2011).
Figura 3 - As concessões de rodovias diferem das privatizações, pois não há venda do ativo ao ente
privado. Fonte: Milos Muller, Shutterstock, 2018.
VOCÊ QUER LER?
Para entender melhor quanto a evolução da dívida externa, leia o artigo “A Dívida e as Privatizações”, de
Maria Lucia Fattorelli Carneiro e Rodrigo Vieira de Ávila. Nele, podemos compreender que essa evolução
veio a desencadear, junto a outros fatores, o processo de privatizações no Brasil, cujos pagamentos pelas
estatais foram, inclusive, realizados por “títulos pobres”, os quais são cotados bem abaixo do valor de
face. Leia o arquivo no link: <http://www.auditoriacidada.org.br/wp-content/uploads/2012/09/A-Divida-e-
as-Privatizacoes.pdf (http://www.auditoriacidada.org.br/wp-content/uploads/2012/09/A-Divida-e-as-
Privatizacoes.pdf)>.
A partir de 1995, na terceira fase do processo deprivatizações, diversas agências
reguladoras foram criadas para garantir o bem-estar do consumidor, ao
aprimorarem a alocação dos recursos e garantirem um ambiente concorrencial, de
modo a evitar carteis e conluios empresariais, os quais ferem a escolha do
consumidor. 
Entre as entidades reguladoras no Brasil, cita-se, por exemplo, a Agência Nacional
de Telecomunicações (ANATEL) e a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL).
Tendo em vista que aprendemos os impactos das privatizações no Brasil, veremos,
na sequência, o que os organismos internacionais apontam para o desenvolvimento
da economia brasileira.
3.2.2 Diagnósticos dos organismos internacionais 
Há um consenso entre o Banco Mundial, o FMI e a OCDE de que o Brasil precisa
realizar reformas estruturais para garantir o crescimento econômica em longo prazo,
com estabilidade macroeconômica.
A estabilidade macroeconômica se refere à estabilidade de preços, da taxa de
câmbio e do fluxo de capitais, ou seja, dos fatores estudados na macroeconomia,
mas com foco especial à inflação e às variáveis relacionadas ao ambiente externo,
como o câmbio e o fluxo de capitais.
A OCDE (2014) recomenda que os países mantenham uma política fiscal controlada,
com contenção de gastos em seguridade social, por exemplo. Ela também advoga
pela abertura comercial e pela flexibilização das leis trabalhistas, considerando que,
quando as empresas têm maior facilidade de alocar fatores de produção (capital e
trabalho), menor é a durabilidade dos efeitos da crise econômica. Por consequência,
a facilidade de demissões e a compra de importados auxilia na melhor alocação de
fatores produtivos, tendo uma recuperação da margem de lucro. 
http://www.auditoriacidada.org.br/wp-content/uploads/2012/09/A-Divida-e-as-Privatizacoes.pdf
Em relação ao Brasil, por ser uma economia com grande quantidade de trabalho
informal e de infraestrutura, a OCDE (2016) ainda menciona que deveriam ser feitos
maiores investimentos na educação primária e secundária e no ensino
profissionalizante. 
Além disso, ainda se orienta por maiores investimentos privados e públicos em
infraestrutura, redução dos encargos regulatórios em setores infraestruturais
(energia, transporte e telecomunicações), incentivo à participação do setor privado,
concessões e parcerias públicos-privadas (PPP), redução das barreiras ao
investimento estrangeiro direto e às importações, e o estímulo ao setor privado no
mercado financeiro, como a oferta de ações na bolsa de valores e demais ofertas de
títulos financeiros.
Visto o processo de privatizações e os aconselhamentos de organismos
internacionais, vamos estudar as razões que levam a interferência do Estado na
economia.
3.3 Economia, política e gestão pública 
Você sabe as razões que levam o Estado a intervir na economia? Sabia que
acontecimentos em outros países podem levar à intervenção estatal? 
Os motivos que levam à participação do Estado na atividade produtiva, as quais
demonstram que o pensamento fisiocrata, adepto da mínima participação estatal e,
portanto, contra os monopólios estatais, tem seus limites, assim como a excessiva
atuação do Estado no mercado, em especial quando a economia já obtém certo grau
de desenvolvimento.
Sendo assim, você já tinha ouvido ou lido sobre os papéis do Estado e as funções do
governo? A atuação estatal vai além da produção, incluindo, também, a regulação,
como a alocação de recursos à sociedade e os financiamentos de crédito
subsidiados às empresas.
3.3.1 Por que estatizar?  
Entre as variadas razões que levam o Estado a participar das atividades produtivas,
pode-se apontar a falta de interesse privado em determinados setores, como a
mineração na década de 1940. Naquela época, não havia empresariado interessado
por ser um investimento muito custoso e de longo prazo de maturação. Dessa forma,
escolhas desse tipo gerariam riscos muito grandes (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011).
A mineradora Vale do Rio Doce, contudo, contou com o apoio de financiamento
externo, além do capital público. Ainda hoje, o governo participa de investimentos
com as hidrelétricas, em que empresas privadas se juntam em consórcio nos editais
do governo para construir uma infraestrutura.
CASO
O governo federal tem demonstrado interesse em desenvolver o transporte ferroviário no Brasil.
Contudo, com o novo modelo de gestão pública iniciado na década de 1990, em especial na terceira
fase das privatizações, a partir de 1995, o governo não prima mais pelas estatais, a exemplo de uma
potencial estatal ferroviária. Agora, preferencia-se as concessões em infraestrutura.
Portanto, quando os analistas do governo tentam atrair empresas para construir a malha ferroviária,
tão necessária para escoar a produção, promete financiamentos no BNDES e garantia financeira de
demanda. Isso significa que, uma vez o investimento elevado e apresentada uma porção de
complicações técnicas, como as questões de licenciamento ambiental, o governo promete uma
indenização ao investidor, caso haja frustração de demanda.
Todavia, a taxa de câmbio é um fator a ser considerado. Se o câmbio desvalorizar muito, os produtos
importados usados na obra irão encarecer demais, como as bitolas, sendo que algumas não são
produzidas no Brasil e há a necessidade de manter um padrão. 
Outra condição que justifica a atuação do Estado na produção é a existência de
externalidades. As externalidades são acontecimentos externos que podem causar
um efeito negativo ou positivo a outro agente de fora. Isto é, se estourar uma guerra
ou uma catástrofe que venha a disparar o dólar — ou seja, que deprecie a taxa de
câmbio —, a importação de alguns insumos produtivos irá encarecer, assim como
findar o fornecimento dos materiais do contrato vigente. Nesse caso, a externalidade
é o efeito da guerra ou da catástrofe (externalidade negativa). 
A existência de setores caracterizados por terem economia de escala também é algo
a ser considerado. Como a economia de escala é quando o aumento da produção é
proporcionalmente maior ao aumento dos custos — quando se aplica matérias-
primas para produzir mais —, a produção será proporcionalmente maior do que o
aumento nos custos de produção. 
Nesse caso, se uma produção tiver seus preços combinados no mercado
internacional por oligopólio — onde pode haver poucas empresas dominando o
mercado —, a produção nacional ficará refém. Consequentemente, é capaz de ser o
caso de o governo assumir a produção para tornar a indústria privada nacional mais
competitiva, sob menores custos de produção, visto que não há investidor privado
interessado em competir em um setor bastante concentrado e de alta economia de
escala.
Podemos citar como exemplo a China, que é a maior produtora do mundo de terras
raras — insumo composto de minérios essenciais para a produção de automóveis,
celulares e eletrônicos diversos. Com isso, se o governo reduzir a exportação para
encarecer os preços, vendendo sua indústria por um preço subsidiado, há um
considerável ganho de competitividade. Isso, inclusive, é um exemplo do que
poderia fazer o governo brasileiro, construindo um estatal para produzir terras raras
no Brasil na falta de investidores privados interessados, já que o país dispõe de uma
das maiores reservas desse recurso natural.
Temos, também, as motivações políticas, que levam o Estado a atuar na economia. A
possibilidade de o governo chinês determinar a redução da oferta de terras-raras ou
da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP) diminuir a produção do
petróleo, por exemplo, o que vêm a encarecê-los, pode ser um fator relevante para a
constituição de uma estatal. 
Portanto, certos insumos, cujas produções são largamente concentradas em países
onde há forte intervenção governamental, eleva-se os riscos de obtê-los com preços
bastante majorados (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011).
Aliás, vale lembrar que o controle de áreas com recursos naturais escassos também
leva à presença do Estado nas atividades produtivas, dada à questão estratégica
desse insumo no desenvolvimento econômico nacional.Afinal, você não deseja que
uma empresa privada venda ao exterior ou explore com maiores preços um recurso
natural escasso, quando se faz estratégico para outras produções no país.
3.3.2 Os papéis do Estado 
Conforme vimos anteriormente, o Estado possui diversas funções, como contribuir
para o aumento do investimento na economia e, assim, no desenvolvimento
econômico. Ele também atua na concessão de subsídios e financiamentos à
produção privada, investindo diretamente na infraestrutura e em serviços de
utilidade pública, como a iluminação. Além disso, serve como fonte de demanda
para o setor privado. 
Como consequência, o Estado tem como papel a regulação do mercado, o
financiamento e a produção.
O papel regulador diz respeito às funções governamentais de alocação, estabilização
e distribuição. A função locativa se refere ao fornecimento de bens públicos, que,
inclusive, são regulados pelas agências reguladoras, como a ANTT; a função
distributiva, por sua vez, tem relação com a distribuição de renda; enquanto que a
função estabilizadora está condicionada ao uso das políticas econômicas, como a
política monetária para a estabilidade do nível geral de preços (GIAMBIAGI; ALÉM,
2011).
Já o papel financiador está condicionado aos financiamentos realizados pelos
bancos públicos, como a Caixa Econômica Federal, especializada em financiamento
imobiliário; o Banco do Brasil, que cuida do financiamento para a produtor rural; e o
BNDES, que é voltado ao investimento de longo prazo, como na infraestrutura
(portos e estradas) e na indústria pesada (siderurgia e petroquímica) (GIAMBIAGI;
ALÉM, 2011). 
Figura 4 - O financiamento público permite o desenvolvimento das atividades produtivas. Fonte: Miriam
Doerr Martin Frommherz, Shutterstock, 2018.
Todos esses bancos financiam sob uma taxa de juros subsidiada pelo governo, visto
que a taxa de juros aplicada nos bancos privados é elevada, o que torna o
investimento muito custoso e, às vezes, até inviável.
Por fim, temos o papel produtor, que condiz com a presença de estatais, a exemplo
da Petrobrás. Apesar das privatizações, o Estado detém participação em diversas
empresas vendidas ao capital privado, como a Vale do Rio Doce e a Embraer, nas
quais o Estado atua na atividade produtiva, juntamente com agentes do setor
privado (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011).
Já que vimos os aspectos que levam à participação do Estado na economia, agora
aprenderemos as abordagens que apontam os limites das avaliações do
crescimento econômico no bem-estar social.
3.4 O desafio do desenvolvimento 
Você sabe o conceito de PIB per capita? E de PNB? 
O PIB soma todos bens e serviços produzidos em uma região (continente, país,
Estado, município etc.), portanto, está relacionado com o crescimento econômico.
Além disso, como ele mensura a produção de bens e serviços, a qual é representada
em termos monetários (R$, no Brasil), o crescimento da economia nacional vai além
de acumular dinheiro ou metais preciosos, como acreditavam os mercantilistas. 
Mas você sabia que o PIB não é um bom medidor para avaliar a qualidade de vida?
Nem o PIB per capita mensura eficientemente o bem-estar social, uma vez que não
avalia a distribuição da renda e não considera aspectos relacionados à educação e à
saúde. 
3.4.1 O crescimento econômico 
Crescer economicamente significa gerar mais riquezas. Sendo assim, quando a
sociedade obtém melhores rendas e passam a consumir e a investir mais, a
economia cresce. Portanto, o crescimento econômico está diretamente relacionado
ao aumento da atividade produtiva, em oposição ao pensamento mercantilista, que
considera a riqueza de uma nação apenas o acúmulo de metais preciosos, como
ouro e prata.
No entanto, vale destacar que o crescimento econômico é diferente de
desenvolvimento, pois desenvolver implica em melhorar os aspectos econômicos,
sociais, ambientais e culturais. Consequentemente, o desenvolvimento econômico
está condicionado estritamente ao progresso da estrutura produtiva, com mais
tecnologia de ponta e infraestrutura moderna, em vez de só produzir para crescer,
independentemente se tem alta ou baixa tecnologia empregada na produção.
Assim, o crescimento econômico é medido pelo Produto Interno Bruto (PIB),
também conhecido como renda per capita, o qual soma todos os bens e serviços
produzidos no país, município ou qualquer outra região. Aliás, podemos tratar como
sinônimo de crescimento econômico o crescimento do produto. Da mesma forma
que podemos tratar o PIB ao chamarmos de produto ou renda.
Todavia, essa medida não considera alguns fatores, como o comércio ilegal e o
mercado informal, que também geram renda, a despeito do combate ao crime
demandar recursos públicos que poderiam ser melhores alocados no
desenvolvimento produtivo, como os investimentos em ciência e infraestrutura.
Muitas vezes, o PIB é usado como medida para avaliar a distribuição de renda em
um país, considerando, assim, a qualidade de vida de seus habitantes. O Banco
Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI) fazem constante uso dessa
medida, uma vez que divide o PIB pelo número de residentes da região alvo. 
No entanto, ela também possui seus limitadores, pois a avaliação não mede fatores
relacionados à qualidade de vida, como o acesso à água potável, adequada
assistência médica ou o suficiente nível educacional.
Igualmente, o produto per capita falha em medir a distribuição de renda porque não
avalia a sua dispersão. Podemos exemplificar mencionando que há dois indivíduos
com oito bolas, sendo que o primeiro possui seis bolas e o segundo apenas duas.
Dessa forma, a renda per capita medida na quantidade de bolas é de quatro, apesar
de a concentração de bolas no primeiro indivíduo ser maior. Da mesma forma
funciona a renda, em que, embora o PIB per capita indica um valor, a renda pode
estar concentrada em uma determinada camada da população.
Temos, também, o Índice de Gini, que mede a distribuição de renda. Consoante esse
índice, quanto mais próximo de zero, menos desigual é a distribuição.
Observe na tabela a seguir uma representação dessa medida. Nela, percebemos que
a Suécia e a Dinamarca têm a renda bem distribuída. No entanto, o mesmo não se
pode ser entendido quanto ao Brasil, que apenas se sai melhor do que a Colômbia.
Figura 5 - O acesso à agua potável é um elemento fundamental de qualidade de vida que não pode ser
medido pelo PIB. Fonte: Julija Sapic, Shutterstock, 2018.
Outra medida para a renda é o Produto Nacional Bruto (PNB). Ele mede toda a renda
de nacionais no mercado interno e no exterior, mas exclui do cálculo a renda
estrangeira no mercado nacional, como os investimentos estrangeiros em território
nacional. Já o PIB mede o valor do que é produzido no país, independentemente se
o investimento é feito por nacional ou estrangeiro (DORNBUSCH; FISHER, 1991).
Aliás, o PIB, por não somar o bem ou o serviço de residentes alocados no
estrangeiro, pode ter seu valor menor do que o PNB, caso as empresas e os
indivíduos nacionais invistam mais no estrangeiro do que internamente.
3.4.2 O Índice de Desenvolvimento Humano 
Além dos medidores de renda, temos os medidos de bem-estar social. Com o intuito
de avaliar esse item, a Organização das Nações Unidas mensura a qualidade de vida
pelo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), em que se toma dados referentes à
renda, educação e saúde da população.
Em relação à saúde, o IDH avalia a expectativas de vida da sociedade. Assim, afirma-
se que, quando o sujeito tem acesso à água limpa, alimentação e saúde de
qualidade, por exemplo, a expectativa de vida aumenta.
 Tabela 1 - O Índice
de Gini avalia a concentração da renda, cuja análise não é feita pela renda per capita. Fonte: Elaborado
pelo autor, baseado em BANCO MUNDIAL, 2018.
Na tabela acima, a Noruega e a Austrália são classificados como países de altíssimo
IDH. O Brasil, por sua vez, tem alto IDH. Já a Índia e a África do Sul possuem médio
IDH. Observe que a média de anos de escolaridade não é o suficiente para garantir o
progresso, apesar deser uma variável muito importante, já que a África do Sul
apresenta escolaridade média superior à do Brasil.  
Em setembro de 2014, o Jornal da Band fez uma série de reportagens que apresentam realidades
díspares entre cidades brasileiras, nas quais encontramos populações com acesso a saúde e educação de
qualidade, mas há crianças em fase de alfabetização que mal sabem ler e escrever. Com isso, podemos
perceber a importância da administração pública na vida das pessoas. Veja a série completa no link:
<https://tvuol.uol.com.br/videos/brasil:-ceu-e-inferno_m912143 (https://tvuol.uol.com.br/videos/brasil:-
ceu-e-inferno_m912143)>.
No IDH, o PNB per capita é calculado com base na Paridade do Poder de Compra
(PPC), que mede o quanto a moeda do país avaliado consegue demandar bens e
serviços, em termos de alguma moeda estrangeira.
Dessa forma, aprendemos que o IDH é uma medida mais completa para avaliar o
bem-estar social, diferentemente do PIB, já que também considera a educação e a
saúde. Além disso, pudemos perceber que a ação estatal deve atuar na melhor
 Tabela 2 - O IDH
captura dados da saúde e da educação, que não são avaliados pelas medidas de crescimento
econômico. Fonte: Elaborado pelo autor, baseado em ONU, 2016.
VOCÊ QUER VER?
https://tvuol.uol.com.br/videos/brasil:-ceu-e-inferno_m912143
alocação de recursos para que o cidadão tenha acesso à escola, ao atendimento
médico, à água tratada, entre outros fatores essenciais para a melhoria da qualidade
de vida.
Síntese
Concluímos a unidade relativa aos impactos da gestão pública no Brasil. Agora, você
já conhece a evolução do gerenciamento governamental, os fundamentos que
levam a estatizar e a privatizar, entre outros pontos importantes. 
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
entender que a criação do DASP fundamenta a modernização da gestão
pública;
compreender que, durante o governo de Kubitschek, é tratada pela primeira
vez a descentralização;
aprender que a Constituição de 1988 substanciou na descentralização;
analisar que o processo de privatizações apresenta três fases: década de 1980,
entre 1990 e 1995 e a partir de 1995;
observar que o Estado possui papéis distintos, como de regulador, financiador
e produtor;
compreender que o IDH avalia a renda, a saúde e a educação de uma
sociedade.
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