Boas Praticas em Contratos de Servicos Terceirizados

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Aposentadoria e Previdência
Boas Práticas em Contratos 
de Serviços Terceirizados
Enap, 2022
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
Conteudista/s 
Alessandra Andrade Medeiros Carneiro de Albuquerque (Conteudista, 2022).
Bruno Ribeiro Piana (Conteudista, 2022).
Carlos Henrique Benedito Nitão Loureiro (Conteudista, 2022).
Carlos José Macedo Maia (Conteudista, 2022).
Célio Rodrigues da Cruz (Conteudista, 2022).
Francisco Neves Siqueira (Conteudista, 2022).
Gabriel Santana Mônaco (Conteudista, 2022).
Kamila dos Santos Tabaquini (Conteudista, 2022).
Paulo Antonio Costa de Almeida Penido (Conteudista, 2022).
Pedro Augusto Martins Ribeiro (Conteudista, 2022).
Phelippe Alves Cizilio (Conteudista, 2022).
Vinicius Loureiro da Mota Silveira (Conteudista, 2022).
Curso desenvolvido no âmbito da Diretoria de Desenvolvimento Profissional – DDPRO
3Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Sumário
Módulo 1 – Definição da terceirização e a responsabilidade 
subsidiária das entidades públicas
Unidade 1 – Abertura e apresentação do curso ................................................... 7
1.1. Terceirização x responsabilidade da Administração............................................. 8
1.2. Terceirização na Administração e os principais impactos na 
legislação federal ............................................................................................................ 18
Módulo 2 – Fase pré-contratual
Unidade 1 - Planejamento da contratação ......................................................... 33
1.1. Pesquisa de preços segundo a IN SEGES/ME nº 65/2021 ................................... 33
1.2. Planilha de custos .................................................................................................... 38
1.3. Requisitos de habilitação social, trabalhista, segundo a Lei nº 14.133/2021, e 
requisitos de habilitação, segundo o art. 4º da Lei nº 6.019/1974 ........................... 46
Unidade 2 - Gestão de Riscos ................................................................................ 60
2.1. Legislação e normas ....................................................................................... 60
2.2. Controle e resultados .............................................................................................. 64
Módulo 3 – Instrumentos de gestão do contrato
Unidade 1 – Ferramentas de gestão do contrato ............................................... 66
1.1. Conta-depósito vinculada – bloqueada para movimentação ............................ 66
1.2. Pagamento direto .................................................................................................... 69
1.3. Empresas de terceirização e capital mínimo ....................................................... 72
1.4. Boas relações entre a contratada e a Administração ................................77
1.5. Responsabilidade do servidor quanto aos deveres éticos e legais ................... 81
Módulo 4 – Portaria Conjunta ICMBio/PFE nº 05/2022
Unidade 1 - Portaria Conjunta ICMBio/PFE ......................................................... 90
1.1. Manual de Aplicação de Sanções Administrativas ............................................. 90
1.2. Definição de fluxo para serem sanadas dúvidas dos fiscais .............................. 91
1.3. Treinamentos anuais .............................................................................................. 91
1.4. Divulgação de cursos e definição de espécies contratuais ................................ 92
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1.5. Kit fiscal ..................................................................................................................... 93
1.6. Instrumentos de gestão .......................................................................................... 94
1.7. Comunicação dos pagamentos aos órgãos da administração tributária e 
acompanhamento dos cinco maiores contratos ........................................................ 95
1.8. Acesso a sistemas públicos de informação .......................................................... 96
1.9. Registro cadastral unificado ................................................................................... 97
1.10. Solicitação e consolidação de informações ....................................................... 98
1.11. Atuação em âmbito judicial .................................................................................. 99
1.12. Cartilha de orientação a prepostos e certidão explicativa ............................. 100
Módulo 5 – Atuação judicial
Unidade 1 – Atuação proativa da Administração Pública ...............................103
1.1. Responsabilidade subsidiária da Administração pelos 
encargos trabalhistas ................................................................................................... 103
1.2. A conta vinculada e o pagamento direto ........................................................... 106
1.3. Depósito de valores em conta vinculada ........................................................... 108
1.4. Pagamento direto ................................................................................................. 111
1.5. Depósito judicial de valores em caso de inadimplência .................................. 112
1.6. Atuação proativa da Administração ................................................................... 113
Módulo 6 – Certidão Explicativa
Unidade 1 - Certidão Explicativa ........................................................................ 116
1.1. Certidão Explicativa: destinação, definição e funções ...................................... 116
1.2. Preenchendo a Certidão Explicativa ................................................................... 120
Módulo 7 – Manual de Fiscalização e Sanções
Unidade 1 - Aspectos gerais referentes ao procedimento de fiscalização 
contratual ............................................................................................................. 130
1.1. Fundamento legal do poder-dever de fiscalizar contratos administrativos . 130
1.2. Segregação de funções ......................................................................................... 131
1.3. Diferenciação entre gestão e fiscalização ......................................................... 133
1.4. Regras gerais para a designação de gestor e fiscal de contrato ..................... 134
1.5. Contratação de assistência à fiscalização ........................................................... 136
1.6. Recusa e impedimentos ....................................................................................... 137
1.7. Vedação a atos de ingerência na administração da contratada ..................... 138
1.8. Preposto ................................................................................................................ 140
1.9. Rotinas básicas de fiscalização ........................................................................... 142
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1.10. Procedimento inicial ........................................................................................... 145
1.11. Fiscalização diária ............................................................................................... 148
Unidade 2 - Apuração e aplicação de sanções administrativas .....................149
2.1. Da obrigatoriedade de instauração de processo administrativo 
para aplicar sanção administrativa ............................................................................ 149
2.2. Procedimentos de tentativa de saneamento ..................................................... 152
2.3. Gestão documental ............................................................................................... 154
2.4. Notificações, modalidadese diligências necessárias para a validade ............ 155
2.5. Manifestação do contratado ................................................................................ 160
2.6. Análise do recurso administrativo e recurso de reconsideração .................... 162
2.7. Prazos ...................................................................................................................... 164
2.8. Execução da decisão de aplicação de sanção .................................................... 165
Módulo 8 – Medidas para cobrança de seguro-garantia às 
seguradoras
Unidade 1 – Seguro-Garantia .............................................................................. 167
1.1. Normas e legislação .............................................................................................. 167
1.2. Formas de Cobrança ............................................................................................. 176
1.3. Fluxos ...................................................................................................................... 178
Módulo 9 – Medidas para inscrição em dívida ativa das sanções
Unidade 1 – Apuração e aplicação de sanções pecuniárias: 
Lei de Licitações e Contratos Administrativo .................................................. 180
1.1. Introdução .............................................................................................................. 180
1.2. Necessidade de processo administrativo para aplicar multa .......................... 181
1.3. Direito de defesa e recurso no processo administrativo de 
aplicação de multa ........................................................................................................ 184
Referências .................................................................................................................... 187
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Olá!
Desejamos boas-vindas ao curso Boas Práticas em Contratos de serviços 
terceirizados.
Este curso tem o objetivo capacitar o público-alvo em fiscalizar e gerir contratos e 
atividades correlatas.
Antes de alcançar o objetivo geral, habilidades anteriores precisam ser adquiridas 
gradativamente. Por esse motivo, os objetivos específicos descritos abaixo também 
devem ser atingidos ao longo do curso!
Ao final deste curso, espera-se que você seja capaz de:
• Entender as definições e conceitos de terceirização na Administração 
Pública, de outras espécies contratuais, e os posicionamentos dos 
Tribunais Superiores acerca da matéria e a relação entre a terceirização 
na Administração Pública e os principais impactos da nova Lei de 
Licitações (Lei nº 14.133/2021) no direito e no processo do trabalho, com 
breves incursões pelo Decreto nº 9.507/2018 e pela Instrução Normativa 
SEGES/MP nº 05/2017;
• Compreender os aspectos práticos de tópicos relevantes de 
procedimentos da fase pré-contratual que impactam diretamente a 
execução de contratos com dedicação exclusiva de mão de obra;
• Compreender a operacionalização da Conta-Depósito Vinculada – 
bloqueada para movimentação e o pagamento direto das obrigações 
aos empregados da contratada, e os aspectos práticos na execução de 
instrumentos de gestão de contratos com serviços continuados com 
dedicação exclusiva de mão de obra;
• Conhecer as boas práticas registradas na Portaria Conjunta ICMBio nº 
05, de 02 de agosto de 2022, que dispõe sobre a consolidação das boas 
práticas relacionadas ao tema da terceirização de serviços contínuos 
com dedicação exclusiva de mão de obra, no âmbito do ICMBio;
• Compreender a atuação judicial na Justiça do Trabalho;
• Conhecer a Certidão Explicativa e sua importância para a defesa dos 
órgãos públicos nas reclamações trabalhistas, aprendendo como 
preenchê-la corretamente;
• Conhecer os papeis do gestor e do fiscal de contrato e conhecer e aplicar 
as rotinas de fiscalização de contratos;
• Apreender o fluxo de cobrança do seguro-garantia;
• Compreender os conceitos e requisitos básicos para apuração de 
infrações e aplicação de multas motivadas pela inexecução total ou 
parcial de contratos administrativos, e entender a importância dos 
princípios e regras norteadores do processo administrativo sancionador, 
nos termos da nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 
14.133/2021) e da Lei nº 9.784/1999, que estabelece normas gerais sobre 
processo administrativo no âmbito da Administração Pública federal.
Desejamos um excelente estudo!
7Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
 Módulo
Definição da terceirização e a 
responsabilidade subsidiária das 
entidades públicas
1
Unidade 1 – Abertura e apresentação do curso
Ao final desta unidade, você será capaz de entender as definições 
e os conceitos de terceirização na Administração Pública, de 
outras espécies contratuais, e os posicionamentos dos Tribunais 
Superiores acerca da matéria. Ainda será capaz de entender a 
relação entre a terceirização na Administração Pública e os 
principais impactos da nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) 
no direito e no processo do trabalho, com breves incursões pelo 
Decreto nº 9.507/2018 e pela Instrução Normativa SEGES/MP nº 
05/2017.
Vídeo 1 – Terceirização x responsabilidade da Administração - 
Parte 1
https://youtu.be/ZQFYM2CpauA
https://youtu.be/ZQFYM2CpauA
8Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
1.1. Terceirização x responsabilidade da 
Administração
1.1.1. Introdução
Os contratos de terceirização das entidades públicas (vigilância e limpeza/conservação, 
por exemplo), na tese de responsabilidade subsidiária da Administração Pública, 
são os de maior predominância em relação aos processos nos quais as autarquias e 
fundações federais são demandadas na Justiça do Trabalho.
Em relação à responsabilidade subsidiária em contratos administrativos, abaixo 
segue o entendimento do Tribunal Superior do Trabalho (TST), cristalizado na 
Súmula 331:
V - Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem 
subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua 
conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, 
especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e 
legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade 
não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas 
pela empresa regularmente contratada.
1.1.2. Conceito legal de terceirização
A Lei nº 6.019/1974 assim dispõe:
Art. 4o-A. Considera-se prestação de serviços a terceiros a transferência feita 
pela contratante da execução de quaisquer de suas atividades, inclusive 
sua atividade principal, à pessoa jurídica de direito privado prestadora de 
serviços que possua capacidade econômica compatível com a sua execução. 
§ 1o A empresa prestadora de serviços contrata, remunera e dirige o trabalho 
realizado por seus trabalhadores, ou subcontrata outras empresas para 
realização desses serviços.
§ 2o Não se configura vínculo empregatício entre os trabalhadores, ou sócios das 
empresas prestadoras de serviços, qualquer que seja o seu ramo, e a empresa 
contratante.
9Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Quanto à previsão geral da responsabilidade subsidiária do contratante na 
terceirização, assim prescreve a citada Lei:
Art. 5º-A. Contratante é a pessoa física ou jurídica que celebra contrato com 
empresa de prestação de serviços determinados e específicos.
[...] 
§ 5º A empresa contratante é subsidiariamente responsável pelas obrigações 
trabalhistas referentes ao período em que ocorrer a prestação de serviços, e o 
recolhimento das contribuições previdenciárias observará o disposto no art. 31 
da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991.
Por sua vez, a responsabilidade da Administração Pública pelos encargos trabalhistas, 
previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato encontra 
amparo no art. 71 da Lei nº 8.666/1993:
Art. 71. O contratado é responsávelpelos encargos trabalhistas, previdenciários, 
fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.
§ 1º A inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, 
fiscais e comerciais não transfere à Administração Pública a responsabilidade 
por seu pagamento, nem poderá onerar o objeto do contrato ou restringir a 
regularização e o uso das obras e edificações, inclusive perante o Registro de 
Imóveis.
Já na nova Lei de Licitações, Lei nº 14.133/2021, a responsabilidade da Administração 
Pública pelas verbas encontra-se assim disposta no § 2º do art. 121:
§ 2º Exclusivamente nas contratações de serviços contínuos com regime de 
dedicação exclusiva de mão de obra, a Administração responderá solidariamente 
pelos encargos previdenciários e subsidiariamente pelos encargos trabalhistas se 
comprovada falha na fiscalização do cumprimento das obrigações do contratado.
10Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Como se verifica, houve um deslocamento do enfoque da prova: 
A Súmula do TST nº 331 foca na prova da conduta culposa (“caso evidenciada a 
sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, 
especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da 
prestadora de serviço como empregadora”).
A Lei nº 14.133/2021, por sua vez, focaliza a comprovação da falha na fiscalização 
(“a Administração responderá solidariamente pelos encargos previdenciários e 
subsidiariamente pelos encargos trabalhistas se comprovada falha na fiscalização do 
cumprimento das obrigações do contratado”).
O que são serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva 
de mão de obra na nova Lei de Licitações? 
A Lei nº 14.133/2021, art. 6º, inciso XVI, assim dispõe:
XVI - serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra: 
aqueles cujo modelo de execução contratual exige, entre outros requisitos, que:
a) os empregados do contratado fiquem à disposição nas dependências do 
contratante para a prestação dos serviços;
b) o contratado não compartilhe os recursos humanos e materiais disponíveis 
de uma contratação para execução simultânea de outros contratos;
c) o contratado possibilite a fiscalização pelo contratante quanto à distribuição, 
controle e supervisão dos recursos humanos alocados aos seus contratos;
1.1.3. Espécies contratuais excluídas da aplicação do § 2º do art. 121 
da Lei nº 14.133/2021
Vídeo 2 – Terceirização x responsabilidade da Administração – 
Parte 2 
Nos termos do art. 121, § 2º, da Lei nº 14.133/2021, a Administração responderá 
solidariamente pelos encargos previdenciários e subsidiariamente pelos encargos 
trabalhistas, se e quando comprovada falha na fiscalização do cumprimento das 
obrigações do contratado, e exclusivamente nas contratações de serviços contínuos, 
com regime de dedicação exclusiva de mão de obra.
https://youtu.be/l-mzXW0EL7M
https://youtu.be/l-mzXW0EL7M
11Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Ou seja, é importante a distinção entre os serviços contínuos, com regime de dedicação 
exclusiva de mão de obra (terceirização que pode resultar na responsabilidade da 
Administração Pública, nos termos da Lei nº 14.133/2021), e as demais espécies 
contratuais, que não geram responsabilidade.
 + 1) Terceirização (responsabilidade subsidiária da Administração Pública):
Conceito legal: 
De acordo com o art. 4º-A da Lei nº 6.019/1974, com redação dada pela Lei nº 
13.467/2017, consiste na  transferência feita pela contratante da execução de 
quaisquer de suas atividades, inclusive sua atividade principal, à pessoa jurídica 
de direito privado prestadora de serviços que possua capacidade econômica 
compatível com a sua execução.
Por sua vez, nos termos do art. 121 da Lei nº 14.133/2021, são os serviços 
contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra.
 + 2) Contrato de empreitada (dono de obra/serviços de engenharia):
Contrato para realização de obras de engenharia civil. Figurando o ente público 
como dono da obra, não é possível sua responsabilização pelas obrigações 
de cunho trabalhista não adimplidas pela empresa contratada, uma vez que o 
objeto do negócio jurídico celebrado foi a realização da obra (Recurso de Revista 
repetitivo TST - SBDI-I, IRR – 190-53.2015.5.03.0090, Rel. Min. João Oreste Dalazen, 
j. 11.05.2017).
Recentemente, assim decidiu o TST:
“(...) ao contratar empreiteiro sem idoneidade econômico-financeira, responderá 
subsidiariamente pelas obrigações trabalhistas, com esteio no já citado artigo e na 
figura da culpa in eligendo, a menos que seja ente da administração pública direta 
ou indireta (TST, E-ED-RR-106600-17.2007.5.17.0191, Subseção I Especializada 
em Dissídios Individuais, Relator Ministro Claudio Mascarenhas Brandao, DEJT 
25/06/2021). 
Existem teses jurídicas fixadas pelo TST a respeito do tema:
RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA - DONA DA OBRA - APLICAÇÃO DA OJ 191 DA 
SbDI-1 LIMITADA À PESSOA FÍSICA OU MICRO E PEQUENAS EMPRESAS
I) A exclusão de responsabilidade solidária ou subsidiária por obrigação 
trabalhista a que se refere a Orientação Jurisprudencial 191 da SDI-1 do TST 
não se restringe à pessoa física ou micro e pequenas empresas, compreende 
12Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
igualmente empresas de médio e grande porte e entes públicos (decidido por 
unanimidade);
II) A excepcional responsabilidade por obrigações trabalhistas prevista na parte 
final da Orientação Jurisprudencial 191, por aplicação analógica do artigo 455 da 
CLT, alcança os casos em que o dono da obra de construção civil é construtor 
ou incorporador e, portanto, desenvolve a mesma atividade econômica do 
empreiteiro (decidido por unanimidade);
III) Não é compatível com a diretriz sufragada na Orientação Jurisprudencial 191 
da SDI-1 do TST jurisprudência de Tribunal Regional do Trabalho que amplia a 
responsabilidade trabalhista do dono da obra, excepcionando apenas ‘a pessoa 
física ou micro e pequenas empresas, na forma da lei, que não exerçam atividade 
econômica vinculada ao objeto contratado’ (decidido por unanimidade);
IV) Exceto ente público da Administração Direta e Indireta, se houver 
inadimplemento das obrigações trabalhistas contraídas por empreiteiro que 
contratar, sem idoneidade econômico-financeira, o dono da obra responderá 
subsidiariamente por tais obrigações, em face de aplicação analógica do artigo 
455 da CLT e culpa in elegendo (decidido por maioria, vencido o Ministro Márcio 
Eurico Vitral Amaro)
(TST, SBDI-I, IRR – 190-53.2015.5.03.0090, Rel. Min. João Oreste Dalazen, j. 
11.05.2017). (Grifamos).
Assim sendo, figurando o ente público como dono da obra, não é possível sua 
responsabilização pelas obrigações de cunho trabalhista não adimplidas pela 
empresa contratada, uma vez que o objeto do negócio jurídico celebrado foi a 
realização da obra.
 + 3) Serviços não contínuos ou contratados por escopo (Lei nº 14.133/2021, 
art. 6º, XVII):
XVII - serviços não contínuos ou contratados por escopo: aqueles que impõem ao 
contratado o dever de realizar a prestação de um serviço específico em período 
predeterminado, podendo ser prorrogado, desde que justificadamente, pelo 
prazo necessário à conclusão do objeto;
 + 4) Serviços técnicos especializados (Lei nº 14.133/2021, art. 6º, XVIII):
XVIII - serviços técnicos especializados de natureza predominantemente 
intelectual: aqueles realizados em trabalhos relativos a:
a) estudos técnicos, planejamentos, projetos básicos e projetos executivos;
b) pareceres, perícias e avaliações em geral;
c) assessorias e consultorias técnicas e auditorias financeiras e tributárias;
d) fiscalização, supervisão e gerenciamento de obras e serviços;
e) patrocínio ou defesa de causas judiciais e administrativas;
13Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
f) treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;
g) restauração de obras de arte e de bens de valor histórico;
h) controles de qualidade e tecnológico, análises, testes e ensaios de campoe 
laboratoriais, instrumentação e monitoramento de parâmetros específicos de 
obras e do meio ambiente e demais serviços de engenharia que se enquadrem 
na definição deste inciso;
 + 5) Contrato de facção (SÚMULA Nº 331, IV, DO TST. INAPLICABILIDADE):
O contrato de facção é uma avença de natureza civil ou comercial em que o 
contratante pactua, com terceiro, o fornecimento de produtos prontos e 
acabados, sem interferir na produção. Como se pode notar, o contrato de facção 
não tem como objetivo a prestação de serviços propriamente, nem muito menos 
o fornecimento de mão de obra, mas sim a aquisição de um produto pronto e 
acabado (refeições prontas, por exemplo). Vejamos a posição do TST:
“RECURSO DE REVISTA. RITO SUMARÍSSIMO. INTERPOSTO NA VIGÊNCIA DA LEI 
Nº 13.467/2017. TRANSCENDÊNCIA. Considerando a possibilidade de a decisão 
recorrida contrariar entendimento consubstanciado na Súmula nº 331, IV, 
verifica-se a transcendência política, nos termos do artigo 896-A, § 1º, II, da CLT. 
RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. EMPRESA PRIVADA. CONTRATO DE FACÇÃO. 
SÚMULA Nº 331, IV. INAPLICABILIDADE. PROVIMENTO. O entendimento pacífico 
no âmbito deste Tribunal Superior, por meio da Súmula nº 331, IV, é de que 
o tomador de serviços é responsável subsidiário pela satisfação das verbas 
trabalhistas devidas ao empregado, no caso de não pagamento pelo prestador 
de serviços, o empregador. Na hipótese, contudo, não houve a prestação de 
serviços do reclamante em favor da segunda reclamada, apta a caracterizar 
a indevida intermediação de mão-de-obra, mas sim a celebração de contrato 
de natureza nitidamente comercial (contrato de facção), por meio do qual a 
empresa contratada se comprometia a fornecer para a empresa contratante 
os produtos por ela fabricados, o que, a toda evidência, afasta a incidência da 
referida súmula. Recurso de revista de que se conhece e a que se dá provimento” 
(TST, 4ª Turma, RR-20509-71.2018.5.04.0781, Relator Ministro Guilherme Augusto 
Caputo Bastos, DEJT 05/03/2021).
 + 6) Contrato de economato (SÚMULA Nº 331, IV, DO TST. INAPLICABILIDADE):
Contrato de economato é a cessão onerosa para uso de espaço público pela 
empresa contratada, empregadora do reclamante, para exercício de suas 
próprias atividades, nas dependências da entidade pública. Trata-se de concessão 
temporária do direito de uso de espaço físico para exploração econômica 
(cantina/restaurante, por exemplo), mediante pagamento de aluguel. Vejamos a 
posição do TST:
14Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
“RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DA LEI 13.015/2014. 
RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. CONTRATO DE ECONOMATO. CESSÃO 
ONEROSA DE ESPAÇO FÍSICO. SÚMULA 126/TST. INAPLICABILIDADE DA SÚMULA 
331/TST. O Tribunal Regional consignou que a segunda reclamada (SESC), por 
meio de contrato de cessão onerosa, disponibilizou espaço físico em suas 
dependências à primeira reclamada (Barra Café LTDA.), a fim de que explorasse 
atividades de restaurante e lanchonete. Por se tratar de contrato de cessão 
onerosa de espaço físico (e não contrato de prestação de serviços), o Tribunal a 
quo avaliou se existia efetiva subordinação entre as reclamadas, com o intuito de 
verificar se ocorreu terceirização de mão-de-obra nos moldes da Súmula 331/TST. 
A Corte de origem concluiu que era mínima a ingerência da segunda reclamada 
nas atividades desempenhadas pela primeira reclamada, de modo que a Súmula 
331/TST seria inaplicável à controvérsia. Nesse sentido, há precedentes do TST. 
À luz da jurisprudência desta Corte Superior, e com base nos registros fáticos 
efetuados pelo TRT - insuscetíveis de revisão por esta instância extraordinária 
(Súmula 126/TST) -, deve ser mantida a conclusão de que inexistiu terceirização e, 
consequentemente, de que a Súmula 331/TST é inaplicável ao presente caso. Por 
fim, ressalta-se que não se identifica a existência de dissenso jurisprudencial, visto 
que os arestos apresentados são inespecíficos, nos termos da Súmula 296/TST. 
Recurso de revista não conhecido” (TST, 2ª Turma RR- 10265-38.2016.5.03.0084, 
Relatora Ministra Maria Helena Mallmann, DEJT 18/08/2017).
 
1.1.4. Poder-dever de gestão por parte da empresa contratada
É da empresa contratada o poder-dever para a gestão, 
contratação e remuneração dos terceirizados, sendo vedada à 
entidade contratante as situações previstas no art. 48 da nova 
Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021):
Art. 48. Poderão ser objeto de execução por terceiros as atividades materiais 
acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituam área 
de competência legal do órgão ou da entidade, vedado à Administração ou a 
seus agentes, na contratação do serviço terceirizado:
I - indicar pessoas expressamente nominadas para executar direta ou 
indiretamente o objeto contratado;
II - fixar salário inferior ao definido em lei ou em ato normativo a ser 
pago pelo contratado;
III - estabelecer vínculo de subordinação com funcionário de empresa 
prestadora de serviço terceirizado;
15Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
IV - definir forma de pagamento mediante exclusivo reembolso dos salários 
pagos;
V - demandar a funcionário de empresa prestadora de serviço terceirizado 
a execução de tarefas fora do escopo do objeto da contratação;
VI - prever em edital exigências que constituam intervenção indevida da 
Administração na gestão interna do contratado.
Parágrafo único. Durante a vigência do contrato, é vedado ao contratado 
contratar cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por 
afinidade, até o terceiro grau, de dirigente do órgão ou entidade contratante ou 
de agente público que desempenhe função na licitação ou atue na fiscalização 
ou na gestão do contrato, devendo essa proibição constar expressamente do 
edital de licitação.
1.1.5. Posição do STF sobre responsabilidade subsidiária
Vídeo 3 – Terceirização x responsabilidade da Administração – 
Parte 3 
O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento Ação Declaratória de 
Constitucionalidade nº 16, afirmou a constitucionalidade do art. 71 da Lei nº 
8.666/1993 e assentou a impossibilidade de se responsabilizar a Administração 
Pública com fundamento no mero inadimplemento das obrigações trabalhistas 
devidas pela empresa contratada.
Mais adiante, no julgamento do Recurso Extraordinário 760.931 (26/04/2017), o STF 
fixou a seguinte tese:
“Tema 246 - Responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos 
trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviço. 
O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não 
transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade 
pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 
71, § 1º, da Lei nº 8.666/93.”
https://youtu.be/XNdT-x_nNQE
https://youtu.be/XNdT-x_nNQE
16Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
1.1.6. Atual posição do TST sobre responsabilidade subsidiária
Em observância a tal julgamento de efeitos vinculantes e eficácia contra todos, o Eg. 
Tribunal Superior do Trabalho alterou a redação da Súmula nº 331: 
CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. LEGALIDADE
I - A contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal, formando-se 
o vínculo diretamente com o tomador dos serviços, salvo no caso de trabalho 
temporário (Lei nº 6.019, de 03.01.1974).
II - A contratação irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, não 
gera vínculo de emprego com os órgãos da Administração Pública direta, indireta 
ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988).
III - Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de serviços de 
vigilância (Lei nº 7.102, de 20.06.1983) e de conservação e limpeza, bem como 
a de serviços especializados ligados à atividade-meio do tomador, desde que 
inexistente a pessoalidade e a subordinação direta.
IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, 
implica a responsabilidade subsidiária do tomador dosserviços quanto àquelas 
obrigações, desde que haja participado da relação processual e conste também 
do título executivo judicial.
V - Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem 
subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua 
conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, 
especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e 
legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade 
não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas 
pela empresa regularmente contratada.
VI – A responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas as 
verbas decorrentes da condenação referentes ao período da prestação laboral.
1.1.7. Ônus da prova
DE QUEM SERIA O ÔNUS DE COMPROVAÇÃO DA FALTA DE FISCALIZAÇÃO? 
Embora tenha sido objeto de intenso debate no julgamento do RE 760931 (Tema 
246), o STF não fixou de quem seria o ônus da prova a respeito da comprovação da 
falta/falha de fiscalização do contrato.
17Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Em face da ausência de fixação de tese acerca do ônus probatório, há oscilação 
da jurisprudência acerca do tema. 
TST
TST – SBDI – ônus da prova do Poder Público: “(...) é do Poder Público, tomador dos 
serviços, o ônus de demonstrar que fiscalizou de forma adequada o contrato de prestação 
de serviços (...)” (E-RR-925-07.2016.5.05.0281, Subseção I Especializada em Dissídios 
Individuais, Relator Ministro Claudio Mascarenhas Brandao, DEJT 22/05/2020).
4ª Turma do TST - Ônus da prova – Reclamante “(...) Tanto a 1ª quanto a 2ª Turmas do 
STF têm reiteradamente cassado decisões do TST que reconhecem a responsabilidade 
subsidiária da administração pública por inversão do ônus da prova em favor do 
empregado quanto à fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas pela 
empresa terceirizada. 2. Em que pesem tais decisões, que deixam claro o teor dos 
precedentes do STF sobre a matéria, emanados da ADC 16 e do RE 760.931, a SBDI-
1, em sua composição completa, reafirmou sua posição no sentido do ônus da prova 
da administração pública (E-RR-925-07.2016.5.05.0281, Rel. Min. Cláudio Mascarenhas 
Brandão, de 12/12/19; E-ED-RR 62-40.2017.5.20.0009, Rel. Min. Márcio Eurico Vitral 
Amaro, de 10/09/20), em claro confronto com o decidido pelo Supremo Tribunal Federal. 
(....) 6. Assim, merece provimento os recursos de revista dos 2º e 3º Reclamados, na medida 
em que não cabe o reconhecimento da responsabilidade subsidiária de ente público com 
lastro apenas na inadimplência da prestadora de serviços ou na culpa presumida, com 
atribuição do onus probandi da fiscalização (ou da não culpa) à Administração Pública 
(...)” (RR-100579-28.2017.5.01.0059, 4ª Turma, Relator Ministro Ives Gandra Martins 
Filho, DEJT 04/06/2021).
STF 
Agravo regimental na reclamação. 2. Direito do Trabalho. 3. Terceirização. 
Responsabilidade subsidiária da Administração Pública. Art. 71, § 1º, da 
Lei nº 8.666/93. 4. Violação ao decidido na ADC 16 e ao teor da Súmula 
Vinculante 10. Configuração. Reclamação julgada procedente. 5. Impossibilidade 
de responsabilização automática da Administração Pública pelo inadimplemento 
das obrigações trabalhistas. Necessidade de comprovação inequívoca do seu 
comportamento reiteradamente negligente. Ausência de fiscalização ou falta 
de documentos que a comprovem não são suficientes para caracterizar 
a responsabilização. 6. Inversão do ônus da prova em desfavor da 
Administração Pública. Impossibilidade. Precedentes de ambas as Turmas. 
18Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
7. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Agravo 
regimental não provido. (STF, 2ª Turma, AG. REG. NA RECLAMAÇÃO 40.505 SÃO 
PAULO, relator: Ministro GILMAR MENDES, data do julgamento: 17/11/2020, data 
da publicação: DJE nº 19, divulgado em 01/02/2021)
O Plenário do STF reconheceu a repercussão geral do tema tratado no Recurso 
Extraordinário nº 1.298.647 (Tema 1118):
Ônus da prova acerca de eventual conduta culposa na fiscalização das obrigações 
trabalhistas de prestadora de serviços, para fins de responsabilização subsidiária 
da Administração Pública, em virtude da tese firmada no RE 760.931 (Tema 246).
Estará em julgamento se cabe ao empregado ou ao ente público 
contratante comprovar eventual falha na fiscalização das 
obrigações trabalhistas.
1.2. Terceirização na Administração e os principais 
impactos na legislação federal
Vídeo 4 – Terceirização na Administração e os principais impactos 
na legislação federal – parte 1 
1.2.1. Nova Lei de Licitações – Lei nº 14.133, de 1º/04/2021
Aspectos gerais:
• em vigor desde 1º/04/2021;
https://youtu.be/6AK4rWCJlQo
https://youtu.be/6AK4rWCJlQo
19Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• o contrato cujo instrumento tenha sido assinado antes da entrada em 
vigor desta Lei continuará a ser regido de acordo com as regras previstas 
na legislação revogada (Lei nº 8.666/1993);
• até 1º/04/2023, a Administração poderá optar por licitar ou contratar 
diretamente de acordo com a nova Lei de Licitações ou de acordo com 
as Leis nº 8.666/1993 e nº 10.520/2002 e com os arts. 1º a 47-A da Lei nº 
12.462/2011;
• a opção escolhida (nova Lei de Licitações ou leis anteriores) deverá ser 
indicada expressamente no edital ou no aviso ou instrumento de 
contratação direta, vedada a aplicação combinada desta Lei com as 
anteriores;
• CPC - Art. 1.048. Terão prioridade de tramitação, em qualquer juízo ou 
tribunal, os procedimentos judiciais: IV - em que se discuta a aplicação 
do disposto nas normas gerais de licitação e contratação a que se refere 
o inciso XXVII do caput do art. 22 da Constituição Federal.  (Incluído pela 
Lei nº 14.133, de 2021)
Quanto aos seus principais dispositivos relacionados ao tema, o art. 50 prescreve o 
dever do contratado em apresentar documentos que comprovem o cumprimento 
das obrigações trabalhistas e com o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço 
(FGTS) em relação aos empregados diretamente envolvidos na execução do contrato, 
quando solicitado pela Administração:
Art. 50. Nas contratações de serviços com regime de dedicação exclusiva de 
mão de obra, o contratado deverá apresentar, quando solicitado pela 
Administração, sob pena de multa, comprovação do cumprimento das 
obrigações trabalhistas e com o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço 
(FGTS) em relação aos empregados diretamente envolvidos na execução do 
contrato, em especial quanto ao:
I - registro de ponto;
II - recibo de pagamento de salários, adicionais, horas extras, repouso semanal 
remunerado e décimo terceiro salário;
III - comprovante de depósito do FGTS;
IV - recibo de concessão e pagamento de férias e do respectivo adicional;
V - recibo de quitação de obrigações trabalhistas e previdenciárias dos empregados 
dispensados até a data da extinção do contrato;
VI - recibo de pagamento de vale-transporte e vale-alimentação, na forma prevista 
em norma coletiva.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14133.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14133.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14133.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14133.htm
20Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
O devido e regular acompanhamento periódico da execução 
contratual pode resultar na economia de milhões de reais, advinda 
do afastamento de condenações em nível de responsabilidade 
subsidiária das entidades públicas.
O acompanhamento e a fiscalização da execução contratual consistem na verificação 
da conformidade da prestação dos serviços e da alocação dos recursos necessários, 
de forma a asseguraro perfeito cumprimento do contrato, e deverão ser exercidos 
pelo gestor do contrato, que poderá ser auxiliado pelo fiscal técnico e pelo fiscal 
administrativo do contrato.
Obrigatoriedade, por parte do fiscal do contrato, das anotações 
de todas as ocorrências durante a execução contratual.
Por sua vez, os arts. 117 e 118, ambos da Lei nº 14.133/2021, dispõem acerca das 
normas direcionadas ao acompanhamento e à fiscalização da execução do contrato:
Art. 117. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada 
por  1 (um) ou mais fiscais do contrato, representantes da Administração 
especialmente designados conforme requisitos estabelecidos no art. 7º desta Lei, 
ou pelos respectivos substitutos, permitida a contratação de terceiros para 
assisti-los e subsidiá-los com informações pertinentes a essa atribuição.
§ 1º O fiscal do contrato anotará em registro próprio todas as ocorrências 
relacionadas à execução do contrato, determinando o que for necessário 
para a regularização das faltas ou dos defeitos observados.
§ 2º O fiscal do contrato informará a seus superiores, em tempo hábil para 
a adoção das medidas convenientes, a situação que demandar decisão ou 
providência que ultrapasse sua competência.
§ 3º O fiscal do contrato será auxiliado pelos órgãos de assessoramento jurídico 
e de controle interno da Administração, que deverão dirimir dúvidas e subsidiá-lo 
com informações relevantes para prevenir riscos na execução contratual.
§ 4º Na hipótese da contratação de terceiros prevista no  caput  deste 
artigo, deverão ser observadas as seguintes regras:
I - a empresa ou o profissional contratado assumirá responsabilidade civil 
objetiva pela veracidade e pela precisão das informações prestadas, firmará 
termo de compromisso de confidencialidade e não poderá exercer atribuição 
própria e exclusiva de fiscal de contrato;
II - a contratação de terceiros não eximirá de responsabilidade o fiscal do contrato, 
nos limites das informações recebidas do terceiro contratado.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14133.htm
21Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Art. 118. O contratado deverá manter preposto aceito pela Administração 
no local da obra ou do serviço para representá-lo na execução do 
contrato.
Quantos aos requisitos de habilitação, como informações e documentos para 
demonstrar a capacidade do licitante de realizar o objeto da licitação, temos: I - 
jurídica; II - técnica; III - fiscal, social e trabalhista; e IV - econômico-financeira.
Destacam-se as seguintes obrigações: 
 + a) na fase de habilitação, a exigência de cláusula no edital que exija dos licitantes 
a declaração de que suas propostas econômicas compreendem a integralidade 
dos custos para atendimento dos direitos trabalhistas assegurados na 
Constituição Federal, nas leis trabalhistas, nas normas infralegais, nas convenções 
coletivas de trabalho e nos termos de ajustamento de conduta vigentes na data 
de entrega das propostas; 
 +
 + b) as habilitações fiscal, social e trabalhista serão aferidas mediante a verificação, 
entre outros, dos seguintes requisitos: a regularidade relativa à Seguridade Social 
e ao FGTS, que demonstre o cumprimento dos encargos sociais instituídos por 
lei, e a regularidade perante a Justiça do Trabalho.
Vejamos:
Art. 63. Na fase de habilitação das licitações serão observadas as seguintes 
disposições:
[...]
§ 1º Constará do edital de licitação cláusula que exija dos licitantes, sob pena 
de desclassificação, declaração de que suas propostas econômicas 
compreendem a integralidade dos custos para atendimento dos direitos 
trabalhistas assegurados na Constituição Federal, nas leis trabalhistas, 
nas normas infralegais, nas convenções coletivas de trabalho e nos 
termos de ajustamento de conduta vigentes na data de entrega das 
propostas.
[...]
22Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Art. 68. As habilitações fiscal, social e trabalhista serão aferidas mediante a 
verificação dos seguintes requisitos:
[...]
IV - a regularidade relativa à Seguridade Social e ao FGTS, que demonstre 
cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei;
V - a regularidade perante a Justiça do Trabalho;
Por sua vez, quanto às garantias, temos o seguinte:
Art. 96. A critério da autoridade competente, em cada caso, poderá ser exigida, 
mediante previsão no edital, prestação de garantia nas contratações de obras, 
serviços e fornecimentos.
Caberá ao contratado optar por uma das seguintes modalidades de garantia: 
I - caução; 
II - seguro-garantia; 
III - fiança bancária.
A nova Lei estabelece que a Administração Pública poderá exigir 
caução, fiança bancária ou contratação de seguro-garantia para 
a cobertura das verbas rescisórias não pagas pela contratada.
Adiante, importante destacar que a norma do antigo artigo 71, § 1º, da Lei nº 
8.666/1993 agora encontra assento no artigo 121, § 1º, da nova Lei, com a 
seguinte redação:
Art. 121. Somente o contratado será responsável pelos encargos trabalhistas, 
previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.
§ 1º A inadimplência do contratado em relação aos encargos trabalhistas, 
fiscais e comerciais não transferirá à Administração a responsabilidade pelo 
seu pagamento e não poderá onerar o objeto do contrato nem restringir a 
regularização e o uso das obras e das edificações, inclusive perante o registro de 
imóveis, ressalvada a hipótese prevista no § 2º deste artigo.
§ 2º Exclusivamente nas contratações de serviços contínuos com regime 
de dedicação exclusiva de mão de obra, a Administração responderá 
23Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
solidariamente pelos encargos previdenciários e subsidiariamente pelos 
encargos trabalhistas se comprovada falha na fiscalização do 
cumprimento das obrigações do contratado.
§ 3º Nas contratações de serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva 
de mão de obra, para assegurar o cumprimento de obrigações trabalhistas pelo 
contratado, a Administração, mediante disposição em edital ou em contrato, 
poderá, entre outras medidas:
I - exigir caução, fiança bancária ou contratação de seguro-garantia com 
cobertura para verbas rescisórias inadimplidas;
II - condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações 
trabalhistas vencidas relativas ao contrato;
III - efetuar o depósito de valores em conta vinculada;
IV - em caso de inadimplemento, efetuar diretamente o pagamento 
das verbas trabalhistas, que serão deduzidas do pagamento devido ao 
contratado;
V - estabelecer que os valores destinados a férias, a décimo terceiro salário, a 
ausências legais e a verbas rescisórias dos empregados do contratado que 
participarem da execução dos serviços contratados serão pagos pelo contratante 
ao contratado somente na ocorrência do fato gerador.
Já quanto ao recebimento do objeto do contrato, dentre outras disposições, os 
serviços apenas poderão ser recebidos definitivamente, por servidor ou comissão 
designada pela autoridade competente, mediante termo detalhado que comprove 
o atendimento das exigências contratuais:
Art. 140. O objeto do contrato será recebido:
I - em se tratando de obras e serviços:
a) provisoriamente, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, 
mediante termo detalhado, quando verificado o cumprimento das exigências de 
caráter técnico;
b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade 
competente, mediante termo detalhado que comprove o atendimento das 
exigências contratuais;
Nas hipóteses de extinção dos contratos, chama a atenção a possibilidade de sua 
extinção quando verificado o desatendimento das determinações regulares 
24Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
emitidas pela autoridade designada para acompanhar e fiscalizar sua execução 
(fiscal do contrato):
Art. 137. Constituirão motivos para extinção do contrato:
I - não cumprimento ou cumprimento irregular de normas editalícias ou de 
cláusulas contratuais,de especificações, de projetos ou de prazos;
II - desatendimento das determinações regulares emitidas pela autoridade 
designada para acompanhar e fiscalizar sua execução ou por autoridade 
superior;
[...]
§ 4º Os emitentes das garantias previstas no  art. 96 desta Lei  deverão ser 
notificados pelo contratante quanto ao início de processo administrativo para 
apuração de descumprimento de cláusulas contratuais.
Na parte das sanções a serem aplicadas, deve ser destacado que, aplicada a 
multa, e se as indenizações cabíveis forem superiores ao valor de pagamento 
eventualmente devido pela Administração ao contratado, além da perda 
desse valor, a diferença será descontada da garantia prestada ou será cobrada 
judicialmente:
Art. 156. Serão aplicadas ao responsável pelas infrações administrativas 
previstas nesta Lei as seguintes sanções: 
I - advertência; 
II - multa; 
III - impedimento de licitar e contratar; 
IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar.
[...]
§ 8º Se a multa aplicada e as indenizações cabíveis forem superiores 
ao valor de pagamento eventualmente devido pela Administração ao 
contratado, além da perda desse valor, a diferença será descontada da 
garantia prestada ou será cobrada judicialmente.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14133.htm
25Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
1.2.2. Disposições do Decreto nº 9.507/2018
Vídeo 5 – Terceirização na Administração e os principais impactos 
na legislação federal – Parte 2
O Decreto nº 9.507/2018 dispõe sobre a execução indireta, mediante contratação, 
de serviços da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.
Destacam-se as disposições que mencionam as cláusulas contratuais obrigatórias:
Art. 8º Os contratos de que trata este decreto conterão cláusulas que:
I - exijam da contratada declaração de responsabilidade exclusiva sobre a 
quitação dos encargos trabalhistas e sociais decorrentes do contrato;
II - exijam a indicação de preposto da contratada para representá-la na 
execução do contrato;
III - estabeleçam que o pagamento mensal pela contratante ocorrerá 
após a comprovação do pagamento das obrigações trabalhistas, 
previdenciárias e para com o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço 
- FGTS pela contratada relativas aos empregados que tenham participado da 
execução dos serviços contratados;
IV - estabeleçam a possibilidade de rescisão do contrato por ato unilateral 
e escrito do contratante e a aplicação das penalidades cabíveis, na 
hipótese de não pagamento dos salários e das verbas trabalhistas, e 
pelo não recolhimento das contribuições sociais, previdenciárias e para 
com o FGTS;
[...]
VI - exijam a prestação de garantia, inclusive para pagamento de 
obrigações de natureza trabalhista, previdenciária e para com o FGTS, 
em valor correspondente a cinco por cento do valor do contrato, limitada ao 
equivalente a dois meses do custo da folha de pagamento dos empregados da 
contratada que venham a participar da execução dos serviços contratados, com 
prazo de validade de até noventa dias, contado da data de encerramento do 
contrato; e
VII - prevejam a verificação pela contratante, do cumprimento das 
obrigações trabalhistas, previdenciárias e para com o FGTS, em relação 
aos empregados da contratada que participarem da execução dos serviços 
https://youtu.be/FtMiDO8Jg7k
https://youtu.be/FtMiDO8Jg7k
26Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
contratados, em especial, quanto:
a) ao pagamento de salários, adicionais, horas extras, repouso semanal 
remunerado e décimo terceiro salário;
b) à concessão de férias remuneradas e ao pagamento do respectivo adicional;
c) à concessão do auxílio-transporte, auxílio-alimentação e auxílio-saúde, quando 
for devido;
d) aos depósitos do FGTS; e
e) ao pagamento de obrigações trabalhistas e previdenciárias dos empregados 
dispensados até a data da extinção do contrato.
§ 1º Na hipótese de não ser apresentada a documentação comprobatória 
do cumprimento das obrigações trabalhistas, previdenciárias e para 
com o FGTS de que trata o inciso VII do caput deste artigo, a contratante 
comunicará o fato à contratada e reterá o pagamento da fatura mensal, 
em valor proporcional ao inadimplemento, até que a situação esteja 
regularizada.
§ 2º Na hipótese prevista no § 1º e em não havendo quitação das 
obrigações por parte da contratada, no prazo de até quinze dias, a 
contratante poderá efetuar o pagamento das obrigações diretamente 
aos empregados da contratada que tenham participado da execução dos 
serviços contratados.
§ 3º O sindicato representante da categoria do trabalhador deve ser 
notificado pela contratante para acompanhar o pagamento das verbas 
referidas nos § 1º e § 2º.
§ 4º O pagamento das obrigações de que trata o § 2º, caso ocorra, não configura 
vínculo empregatício ou implica a assunção de responsabilidade por quaisquer 
obrigações dele decorrentes entre a contratante e os empregados da contratada.
Importante ainda transcrever os seguintes dispositivos:
Art. 9º Os contratos de prestação de serviços continuados que envolvam 
disponibilização de pessoal da contratada de forma prolongada ou contínua 
para consecução do objeto contratual exigirão:
I - apresentação pela contratada do quantitativo de empregados 
vinculados à execução do objeto do contrato de prestação de serviços, a 
lista de identificação destes empregados e respectivos salários;
II - o cumprimento das obrigações estabelecidas em acordo, convenção, 
dissídio coletivo de trabalho ou equivalentes das categorias abrangidas 
pelo contrato; e
27Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
III - a relação de benefícios a serem concedidos pela contratada a 
seus empregados, que conterá, no mínimo, o auxílio-transporte e o auxílio-
alimentação, quando esses forem concedidos pela contratante.
[...]
Art. 11. A gestão e a fiscalização de que trata o art. 10 competem ao 
gestor da execução dos contratos, auxiliado pela fiscalização técnica, 
administrativa, setorial e pelo público usuário e, se necessário, poderá 
ter o auxílio de terceiro ou de empresa especializada, desde que justificada a 
necessidade de assistência especializada. 
1.2.3. Instrução Normativa SEGES/MP nº 05/2017
A Instrução Normativa SEGES/MP nº 05/2017 dispõe sobre as regras e diretrizes 
do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no 
âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional.
Especialmente quanto aos documentos que deverão ser entregues aos fiscais (kit 
fiscal), deve ser mencionado o art. 42, § 4º, da IN SEGES/MP nº 05/2017: 
§ 4º Para o exercício da função, os fiscais deverão receber cópias dos documentos 
essenciais da contratação pelo setor de contratos, a exemplo dos Estudos 
Preliminares, do ato convocatório e seus anexos, do contrato, da proposta da 
contratada, da garantia, quando houver, e demais documentos indispensáveis 
à fiscalização.
Para o exercício da função, os fiscais receberão do setor de 
contratos cópias dos documentos essenciais da contratação, tais 
como:
1) Estudos Preliminares; 
2) ato convocatório e seus anexos; 
3) contrato; 
4) proposta da contratada; 
5) garantia, quando houver; e 
6) demais documentos indispensáveis à fiscalização.
28Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Atenção: a diferença entre gestor e fiscal de contratos está prevista no art. 40 
da IN SEGES/MP nº 05/2017:
Art. 40. O conjunto de atividades de que trata o artigo anterior compete 
ao gestor da execução dos contratos, auxiliado pela fiscalização técnica, 
administrativa, setorial e pelo público usuário, conforme o caso, de acordo 
com as seguintes disposições:
I - Gestão da Execução do Contrato: é a coordenação das atividades 
relacionadas à fiscalização técnica, administrativa, setorial e pelo 
público usuário, bem como dos atos preparatórios à instrução processual 
e ao encaminhamento da documentação pertinente ao setor de contratos 
para formalizaçãodos procedimentos quanto aos aspectos que envolvam a 
prorrogação, alteração, reequilíbrio, pagamento, eventual aplicação de sanções, 
extinção dos contratos, dentre outros;
II - Fiscalização Técnica: é o acompanhamento com o objetivo de avaliar 
a execução do objeto nos moldes contratados e, se for o caso, aferir se 
a quantidade, qualidade, tempo e modo da prestação dos serviços estão 
compatíveis com os indicadores de níveis mínimos de desempenho estipulados 
no ato convocatório, para efeito de pagamento conforme o resultado, podendo 
ser auxiliado pela fiscalização de que trata o inciso V deste artigo;
III - Fiscalização Administrativa: é o acompanhamento dos aspectos 
administrativos da execução dos serviços nos contratos com regime de 
dedicação exclusiva de mão de obra quanto às obrigações previdenciárias, 
fiscais e trabalhistas, bem como quanto às providências tempestivas nos casos 
de inadimplemento;
IV - Fiscalização Setorial: é o acompanhamento da execução do contrato nos 
aspectos técnicos ou administrativos quando a prestação dos serviços ocorrer 
concomitantemente em setores distintos ou em unidades desconcentradas de 
um mesmo órgão ou entidade;
As atividades de gestão e fiscalização da execução contratual 
devem ser realizadas de forma preventiva, rotineira e sistemática, 
podendo ser exercidas por servidores, por equipe de fiscalização 
ou por apenas um servidor.  
29Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
O Anexo VIII contém normas direcionadas para a fiscalização 
técnica e administrativa. https://www.in.gov.br/materia/-/asset_
publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/20239255/do1-2017-05-26-
instrucao-normativa-n-5-de-26-de-maio-de-2017-20237783 
Para o exercício da função, o gestor e os fiscais deverão ser 
cientificados, expressamente, da indicação e das respectivas 
atribuições antes da formalização do ato de designação.
No art. 46, temos uma obrigação direcionada ao fiscal dos contratos, para registrar 
todas as ocorrências verificadas na execução contratual:
Art. 46. As ocorrências acerca da execução contratual deverão ser 
registradas durante toda a vigência da prestação dos serviços, cabendo 
ao gestor e fiscais, observadas suas atribuições, a adoção das providências 
necessárias ao fiel cumprimento das cláusulas contratuais, conforme o 
disposto nos §§ 1º e 2º do art. 67 da Lei nº 8.666, de 1993.
§ 1º O registro das ocorrências, as comunicações entre as partes e demais 
documentos relacionados à execução do objeto poderão ser organizados em 
processo de fiscalização, instruído com os documentos de que trata o § 4º do art. 
42.
§ 2º As situações que exigirem decisões e providências que ultrapassem a 
competência do fiscal deverão ser registradas e encaminhadas ao gestor do 
contrato que as enviará ao superior em tempo hábil para a adoção de medidas 
saneadoras.
Quem pode ser fiscal do contrato?
Vídeo 6 – Terceirização na Administração e os principais impactos 
na legislação federal – Parte 3 
A indicação do fiscal do contrato deve recair sobre servidor público pertencente aos 
quadros da Administração Pública contratante (terceirizado não pode ser fiscal de 
contrato). O Tribunal de Contas da União assim já decidiu:
https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/20239255/do1-2017-05-26-instrucao-normativa-n-5-de-26-de-maio-de-2017-20237783
https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/20239255/do1-2017-05-26-instrucao-normativa-n-5-de-26-de-maio-de-2017-20237783
https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/20239255/do1-2017-05-26-instrucao-normativa-n-5-de-26-de-maio-de-2017-20237783
https://youtu.be/0dLJiiqgT2A
https://youtu.be/0dLJiiqgT2A
30Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
É irregular a nomeação de terceiro estranho à Administração para exercer 
a fiscalização de  contratos,  porquanto o art. 67 da Lei 8.666/1993 permite a 
contratação de terceiros para auxiliar o fiscal, mas não para atuar como tal.
(TCU, Acórdão 124/2020-Plenário, Relator: WEDER DE OLIVEIRA)
Sobre o tema, temos as seguintes disposições na Lei nº 8.666/1993:
Art.  67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por 
um representante da Administração especialmente designado, permitida a 
contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes 
a essa atribuição.
Já na Lei nº 14.133/2021, temos o seguinte:
Art. 7º Caberá à autoridade máxima do órgão ou da entidade, ou a quem as normas 
de organização administrativa indicarem, promover gestão por competências e 
designar agentes públicos para o desempenho das funções essenciais à execução 
desta Lei que preencham os seguintes requisitos:
I - sejam, preferencialmente, servidor efetivo ou empregado público dos quadros 
permanentes da Administração Pública;
II - tenham atribuições relacionadas a licitações e contratos ou possuam formação 
compatível ou qualificação atestada por certificação profissional emitida por 
escola de governo criada e mantida pelo poder público; e
III - não sejam cônjuge ou companheiro de licitantes ou contratados habituais 
da Administração nem tenham com eles vínculo de parentesco, colateral ou por 
afinidade, até o terceiro grau, ou de natureza técnica, comercial, econômica, 
financeira, trabalhista e civil.
§ 1º A autoridade referida no caput deste artigo deverá observar o princípio 
da segregação de funções, vedada a designação do mesmo agente público para 
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/
31Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
atuação simultânea em funções mais suscetíveis a riscos, de modo a reduzir a 
possibilidade de ocultação de erros e de ocorrência de fraudes na respectiva 
contratação.
[...]
Art. 117. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada 
por 1 (um) ou mais fiscais do contrato, representantes da Administração 
especialmente designados conforme requisitos estabelecidos no art. 7º 
desta Lei, ou pelos respectivos substitutos, permitida a contratação de terceiros 
para assisti-los e subsidiá-los com informações pertinentes a essa atribuição.
O servidor pode recusar designações, a exemplo de ser fiscal do contrato ou 
participar de comissão de Processo Administrativo Disciplinar (PAD)? Não, por 
não ser uma ordem ilegal.
Vejamos o que diz a Lei nº 8.112/1990:
Art. 116. São deveres do servidor
[...]
III - observar as normas legais e regulamentares;
IV  -  cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente 
ilegais;
Na Instrução Normativa SEGES/MP nº 05/2017, temos a seguinte disposição:
Art. 43. O encargo de gestor ou fiscal não pode ser recusado pelo 
servidor, por não se tratar de ordem ilegal, devendo expor ao superior 
hierárquico as deficiências e limitações técnicas que possam impedir o 
diligente cumprimento do exercício de suas atribuições, se for o caso.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14133.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14133.htm
32Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
RECUSA À NOMEAÇÃO DE FISCAL – ENTENDIMENTO DO TCU:
TCU – Acórdão nº 2.917/2010 – Plenário
Relatório
5.7.7. O servidor designado para exercer o encargo de fiscal não pode 
oferecer recusa, porquanto não se trata de ordem ilegal. Entretanto, tem a 
opção de expor ao superior hierárquico as deficiências e limitações que possam 
impedi-lo de cumprir diligentemente suas obrigações. A opção que não se aceita 
é uma atuação a esmo (com imprudência, negligência, omissão, ausência de 
cautela e de zelo profissional), sob pena de configurar grave infração à norma 
legal (itens 31/3 do voto do Acórdão nº 468/2007-P). (Relator: Valmir Campelo; 
Data do Julgamento: 03/11/2010)
33Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Unidade 1 - Planejamento da contratação
1.1. Pesquisa de preços segundo a IN SEGES/ME nº 
65/2021
Compreender os aspectos práticos de tópicos relevantesde 
procedimentos da fase pré-contratual que impactam diretamente 
a execução de contratos com dedicação exclusiva de mão de obra.
1.1.1. Introdução
Vídeo 7 – Pesquisa de Preços 
Um problema crítico a ser superado na condução dos certames licitatórios públicos 
é a pesquisa de preços, peça essencial que compõe o processo administrativo.
A nova Lei de Licitações e contratos estabelece procedimentos de formalização e 
critérios para a pesquisa de preços, parâmetros e metodologia para determinação 
do preço estimado em processo licitatório: 
O artigo 23 da citada Lei define que o valor previamente estimado da contratação 
deverá ser compatível com os valores praticados pelo mercado, considerados 
os preços constantes de bancos de dados públicos e as quantidades a serem 
contratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local 
de execução do objeto.
O § 1º do mesmo artigo diz:
 Módulo
Fase pré-contratual2
https://youtu.be/fhtHg-2RAeI
34Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
§ 1º No processo licitatório para aquisição de bens e contratação de serviços 
em geral, conforme regulamento, o valor estimado será definido com base no 
melhor preço aferido por meio da utilização dos seguintes parâmetros, adotados 
de forma combinada ou não:
I - composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item 
correspondente no painel para consulta de preços ou no banco de preços em 
saúde disponíveis no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP);
II - contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou 
concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços, 
inclusive mediante sistema de registro de preços, observado o índice de atualização 
de preços correspondente;
III - utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela 
de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios 
eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenham a data e 
hora de acesso;
IV - pesquisa direta com no mínimo 3 (três) fornecedores, mediante solicitação 
formal de cotação, desde que seja apresentada justificativa da escolha desses 
fornecedores e que não tenham sido obtidos os orçamentos com mais de 6 (seis) 
meses de antecedência da data de divulgação do edital;
V - pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de regulamento.
Em 8 de julho de 2021, o Ministério da Economia publicou no Diário Oficial da União 
a Instrução Normativa SEGES nº 65, que regulamenta o procedimento administrativo 
para realização de pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de 
serviços em geral, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e 
fundacional, com base na nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021). 
O disposto na IN SEGES/ME nº 65/2021 não se aplica às contratações de obras e 
serviços de engenharia.
Os órgãos e entidades da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta 
ou indireta, quando executarem recursos da União decorrentes de transferências 
voluntárias, deverão observar os procedimentos de que trata IN SEGES/ME nº 
65/2021.
A pesquisa de preços não pode ser vista como mera formalidade no processo 
de contratação, pois existem riscos muito grandes de sobrepreço, de proposta 
inexequível, de licitação deserta, de licitação fracassada e de não atendimento da 
demanda. 
Destaca-se o Acórdão 2.463/2008 TCU: “A ampla pesquisa de mercado não pode 
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/instrucao-normativa-seges-/me-n-65-de-7-de-julho-de-2021-330673635
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/instrucao-normativa-seges-/me-n-65-de-7-de-julho-de-2021-330673635
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/instrucao-normativa-seges-/me-n-65-de-7-de-julho-de-2021-330673635
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/lei-n-14.133-de-1-de-abril-de-2021-311876884
35Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
ser considerada mais um documento formal que comporá o processo, trata-se de 
procedimento que visa orientar o gestor na redução e otimização das despesas 
públicas, buscando a transparência e a efetividade na gerência da coisa pública”.
1.1.2. Funções da pesquisa de preços
A pesquisa de preços consiste em procedimento prévio e indispensável para a 
verificação de existência de recursos suficientes para cobrir despesas decorrentes 
de contratação pública. Serve de base, também, para confronto e exame de 
propostas em licitação e estabelece o preço justo de referência que a Administração 
está disposta a contratar, devendo constar no edital o critério de aceitabilidade dos 
preços unitário e global. (Manual de Orientação de Pesquisa de Preços – STJ. 2014). 
Destacam-se, ainda, outras funções, tais como: 
• informar o preço estimado e justo que a Administração está disposta a 
contratar;
• definir a modalidade licitatória;
• identificar jogo de planilhas;
• conferir maior segurança na análise da exequibilidade da proposta ou 
de itens da proposta;
• impedir a contratação acima do preço praticado no mercado;
• servir de parâmetro objetivo para julgamento das ofertas apresentadas;
• garantir a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração.
Lacerda (2012), avaliou alguns pregões eletrônicos, realizados em 2011, com o objeto 
de aquisição de resmas de papel A4. O preço de referência, entre todos os certames 
avaliados, foi de aproximadamente R$ 46,00, e os valores finais homologados 
variaram entre R$ 6,80 e R$ 15,82, variação de 130% dos valores adjudicados, 
porcentagem que é ainda maior em comparação com o valor estimado. 
O que se pode concluir até agora é que: quanto maior o valor estimado, quanto 
menos refletir o valor de mercado, maior será o preço adjudicado; quanto menor 
for a variação de entre o valor estimado e o valor adjudicado, melhor refletido estárá 
o valor de mercado (considerando uma pesquisa de mercado bem realizada).
36Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
1.1.3. Elementos da pesquisa de preços
A IN SEGES/ME nº 65/2021, no seu art. 3º, dispõe que a pesquisa de preços será 
materializada em documento que conterá, no mínimo:
I - descrição do objeto a ser contratado;
II - identificação do(s) agente(s) responsável(is) pela pesquisa ou, se for o 
caso, da equipe de planejamento;
III - caracterização das fontes consultadas;
IV - série de preços coletados;
V - método estatístico aplicado para a definição do valor estimado;
VI - justificativas para a metodologia utilizada, em especial para a 
desconsideração de valores inconsistentes, inexequíveis ou 
excessivamente elevados, se aplicável;
VII - memória de cálculo do valor estimado e documentos que lhe dão 
suporte; e
VIII - justificativa da escolha dos fornecedores, no caso da pesquisa direta 
de que dispõe o inciso IV do art. 5º.
1.1.4. Parâmetros da pesquisa de preços
A IN SEGES/ME nº 65/2021, art. 5º, elenca cinco parâmetros, a serem empregados de 
forma combinada ou não:
I - composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do 
item correspondente nos sistemas oficiais de governo, como Painel 
de Preços ou banco de preços em saúde, observado o índice de 
atualização de preços correspondente;
II - contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução 
ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de 
preços, inclusive mediante sistema de registro de preços, observado o 
índice de atualização de preços correspondente;
III - dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de 
referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de 
sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que 
atualizados no momento da pesquisa e compreendidos no intervalo 
37Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
de até 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do edital, 
contendo a data e a hora de acesso;
IV - pesquisa direta com, no mínimo, 3 (três) fornecedores, mediante 
solicitação formal de cotação, por meio deofício ou e-mail, desde que 
seja apresentada justificativa da escolha desses fornecedores e que 
não tenham sido obtidos os orçamentos com mais de 6 (seis) meses 
de antecedência da data de divulgação do edital;
V - pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, desde que 
a data das notas fiscais esteja compreendida no período de até 1 
(um) ano anterior à data de divulgação do edital, conforme disposto 
no Caderno de Logística, elaborado pela Secretaria de Gestão da 
Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do 
Ministério da Economia.
Aliás, é valido ressaltar o teor do art. 6º, § 6º, da IN SEGES/ME nº 65/2021, que 
determina que, quando o preço estimado for obtido com base única no inciso I do 
art. 5º, o valor não poderá ser superior à mediana do item nos sistemas consultados. 
1.1.5. Conclusão
O Plenário do TCU, por meio do Acórdão 1108/2007, entendeu não ser admissível 
que a pesquisa de preços feita pela entidade seja destituída de juízo crítico acerca 
da consistência dos valores levantados.
É indispensável que a Administração avalie, de forma crítica, a pesquisa de preços 
obtida junto ao mercado, em especial quando houver grande variação entre os 
valores apresentados.
Quanto pior a descrição do que se pretende comprar, pior a coerência dos preços 
de referência (Santos, 2015). A descrição do produto ou serviço inconsistente e 
muito vaga compromete a realização de uma pesquisa bem-feita e está diretamente 
relacionada com a realização de uma pesquisa de preços ruim e imprecisa. 
Para adequada coleta de preços, é imprescindível a especificação adequada do objeto. 
Isso inclui a correta avaliação do mercado fornecedor, as opções disponíveis, marcas 
e modelos representativos, condições comuns de fornecimento, especialmente 
quando houver diversos fabricantes. O desempenho da pesquisa de preços é uma 
função direta da qualidade da especificação do objeto. 
38Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
1.2. Planilha de custos
Vídeo 8 – Planilha de Custos e Formação de Preço 
1.2.1. Introdução
Para dar apoio ao administrador, a formação do preço a ser contratado deve 
ser balizada por meio de planilhas de composição de custos, conforme a Lei nº 
8.666/1993 e a Instrução Normativa SEGES/MP nº 05/2017 e, mais recentemente, 
a nova Lei de Licitações e Contratos, Lei nº 14.133/2021, e a Instrução Normativa 
SEGES/ME nº 65/2021.
A Lei nº 8.666/1993 dispõe que:
Art. 7º As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços 
obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:
I - projeto básico;
II - projeto executivo;
III - execução das obras e serviços.
[...]
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
[...] 
II – existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de 
todos os seus custos unitários;
A Instrução Normativa SEGES/MP nº 05/2017, que dispõe sobre as regras e diretrizes 
do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta 
no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, 
promoveu a inclusão do planejamento como fase obrigatória que antecede a 
licitação, consistindo nas etapas de elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares 
(ETP), Gerenciamento de Riscos (GR) e Termo de Referência (TR).
A definição trazida pela IN SEGES/MP nº 05/2017, no Anexo I, de planilha de custos 
e formação de preços é a seguinte:
https://youtu.be/aOkRnkWvYsM
39Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
XV - PLANILHA DE CUSTOS E FORMAÇÃO DE PREÇOS: documento a ser utilizado 
para detalhar os componentes de custo que incidem na formação do preço dos 
serviços, podendo ser adequado pela Administração em função das peculiaridades 
dos serviços a que se destina, no caso de serviços continuados. 
A SEGES esclarece que a planilha de custos e formação de preços constante na IN 
SEGES/MP nº 05/2017 é um modelo referencial, construído com o intuito de auxiliar 
os gestores com informações sobre a composição do preço a ser contratado, 
bem como na análise regular dos preços ofertados pelos licitantes (preço global). 
A referida IN traz também as diretrizes específicas a cada elemento do Termo de 
Referência ou Projeto Básico: 
2.9 Estimativa de preços e preços referenciais:
[...]
b) No caso de serviços com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, o 
custo estimado da contratação deve contemplar o valor máximo global e mensal 
estabelecido em decorrência da identificação dos elementos que compõem o 
preço dos serviços, definidos da seguinte forma:
b.1. por meio do preenchimento da planilha de custos e formação de 
preços, observados os custos dos itens referentes ao serviço, podendo ser 
motivadamente dispensada naquelas contratações em que a natureza 
do seu objeto torne inviável ou desnecessário o detalhamento dos custos 
para aferição da exequibilidade dos preços praticados; (grifo nosso)
Além das diretrizes gerais para elaboração do ato convocatório, a análise da 
exequibilidade da proposta de preços nos serviços continuados com dedicação 
exclusiva da mão de obra deverá ser realizada com o auxílio da planilha de custos e 
formação de preços, a ser preenchida pelo licitante em relação à sua proposta final.
Observa-se que as planilhas de composição de custos e formação de preços são 
imprescindíveis para uma contratação pública. Na fase de planejamento, é por 
intermédio de cada planilha que a Administração estima quanto vai pagar. 
A Instrução Normativa SEGES/MP nº 05/2017 adota o seguinte modelo (estrutura) de 
planilha de custo, previsto no Anexo VII-D, que pode ser adaptado às necessidades 
do órgão e da contratação:
40Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Módulo 1 - Composição da Remuneração
• Módulo 2 - Encargos e Benefícios Anuais, Mensais e Diários
• Módulo 3 - Provisão para Rescisão
• Módulo 4 - Custo de Reposição do Profissional Ausente 
• Módulo 5 - Insumos Diversos
• Módulo 6 - Custos Indiretos, Tributos e Lucro
O modelo de planilha de custos e todas as previsões dizem respeito às condições 
mínimas necessárias à realização de um contrato para prestação de serviços 
terceirizados, com dedicação exclusiva de mão de obra, pelo período de um ano, 
Caso o contrato venha a ser prorrogado, todas as rubricas deverão ser novamente 
apreciadas, à luz da legislação trabalhista e previdenciária, bem como da ocorrência 
ou não dos indicadores previstos, para definir se serão considerados custos 
renováveis ou não renováveis.
1.2.2. Aspectos relevantes para o preenchimento da planilha de 
custos
Para o correto preenchimento da planilha de custos e, consequentemente, a correta 
estimativa dos custos de uma licitação, é necessário ficar atento aos normativos 
legais, à Convenção Coletiva de Trabalho (CCT) vigente à época da elaboração do 
orçamento estimativo, ao valor da tarifa de transporte, à necessidade de realização 
de horas extraordinárias, à necessidade de intrajornada, às especificações e aos 
quantitativos dos insumos, aos tipos dos regimes tributários, entre outros aspectos. 
Logo, temos o seguinte cenário a ser considerado: 
 Î Módulo 1 - Remuneração
• Piso salarial: CCT, remuneração do mercado ou salário mínimo
• Adicional de periculosidade: CLT (art. 193)
• Adicional de insalubridade: CCT ou CLT (art. 192)
• Adicional noturno: CCT ou CLT (art. 73)
• Adicional noturno de hora reduzida: CCT
41Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
1 Composição da Remuneração Percentual (%) Valor (R$)
A Salário-Base
B Adicional de Periculosidade
C Adicional de Insalubridade
D Adicional Noturno
E Adicional de Hora Noturna Reduzida
F Outros (especificar)
Total
Figura 1: Composição da remuneração.
 Î Submódulo 2.1 – 13º Salário, Férias e Adicional de Férias
• Décimo terceiro: provisionamento contábil
• Férias: percentual conta vinculada ou provisionamento contábil
• Adicional de férias: percentual conta vinculada ou provisionamento 
contábil
2.1 13º