As fases dos ciclos orçamentários

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As fases dos ciclos orçamentários
Jeremias Pereira da Silva Arraes
Introdução
Nessa aula iremos estudar sobre o ciclo orçamentário. Seu processo elaboração, discussão, aprovação e controle.
As competências dos poderes na elaboração desse instrumento de controle das finanças públicas. Importante
entendermos esse ciclo pois a matéria orçamentária, apesar de ser consumada em Lei, segue um ritual próprio,
diferente dos outros normativos que são apreciados pelo congresso nacional. Assim, vamos observar as
competências de cada poder nesse processo tão importante de planejamento governamental.
Ao final desta aula, você será capaz de:
• identificar os ciclos orçamentários.
Aspectos históricos e conceituais e a evolução 
do planejamento público
Vimos nas aulas anteriores que o orçamento público surge da pressão dos barões feudais, que na época
compunham parte do , para que houvesse limitação ao poder de tributar do rei. Inicia-se alicommum counsel
uma forma de controle do parlamento sobre o rei.
Esse modelo de controle permanece atualmente. O parlamento exerce um controle sobre o poder executivo.
Sendo que cada poder tem suas competências na elaboração da peça orçamentária. Além disso, há de forma
explicita na constituição federal a competência do congresso nacional de exercer o controle externo na
administração pública federal, sendo esse modelo aplicado de forma similar aos demais entes da federação. De
acordo com a constituição federal de 1988, compete ao poder executivo a iniciativa do orçamento para
apresentar ao parlamento para que este faça a discussão, votação, aprovação ou rejeição do orçamento. É no
envolvimento desses poderes que se dá o ciclo orçamentário.
•
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O fato é que de forma macro teremos as seguintes fases no ciclo orçamentário:
· elaborar PPA;
· Aprovar PPA;
· elaborar LDO;
· Aprovar LDO.
· elaborar LOA;
· discutir/aprovar LOA.
· executar LOA;
· controlar LOA.
De forma micro, o que devemos analisar em relação ao ciclo orçamentário é as fases que correspondem a LOA,
que é o orçamento do exercício financeiro. Logo, é importante entendermos que todos os planos orçamentários
passam por um processo de elaboração e aprovação, mas a LOA segue um ritual próprio que leva um longo
período de discussões na câmara e senado federal.
Figura 1 - Congresso Nacional
Fonte: 061 Filmes, Shutterstock, 2020.
Para Giacomoni (2017) tão importante como estudar as questões conceituais do orçamento público é entender
como é a estrutura, a dinâmica e o funcionamento do processo orçamentário. Pois é após todo esse processo que
a Lei orçamentária possibilita que o orçamento possa cumprir seus múltiplos papeis e funções.
O Art. 166 dispõe que “os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento
FIQUE ATENTO
A constituição estabelece no seu artigo 165 que são leis de iniciativa do Poder Executivo os
orçamentos anuais. No caso, a iniciativa é exclusiva do poder executivo, porém todos os
poderes participam da elaboração, pois todos eles encaminham suas propostas orçamentárias
com base nos orçamentos dos exercícios anteriores e seus planos para os exercícios seguintes.
Isto posto, há uma diferença que vocês devem observar que é na competência de iniciar o
orçamento e elaborar a peça orçamentária.
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O Art. 166 dispõe que “os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento
comum.”. Logo, a Constituição Federal estabelece que o congresso é o órgão competente para apreciar a matéria
orçamentária, situação similar ao que já acontecia no orçamento tradicional do século XV.
Por conseguinte, no congresso nacional é formada uma comissão mista entre senadores e deputados, presidida
pelo presidente do senado, onde esta comissão examinará e emitirá parecer sobre a peça orçamentária. Além
disso, essa comissão que é permanente, também será responsável por emitir parecer sobre as contas prestadas
anualmente pelo presidente da república.
Isto posto, percebe-se uma iniciativa do poder executivo na elaboração do orçamento, mas uma apreciação do
poder legislativo. No caso, para que tudo funcione conforme o planejamento é necessário que esses órgãos
estejam alinhados e hormônicos entre si.
Figura 2 - Poder Executivo X Poder Legislativo
Fonte: Andrey_Popov, Shutterstock, 2020.
O fato é que todos os órgãos participam da elaboração da Lei Orçamentária Anual e o poder executivo apresenta
a proposta orçamentária para comissão mista no congresso nacional. Logo, existe a necessidade de uma
harmonia entre poderes para que se possa ter um orçamento aprovado com equilíbrio entre suas receitas e
despesas e com o direcionamento para suas metas e objetivos.
A LOA após ser recepcionada pela mesa do congresso nacional é encaminhada para a CMO (Comissão Mista
Orçamentária). Nessa comissão é discutido diversos pontos do orçamento e é o memento onde há os interesses
pelas emendas parlamentares. Para Giacomoni (2017) nessa apreciação orçamentária os senadores e deputados
cumprem uma agenda variada que envolvem estudos, análises, discussões e consultas, informações,
participações de audiências públicas com autoridades especializadas que tem por objetivo esclarecer a matéria
orçamentária.
EXEMPLO
Na discussão da matéria orçamentária as emendas parlamentares são propostas. Em suma,
todo o trabalho realizado pela comissão é representado por meio das emendas propostas pelos
parlamentares. Contudo, assim como a proposta do executivo, essas emendas também serão
objeto de avaliação e parecer. Com o recurso da emenda parlamentar, o representante do
parlamento terá um recurso disponível para aplicar onde ele acredita ser prioridade. Por
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Cabe ressaltar que, de acordo com o art. 166 da constituição federal, além emitir parecer sobre as emendas
parlamentares, a Comissão Mista de Orçamento deve assegurar que essas emendas estejam compatíveis com o
plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
Por conseguinte, esse modelo é replicado para Estados, Municípios e DF. Porém, nem todos utilizam o sistema do
governo federal, como o SIOP (Sistema de Planejamento e Orçamento do Governo Federal) e SIAFI (Sistema de
Administração do Governo Federal), pois há estados e municípios com sistemas próprios.
O SIOP é onde os poderes irão lançar seu orçamento. Toda peça orçamentária é realizada no SIOP já a execução
financeira é realizada no SIAFI. Por isso é necessário fazermos essa diferenciação entre os valores financeiros e
os valores orçamentários.
Figura 3 - Parlamento brasileiro
Fonte: Antonio Salaverry, Shutterstock, 2020.
É o parlamento recebe a proposta orçamentária, discute, vota, aprova ou rejeita, contudo, sabemos que o projeto
parlamento terá um recurso disponível para aplicar onde ele acredita ser prioridade. Por
exemplo, um determinado senador pode ter disponível uma emenda parlamentar de 2 milhões
e achar que aqueles recursos devem ser destinados à melhoria dos laboratórios de pesquisa de
uma determinada instituição do ensino superior. Após aprovado o orçamento e suas emendas,
é o parlamentar que vai direcionar sua emenda a uma determinada despesa, desde que ela
esteja prevista na LOA.
FIQUE ATENTO
Na contabilidade pública iremos ter a execução orçamentária e a execução financeira. Na
execução orçamentária o crédito é descentralizado por meio de Dotação, Destaque e Provisão.
A Dotação é a descentralização de crédito inicial, repassada do ministério da economia para os
outros ministérios. A provisão é a descentralização de crédito interna que sai de uma unidade
orçamentária para uma unidade administrativa. Já o destaque é a descentralização externa do
crédito orçamentário que vai de uma unidade orçamentária para outra ou de uma unidade
administrativa para outra, ou seja, é como uma transferência de orçamento de um ministério
para outro.
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É o parlamento recebe a proposta orçamentária, discute, vota, aprova ou rejeita,contudo, sabemos que o projeto
orçamentário é um projeto de lei e como ocorre com as demais leis, essa aprovação é formalizada por meio de
decretação pelo poder legislativo, sanção do poder executivo e a promulgação por um dos poderes.
Isto posto, salienta-se que a lei orçamentária passa a ser válida a partir da sua promulgação, não é pela sua
aprovação no congresso nacional nem pela sanção do chefe do poder executivo, pois assim como qualquer outra
norma, ela só se torna valida quando divulgada para sociedade. Nesse caso, após a publicação da LOA ela passa a
ter sua validade, sendo sua vigência de um ano.
Como podemos observar no ciclo orçamentário, o congresso nacional é responsável por boa parte desse
processo. Assim, são os representantes do povo que vão direcionar a onde os recursos públicos serão alocados.
Logo, de forma análoga a uma empresa, onde os sócios escolhem seus representantes para dirigirem a empresa
com o objetivo de obterem lucro. Na administração pública não é diferente, apesar de não visar o lucro, o povo é
a figura do sócio e os políticos são os dirigentes eleitos para representar o povo com o objetivo de alocar os
recursos da forma que melhor beneficie o bem público.
Figura 4 - Voto do povo brasileiro
Fonte: brushpiquetr, Shutterstock, 2020.
Ressalta-se que no âmbito municipal, a participação popular é ainda mais efetiva, como é o caso dos orçamentos
FIQUE ATENTO
No Brasil, ;o exercício financeiro observado pelo setor público coincide com o ano civil
portanto, os orçamentos anuais são executados no período de 1º de janeiro a 31 de dezembro
de cada ano. Contudo essa não é a regra para o mundo todo. Há países que iniciam seu
orçamento em abril ou julho, como é o caso dos EUA, Japão e Suécia. Logo, o exercício
financeiro desses países não coincide com o ano civil, porém todos eles seguem o princípio da
anualidade.
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Ressalta-se que no âmbito municipal, a participação popular é ainda mais efetiva, como é o caso dos orçamentos
participativos, onde o cidadão tem o direito de participar da análise e discussões do orçamento do seu município.
Para Giacomoni (2017) o modelo de orçamento participativo é inovador em relação aos modelos convencionais
de planejamento, porém, mesmo com a participação popular o orçamento se mantém com sua essência de um
plano com diretrizes estabelecidas e metas e objetivos a serem alcançados.
Desse modo, orçamento participativo torna-se uma modalidade que aproxima o cidadão da administração
pública, onde ele pode contribuir discutindo e direcionando o gasto público de acordo com as necessidades da
população.
Fechamento
Chegamos ao fim de mais uma aula. Podemos observar que o ciclo orçamentário é um processo longo, onde
necessita da harmonia dos poderes. Foi possível entender que o ciclo tem etapas de elaboração e aprovação de
todos os planos (PPA, LDO e LOA), porém a LOA tem maior destaque pois é o instrumento mais analítico do
orçamento público. Vimos, ainda que o parlamento tem papel fundamental na apreciação, discussão, votação e
aprovação do projeto orçamentário proposto pelo poder executivo. Por fim, é importante destacar a
diferenciação que é feita na contabilidade pública entre a execução orçamentária e financeira, pois vimos a
complexidade do processo orçamentário, mas há, ainda, a execução financeira que faz parte das etapas da
execução da despesa, mas que é uma assunto para tratarmos em uma próxima aula.
Referências
AVRITZER, L. O orçamento participativo e a teoria democrática: um balanço crítico. A inovação democrática no
, p. 13-60, 2003. Brasil. São Paulo: Cortez Disponível em: https://s3.amazonaws.com/academia.edu.documents
/36829280/orcameto_participativo_e_teoria_democratica_-_leoardo_avritzer.pdf?response-content-
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S i g n e d H e a d e r s = h o s t & X - A m z -
Signature=e3ef00a7abadbb2153bb6cdb26fefb3fe04b30ce9ce3f8dc085f381251732a48. Acesso em: 9 mar. 2020.
BRASIL. Constituição Federal de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao
SAIBA MAIS
Avritzer (2003) apresenta um estudo interessante sobre o orçamento participativo como uma
forma democrática e popular de se definir o planejamento municipal. Para o autor o orçamento
participativo “é a experiencia da participação local mais discutida do Brasil”. O estudo ainda
aborda fatos históricos sobre a criação dessa modalidade de orçamento que surgiu no final do
século XX em Porto Alegre.
https://s3.amazonaws.com/academia.edu.documents/36829280/orcameto_participativo_e_teoria_democratica_-_leoardo_avritzer.pdf?response-content-disposition=inline%3B%20filename%3DOrcameto_participativo_e_teoria_democrat.pdf&X-Amz-Algorithm=AWS4-HMAC-SHA256&X-Amz-Credential=AKIAIWOWYYGZ2Y53UL3A%2F20200309%2Fus-east-1%2Fs3%2Faws4_request&X-Amz-Date=20200309T212247Z&X-Amz-Expires=3600&X-Amz-SignedHeaders=host&X-Amz-Signature=e3ef00a7abadbb2153bb6cdb26fefb3fe04b30ce9ce3f8dc085f381251732a48
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
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BRASIL. Constituição Federal de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao
/constituicao.htm. Acesso em: 9 mar. 2020.
GIACOMONI, J. Orçamento Público. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2017.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
	Introdução
	Aspectos históricos e conceituais e a evolução do planejamento público
	Congresso Nacional
	Poder Executivo X Poder Legislativo
	Parlamento brasileiro
	Voto do povo brasileiro
	Fechamento
	Referências