LeiAcessoInformacao-Sousa-2022

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE – UFRN 
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS – CCSA 
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA – PPGP 
MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO PÚBLICA 
 
 
 
 
 
ALANA DE OLIVEIRA SOUSA 
 
 
 
 
 
 LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO: UMA ANÁLISE DA 
TRANSPARÊNCIA ATIVA NAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO 
SUPERIOR PÚBLICAS DO ESTADO DO CEARÁ 
 
 
 
 
 
 
 
NATAL – RN 
2022 
 
ALANA DE OLIVEIRA SOUSA 
 
 
 
 
 
LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO: UMA ANÁLISE DA 
TRANSPARÊNCIA ATIVA NAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO 
SUPERIOR PÚBLICAS DO ESTADO DO CEARÁ 
 
 
 
 
 
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Gestão Pública – Mestrado 
Profissional da Universidade Federal do Rio 
Grande do Norte, como requisito para 
obtenção parcial do Título de Mestre, na linha 
de pesquisa Gestão e Políticas Públicas. 
 
Orientadora: Prof.(a) Dra. Maria Arlete 
Duarte de Araújo 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
NATAL – RN 
2022 
Sousa, Alana de Oliveira.
 Lei de Acesso à Informação: uma análise da transparência
ativa nas Instituições de Ensino Superior Públicas do estado do
Ceará / Alana de Oliveira Sousa. - 2022.
 91f.: il.
 Dissertação (Mestrado Profissional em Gestão Pública) -
Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências
Sociais Aplicadas, Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública.
Natal, RN, 2022.
 Orientadora: Profa. Dra. Maria Arlete Duarte de Araújo.
 1. Lei de Acesso à Informação - Dissertação. 2. Transparência
Ativa - Dissertação. 3. Universidades Públicas - Dissertação. I.
Araújo, Maria Arlete Duarte de. II. Universidade Federal do Rio
Grande do Norte. III. Título.
RN/UF/Biblioteca CCSA CDU 342.7
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN
Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA
Elaborado por Eliane Leal Duarte - CRB-15/355
 
RESUMO 
 
Esta pesquisa objetiva analisar se as Instituições de Ensino Superior Públicas do Ceará 
(IESP‘s) atendem ao disposto na Lei de Acesso à Informação, Lei 12.527/2011, quanto à 
transparência ativa. Para isso, foi realizada uma pesquisa de natureza descritiva, com a coleta 
de dados documental, utilizando-se dos artefatos da pesquisa qualitativa e quantitativa para 
encadear e discutir os resultados e a técnica de análise documental. Como principais 
resultados constatou-se que as Universidades Federais atingiram uma média satisfatória de 
mais de 80% da pontuação máxima, mas não disponibilizam suas informações de forma 
atualizada, principalmente no portal de Dados Abertos. Já as Universidades Estaduais são 
insuficientes na disposição das informações em suas páginas e no atendimento aos requisitos 
mínimos de transparência ativa. Apenas uma das estaduais atingiu 56,25% do total de 24 
pontos, as demais pontuaram abaixo de 45%. Concluiu-se assim, a partir das análises, que 
nenhuma das IESP‘s atendeu integralmente ao exigido legalmente quanto à transparência 
ativa. No entanto, é perceptível o esforço das instituições em divulgarem suas informações 
nos portais e buscarem ser, ainda que minimamente, transparentes em seus atos. 
 
 
Palavras-chave: Lei de Acesso à Informação, Transparência Ativa, Universidades Públicas. 
 
 
ABSTRACT 
 
This research aims to analyze whether the Public Higher Education Institutions of Ceará 
(IESPs) meet the provisions of the Access to Information Law regarding active transparency. 
For this, descriptive research was carried out, with the collection of documentary data, using 
the artifacts of qualitative and quantitative research to link and discuss the results and the 
document analysis technique. As the main results, it was found that the Federal Universities 
reached a satisfactory average of more than 80% of the maximum score, but do not make their 
information available in an updated way, especially on the Open Data portal. State 
Universities, on the other hand, fall short in the provision of information on their pages and in 
meeting the minimum requirements for active transparency. Only one of the states reached 
56.25% of the total of 24 points, the others scored below 45%. It was thus concluded, from 
the analysis, that none of the IESPs fully complied with the legally required active 
transparency. However, the effort of institutions to disclose their information on the portals 
and seek to be, albeit minimally, transparent in their actions is perceptible. 
 
 
Keywords: Law on Access to Information, Active Transparency, Public Universities
ALANA DE OLIVEIRA SOUSA 
 
 
LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO: UMA ANÁLISE DA 
TRANSPARÊNCIA ATIVA NAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO 
SUPERIOR PÚBLICAS DO ESTADO DO CEARÁ 
 
 
BANCA EXAMINADORA 
 
_____________________________________________________ 
Prof.(a). Dra. MARIA ARLETE DUARTE DE ARAÚJO - Orientadora 
Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) 
Presidente da Banca Examinadora 
 
 
_____________________________________________________ 
Prof. Dr. MARCOS FERNANDO MACHADO DE MEDEIROS 
Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) 
Membro Interno 
 
 
_____________________________________________________ 
Prof. Dr. MILTON JARBAS RODRIGUES CHAGAS 
Universidade Federal do Cariri (UFCA) 
Membro Externo 
 
 
 
 
Natal-RN, 01 de agosto de 2022. 
AGRADECIMENTOS 
 
Agradeço, primeiramente, a Deus, por me proporcionar a oportunidade de 
ingressar neste Mestrado, e por me dar forças, fé e coragem nos momentos 
difíceis em que pensei em desistir. 
Agradeço a todos os familiares, professores e amigos que, direta ou 
indiretamente, me apoiaram nessa difícil jornada de quase 2 anos, em especial: 
Aos meus pais, principalmente a minha mãe, Terezinha (Nova), que sempre foi 
um exemplo na dedicação aos estudos, uma mulher de fé, em constante oração 
pelos seus filhos. Eles que sempre me apoiaram e me incentivaram a ir atrás dos 
meus sonhos. Gratidão! 
À minha orientadora, a professora Dra. Maria Arlete Duarte de Araújo, pela 
paciência e compreensão com seus orientandos, pelo rápido feedback, ainda que 
distante e por encontros realizados remotamente pelo meet, pelas valiosas 
contribuições e orientações ao longo da elaboração deste trabalho; 
Ao coordenador do curso, o professor Dr. Marcos Medeiros, pela 
disponibilidade e flexibilidade em negociar com a turma, pela compreensão e 
empatia com os discentes, que por muitas vezes estavam cansados da dupla 
jornada (trabalho + aulas/estudos do mestrado). 
Ao professor Dr. Fábio Resende de Araújo, por suas considerações na 
Qualificação do projeto, imprescindível no aprimoramento desta pesquisa. 
Ao meu amigo José Jonas Alves Correia, doutorando e professor de 
Contabilidade, pela imensa força e contribuição desde a etapa da seleção até o 
depósito da defesa desta dissertação. Serei eternamente grata pelo seu apoio; 
E, por fim, a todos os colegas do PPGP, os da primeira e, em especial, os da 
segunda turma, da qual faço parte, pelas inesquecíveis trocas de experiência e 
aprendizados, pelos momentos de força e colaboração uns com os outros, pelos 
amigos que permanecem além desta etapa das nossas vidas! 
 
 
 
 SUMÁRIO 
 
 
1 INTRODUÇÃO 11 
1.1 Contextualização do Tema 11 
1.2 Objetivos 18 
1.2.1 Geral 18 
1.2.2 Específicos 18 
1.3 Justificativa 18 
2 REVISÃO DA LITERATURA 22 
2.1 Transparência Pública 22 
2.1.1 Elementos da transparência pública 25 
2.1.2 Elementos da transparência ativa e passiva 29 
2.1.3 Instrumentos legais de transparência pública 36 
2.1.4 Desafios e limitações na implementação da LAI 43 
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS 45 
3.1 Natureza da Pesquisa 45 
3.2 População 45 
3.3 Procedimentos para Coleta dos Dados 47 
3.3.1 Instrumento de pesquisa. 48 
3.4 Análise de Dados 52 
4 RESULTADOS DA PESQUISA 55 
4.1 Categoria Publicidade das informações 55 
4.2 CategoriasAcessibilidade e Qualidade da informação 70 
4.3 Categoria Participação Social 74 
4.4 Categoria Dados Abertos 76 
4.5 Ranking de atendimento à LAI - Transparência Ativa 78 
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 80 
REFERÊNCIAS 83 
LISTA DE FIGURAS E ILUSTRAÇÕES 
 
Figura 1 - Elementos da Transparência Pública ....................................................................... 26 
Figura 2 - Etapas de realização da pesquisa ............................................................................. 48 
Figura 3 - Portal de Transparência da Universidade Federal do Cariri .................................... 62 
Figura 4 - Portal de Transparência da Universidade Federal do Ceará .................................... 63 
Figura 5 - Portal de Transparência da Universidade da Integração Internacional da Lusofonia 
Afro-Brasileira .......................................................................................................................... 64 
Figura 6 - Portal de Transparência da Universidade Estadual do Ceará .................................. 65 
Figura 7 - Portal de Transparência da Universidade Regional do Cariri.................................. 66 
Figura 8 - Portal de Transparência da Universidade Vale do Acaraú ...................................... 67 
Figura 9 - Portal Ceará Transparente ........................................................................................ 68 
Figura 10 - Ranking de Atendimento à LAI ............................................................................. 79 
 
 
 
 
 
 
 
file:///C:/Users/Usuário/Downloads/Dissertação%20versão%20final%20ALANA.docx%23_Toc112483545
LISTA DE TABELAS 
 
Tabela 1 -Características das Instituições de Ensino Superior Públicas do Ceará ................... 46 
Tabela 2 - Pontuação total de atendimento à LAI .................................................................... 78 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE QUADROS 
 
Quadro 1 - Quanto à Publicidade das Informações .................................................................. 49 
Quadro 2 - Quanto à Acessibilidade e Qualidade da Informação ............................................ 50 
Quadro 3 - Quanto às informações concernentes à Participação Social................................... 51 
Quadro 4 - Quanto às informações em formato de Dados Abertos .......................................... 51 
Quadro 5 - Escala de pontuação dos conteúdos dos portais de transparência .......................... 52 
Quadro 6 - Esquema analítico da pesquisa ............................................................................... 54 
Quadro 7 - Análise da categoria Publicidade das informações ................................................ 55 
Quadro 8 - Análise da categoria Acessibilidade e Qualidade da informação .......................... 70 
Quadro 9 - Análise da categoria Participação Social ............................................................... 74 
Quadro 10 - Análise da categoria Dados Abertos .................................................................... 76 
 
 
 
 
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS 
 
CEP Comitês de Ética em Pesquisa 
CGU Controladoria Geral da União 
CF Constituição Federal 
DOU Diário Oficial da União 
E-GOV Governo Eletrônico 
E-SIC Sistema Eletrônico de Informações ao Cidadão 
E-MEC Sistema de Regulação do Ensino Superior 
FOIA Freedom of Information Act 
G2B Governo-empresa 
G2C Governo-cidadão 
IESP‘s Instituições de Ensino Superior Públicas 
IFCE Instituto Federal de Ciência e Tecnologia do Ceará 
LAI Lei de Acesso à Informação 
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal 
MEC Ministério da Educação 
SIC Serviço de Informações ao Cidadão 
SICONV Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Governo 
Federal 
SIOP Sistema Integrado de Orçamento e Planejamento 
TCE Tribunal de Contas do Estado 
TCU Tribunal de Contas da União 
UASG Unidade Administrativa dos Serviços Gerais 
UEA Universidade do Estado do Amazonas 
UEAP Universidade do Estado do Amapá 
UECE Universidade Estadual do Ceará 
UEFS Universidade Estadual de Feira de Santana 
UEMA Universidade Estadual do Maranhão 
UEMS Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul 
UEPA Universidade do Estado do Pará 
UEMASUL Universidade Estadual da Região Tocantina do Maranhão 
UF‘s Universidades Federais 
UFBA Universidade Federal da Bahia 
UFC Universidade Federal do Ceará 
UFCA Universidade Federal do Cariri 
UNILAB Universidade da Integração Internacional da Lusofonia Afro-Brasileira 
UNIVIMA Universidade Virtual do Estado do Maranhão 
URCA Universidade Regional do Cariri 
UVA Universidade Vale do Acaraú 
 
 
 
 
11 
 
1 INTRODUÇÃO 
 
1.1 Contextualização do Tema 
 
Tendo em vista que a transparência pública é primordial para o acompanhamento e 
controle da execução das políticas públicas, a exigência de publicação de informações claras e 
sucintas, por parte dos órgãos públicos, vem aumentando paulatinamente, tanto pela 
sociedade quanto pelos órgãos de controle. O cidadão, como provedor dos recursos públicos, 
tem o direito e o dever de acompanhar os atos executados por toda a Administração Pública 
bem como os dos órgãos de controle por terem a função de combater a corrupção e trazer 
maior responsabilização aos gestores públicos (ALBERTIN; CRUCIOL FILHO; ANJOS, 
2018). 
Conforme destacado por Vilela (2022), nos primeiros anos da Lei de Acesso à 
Informação (2012 - 2016), um conceito denominado "transparência de mão dupla" dificultava 
a consulta sobre a remuneração de servidores públicos, pois era exigido que o solicitante se 
identificasse e fizesse cadastro prévio de seus dados para obter a informação. Uma realidade 
que mudou apenas em 2018 com o portal Fala.BR e também com a divulgação de forma ativa 
nos portais de transparência. 
A transparência pública, então, torna-se indispensável à efetivação do controle social e 
fortalecimento da democracia e vem, atualmente, integrando com maior relevância as agendas 
políticas. Grau (2006) enaltece que a transparência é, de fato, um recurso fundamental para 
que os cidadãos possam desenvolver uma influência direta sobre a administração pública, e 
que apesar de não poder conter abusos de poder e corrupção, pode ser um instrumento 
poderoso de mudança na gestão pública, desde que tenha capacidade de produzir mais 
democracia e mais eficiência nas políticas e serviços públicos. 
A transparência pública pode ocorrer tanto de forma ativa, quando da publicação de 
informações em sites e diários oficiais, por exigência legal ou de forma espontânea, quanto de 
forma passiva, quando o interessado solicita informações por meio do uso dos instrumentos 
de participação social, como as ouvidorias e audiências públicas, ou diretamente ao órgão 
(SILVA, 2017). 
12 
 
Dentre os instrumentos de transparência pública brasileiros que foram regidos a fim de 
atender ao direito do acesso à informação e ao princípio da publicidade, ambos expressos na 
Constituição Federal, estão os seguintes normativos: a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei 
Complementar nº 101, de 2000), o Portal da Transparência Pública (criado em 2004), a Lei da 
Transparência (Lei Complementar nº 131, de 2009), a Lei de Acesso à Informação – LAI (Lei 
n.º 12.527, de 2011) regulamentada no Poder Executivo Federal pelo Decreto nº 7.724, de 16 
de maio de 2012. 
A Lei de Acesso à Informação (LAI) foi promulgada, no Brasil, em 2011, com o 
propósito de regulamentar o direito constitucional de acesso dos cidadãos às informações 
públicas. Este marco ocorreu após vários outros países regulamentarem o direito de acesso à 
informação, como por exemplo a Suécia (1976), a Colômbia (1988), o México (2002) e os 
Estados Unidos, em 1966 (CGU, 2022). Este último inaugurou o Freedom of Information Act, 
em 1966, mais conhecido como FOIA, trazendo, conforme explica Rodrigues (2013), uma 
característicainovadora ao estabelecer o direito de acesso às informações públicas, definindo 
as suas exceções, como salvaguarda de interesses públicos, segurança do estado, respeito à 
vida privada etc. 
O debate sobre o direito de acesso às informações, no Brasil, envolveu vários 
segmentos da sociedade civil organizada, particularmente a imprensa, e é de se esperar que a 
concepção da lei brasileira tenha sido influenciada, de alguma forma, a partir das leituras, 
comentários e debates dos textos abordados nos seguintes normativos, de abrangência 
mundial: a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948; a Convenção das Nações 
Unidas contra a Corrupção (2004; a Declaração de Atlanta, de 2008; e a Convenção do 
Conselho da Europa de junho de 2009.(RODRIGUES, 2013) 
Nesse contexto, percebe-se que até a regulamentação do direito ao acesso à 
informação pública ser concretizada no Brasil houve mobilizações sociais que incitaram 
debate e estudo do tema em questão, a fim de incluí-lo na agenda pública social e estabelecer 
essa garantia no direito brasileiro. Corroborando com essa ideia, Farias (2012) esclarece que a 
LAI surgiu como fruto de conquista social e que há muito tempo esse direito foi reivindicado 
por várias entidades defensoras da transparência dos atos governamentais. 
A divulgação ativa de dados e informações relativas à Lei de Acesso à Informação, 
nos sites institucionais dos órgãos ou entidades, deve ser feita em seção específica 
denominada ‗Acesso à Informação‘ e disponibilizada, necessariamente, no menu principal das 
páginas. O menu deve ser composto por diversos itens: 1. Institucional; 2. Ações e 
13 
 
Programas; 3. Participação Social; 4. Auditorias; 5. Convênios e Transferências; 6. Receitas e 
Despesas; 7. Licitações e Contratos; 8. Servidores; 9. Informações Classificadas; 10. Serviço 
de Informação ao Cidadão – SIC; 11. Perguntas Frequentes; 12. Dados Abertos (BRASIL, 
2019) 
A exigência da abertura dos dados públicos a toda a sociedade, ou seja, tornar os 
dados abertos a fim de permitir aos cidadãos baixá-los em diversos formatos eletrônicos, 
manuseá-los e utilizá-los conforme sua necessidade é uma realidade. No entanto, essa 
exigência não é tão recente, estando prevista desde a regulamentação do acesso à informação 
no Brasil, em 2011, com a promulgação da LAI, quando em seu artigo 8° preconiza que as 
informações de interesse coletivo ou geral devem ser obrigatoriamente divulgadas pelos 
órgãos e entidades públicos em seus sítios oficiais, os quais devem atender, entre outros, aos 
seguintes requisitos: possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos 
abertos; serem estruturados e legíveis por máquina; estarem acompanhados de detalhes sobre 
os formatos utilizados para estruturação da informação; serem autênticos, íntegros e 
atualizados (BRASIL, 2015). 
A política de dados abertos do Poder Executivo Federal foi instituída pelo Decreto nº 
8.777, de 11 de maio de 2016, o qual traz como principais objetivos a promoção da 
publicação de dados contidos em bases de dados de órgãos e entidades da administração 
pública federal direta, autárquica e fundacional sob a forma de dados abertos e aprimoramento 
da cultura de transparência pública. 
Conceituando dados abertos, a CGU esclarece que são dados que podem ser 
livremente acessados, utilizados, modificados e compartilhados por qualquer pessoa, estando 
sujeito a, no máximo, exigências que visem preservar sua proveniência e abertura. (BRASIL, 
2021). A fim de atender o referido Decreto foi criado o Portal Brasileiro de Dados Abertos 
(https://dados.gov.br/dataset), onde se pode encontrar o conjunto de dados dos órgãos do 
Poder Executivo Federal. 
Acerca do tratamento de dados pessoais, inclusive nos meios digitais, por pessoa 
natural ou por pessoa jurídica de direito público ou privado, com o objetivo de proteger os 
direitos fundamentais de liberdade e de privacidade, já previstos na Constituição Federal de 
1988, e o livre desenvolvimento da personalidade da pessoa natural, foi promulgada a Lei 
Geral de Proteção de Dados (LGPD) - Lei 13.709, de 14 de agosto de 2018. 
A partir da vigência da LGPD, em agosto de 2020, é necessária uma adequação do 
atendimento ao princípio da publicidade das informações com a garantia da segurança jurídica 
https://dados.gov.br/dataset
14 
 
e privacidade dos cidadãos usuários do governo ou clientes de empresas privadas. Na 
Administração Pública o desafio é atender ao disposto na LAI quanto à transparência pública 
e na LGPD quanto à segurança da informação. 
Porém, os normativos se correlacionam, pois apesar da atualidade do tema proteção de 
dados regulamentado pela LGPD, o Decreto 7.724/2012, que detalha os preceitos 
estabelecidos na LAI, em seu artigo 31, já trazia boa parte dos princípios constantes da 
LGPD. Nesse sentido, o mesmo normativo que buscou aplicar o princípio da transparência no 
setor público não se omitiu do dever de assegurar o direito fundamental à intimidade, à vida 
privada, à honra e à imagem das pessoas aos cidadãos que solicitam acessos à informação 
perante a administração pública (MORAES, 2022) 
Os dispositivos da LAI são aplicáveis aos três Poderes (Legislativo, Executivo e 
Judiciário) da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, à Administração Pública Direta 
(órgãos públicos) e Indireta (Autarquias, Fundações, Empresas públicas, Sociedades de 
Economia Mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios), e às entidades privadas sem fins lucrativos que recebem 
recursos públicos. Nesse cenário, as Instituições de Ensino Superior Públicas (IESP‘s) 
classificadas como autarquias em regime especial integram a Administração Indireta e são 
assim obrigadas pela LAI a prestarem informações públicas que sejam de interesse de toda a 
sociedade. 
 Em atendimento ao artigo 45 da LAI, que determinou a responsabilidade aos Estados, 
ao Distrito Federal e aos Municípios, de definir regras específicas de aplicação da LAI, em 
legislação própria, obedecidas as normas gerais estabelecidas na referida Lei, o Estado do 
Ceará promulgou a Lei nº 15.175, de 28 de junho de 2012, com o fim de assegurar a 
implementação do disposto na LAI e em seu Artigo 11 prevê que: ―é dever dos Poderes, 
Órgãos e Entidades albergados por esta Lei, disponibilizar, independentemente de 
requerimentos, no âmbito de suas competências, informações de interesse coletivo ou geral 
por eles produzidas ou custodiadas‖ (BRASIL, 2012). Conforme Araújo (2019) essas 
regulamentações estaduais são importantes e necessárias para se garantir o acesso e, 
consequentemente, o controle social das ações governamentais e institucionais dos órgãos e 
seus gestores. 
A Lei 15.175/2012 define regras específicas a serem observadas pelos poderes e 
órgãos da Administração Pública do Estado do Ceará e se aplica aos órgãos públicos 
integrantes da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de 
15 
 
Contas, Judiciário e do Ministério Público Estadual, bem como às autarquias, às fundações 
públicas, às empresas públicas, às sociedades de economia mista e demais entidades 
controladas direta ou indiretamente pelo Estado do Ceará. 
A supramencionada lei obriga esses órgãos a publicarem as informações constantes do 
rol mínimo de informações da LAI, previsto no art. 8º mencionado anteriormente, e dispõe 
que para publicidade dessas informações serão utilizados os seguintes meios: Portais da 
Transparência; Sítios Institucionais; Audiências ou Consultas Públicas (BRASIL, 2012). As 
informações exigidas para publicação nos sites e Portais de transparência dos órgãos que são 
campo de aplicação da Lei estadual estão previstas no parágrafo 1° do supramencionado 
Artigo 11 da referida lei, e são as mesmas informações constantes do Artigo 8º da LAI. 
Quanto à regulamentação dos dados abertos no âmbitodo Estado do Ceará, em 
pesquisa realizada no site do Governo do Estado do Ceará e na plataforma Google, no período 
de outubro de 2021 e novamente em agosto de 2022, não se encontrou dispositivo legislando 
a respeito. No entanto, por se tratar de exigência legal prevista na LAI, que tem seu campo de 
aplicação abrangido à União, Estados e Municípios, bem como suas respectivas autarquias, as 
Universidades Estaduais estão obrigadas à divulgação dos seus dados em formato aberto 
conforme explanado acima. 
O Ceará encontra-se entre os 3 (três) Estados (Ceará, Minas Gerais e Espírito Santo) 
que obtiveram nota 10 na 2ª Edição da Avaliação360º da Escala Brasil Transparente realizada 
pela CGU. Esta ferramenta tornou-se uma inovação na tradicional metodologia de avaliação 
da transparência pública adotada pela CGU, pois passou a contemplar não só a transparência 
passiva, mas também a transparência ativa - publicação de informações em portais na internet. 
O Estado do Ceará criou o Portal Ceará Transparente, o qual tem como objetivo 
possibilitar que o cidadão se torne um fiscal das ações públicas, aumentando a transparência 
da gestão e o combate à corrupção. Após a Lei Estadual 15.175/2012, que define regras para 
implementação da LAI, o Portal tornou-se um importante instrumento de transparência ativa, 
que permite acesso aos dados públicos (CEARÁ, 2021) 
Com a finalidade de realizar o fomento da cultura de transparência e a disseminação 
de informações, o portal apresenta o modelo de governança adotado pelo Poder Executivo 
Estadual, destacando políticas, investimentos e resultados das ações de governo e 
disponibiliza informações para a atração de investimentos para o Estado do Ceará (CEARÁ, 
2021). Ademais, as instituições públicas de ensino superior do Estado, como disseminadoras 
16 
 
do conhecimento e da educação, classificadas como autarquias de regime especial, também 
devem se utilizar do uso do portal na internet como canal de comunicação com o cidadão. 
 Em um estudo realizado pelo Governo do Estado do Ceará, em 2021, por meio da 
Secretaria da Ciência, Tecnologia e Educação Superior (Secitece), que indicou uma ampliação 
no quantitativo de docentes que conquistaram título de mestres e doutores, constatou-se que 
em 10 anos, o crescimento no número de cearenses graduados foi de 122,6%, passando de 
352.253 mil para 784.000 mil, registrando um salto na oferta de educação superior e na 
quantidade de pessoas formadas. (CEARÁ, 2021). Este salto no número de graduados, 
mestres e doutores formados foi motivado, principalmente, pela criação e expansão do ensino 
superior público no interior do Estado, com o surgimento de novos Campi da UFC, a 
expansão dos já existentes (UFC e IFCE), além da criação da UFCA, da UNILAB e a 
expansão permanente dos Campi das universidades estaduais (UECE, URCA e UVA), explica 
Cândido B.C. Neto, coordenador de Educação Superior da Secitece (CEARÁ, 2021) 
No que se refere à transparência pública nestas instituições de ensino superior pública, 
custeadas pelo dinheiro público e que tem como sua principal finalidade o atendimento à 
sociedade, através da oferta de cursos e projetos que envolvem a população, é de suma 
importância que sejam relatados e disponibilizados por meio de relatórios suas prestações de 
contas, além da promoção da cultura de afinidade e aproximação com os cidadãos. 
Corroborando com esta ideia, Matos (2018) afirma que para que a Instituição de 
Ensino Superior Pública proporcione uma eficaz transparência ativa por meio do seu Portal, 
ela precisa desenvolver maneiras que faça a comunidade acadêmica se interessar em acessar 
as informações disponíveis. 
Em uma pesquisa realizada por Albertin, Cruciol Filho e Anjos (2018), concluiu-se 
que as Universidades Estaduais brasileiras não estão divulgando, totalmente, as informações 
mínimas exigidas nos termos da LAI, de modo que não se encontrou uma transparência 
mínima esperada. Os autores ainda chamam a atenção em relação aos portais, quando 
afirmam que há ausência em disponibilizar informações a respeito dos dados divulgados, 
sendo que apenas uma Universidade, a Universidade Estadual de Maringá (UEM), dentre o 
escopo de estudo analisado, apresentou a opção de salvar os arquivos disponibilizados em 
diversos formatos eletrônicos, o que evidencia uma falta de estrutura e preparo por parte 
delas. 
Na mesma linha de pesquisa, Araújo (2019), em uma análise sobre o cumprimento da 
LAI pelas Universidades Estaduais e Municipais Brasileiras, constatou que 10 (dez) das 46 
17 
 
instituições analisadas não têm portais de transparência em seus sítios institucionais, quais 
sejam: UEA, UEAP, UEFS, UEMA, UEMASUL, UEMS, UEPA, UNIVIMA, URCA e UVA. 
No Ceará, apesar da expansão do ensino superior na última década e da avaliação positiva 
quanto à transparência no Estado, há duas instituições dentre essas 10 que não possuem 
portais, a Universidade Regional do Cariri (URCA) e a Universidade Vale do Acaraú (UVA). 
Araújo (2019) ainda constata que a atualização de informações nos portais de 
transparência também não é uma prática corriqueira nas instituições, pois cerca de 64% das 
informações disponíveis nos portais não estavam atualizadas de acordo com o critério 
utilizado, e sugere, assim, que outras pesquisas sejam realizadas para se conhecer mais 
profundamente o fenômeno da transparência nas universidades públicas estaduais e 
municipais. 
No relatório elaborado pelos autores Bernardi et al (2022) acerca dos 10 anos da LAI, 
uma outra questão apontada, no tocante à transparência ativa, é que se deve ter uma maior 
preocupação, ainda que incipiente, com a promoção do direito à informação em âmbitos 
estadual e municipal, evidenciado, por exemplo, a existência de decretos regulatórios para 
entes estaduais. Os autores complementam afirmando que os portais de transparência e de 
solicitação de informação são, muitas vezes, maçantes às cidadãs e cidadãos, pois as 
informações são muito difíceis de serem compreendidas ou até mesmo inúteis, e pode ser 
complicado realizar um pedido de informação. 
Nesse contexto, percebe-se uma lacuna de pesquisa que busque averiguar o 
atendimento aos dispositivos da LAI que exijam a divulgação de dados e informações a fim 
de melhorar o nível de transparência ativa nas instituições de ensino, especialmente no âmbito 
estadual, tornando-se, assim, necessário e instigante verificar: em que medida as Instituições 
de Ensino Superior Públicas do Ceará (IESP‟s) atendem ao disposto na Lei de Acesso à 
Informação quanto à transparência ativa? 
A pesquisa trata da análise nos portais das instituições de ensino superior estaduais e 
federais no âmbito do Estado do Ceará, que apesar de se vincularem a entes federativos 
diversos (União e Estado), possuem um forte elo que é o caráter público, e por este motivo 
estão submetidas ao mesmo normativo que disciplina o acesso à informação no país, mais 
conhecido como a Lei de Acesso à Informação - LAI. 
Pode-se considerar transparência ativa para fins desta pesquisa a publicização de 
dados e atos da gestão pública, seja por exigência legal ou de forma espontânea, que 
proporcione ao cidadão o manejo e o entendimento de forma fácil e prática das informações 
18 
 
divulgadas. Já os dispositivos da LAI são as normas, exigências e conceitos que dizem 
respeito à publicidade, acessibilidade e qualidade das informações a serem divulgadas por 
meio da transparência ativa, bem como a obrigatoriedade de disponibilizar esses dados em 
formato aberto, proporcionando assim uma melhor participação social. 
1.2 Objetivos 
1.2.1 Geral 
 
O objetivo geral é analisar em que medida as Instituições de Ensino Superior Públicas 
do Ceará atendem ao disposto na Lei de Acesso à Informação quanto à transparência ativa. 
1.2.2 Específicos 
 Para atingir o objetivo geral, foram formulados os seguintes objetivos específicos: 
● Identificar seas IESP‘s publicam as informações mínimas exigidas na LAI; 
● Verificar se as informações publicadas são de fácil acesso em cada portal das IESP‘s 
● Examinar se as informações publicadas pelas IESP‘s são íntegras, claras e 
atualizadas; 
● Analisar se as IESP‘s disponibilizam meios de participação social; 
● Averiguar se as IESP‘s divulgam as informações em formato aberto; 
1.3 Justificativa 
 
Considerando a importância das instituições de ensino em formar pensadores e 
profissionais junto à sociedade, Almeida (2015) arrazoa que as Universidades Federais 
enquanto instituições produtoras e disseminadoras de conhecimento devem dar o exemplo e 
oferecer um portal de transparência à altura da relevância da entidade para o cenário local e 
nacional, exercendo uma de suas funções sociais mais importantes: o incentivo ao exercício 
da cidadania. 
No entanto, estudos mostram que não é bem isso o que acontece. Em um estudo sobre 
a observância da LAI pelas autarquias federais do Brasil, Cavalcanti, Damasceno e Neto 
(2013) verificaram que mais da metade da amostra analisada - 30 autarquias escolhidas 
19 
 
aleatoriamente dentre o universo de 156 - divulgaram suas informações para a sociedade de 
forma transparente, mas que ainda há autarquias que não cumprem com todas as 
determinações; dentre elas, destacaram-se as vinculadas ao Ministério da Educação. 
Achados da pesquisa de Gama (2015) sugerem que as informações contábeis não estão 
devidamente disponíveis nos sites das Universidades Federais, considerando-se a demanda 
por informações dessa natureza. Nesse sentido, essas instituições parecem não atender 
totalmente às exigências de transparência ativa, podendo refletir na dificuldade de localização 
de informações já disponibilizadas pelo Estado nos portais de transparência ou mesmo a 
necessidade de informações adicionais não abrangidas por esses instrumentos. 
Marino et al (2017) analisaram pesquisas sobre transparência pública no Brasil 
publicadas entre 1990 e 2017 para identificar as formas de transparência mencionadas na 
literatura, os resultados atribuídos à transparência e quais tendem a ser alcançados. Os 
achados revelam que pouca atenção acadêmica foi dada à transparência pública nos primeiros 
anos após a aprovação da Lei de Acesso à Informação. 
Michener, Contreras e Niskier (2018) demonstram que menos de uma em cada duas 
solicitações de acesso à informação no Brasil obtém uma resposta dos governos e mais de 
50% dos pedidos excederam dos prazos estabelecidos pela Lei, concluindo assim que o Brasil 
precisa investir urgentemente em maior gerenciamento da informação, capacitando-se com 
instituições de controle para implementar e adjudicar como comprometimentos de 
transparência. 
Em análise aos mecanismos de governança e transparência nas Universidades Federais 
Brasileiras (UF‘s), Silva (2018) infere que não existe UF‘s que apresente 100% de 
transparência, uma vez que nenhuma universidade investigada apresentou a divulgação plena 
de todas as 32 variáveis investigadas por ele. 
Um estudo realizado no âmbito das Assembleias Legislativas dos Estados da Região 
Nordeste por Nobre e Araújo (2019) demonstrou que, na maioria dos casos, percebeu-se uma 
preocupação em cumprir uma formalidade, uma exigência da lei, colocando nos seus 
respectivos sítios alguma informação, sem se preocupar com a qualidade, a atualização dos 
dados, o formato ou se aquilo que está divulgado é suficiente ou se pode ser compreendido 
pelo cidadão. 
 Galvão Sobrinho et al (2020) reluzem que o exercício da transparência e da prestação 
de contas não deve ser visto apenas como uma exigência legal, mas como um mecanismo 
gerador de credibilidade, visibilidade e respeito à sociedade. Constatou-se em seu estudo que 
20 
 
apesar da LAI ter entrado em vigor desde 2012 e do clamor da sociedade por mais 
publicidade e transparência, as agências reguladoras analisadas, especialmente as estaduais e 
municipais, ainda não cumprem todos os dispositivos legais, principalmente em relação à 
divulgação de informações econômico-financeiras e sobre políticas de compras, editais e 
contratos celebrados. 
 A pesquisa de Machado (2020), acerca da implementação da LAI na Administração 
Pública Federal Indireta, permitiu identificar que apesar do robustecimento no processo de 
atendimento aos pedidos de informação desde que a LAI entrou em vigor, ainda são 
considerados seus principais desafios, a falta de conscientização e de responsabilização do 
corpo funcional e a ampliação das informações disponibilizadas em transparência ativa, 
independentemente de solicitações. O autor ainda acrescenta que a LAI, enquanto 
materialização de um regime de informação acabou sendo um vetor de criação de estruturas 
institucionais voltadas às políticas de informação, que podem ser objeto de pesquisas com 
diferentes abordagens, em diversas áreas do conhecimento. 
 Como resultado da sua pesquisa, Lima, Abdalla e Oliveira (2020) constataram que a 
avaliação da transparência ativa de todas as universidades federais revelou a existência de um 
longo caminho a ser percorrido, já que o guia da CGU utilizado como protocolo de navegação 
orientada não vem sendo cumprido em sua íntegra. Os autores sugerem como estudos futuros 
o aprofundamento da pesquisa nas demais instituições de ensino superior ligadas ao MEC, 
como as universidades estaduais, municipais e os institutos federais com cursos de nível 
superior. 
 No contexto internacional, Bahari et al (2018) reluz que as universidades na Indonésia 
devem melhorar a transparência de seus sites para obter uma imagem pública positiva, além 
de considerar a implementação de um sistema de informação integrado que permita aos 
usuários encontrar as informações específicas de que precisam. Tuesta Panduro et al (2021) 
corrobora a ideia afirmando que os sites das universidades contribuem para melhorar a 
eficiência da transparência, além de favorecer a comunicação dessas instituições com a 
sociedade. 
 Em buscas por trabalhos de campo sobre a ―transparência pública‖ e ―acesso à 
informação‖ em plataformas como Periódicos Capes e a Biblioteca Digital Brasileira de Teses 
e Dissertações (BDTD), quando voltados à educação superior, aplicando-se o filtro 
―universidade‖, foram encontrados em torno de 2.439 trabalhos, e percebeu-se que o foco 
maior desses estudos, em torno de 1719, é voltado para a análise nas instituições de ensino 
21 
 
federais. Quando aplicado o filtro para esse tema na universidade estadual, encontrou-se 
apenas 477 trabalhos. Percebe-se, portanto, que pesquisas nesta temática aplicadas às 
Universidades Estaduais ainda são carentes. 
 A Controladoria Geral da União elaborou painéis de acompanhamento da 
transparência pública do Governo Federal que pode ser acessado através do site: 
http://paineis.cgu.gov.br/lai/index.htm, em que são avaliados aspectos relativos à 
transparência passiva e ativa. Quanto à última, verifica-se nos portais de transparência das 
Universidades Federais se há o atendimento de divulgação dos itens mínimos obrigatórios 
constantes na LAI, e depois de obtido o resultado, essas instituições entram num ranking 
nacional de atendimento à legislação dentre os órgãos do Governo Federal. Porém, não 
é possível obter essas informações a nível estadual, nem obter a análise das instituições de 
ensino estaduais a fim de obtermos um ranking por esfera federativa e por setor de atuação 
governamental, no caso a Educação. 
Neste contexto, motivada por lacunas apontadas em estudos anteriores, e pela escassez 
de trabalhos que abarquem os órgãos em âmbito estadual, percebe-se um campo fértil e um 
nicho a ser explorado na temática de transparência pública. A transparência ativa, 
especialmente por exigir a publicidade de dados públicos concernente aos governos, é 
necessária para a efetivação do controle social, o qual é exercido pela sociedade sobre os atos 
e gastosrealizados pela gestão pública a fim de contribuir no combate à corrupção e na 
melhoria da aplicação dos recursos públicos, buscando assim o atendimento da real 
necessidade da população. 
Nesse sentido, justifica-se realizar a presente pesquisa, pois ela contribuirá com a 
comunidade acadêmica e sociedade em geral, tendo em vista que trará elucidações acerca de 
como estão dispostas as informações de interesse público nos portais das IESP‘s, permitirá 
um melhor monitoramento e acompanhamento das ações da Administração Pública por todos 
os usuários internos ou externos, fortalecendo assim o exercício do controle social. 
Optou-se pela realização da pesquisa sobre o tema transparência diante da minha 
intenção em colaborar na melhoria da transparência pública do órgão no qual atuo como 
servidora, e poder auxiliar e incentivar as pessoas ao meu redor a terem maior participação 
social diante das ações dos gestores públicos, além disso, agregar o meu conhecimento à 
comunidade acadêmica que desfrutará dos resultados desta pesquisa para formação e 
aprimoramento de suas carreiras profissionais e pessoais.
http://paineis.cgu.gov.br/lai/index.htm
22 
 
2 REVISÃO DA LITERATURA 
 
 
Neste capítulo abordam-se inicialmente os conceitos e formas de transparência 
pública, os elementos da informação pública, a apresentação dos instrumentos de 
transparência pública e, por fim, os principais aspectos de transparência ativa constantes da 
Lei de Acesso à Informação. 
2.1 Transparência Pública 
 
A transparência pública e sua conceituação vêm sendo discutida ao longo dos anos por 
autores nacionais e internacionais por ser um tema que se tornou parâmetro para uma 
administração pública bem avaliada, respeitada e confiável. 
A Administração Pública tem o dever de prestar contas dos seus atos e gastos 
públicos, por meio da publicidade destes, da forma mais transparente possível. A 
transparência desempenha a função de unir o Estado e a sociedade e aumentar o nível de 
acesso da população às informações (SANTOS e ROCHA, 2019). Essa obrigação ética e legal 
da Administração Pública de prestar contas, conforme esclarece Estácio (2019), não se refere 
apenas aos recursos despendidos, mas também às demais ações e omissões na sua atuação 
enquanto gestora da máquina pública. 
A obrigatoriedade de prestação de contas dos agentes públicos consta do parágrafo 
único, artigo 70 da CF/88, que determina: ―prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, 
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e 
valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações 
de natureza pecuniária‖. 
 A prestação de contas está atrelada aos princípios da administração pública previstos 
na Carta Magna, dentre os quais, estão o da publicidade e da transparência pública. Extrai-se 
do princípio da publicidade que o povo tem o direito de conhecer os atos praticados na 
administração pública, passo a passo, para o exercício do controle social, derivado do 
exercício do poder democrático. A transparência, por sua vez, como princípio da gestão fiscal 
responsável, pressupõe a publicidade e a compreensibilidade das informações. (PLATT 
NETO et al, 2012). No entanto, Faraco (2015) explica que a publicidade não implica a 
23 
 
presença de transparência, enquanto a primeira permite apenas o acesso à informação pública, 
a transparência possibilita uma maior apropriação social. 
No entendimento de Pessôa (2013), a transparência pública consiste na divulgação e 
acesso de informações econômicas, sociais e políticas relevantes referentes ao governo e/ou às 
suas instituições, direcionadas ao cidadão, que o capacitem para participar das decisões 
políticas e permitam que ele avalie o governo e/ou as suas instituições. 
Transparência pública pode ser definida como a publicação e divulgação de 
informações públicas, de maneira que elas sejam facilmente acessadas e compreendidas, 
permitindo, assim, que a sociedade possa fazer um efetivo uso delas, tendo em vista os fins 
almejados. Assim, fazer um efetivo uso da informação significa que ela pode ser transformada 
em instrumento de ação pela população (FREIRE, 2014) 
Conceituando a transparência pública, Cardoso et al (2018) argumentam que esta é a 
disponibilidade de informação sobre as políticas públicas que permite à sociedade monitorar o 
funcionamento e desempenho governamental. Enquanto Armstrong (2006) esclarece que a 
transparência é sobre o compartilhamento de informações sobre decisões governamentais e 
atividades, pois o bom gerenciamento de registros e acesso a informações são de interesse de 
todos os segmentos da sociedade: investidores, pesquisa e desenvolvimento, comunidade, 
mídia e cidadãos comuns. 
Para Estácio (2019), a transparência é compreendida como a obrigação por parte do 
Estado de dar publicidade aos atos em linguagem clara e de fácil acesso, e funcionaria como 
um instrumento para promover a publicidade (accountability) e o acesso à informação. Nesse 
contexto, o mesmo autor entende que a transparência na gestão dos recursos públicos é 
fundamental para assegurar aos cidadãos o conhecimento do que acontece no interior da coisa 
pública. 
Um aspecto muito importante na discussão sobre transparência pública é a 
transparência das informações que chegam ao cidadão para instrumentalizar sua ação política. 
Sem informação não há como influenciar as decisões da ação pública. E sem que essas 
informações sejam transparentes desaparece completamente a possibilidade de os cidadãos 
exercerem qualquer diálogo com a administração pública (ARAÚJO, 2010) 
 Muitas vezes as informações são disponibilizadas nos sites e não são facilmente 
encontradas, precisando adentrar em outros links ou páginas, ou saber em qual categoria/setor 
se encontra tal informação para que se consiga localizá-la. O autor Freire (2014) elucida que 
encontrar e entender a informação que está sendo publicada é fundamental para que ela seja 
apropriada e utilizada pela sociedade 
24 
 
Grau (2006) em sua tese sobre transparência na gestão pública sustenta que, as 
virtualidades da transparência dependem de ela ser assumida como um processo complexo, o 
que requer uma abordagem abrangente, mas também multifacetada e política. Ele afirma 
também que é fornecida evidência de que a informação por si só não produz transparência. 
Por isso a importância de uma informação clara, de simples compreensão e de fácil acesso. 
Nazário, Silva e Rover (2012) apontam que a dificuldade em localizar e obter as 
informações, bem como o excesso de etapas, são pontos negativos que precisam ser superados 
pelos portais de transparência pública. Os autores ainda afirmam que os órgãos públicos 
devem expor somente informações relevantes e de forma clara, de fácil cognição, evitando 
dúvidas na comunicação dada, possibilitando, assim, que os cidadãos se apropriem dos dados 
para cobrarem dos agentes públicos. Corroborando, Araújo (2019) esclarece que os dados a 
serem publicados devem estar disponibilizados facilmente, de forma acessível e clara. 
Uma das formas de facilitar a comunicação e o acesso das informações ao público-
alvo que está buscando se inteirar mais acerca de como está sendo aplicado o dinheiro público 
naquela instituição, ou em busca de uma informação produzida por ela, é a disponibilização 
do organograma institucional com seus respectivos setores e responsáveis, e-mails e telefones 
para contato. 
Outrossim, Araújo (2019) desmistifica que quando a instituição não fornece 
informações básicas de sua estrutura e contatos, ela cria barreiras que dificultam o cidadão a 
conseguir dados básicos de busca para se comunicar com a universidade. Nessa linha de 
pensamento, Santos e Rocha (2019) esclarece que a transparência e o acesso à informação são 
itens imprescindíveis para o fortalecimento e excelência de uma boa gestão pública, sendoque são eficazes mecanismos de ponderação da corrupção ao passo que facilita o 
acompanhamento ético daqueles que, em nome do povo, desempenham o poder. 
Zuccoloto e Texeira (2019) reluzem que a transparência é apontada como condição 
fundamental para a efetivação da accountability no discurso público sobre boa governança. O 
autor defende ainda que é fundamental compreender que o termo transparência está ligado ao 
contexto das democracias modernas, ou à democracia representativa, pois é a partir de um 
governo transparente que se pode ter maior participação da sociedade no controle dos seus 
atos. Corroborando com essa ideia, Estácio (2019) instrui que para submeter o Estado e seus 
agentes ao controle da cidadania, faz-se necessário dar transparência às ações dos governos 
(das instituições e das políticas públicas), no sentido de consolidar a democracia e fortalecer 
os processos de gestão. 
25 
 
Acerca da disponibilização das informações, Nobre e Araújo (2019) reluz que cabe ao 
detentor da informação torná-la pública, para que possa ser discutida e avaliada. Dessa forma, 
dá-se o primeiro passo para oportunizar ao cidadão o alcance às instâncias nas quais as 
decisões são tomadas e o instrumentaliza para exercer a fiscalização e o controle das ações 
estatais. 
Em contrapartida, embora o administrador público seja o principal responsável pela 
prestação de contas e transmissão de informações de maneira clara e concisa, é preciso que os 
usuários atentem para a correta observância do conteúdo disponibilizado (FARACO, 2015). O 
mesmo autor ainda atenta para a necessidade de o cidadão entender o processo de 
planejamento de um Estado para que possa perceber o seu papel de agente fiscalizador das 
políticas públicas e consiga manejar as ferramentas de transparência disponibilizadas pelas 
instituições públicas, utilizando adequadamente como aliadas as informações percebidas e 
processadas. 
É notória a necessidade de participação cidadã a fim de se efetivar o controle social. 
Não haveria sentido a exigência de que os órgãos publiquem seus atos e gastos a fim de serem 
transparentes sem que houvesse a atuação dos principais agentes fiscalizadores da sociedade, 
que são os cidadãos e os órgãos de controle. 
 
2.1.1 Elementos da transparência pública 
 
A transparência pública proporciona, aos usuários interessados nas informações 
referentes aos atos públicos dos órgãos, uma melhor compreensão e fundamentação para a 
devida tomada de decisão nos momentos oportunos. Dito isso, para um melhor entendimento 
da informação pública por parte dos cidadãos, Platt Neto et al (2007) defendem que a 
transparência pública possui três elementos principais: publicidade, compreensibilidade e 
utilidade. 
 
 
 
 
 
 
26 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: Platt Neto et al (2007) 
 
 
No entendimento de Platt Neto et al (2007), publicidade é a ampla divulgação de 
informações à população, propiciando-se o acesso em múltiplos meios de baixo custo e 
domínio dos usuários. Na visão de Faraco (2015), dar publicidade não significa dar garantia 
de transparência e participação popular. 
Conforme já discutido anteriormente, publicar, divulgar informações não garante que 
o cidadão consiga compreender e fazer uso dessas informações como desejado. É necessário 
que além da ampla divulgação, haja clareza e simplificação a fim de se alcançar o 
entendimento do cidadão comum, aquele que não tem especialização em determinada área do 
conhecimento, alcançando, assim, o segundo elemento da transparência que é a 
compreensibilidade. 
Para Platt Neto et al (2007), nesse segundo elemento, busca-se idealmente a 
simplicidade, a linguagem acessível e orientada ao perfil dos usuários, no sentido de aumentar 
o entendimento das informações. Melhor explicando, Faraco (2015) reluz que a 
compreensibilidade das informações surge como elemento propiciador e facilitador da tomada 
Figura 1 - Elementos da Transparência Pública 
27 
 
de decisões. Desse modo, quando a informação é compreendida pelo público-alvo, esta pode 
tornar-se útil para a tomada de decisão. 
Pode-se atrelar a compreensibilidade a uma informação clara, ou seja, de fácil 
compreensão, utilizando-se da linguagem comum e de termos simples. Faraco (2015) 
esclarece que a informação pública divulgada só apresenta real sentido ao usuário quando é 
transmitida com clareza pelos órgãos públicos, devidamente interpretada pelo indivíduo a 
partir de seus conhecimentos médios e da precisão contida na informação, acarretando 
consequentemente a apropriação social das informações relacionadas à gestão governamental. 
Cabe aqui discutirmos sobre a assimetria de informações dos cidadãos como um 
elemento que dificulta a transparência, pois a depender do perfil do usuário a informação pode 
não ser entendível e clara. Zorzal (2015) ressalta que a divulgação das informações necessita 
ser tempestiva, com clareza e acurácia para que se possa mitigar a assimetria informacional e 
democratizar o acesso às informações produzidas pelas universidades públicas federais. 
Na visão dos autores Jongbloed et al (2018) a informação precisa de uma apresentação 
sucinta e honesta, caso contrário, pode levar a uma sobrecarga de informação, especialmente 
para os stakeholders que não são especialistas do ensino superior. Os autores exemplificam 
afirmando que os acadêmicos (como professores) podem argumentar que sabem melhor do 
que qualquer outra parte interessada o que é preciso para oferecer educação superior de alta 
qualidade. Nesse sentido, a assimetria de informação pode tentar acadêmicos e instituições de 
ensino superior a não maximizar a qualidade de seus serviços educacionais. 
Retomando os elementos da transparência, o terceiro elemento da transparência das 
contas públicas é a utilidade para decisões. A utilidade está fundamentada na relevância das 
informações. Associada à relevância, está a confiabilidade das informações a que os usuários 
têm acesso, ou seja, a garantia de veracidade do que é divulgado (PLATT NETO et al, 2007). 
Complementarmente, Faraco (2015) explica que para que a informação disponibilizada seja 
útil ao usuário, ela precisa ser relevante, passível de comparação e confiabilidade, fornecendo 
auxílio no acompanhamento e avaliação das atividades governamentais. 
Para que se consiga passar confiabilidade e tornar a informação útil, esta precisa ser 
clara, íntegra e atualizada. Arouck e Amaral (2013) dizem que a integridade pertence à 
categoria conteúdo, e apresenta uma estreita relação com os atributos de confiabilidade e 
autenticidade. A informação atualizada, por sua vez, permitirá a comparação de dados 
publicados em outros períodos, propiciando uma melhor análise e uma possível assertiva na 
tomada de decisão. 
28 
 
As exigências de transparência e prestação de contas mencionadas acima desaguam na 
teoria da divulgação, a qual consiste na evidenciação de informações (disclosure), seja de 
forma compulsória (no caso das entidades públicas), seja de forma voluntária (quando do 
fornecimento de informações à sociedade sem exigência legal). Verrecchia (2001), em seu 
estudo sobre Ensaios da Teoria da Divulgação, diz que esta pode ser realizada de três formas: 
baseada em associação (examinar o problema caracterizando os efeitos da divulgação); 
baseada em discricionariedade (critérios que um gerente ou firma exerce com relação à 
divulgação de informações que possam ser úteis para a avaliação da firma); e baseada em 
eficiência (quais arranjos ou estratégias de divulgação são preferidos). 
Esta teoria está diretamente relacionada ao termo accountability o qual significa 
responsabilização dos gestores públicos, obrigatoriedade de prestação de contas, realizando a 
divulgação dessas contas para o conhecimento de todos os cidadãos, atendendo assim ao 
princípio da transparência pública (AVELINO et al., 2011).A accountability é um termo que 
ainda não possui uma tradução/significado consolidado na literatura, mas que pode ser 
compreendido como a responsabilização dos agentes públicos, caso na prestação de contas 
não tenham atendido o exigido em lei, ou incorram na omissão da obrigatoriedade de prestar 
contas. 
O autor O‗Donnell (1998) classifica a accountability em duas dimensões: vertical e 
horizontal. Entendendo como vertical a sua dimensão eleitoral, ou seja, a accountability 
pressupõe a existência de um mandato para que os representados possam avaliar a atuação dos 
governantes, de modo a reconduzi-los ao mandato ou puni-los com a sua perda. Já a 
accountability horizontal se trata de uma rede de agências estatais (Poderes Executivo, 
Legislativo e Judiciário, as controladorias, ouvidorias, tribunais de contas etc) que têm a 
responsabilidade de monitorar e controlar a gestão pública (O‗DONNELL, 1998). 
Peruzzotti e Smulovitz (2001) trazem uma terceira classificação de accountability, a 
societal, caracterizada pelo controle exercido pelos meios de comunicação, por organizações 
não governamentais e, principalmente, pelos cidadãos. Freire (2014) argumenta que a 
definição de accountability societal se assemelha à definição de controle social e defende, 
assim, que a participação se relaciona com o aspecto da democratização da gestão pública; o 
controle social, com a accountability dessa gestão. O mesmo autor ainda explica que um 
cidadão, ao exercer o controle social, está, de certa maneira, participando politicamente na 
fiscalização da gestão pública.. 
Na mesma linha de raciocínio, Araújo (2010) elucida que a realização da 
accountability está estreitamente vinculada à capacidade dos cidadãos de atuarem 
29 
 
politicamente, aos canais institucionalizados de participação, à informação sobre as ações 
públicas, à transparência das informações que chegam ao cidadão e à construção de 
significados compartilhados. Ela ainda explica que a accountability pressupõe o 
desenvolvimento da cidadania e a construção de um ambiente democrático, de modo que a 
cidadania possa exercitar todos os meios à sua disposição para fazer valer o interesse público. 
Freire (2014) esclarece ainda que a accountability envolve o dever de ser transparente, 
de prestar contas, de ser responsivo perante a sociedade, de estar suscetível à 
responsabilização e, se for o caso, de arcar com as devidas sanções. E relacionando 
transparência pública à accountability, Araújo (2010) esclarece que para que haja a 
possibilidade de a transparência contribuir de fato para que o governo se torne accountable, é 
indispensável a participação cidadã nos espaços públicos, pois não basta apenas a existência 
de um conjunto de normas disciplinadoras da ação pública, elas precisam ser efetivamente 
cumpridas. 
A fim de possibilitar a participação cidadã, a legislação e a doutrina apontam que 
existem duas formas de transparência pública: a ativa e a passiva. A seguir, os conceitos de 
cada uma delas e uma breve discussão sobre a relação entre elas. 
2.1.2 Elementos da transparência ativa e passiva 
 
A transparência ativa é a divulgação de informações públicas, exceto as protegidas por 
sigilo, nos portais de transparência de cada órgão, na seção acesso à informação (exigidas 
legalmente), ou outras informações que espontaneamente o órgão forneça, a fim de tornar o 
seu relacionamento com a sociedade mais estreito e confiável possível. Corroborando com o 
exposto, Santos e Rocha (2019) declara que a transparência na gestão pública é consolidada 
pela transparência ativa quando os governos divulgam os dados por iniciativa própria, 
firmando assim uma postura proativa e almejada pela sociedade. 
O Art. 10 da LAI traz o conceito de transparência passiva quando prevê que qualquer 
interessado poderá apresentar pedido de acesso a informações aos órgãos e entidades, por 
qualquer meio legítimo, devendo o pedido conter a identificação do requerente e a 
especificação da informação requerida. Quando uma informação pública está indisponível, 
incompleta ou incompreensível num determinado sítio público-eletrônico, o acesso a ela 
ocorre por meio da ―transparência passiva‖ (MELO, 2019). 
30 
 
Diante do que foi explanado pode-se inferir que a pro atividade na divulgação de 
informações de interesse social, chamada transparência ativa, pode ocasionar a diminuição de 
pedidos eletrônicos de solicitação de informação via E-Sic, pois o cidadão ao fazer uma busca 
pelo site da instituição já tem acesso de maneira mais simplificada e célere ao que ansiava. 
Freire (2014) deixou registrado que em um cenário ideal, grande parte das informações de 
interesse público estaria disponibilizada em transparência ativa, e aquelas solicitações 
frequentes (via transparência passiva) seriam, com o tempo, publicadas pro ativamente. 
Lima (2020) solidifica o exposto acima acerca da transparência ativa, quando afirma 
que quanto melhor e mais abarcante for a transparência das informações de forma ativa, 
menor será o número de pedidos de informações públicas por meio da transparência passiva; e 
esclarece que se faz mister a publicação proativa de informações de interesse público, sem 
esperar por solicitações específicas da sociedade. 
É de suma importância que sejam divulgados os canais de atendimento e acesso ao e-
SIC, como as ouvidorias institucionais e os canais de participação social por esfera federativa, 
por exemplo, o Fala.BR (âmbito federal) e o Ceará Transparente (âmbito estadual). Essas 
duas ferramentas permitem que o cidadão acesse o sistema e possa se comunicar por um único 
canal com os diversos entes integrantes da esfera federativa. O Sistema Eletrônico de 
Informações ao Cidadão (e-SIC) está integrado ao Fala.BR. que foi desenvolvido pela 
Controladoria-Geral da União (CGU) e possibilita aos cidadãos fazer pedidos de informações 
públicas e manifestações de ouvidoria num único local. (BRASIL, 2022) 
As ouvidorias têm como principais funções: promover a participação do usuário na 
administração pública, acompanhar a prestação dos serviços, visando a garantir a sua 
efetividade; propor aperfeiçoamentos na prestação dos serviços; propor a adoção de medidas 
para a defesa dos direitos do usuário; receber, analisar e encaminhar às autoridades 
competentes as manifestações, acompanhando o tratamento e a efetiva conclusão das 
manifestações de usuário; e promover a adoção de mediação e conciliação entre o usuário e o 
órgão ou a entidade pública. (BRASIL, 2017) 
As ouvidorias permitem ao cidadão realizar a avaliação de determinados serviços 
prestados pelo Estado, podendo dar sugestões de melhoria dos serviços, solicitar informações 
e enviar reclamações, no caso de haver insatisfação quanto ao atendimento ou serviço 
prestado. Segundo a Controladoria Geral da União (2022), uma ouvidoria pública atua no 
diálogo entre o cidadão e a Administração Pública, de modo que as manifestações decorrentes 
do exercício da cidadania provoquem contínua melhoria dos serviços públicos prestados. 
31 
 
Na visão de Ludueña e Batista (2017), a ouvidoria apresenta-se como um instrumento 
de modernização do Estado e tem o propósito de apoiar os gestores públicos na missão de 
oferecer serviços que atendam às demandas da sociedade, em consonância com as políticas 
públicas, além de atuar como instrumento de controle social. Já Silva e Oliveira (2020) 
esclarecem que os usuários da ouvidoria são um termômetro de como a instituição ou o órgão 
está lidando com os problemas relacionados à sua gestão, quando são levados à ouvidoria para 
que esta realize a intermediação para efetivar e solucionar o problema junto ao setor 
competente na instituição. 
A Lei 13.460, de 26 de junho de 2017, que dispõe sobre a participação, proteção e 
defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos da administração pública, conhecida 
como Lei da Ouvidoria, traz em seu artigo 7° a obrigatoriedadede divulgação, pelos órgãos 
públicos, da Carta de Serviços ao Cidadão, com o objetivo de informar o usuário, de forma 
clara e precisa, sobre os serviços prestados pelo órgão ou entidade, as formas de acesso a 
esses serviços e seus compromissos e padrões de qualidade de atendimento ao público 
(BRASIL, 2017). 
Em atendimento a este dispositivo, a Controladoria Geral do Estado do Ceará criou 
uma página da Carta de Serviços ao Cidadão, onde são disponibilizadas as informações dos 
serviços referentes a cada órgão do Governo. A Carta de Serviço ao Cidadão traz elucidações 
ao usuário, de forma sucinta, de quais serviços são prestados por determinado órgão, 
demonstrando as atribuições por estrutura organizacional, facilitando assim a comunicação 
com o setor responsável pelo serviço desejado. Interessante ressaltar que os órgãos precisam 
manter sua Carta de Serviços atualizada. 
Para a promoção de uma maior participação social é imprescindível que os sites 
institucionais apresentem recursos de acessibilidade que alcancem o máximo de pessoas 
possível, principalmente àquelas que possuem algum tipo de deficiência. O artigo 63 da Lei nº 
13.146, de 6 de julho de 2015, que institui a Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com 
Deficiência, preconiza que é obrigatória a acessibilidade nos sítios da internet mantidos por 
empresas com sede ou representação comercial no País ou por órgãos de governo, para uso da 
pessoa com deficiência, garantindo-lhe acesso às informações disponíveis. (BRASIL, 2015) 
A acessibilidade digital, como é conhecida, pressupõe que os sites e portais sejam 
projetados de modo que todas as pessoas possam perceber, entender, navegar e interagir de 
maneira efetiva com as páginas. A ideia é a democratização do acesso e, para que isso ocorra, 
devem ser disponibilizados meios que facilitem o entendimento e o acesso às informações, 
32 
 
independente da capacidade físico-motora e perceptiva, cultural e social do usuário. 
(BRASIL, 2022) 
Conforme noticiado pela Agência Senado (2021), o Projeto de Lei (PL) 1.090/2021, 
que altera a Lei 13.146/2015, especifica que os sites mantidos por empresas com sede ou 
representação comercial no país ou por órgãos de governo, para uso da pessoa com 
deficiência, deverão conter símbolo de acessibilidade em destaque; barra de acessibilidade, 
com alto contraste e links de atalho; navegação por teclado; avatar ou intérprete da Língua 
Brasileira de Sinais (Libras); descrição das imagens; identificação do idioma principal da 
página; informação acerca da mudança de idioma do conteúdo; explicação de siglas, 
abreviaturas e palavras incomuns. Além desses recursos propostos no PL acima mencionado é 
indispensável que o site possua leitor de tela, comando de voz, ampliador de tela e de texto 
para possibilitar a inclusão dos deficientes visuais. 
Com a expansão da participação popular, por meio da inclusão de pessoas com 
deficiência no acesso às informações públicas, é possível se estabelecer um controle interno à 
administração, advindo de uma ação externa, o que é tratado como importantíssimo para a 
legitimação do próprio Estado constitucional de caráter democrático, sob a ótica da 
democracia participativa, com a maior aderência dos cidadãos na atividade administrativa e 
maior transparência do poder público, sendo um dos instrumentos desta participação a 
publicidade, necessariamente valiosa a essa premissa e alcance do interesse público 
(CONTIGLI, 2016). 
Em outras palavras, quando o órgão faz a publicidade das informações de forma 
transparente, em que traga esclarecimentos de fatos e atos da gestão com linguagem acessível 
e de fácil localização, é mais propício que se tenha um maior número de cidadãos atuando 
como agentes participantes e fiscalizadores dos atos da gestão pública, de forma democrática 
e exercendo com afinco o controle social. 
Algumas das principais ferramentas de participação social, apontadas por Contigli 
(2016), além das ouvidorias, são as audiências públicas, os conselhos e comissões 
participativas e de fiscalização, o orçamento participativo, a consulta pública e o observatório 
social. Todas elas com a finalidade de inclusão da opinião popular quanto à execução e 
planejamento dos atos e gastos públicos, e com a finalidade de proporcionar maior 
transparência pública. 
Na visão de Kauchakje (2008), a audiência pública é um mecanismo de publicização e 
transparência dos atos do Estado que, por um lado, permite aos representantes da sociedade 
civil exercer o controle da Administração Pública e, por outro, possibilita aos representantes 
33 
 
do Estado obter legitimidade para suas ações. É neste momento em que são discutidos com a 
sociedade temas relacionados a direitos coletivos, a preservação do meio ambiente, políticas 
públicas, dentre outros temas referentes a interesses sociais. Aqui o cidadão pode expor sua 
opinião e propor melhorias na execução de atividades ligadas ao tema proposto. 
Os conselhos são espaços para a sociedade civil, junto ao Estado, atuar na fiscalização 
e execução de políticas públicas. Do ponto de vista de Kauchakje (2008) esses conselhos têm 
por objetivo a participação no planejamento, na fiscalização, na operacionalização das 
políticas e das ações de responsabilidade do Estado. Podemos citar como exemplos, para que 
se efetue a participação social, o conselho tutelar, conselhos que lutam pelos direitos das 
mulheres, que monitoram as ações de saúde e educação, dentre outros. 
Quanto ao orçamento participativo é de suma importância a utilização dessa 
ferramenta na sociedade, pois é neste oportuno momento em que os cidadãos poderão 
apresentar aos gestores a real necessidade de construção de obras ou execução de projetos que 
venham a melhorar a qualidade de vida daquela comunidade. De acordo com Paula (2005) 
consiste na participação da população nas discussões e definições do orçamento público. 
O observatório social também é uma ferramenta de participação social, porém um 
espaço eletrônico que tem a finalidade de, democraticamente, reunir várias entidades que 
queiram contribuir para a melhoria da gestão pública. O Observatório Social prima pelo 
trabalho técnico, fazendo uso de uma metodologia de monitoramento das compras públicas 
em nível municipal, desde a publicação do edital de licitação até o acompanhamento da 
entrega do produto ou serviço, de modo a agir preventivamente no controle social dos gastos 
públicos. (BRASIL,2022) 
Contemporaneamente, tem-se visto que as mídias sociais têm ganhado grande 
visibilidade mundialmente e que há uma expansão da comunicação cidadão versus 
instituições através das redes sociais, aplicativos de serviços, atendimento virtual, dentre 
outros recursos. É o que podemos entender por governo eletrônico (e-Gov), que tem por 
objetivo, segundo Röder (2019), transformar a relação entre os governos, cidadãos e 
empresas, sobretudo em termos de agilidade e transparência dos processos. 
Por ser uma realidade social, e um modelo de governo aberto, os órgãos públicos 
precisam, caso não o tenha feito ainda, se adaptar à era digital e proporcionar aos cidadãos 
essas novas formas de participação social, ou seja, de interação do cidadão com o órgão 
público, inclusive adequando suas ferramentas para a promoção da inclusão social e do uso 
dos recursos de acessibilidade. Faraco (2015) corrobora com a ideia quando diz que se pode 
afirmar que por meio do e-Gov o governo se apresenta como um novo conceito de prestação 
34 
 
de serviços digitais, tanto ao cidadão quanto à própria entidade governamental. Por meio 
dessa informatização, o governo cria, desenvolve, implementa e vende tecnologias para atuar 
junto ao cidadão, modernizando sua gestão interna e promovendo a integração com parceiros. 
Nas Universidades Públicas são disponibilizados, geralmente como espaços de 
participação social, as Ouvidorias, os Conselhos Universitários e Comitês,e hodiernamente 
suas páginas nas redes sociais, como por exemplo, instagram e/ou facebook. De toda forma, 
para que se efetive a participação social por esses canais de comunicação, dentre outros, é 
imprescindível que se promova a transparência ativa do órgão ou entidade pública, a fim de 
facilitar o acesso às informações, inclusive em formato aberto para que os usuários 
interessados consigam manusear e utilizar a informação pública para o fim desejado. 
 
2.1.2.1 Dados Abertos 
 
A transparência ativa na Administração Pública, conforme já explanado, é exigida em 
vários normativos legais e infralegais como a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei da 
Transparência, a Lei de Acesso à Informação, os Decretos 7.724/2012 e 8.777/2016, entre 
outros. Nos últimos anos, está em ascensão a exigência da abertura dos dados públicos a toda 
a sociedade, ou seja, tornar os dados abertos a fim de permitir aos cidadãos baixá-los em 
diversos formatos eletrônicos, manuseá-los e utilizá-los conforme sua necessidade. 
No entanto, esta exigência não é tão recente, estando prevista desde a regulamentação 
do acesso à informação no Brasil, com a promulgação da LAI, em 2011, quando em seu artigo 
8° preconiza que as informações de interesse coletivo ou geral devem ser obrigatoriamente 
divulgadas pelos órgãos e entidades públicos em seus sítios oficiais, os quais devem atender, 
entre outros, aos seguintes requisitos: possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos 
em formatos abertos; serem estruturados e legíveis por máquina; estarem acompanhados de 
detalhes sobre os formatos utilizados para estruturação da informação; serem autênticos, 
íntegros e atualizados (BRASIL, 2015) 
Neste cenário, cabe nos questionar: quais dados podem ser considerados abertos? 
Quais as características desses dados? Segundo a Fundação do Conhecimento Aberto (2015), 
os dados governamentais são considerados abertos quando: são completos, primários, 
atualizados, acessíveis, processáveis por máquina, não há exigência da identificação do 
interessado para acessá-los, são disponibilizados em formatos não proprietários e livres de 
licenças (BRASIL, 2015) 
35 
 
A cartilha do TCU, elaborada em 2015, aponta cinco motivos para que haja abertura 
dos dados na Administração Pública brasileira, quais sejam: a sociedade da era da informação 
exige mais transparência na gestão pública; a própria sociedade pode contribuir com serviços 
inovadores ao cidadão; ajuda a aprimorar a qualidade dos dados governamentais; para 
viabilizar novos negócios; porque é obrigatório por lei. Os autores da cartilha complementam 
ressaltando que uma política que incentive a disponibilização de dados abertos possui 
potenciais diversos, como a melhoria da gestão pública, o provimento da transparência, o 
estímulo ao controle e a participação social, a geração de emprego e renda e o fomento à 
inovação tecnológica (BRASIL, 2015) 
Röder (2019) esclarece que os dados abertos podem auxiliar no compartilhamento de 
informações relevantes para a população local e todos acabam se beneficiando. O autor 
exemplifica, afirmando que com a disponibilização das movimentações financeiras, é possível 
acompanhar a destinação de recursos arrecadados por meio de impostos e exigir uma 
redistribuição de acordo com as políticas locais e também é possível monitorar a atuação das 
instituições, o que pode contribuir para políticas de saúde, educação, segurança, entre outros. 
Percebe-se, assim, que há benefícios em adotar uma política de dados abertos nos 
órgãos públicos de toda Administração, a fim de aprimorar e aperfeiçoar a transparência ativa 
e fortalecer a confiança da sociedade. Bernardi et al (2022) ressalta que uma atenção especial 
a dados abertos traria melhorias tanto de cunho infra estrutural da organização das 
informações para a transparência ativa quanto para a participação social, tornando as políticas 
de transparência mais úteis e responsivas. 
Acerca da regulamentação de Dados Abertos no âmbito do Estado do Ceará, em 
pesquisa realizada no site do Governo do Estado do Ceará e na plataforma Google, no período 
de outubro de 2021 e novamente em agosto de 2022, não se encontrou dispositivo legislando 
a respeito. Embora, conforme explana Bernardi et al (2022), uma possível solução para 
aumentar tanto a quantidade como a qualidade de dados disponibilizados via transparência 
ativa seria a criação e a implementação de Planos de Dados Abertos (PDAs) para entes 
subnacionais (estados e municípios). 
O Plano de Dados Abertos (PDA) é o instrumento que operacionaliza a Política de 
Dados Abertos do Poder Executivo Federal, pois planeja as ações que visam a abertura e 
sustentação de dados nas organizações públicas, e cada órgão/entidade possui a obrigação de 
elaborar um PDA com vigência de dois anos, a contar da publicação do documento (CGU, 
2020). Por isso, os autores Bernardi et al (2022) ressaltam a necessidade e importância da 
implantação desses PDAs em entes subnacionais. 
36 
 
Em todo caso, a publicidade de dados em formato aberto, por se tratar de exigência 
legal prevista na LAI, que tem seu campo de aplicação abrangido à União, Estados e 
Municípios, bem como suas respectivas autarquias, torna-se também uma obrigatoriedade 
para as Instituições de Ensino Superior Públicas, englobando assim as Universidades 
Estaduais. 
A seguir elencamos os principais instrumentos legais que regulamentam o acesso à 
informação e a transparência pública em âmbito nacional. 
2.1.3 Instrumentos legais de transparência pública 
 
Para exigência da transparência pública no Brasil foram redigidos diversos 
dispositivos legais, os quais se podem intitular de principais instrumentos de transparência 
pública. Como exemplos criados no Brasil, há o site Contas Públicas (criado em 1998), a Lei 
de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 2000), o Portal da Transparência 
Pública (criado em 2004), a Lei da Transparência (Lei Complementar n.º 131, de 2009) e a 
Lei de Acesso à Informação – LAI (Lei n.º 12.527, de 2011) (PESSOA, 2013). Pode-se 
considerar também instrumento de transparência pública, a Lei 14.129 de 29 de março de 
2021, conhecida como Lei do Governo Digital. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal, a LRF, em seu art. 48, parágrafo único, inciso II, 
prevê que a transparência, também, será assegurada mediante liberação ao pleno 
conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações 
pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso 
público. A LRF era vista como um importante instrumento para disciplinar a condução das 
finanças públicas e como meio de responsabilização, em casos específicos, dos agentes 
públicos (FREIRE, 2014). Faraco (2015) aclara que um dos principais objetivos estabelecidos 
pela referida Lei é a responsabilidade social, buscando envolver a sociedade nos 
procedimentos de gestão pública e orçamentária, a fim de que se estabeleça uma maior 
fiscalização e transparência nas atividades estatais. 
O Portal da Transparência foi criado pelo Governo Federal com o propósito de 
divulgar à população as informações quanto aos gastos e ações da Administração Pública 
Federal, sendo posteriormente implementado pelos estados e municípios em suas próprias 
páginas da web, esse portal objetiva aumentar a transparência da gestão pública, permitindo 
37 
 
que o cidadão acompanhe como o dinheiro público está sendo utilizado e ajude a fiscalizar 
(BRASIL, 2020). 
 Freire (2014) alega que o Portal é um importante elemento para o controle da gestão 
pública, uma vez que possibilita a prestação de contas, que é indispensável para que haja a 
eventual responsabilização daqueles que cometeram irregularidades no uso do dinheiro 
público. Complementarmente, Araújo (2019) preceitua que o principal objetivo do portal de 
transparência é ser uma ferramenta que permita ao cidadão conhecer, questionar