aula 01 gestao do orç publico

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GESTÃO DO ORÇAMENTO
AULA 1
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. José Luis Modena
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CONVERSA INICIAL
No Brasil, de acordo com os dados fornecidos pelo “impostômetro”, em 2019 foram arrecadados
mais de R$ 2 trilhões. O próprio site sugere que, com esse valor, seria possível comprar 2,6 milhões de
apartamentos de três quartos no centro de Osasco, São Paulo; ter um rendimento de R$ 276 mil por
minuto em poupança; ou até mesmo comprar 5,7 milhões de BMW M2 2.0. Obviamente, essa destinação
tem um caráter meramente exemplificativo, já que não teria a potencialidade de atingir o bem comum.
Mas como então o governo poderia destinar essa vultuosa arrecadação tributária às diversas frentes,
como educação, segurança pública e saúde, que representam os anseios da população?
Para tentar responder essa a questão, durante esta aula vamos trabalhar com uma abordagem
teórica de orçamento público, que ao longo das últimas décadas vem sendo aprimorada, o que
viabilizou a maximização do uso do recurso público, atendendo aos anseios populacionais. Também
falaremos do orçamento como é vigente no Brasil, dando ênfase às regras norteadoras do direito
financeiro, com um apanhado geral das leis orçamentárias, no quesito de classificação jurídica e das
fases de elaboração, aprovação e controle.   
TEMA 1 – ESPÉCIES DE ORÇAMENTO
Ao longo das últimas décadas, vários estudos e discussões sobre metodologias orçamentárias vêm
sendo desenvolvidos na área governamental (Pyhrr, 1977; Silva, 1996). O objetivo é encontrar propostas
que auxiliem gestores em certos aspectos do gerenciamento do recurso público, como previsão de
receitas e fixação de despesas; controle de gastos, evitando que o dinheiro público seja empregado de
maneira descontrolada; e eficiência na empregabilidade dos recursos financeiros.
A seguir, debateremos sobre as principais abordagens orçamentárias, discutidas no âmbito da
administração pública.
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1.1 ORÇAMENTO CLÁSSICO
O orçamento surgiu na nossa cultura como uma forma de controlar os gastos realizados pelo poder
executivo. É o que explica Giacomoni (2017), autor que traz evidências históricas sobre a utilização de
mecanismos orçamentários. Na norma francesa sobre contabilidade, por exemplo, o orçamento era
classificado simplesmente como uma lei para fixar despesas e estimar receitas. Silva (1996) aponta que o
orçamento foi introduzido como alternativa parlamentar para reduzir os poderes do rei, que até então
tinha liberdade para gastar de maneira desenfreada. O objetivo, portanto, era controlar os gastos,
evitando expansões desproporcionais nos níveis de arrecadação.
Dessa forma, podemos considerar que o orçamento clássico foi um ponto de partida para a
introdução da cultura orçamentária na gestão pública, principalmente no quesito de controle de gastos.
Posteriormente, novas metodologias foram implantadas, buscando uma aplicabilidade mais efetiva desse
instrumento, principalmente para a tomada de decisão.
1.2 ORÇAMENTO DE DESEMPENHO
Enquanto o orçamento clássico trabalha com controle do gasto público, o orçamento de
desempenho preocupa-se com o resultado da aplicação desse recurso. Em outras palavras, Crepaldi
(2013) enfatiza que esse tipo de orçamento prioriza a eficácia e a eficiência da despesa, em uma visão
direcionada para a gestão de resultados.
Em uma retomada histórica, esse tipo de abordagem orçamentária nasceu nos Estados Unidos da
América (EUA), na década de 1960, com o desenvolvimento do modelo Planning Programming and
Budgeting Systems (PPBS). Segundo Osborne e Hutchinson (2004), o foco no resultado desse programa,
bem como de outros que seguiram moldes parecidos, foi uma resposta aos anseios da população, que
exigiram maximização dos resultados da aplicação de recursos em bens e serviços públicos.
De forma exemplificativa, a despeito da aplicabilidade do orçamento de desempenho, temos o
estudo de Diaz (2012), que buscou verificar a qualidade do gasto público municipal em educação. Após
aplicar metodologias quantitativas, a autora percebeu que estatisticamente não havia evidências de que
um aumento dos gastos públicos em educação estaria relacionado a melhoras na qualidade do ensino. A
autora salienta, contudo, que isso não seria uma prova de que, para melhorar a educação no Brasil, não é
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preciso incremento de recursos para essa finalidade. Sublinha no estudo a necessidade de acompanhar
os resultados, identificando onde poderiam ser aportadas novas despesas.
Assim, verifica-se que o orçamento de desempenho traz benefícios na gestão de recursos públicos,
inclusive influenciando a legislação brasileira. Conforme Crepaldi (2013), de alguma forma o orçamento
de desempenho inspirou o legislador brasileiro na elaboração da Lei n. 4.320/64, considerada marco
regulatório do orçamento brasileiro.  
1.3 ORÇAMENTO DE BASE ZERO
O orçamento base zero foi abordado incialmente por Peter A. Pyhrr, em estudos derivados de
experimentações realizadas na empresa Texas Instruments, em 1969 (Pyhrr, 1977). Posteriormente, essa
prática foi aplicada no governo da Geórgia, nos Estados Unidos, quando foram empregadas as principais
ideias do orçamento base zero.
Pyhrr (1977) sugere que os governos deveriam avaliar cada atividade que consome recursos
públicos, julgando-as pelos critérios de eficiência e eficácia, bem como avaliando maneiras de redução
ou eliminação de gastos, para que seja possível dispender recursos em outros programas, considerados
de maior relevância. Assim, o orçamento seria empregado como um mecanismo de gestão da utilização
do recurso público, agregando novos propósitos em comparação à forma tradicional.
Embora teoricamente a implantação do orçamento base zero evidencie uma série de benefícios,
principalmente relacionados a aspectos de gestão dos recursos públicos, na prática o método se mostra
de difícil aplicabilidade. Conforme destaca Giacomoni (2017), em situações reais, a revisão frequente do
orçamento, desconsiderando-se uma base histórica, é quase impossível. Sobre o orçamento base zero,
há desvantagem nos custos para implantação, pois, diferentemente dos orçamentos tradicionais, que
partem de dados históricos, o orçamento base zero acaba sendo reconstruído integralmente, gerando
morosidade no processo (Zero-based..., 2019).
1.4 ORÇAMENTO PROGRAMA
Robinson (2007) esclarece que o orçamento programa tem como base a classificação das despesas
em função dos objetivos traçados pela administração pública. A ideia seria agregar programas do
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governo com pretensões similares, como segurança pública e educação, trazendo maior eficiência na
utilização dos recursos. O autor ainda lembra que, com base na implantação dessa metodologia nos
Estados Unidos na década de 1960, a distribuição de recursos para determinados programas
demonstrou maior eficiência alocativa, em comparação a orçamentos anteriores. Uma das vantagens
apresentadas foi a identificação de programas que notadamente não eram eficientes, mesmo com
substanciais aportes financeiros.
No Brasil, a Lei n. 4.320, de 1964, instaurou a Lei Orçamentária Anual (tema que será discutido em
outra aula), que um típico orçamento programa. No art. 7º do Decreto Lei n. 200, de 1967, há menção
literal da obrigatoriedade da adoção desse tipo orçamentário: “compreenderá a elaboração e atualização
dos seguintes instrumentos básicos: orçamento-programa anual” (Brasil, 1967). Após a constituição de
1988, outras normas também mencionaram o orçamento programa, como a Portaria n. 117 de 1998, e a
n. 51de 1998. Os referidos instrumentos consolidaram a opção brasileira por essa forma de programar
os gastos públicos.
Não obstante a decisão de Brasil e EUA, bem como de outras economias mundiais, por essa
metodologia orçamentária, há de se lembrar de algumas limitações e críticas. Giacomoni (2017) destaca
a dificuldade que o orçamento programa encontrou na medição do resultado de algumas ações
governamentais. Notadamente, essa abordagem orçamentária tem um viés quantitativo de avaliação de
desempenho, o que acaba resultando na penalização de programas importantes para o país, que
apresentam resultados intangíveis, como é o caso de algumas pesquisas científicas e de bolsas
estudantis. Em outras palavras, poderia fazer com que o governo deixasse de alocar recursos em alguns
projetos públicos relevantes para a sociedade, mas que não produzissem resultados tangíveis ou
alcançáveis pela métricas de avaliação de desempenho.
1.5 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
No orçamento participativo, como o próprio nome sugere, existe a pretensão de inserir a população
em decisões sobre alocação do recurso público. Nesse caso, esse tipo de participação não seria somente
de forma indireta, por meio de representantes eleitos de forma democrática, mas por meio de consulta
direta ao cidadão.
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Essa possibilidade de participação direta está prevista no ordenamento legal brasileiro. No inciso XII
do art. 29 da Constituição Federal de 1988, que trata sobre os municípios, estabelece como preceito a
“cooperação das associações representativas no planejamento municipal” (Brasil, 1988). Alguns
munícipios brasileiros, com base nessa regra constitucional, já possuem previsão legal para participação
popular na elaboração da lei orçamentária. É o caso do município do Rio de Janeiro, que no art. 255 da
Lei Orgânica estabeleceu o orçamento participativo, inserido a população na elaboração do projeto de
lei que versa sobre a previsão de receitas e a fixação de despesas.  
Vale ressaltar que essa participação popular tem caráter meramente consultivo. O poder executivo,
que é o responsável por elaborar a proposta orçamentária, estaria obrigado a ouvir a população, mas
teria a discricionariedade de aceitar ou não as opiniões.
TEMA 2 – FUNÇÕES ORÇAMENTÁRIAS
A elaboração do orçamento público, conforme vimos anteriormente, foi inicialmente implantada na
sociedade como forma de controle dos gastos públicos. Essa pretensão, embora ainda presente nas
funções clássicas orçamentárias, foi deixada em segundo plano, dando espaço para atribuições
intervencionistas do governo, realizadas por meio do orçamento.
Os estudos de Musgrave (1974) tiveram uma repercussão expressiva nessa discussão. Segundo o
autor, o orçamento público teria três importantes funções: alocativa, distributiva e estabilizadora.
2.1 FUNÇÃO ALOCATIVA
A função alocativa, para Musgrave (1974), representa a necessidade de intervenção do poder
público, em situações em que o mercado não realiza aporte financeiro suficiente. Seria o caso, por
exemplo, observado em investimentos em infraestrutura e nas demandas sociais.
No caso dos aportes governamentais em infraestrutura, observa-se que, por vezes, o setor privado,
em função de vultuosos investimentos, bem como de externalidades negativas prováveis, acaba
deixando de realizar determinados investimentos. É o que ocorre, citando caso análogo, com a
construção de novos portos e ferrovias: por vezes, observa-se a necessidade intervencionista estatal para
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mobilizar investimentos, de forma indireta, por meio de benefícios, ou até mesmo diretamente. Nesses
casos, o setor público atua em frentes essenciais para o desenvolvimento econômico nacional, que não
seriam ativas sem a participação do Estado.
Essa função também é percebida há atuação do governo nas necessidades sociais. Musgrave (1974)
cita como exemplo desse tipo de demanda os investimentos no controle de enchentes, ou as campanhas
sanitárias para melhorar a saúde pública. Nessas situações, os montantes despendidos pelo poder
público acabam por beneficiar uma parcela da população residente em determinada região. O autor
esclarece que as contrapartidas financeiras dadas pelo cidadão beneficiado, em caráter tributário,
usualmente não são suficientes para cobrir os benefícios recebidos por meio da ação pública. Em outras
palavras, o governo teria despesas maiores que receitas nesse tipo de atuação, que também é
classificada como função alocativa.
2.2 FUNÇÃO DISTRIBUTIVA
A distribuição de renda é empregada nas políticas nacionais para corrigir falhas de mercado
(Giacomoni, 2017). Seria basicamente uma prerrogativa para a busca de equidade na distribuição da
riqueza gerada em uma economia. Uma forma citada por Musgrave (1974) para viabilizar essa repartição
seria a combinação de orçamento público com arrecadação de recursos pelo mecanismo fiscal.
No caso da legislação brasileira, há o exemplo clássico do Imposto de Renda progressivo. Esse
tributo tem como característica alíquotas diferenciadas em função do nível de renda. Dessa forma,
pessoas com os maiores salários realizariam contribuições maiores para esse imposto. Para que esse
recurso arrecadado cumpra com essa finalidade distributiva, o orçamento público poderia prever a
destinação dessas receitas para programas de alimentação de pessoas de baixa renda, melhorias em
sistemas de educação pública, dentre outras finalidades que possibilitam uma redução nas diferenças
econômicas.
2.3 FUNÇÃO ESTABILIZADORA
A última função do orçamento público está relacionada com políticas públicas de estabilização
econômica. Giacomoni (2017) cita que o ajustamento se daria principalmente pela intervenção estatal no
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nível de emprego, com variabilidade nos preços praticados.
Musgrave (1974) lembra que as receitas arrecadadas, bem como os gastos previstos no orçamento,
têm a potencialidade de interferir tanto no nível de emprego como nos preços praticados em uma
economia. Por exemplo, imagine que o governo promove a construção de uma usina hidrelétrica.
Certamente, esse gasto influenciaria o nível de emprego na região, elevando a renda agregada da
economia. Em relação à influência nos preços, caso observe um aumento na taxa de inflação, o governo
poderia adotar uma política fiscal, reduzindo o consumo para controlar a alta dos preços. Nos dois
exemplos citados, temos situações em que o poder público poderia utilizar a programação das despesas
previstas no orçamento para influenciar a economia nacional.
TEMA 3 – NORMAS DO DIREITO FINANCEIRO
Como vimos, o orçamento público tem a potencialidade de influenciar uma economia, trazendo
benefícios para toda sociedade. No entanto, para que esses efeitos do orçamento sejam possíveis no
Brasil, é necessário que existam normas para disciplinar tanto a realização como a obrigatoriedade de
execução. No âmbito normativo, esse assunto é tratado no direito financeiro.
Nesse contexto, conceitua-se como direito financeiro o ramo das ciências jurídicas que tem como
propósito disciplinar as atividades financeiras desenvolvidas pelo governo. Squizzato (2013) explica que,
por atividade financeira, entende-se a obtenção, o gerenciamento e a aplicação do recurso público. A
autora ainda salienta que a arrecadação é matéria disciplinada pelo direito administrativo e tributário,
enquanto a gestão é tratada no direito financeiro. Esse dinamismo de gerenciamento do dinheiro
público, matéria de nosso estudo, somente passa a ser válido e obrigatório, para ação pública, mediante
a existência de normas. 
Considerando essa realidade, o art. 24 da CF de 1988 estabelece que a competência para legislar
sobre o direito financeiro, no Brasil, é da União, dos estados e do Distrito Federal. Trata-se,portanto, de
competência concorrente, quando há mais de um ente empossado da prerrogativa de legislar a respeito
dessa temática.
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Não obstante, ressalta-se também que a CF, ao deliberar sobre essa capacidade legislativa, também
deixou expressa uma divisão de funções. De acordo com os parágrafos 1º e 2º do art. 24 dessa Lei
suprema, a União fica encarregada de legislar sobre normas gerais, enquanto os estados e o DF atuam
de maneira suplementar.
Quanto aos critérios de rigidez, o art. 165 expressa que alguns assuntos devem ser tratados por Lei
Complementar, ou seja, devem ser aprovados por maioria absoluta das duas Casas do Congresso
Nacional. É o caso, conforme disposto no parágrafo 9º do mesmo artigo, dos assuntos do direito
financeiro, que versam sobre “exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização”
das leis orçamentárias e “normas de gestão financeira e patrimonial da administração” (Brasil, 1988). Em
outras palavras, tais tópicos constituem a norma geral do direito financeiro, que, como vimos, devem ser
editadas por meio de lei complementar.
No Brasil, alguns dispositivos legais trazem esse conteúdo que norteia o direito financeiro. É o caso
da Lei n. 4.320, de 1964: “estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos
orçamentos e balanços” (Brasil, 1964). Também temos a Lei Complementar n. 101, de 2000, que versa
sobre a responsabilização na gestão fiscal (falaremos mais sobre esse assunto em outra aula). Essas leis,
juntamente com a CF, representam importantes fontes do direito financeiro brasileiro, dando suporte
para grande parte do conteúdo de nossas aulas.
TEMA 4 – NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO BRASILEIRO
No tema anterior, discutimos as normas de efeito geral que regem o direito financeiro. Essas regras
dão suporte para a edição de leis orçamentárias, ou seja, dispositivos normativos capazes de gerenciar
os recursos públicos em um determinado espaço temporal. No Brasil, há três importantes leis com esse
conteúdo: Plano Plurianual (PPA), Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
A forma como devemos encarar essas leis orçamentárias, em termos de quórum de aprovação e
obrigatoriedade, depende de sua classificação em relação à natureza. No caso brasileiro, Crepaldi (2013)
classifica a lei orçamentária como ordinária e formal de efeito concreto.
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O art. 166 da CF de 1988, ao tratar sobre aprovação das leis orçamentárias no Brasil, dispõe: “serão
apreciadas pelas duas Casas do Congresso nacional, na forma do regimento comum” (Brasil, 1988).
Perceba que não há menção de quórum necessário para a aprovação das leis, ficando implícito que se
trata de lei ordinária. Esse tipo de lei, diferentemente da lei complementar, exige apenas maioria simples
para aprovação.
Dito isso, passamos para outro classificação da lei orçamentária no quesito de obrigatoriedade. As
leis que tratam sobre orçamento no Brasil são tidas tradicionalmente como formais, já que não impõem
ao poder executivo a obrigatoriedade de gastar nos moldes aprovados pelo poder Legislativo. No
entanto, há correntes no meio jurídico que ainda questionam essa classificação, contrapondo algumas
obrigatoriedades trazidas pelo orçamento, como a vinculação da administração público a essa lei, tendo
em vista as finalidades do gasto público.
Ainda no âmbito dos debates quanto à obrigatoriedade da lei orçamentária, o STF manifestou-se no
sentido de considerar a lei como formal. Esse entendimento pode ser visto na Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) 1640 de 1998, cujo texto, ao referir-se à lei orçamentária, a trata como “lei
formal, mas de natureza e efeito político administrativos concretos”. Dessa forma, podemos considerar
que o orçamento público não teria um caráter impositivo, mas autorizativo para os gastos públicos.
TEMA 5 – CICLO ORÇAMENTÁRIO
A lei orçamentária, no Brasil, passa por um processo que inclui: elaboração do projeto de lei;
discussão no legislativo para posterior aprovação; execução das previsões; e por fim controle do que foi
realizado. Essas etapas ocorrem de maneira dinâmica, passando por processos já previamente
determinados pela legislação vigente. A seguir, vamos trabalhar em detalhes cada uma dessas fases.
5.1 ELABORAÇÃO
O processo de elaboração das leis orçamentárias deve primeiramente obedecer a autonomia
administrativa e financeira de cada poder. Isso implica dizer que executivo, judiciário e legislativo, bem
como Ministério Público, serão responsáveis pela elaboração de suas respectivas propostas
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orçamentárias. Esse direito tem previsão constitucional (art. 99 e 127), materializando a independência
dos poderes, prevista no art. 2º da CF de 1988.
Vale ressaltar que, embora exista essa participação na elaboração das propostas orçamentárias, deve
existir um único projeto de lei a ser enviado ao Congresso Nacional. Para tanto, cada poder deverá
elaborar sua proposta e encaminhá-la ao executivo, que tem a incumbência legal de enviar um único
projeto orçamentário para a apreciação do poder legislativo.
A lei também estipula critérios a serem adotados pelo executivo, nos casos de inércia dos demais
poderes. No parágrafo 3º do art. 99 da CF, fica estabelecido que, no caso de o poder judiciário não
apresentar proposta orçamentária, o poder executivo irá considerar o orçamento vigente, com os
devidos ajustes estabelecidos pela LDO. Dessa forma, fica estabelecida a garantia de que o poder
executivo terá conteúdo para deliberar, mesmo nos casos em que os outros poderes não se manifestem.
O último passo desse processo de elaboração corresponde ao envio do projeto de lei para o
Congresso Nacional. É o que prevê o art. 84 da CF. Ao listar atribuições privativas do Presidente da
República, em seu inciso XXIII, inclui a função de “enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o
projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento” (Brasil, 1988). Squizzato (2013)
esclarece que, embora o texto constitucional traga competência privativa na forma literal, trata-se de
competência exclusiva. O parágrafo único do mesmo dispositivo constitucional reforça essa ideia, ao
limitar algumas funções presidenciáveis passiveis de delegação, deixando implícito que as demais
atribuições, incluindo as relacionadas ao orçamento, devem ser exercidas privativamente pelo presidente.
5.2 DISCUSSÃO E APROVAÇÃO
O projeto de lei orçamentário, ao chegar no Congresso Nacional, deverá cumprir algumas etapas até
que seja devolvido, até ser sancionado pelo presidente da República. Esse rito envolve apreciação do
projeto de lei por uma comissão mista; emendas parlamentares, em caso de necessidade; votação no
Congresso Nacional; e finalmente devolução ao executivo para sanção e produção de efeitos. 
A Comissão do Congresso é responsável por examinar o projeto de lei e emitir parecer a respeito do
seu conteúdo. No caso da União, será denominada comissão mista, por ser composta por deputados e
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senadores. Nos estados e municípios, onde há somente uma casa no congresso, será de formação
comum.
Outro detalhe importante sobre o período de permanência da proposta na comissão é a
possibilidade de modificações. Segundo o parágrafo 5º do art. 166 da CF, até que determinado assunto
seja votado nessa comissão, poderá receber solicitação do Presidente da República, para eventuais
alterações. Para a Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira (CONOF), é nesse período que os
congressistas, em atendimento às necessidades de determinadas localidades ou comunidades, podem
inserir propostas, tidas como emendas ao orçamentopúblico originário.
As emendas propostas por esses congressistas deverão seguir algumas regras. De acordo com o art.
63 da CF, não seria possível acatar propostas do legislativo que elevem as despesas previstas no PPA.
Para o CONOF, em observância à Lei n. 4320/64, bem como à Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
complementar n. 101/2000), as emendas também deveriam respeitar os limites de gastos com pessoal;
equilíbrio orçamentário; cuidado em manter as finalidade de interesse público; bem como demais regras
implícitas e explicitas nas fontes do direito financeiro. Perceba, portanto, que a prerrogativa de emendas
não é ilimitada, mas deve atender aos limitantes legais.   
Após a inserção das emendas, a comissão votará e emitirá um parecer que será apreciado pelo
congresso. Em consonância com o art. 166 da CF, o orçamento passa então a ser votado pelas duas
casas do Congresso Nacional. Será considerado aprovado se a maioria simples (50% dos presentes)
manifestar concordância, já que o projeto corresponde a uma lei ordinária. Em caso de aprovação, o
projeto de lei segue para sua última fase.
Trata-se da manifestação do chefe do poder executivo. Nesse caso, o presidente terá a possibilidade
de aprovar, ou vetar, parcial ou integralmente. Na primeira situação, a projeto é sancionado pelo
presidente, sendo enviado para publicação. Por outro lado, nas duas últimas situações, a proposta volta
para apreciação do congresso, que irá deliberar sobre o veto presidencial .
5.3 EXECUÇÃO
A execução do orçamento público é a fase em que a proposta aprovada pelo legislativo passa a ter
efeitos na realidade concreta. Nessa situação, as receitas previstas e as despesas fixadas passam pela fase
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de implantação, gerando, como consequência, impactos nas finanças públicas. Além disso, nesse período
também é possível que emendas sejam encaminhadas ao congresso, com a solicitação de alterações na
lei orçamentária.
Crepaldi (2013) explica que as execuções orçamentária e financeira ocorrem de forma concomitante.
Havendo dotação orçamentária nas previsões da lei, há precedente para empregar recursos financeiros
públicos para a realização da despesa. Em aulas futuras, debateremos as fases da despesa pública.
Em adição a isso, tem-se que, durante a vigência e execução da lei orçamentária, existe a
possibilidade de que emendas sejam encaminhadas ao congresso, com vistas a aprimorar o orçamento
as novas realidades e necessidades. De acordo com os parágrafos 11 e 12 do art. 166 da CF, essas
alterações devem respeitar limites legais. No caso da União, as emendas não podem ultrapassar 1,2% da
receita corrente líquida; desse montante, tendente a elevar a despesa pública, 50% deverá ser gasto com
ações de saúde. No caso de estados e Distrito Federal, a elevação das despesas originariamente
aprovadas ficam limitadas a 1% da receita corrente líquida.
5.4 CONTROLE
Durante o período de vigência da Lei Orçamentária, o poder público deverá desenvolver ações que
visam controlar os conteúdos dispostos nessa norma. A Lei n. 4320, de 1964, prevê que esse controle
seja executado por órgãos de controle interno e externo.
O controle interno, nas palavras de Squizzato (2013), representa o poder de autocontrole, de
existência obrigatória no executivo, legislativo e judiciário. Por meio do controle interno, os diversos
órgãos poderiam revisar seus atos, buscando garantir o devido cumprimento das leis. Para o art. 74 da
Lei n. 4.320/64, o controle interno também teria a responsabilidade de: verificar se as metas
estabelecidas pelo PPA estão sendo atendidas; testificar sobre a legalidade, a eficácia e a eficiência da
administração orçamentária; controlar operações contratadas pelo governo; e, por último, apoiar o
controle externo.
Também temos as ações desempenhadas pelo controle externo, ou seja, pelo Tribunal de Contas da
União (TCU) e pelos Tribunais de Contas estaduais e municipais. O art. 75 da Lei n. 4.320/75 versa sobre a
responsabilidade desse órgão, que inclui a verificação de legalidade dos atos relacionados à execução
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orçamentária, com o atendimento de programas de trabalho. Essas ações são relevantes para possibilitar
que a legalidade, inerente à ação pública, seja garantida na gestão dos recursos públicos.  
NA PRÁTICA
O orçamento participativo, conforme vimos, tem previsão na Constituição Federal, sendo uma
maneira de consultar a população para a realização do projeto de lei orçamentária. O maior entrave
dessa dinâmica encontra-se no caráter meramente opinativo, pois o executivo não precisa acatar as
propostas. Considerando essa realidade, seria possível que essa previsão constitucional surtisse algum
efeito real na gestão dos municípios brasileiros?
Para responder a essa questão de aplicação da norma em situações reais, utilizaremos como
exemplo a experiência vivenciada pelo município de Porto Alegre. Essa capital do Rio Grande do Sul
adota o orçamento participativo desde 1989.
De acordo com informações disponíveis no portal do município, são realizadas assembleias, nas
quais a população tem a possibilidade de eleger os projetos que são considerados de maior relevância.
Essas reuniões também funcionam como prestação de contas aos cidadãos, que tomam conhecimento
das obras concluídas e daquelas que ainda estão em andamento. Dessa forma, o orçamento também
acaba viabilizando o controle das ações públicas.
Para verificar a efetividade dessas consultas realizadas pela população, faremos uso de estudos
desenvolvidos por Fedozzi e Martins (2015). Os autores, em uma pesquisa de opinião pública,
questionaram uma amostra representativa dos cidadãos de Porto Alegre a respeito do retorno das
reinvindicações populacionais, que foram objeto das consultas públicas para realização do orçamento.
Na percepção de 9,7% das pessoas consultadas, nunca se tem um retorno; 28,2% responderam que
poucas vezes; 33,8% e 28,3% responderam, respectivamente, que os retornos ocorrem na maioria dos
casos e sempre. Percebe-se que, de forma geral, a população acredita que existe resposta aos anseios
manifestados nas reuniões de consulta à população, trazendo evidências positivas do orçamento
participativo.
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FINALIZANDO
Nesta aula, fizemos um apanhado conceitual das principais espécies de orçamento público. Falamos
sobre o orçamento clássico, de desempenho, orçamento de base zero, orçamento programa e
orçamento participativo. Com essa gama de possibilidades em vista, conhecemos as correntes teóricas
que influenciaram o legislador brasileiro no estabelecimento da lei orçamentária.
Dito isso, partimos para uma verificação das funções clássicas do orçamento público. Para tanto,
empregamos os estudos de Musgrave (1974), que divide essas atribuições em: alocativa, distributiva e
estabilizadora.
Em seguida, fizemos uma análise jurídica das leis orçamentárias, considerando as regras que
norteiam a sua elaboração. Para tanto, debatemos os temas rigidez, quórum de aprovação e
obrigatoriedade
Essa análise prévia favoreceu a discriminação das etapas do orçamento público, que, conforme
vimos, passa por um processo de elaboração, aprovação, execução e controle.
REFERÊNCIAS
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