SuzeteCamaraDaSilvaFigueiredo-DISSERT

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE 
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES 
DEPARTAMENTO DE GEOGRAFIA 
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GEOGRAFIA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SUZETE CÂMARA DA SILVA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
POLÍTICA HABITACIONAL E PLANEJAMENTO TERRITORIAL NO BRASIL: O 
PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA (PMCMV) NO MUNICÍPIO DE CEARÁ 
MIRIM-RN, NO PERÍODO 2009-2014. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
NATAL-RN 
2016 
 
 
SUZETE CÂMARA DA SILVA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
POLÍTICA HABITACIONAL E PLANEJAMENTO TERRITORIAL NO BRASIL: O 
PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA (PMCMV) NO MUNICÍPIO DE CEARÁ 
MIRIM-RN, NO PERÍODO 2009-2014. 
 
 
 
 
 
Versão preliminar de dissertação de mestrado 
apresentada como requisito para obtenção do 
título de Mestre pelo Programa de Pós-
Graduação em Geografia da Universidade 
Federal do Rio Grande do Norte. 
 
Orientador: Prof. Dr. Francisco Fransualdo de 
Azevedo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
NATAL-RN 
2016 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Divisão de Serviços Técnicos 
 
Catalogação da Publicação na Fonte. UFRN / Biblioteca Central Zila 
Mamede 
 
 
Figueiredo, Suzete Câmara da Silva. 
 Política Habitacional e Planejamento Territorial no Brasil: o 
Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) no município de Ceará 
Mirim-RN, no período 2009-2014 / Suzete Câmara da Silva Figueiredo. 
– 2016. 
 133 f. : il. 
 
 Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal do Rio Grande do 
Norte. Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes. Programa de Pós-
Graduação em Geografia. Natal, RN, 2016. 
Orientador: Prof. Dr. Francisco Fransualdo de Azevedo. 
 
1. Habitações de interesse social – Dissertação. 2. Programa Minha 
Casa, Minha Vida – Dissertação. 3. Ceará Mirim-RN – Dissertação. 4. 
Planejamento Territorial Urbano – Dissertação. I. Azevedo, Francisco 
Fransualdo de. II. Título. 
 
RN/UF/BCZM CDU 351.778.532 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A Jonilson e João Rafael, presença do amor de 
Deus em minha vida. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
AGRADECIMENTOS 
 
A Deus, que em sua infinita misericórdia, teve compaixão de mim diante de tantos momentos 
difíceis, sendo meu sustentáculo e a virgem Maria, exemplo de paciência, de mulher que soube 
silenciar diante dos desafios; 
A Jonilson Figueiredo, meu esposo, por ter tantas vezes enxugado minhas lágrimas, sido meu 
conforto, meu auxílio e um orientador, disponível 24h a medida de minha necessidade; 
A João Rafael, meu filho, sempre um acalento ao meu coração; 
Aos meus pais, Nilzete Câmara e João Pereira, pela incansável disposição em me ajudar; 
Ao meu orientador, Professor Dr. Francisco Fransualdo Azevedo, por ter sido um verdadeiro 
amigo ao longo desta etapa, esperando com paciência as minhas demoras e pelo aprendizado 
proporcionado pelos momentos de orientação; 
Ao Coorientador Professor Dr. Ademir Araújo da Costa, por sua disposição em colaborar com 
a pesquisa; 
Aos amigos, por entenderem minha ausência física em nossos momentos de vivência, e 
especialmente a Cícero Marques (Arquiteto) e William Gledson (Economista) pela contribuição 
direta com a pesquisa; 
Ao 1° Ofício de Notas e Registro de Imóveis de Ceará Mirim, na pessoa do Tabelião Aldemir 
Vasconcelos por possibilitar a pesquisa primária dos dados, bem como a minha cunhada 
Jonilma Figueiredo, por ter me auxiliado na coleta dessas informações in loco; 
A Prefeitura de Ceará Mirim/RN pela disponibilidade dos shapes da malha urbana; 
A Gerusa Andrade e a Luiz Oliveira, gestores da Escola Estadual Edgar Barbosa a qual sou 
professora, pela paciência e disposição em ajudar; 
Aos Irmãos em Cristo da Pastoral Familiar e do ECC, pelas orações e motivação a seguir em 
frente, mesmo na adversidade e pela paciência diante de minhas ausências. 
Por todos, louvo a Deus! 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Envolver-se na política é uma obrigação para 
um cristão. Nós, cristãos, não podemos nos 
fazer de Pilatos e lavar as mãos. Não podemos! 
Devemos nos envolver na política porque a 
política é uma das formas mais elevadas da 
caridade, porque ela procura o bem comum. 
 
Papa Francisco 
 
 
 
 
LISTA DE FIGURAS 
 
Figura 1 – Mapa de localização do município de Ceará Mirim-RN ........................................ 17 
Figura 2 – Indicadores por tipologia para seleção de áreas urbanas ........................................ 21 
Figura 3 – Organograma da Política Nacional de Habitação ................................................... 56 
Figura 4 – Unidades habitacionais contratadas e entregues por Região (2009-2014). ............ 73 
Figura 5 – Unidades habitacionais contratadas por estado (2009-2014). ................................. 75 
Figura 6 – Área inicial de expansão urbana do município de Ceará Mirim-RN ...................... 14 
Figura 7 – Expansão urbana do município de Ceará Mirim-RN (1960-2016). ........................ 14 
Figura 8 – Localização das unidades contratadas em Ceará Mirim/RN (2009-2014). .......... 108 
 
 
 
LISTA DE GRÁFICOS 
 
Gráfico 1 – Déficit absoluto (mil unidades) e Déficit relativo (2007-2009/2011-2014).......... 35 
Gráfico 2 – Perfil do Déficit habitacional no Brasil (em %) (2007-2009/2011-2014) ............ 36 
Gráfico 3 – Déficit Habitacional x Domicílios Vagos – em mil (2007-2009/2011-2014) ....... 37 
Gráfico 4 – Capacidade de arrecadação municipal e grau de dependência do FPM (em %) ... 46 
Gráfico 5 – Proporção de Unidades Habitacionais Contratadas por Região (2009-2014) ....... 71 
Gráfico 6 – Proporção de unidades contratadas por faixa de renda (2009-2014) .................... 72 
Gráfico 7 – Proporção de unidades entregues frente as contratadas, por estado (2009-2014) . 76 
Gráfico 8 – PIB real e Valor Adicionado Bruto - Ceará Mirim/RN (2009-2013) .................... 96 
Gráfico 9 – Unidades Habitacionais Contratadas em Ceará Mirim/RN (2009-2014) ............ 102 
Gráfico 10 – Unidades Contratadas em Ceará Mirim/RN, por faixa (2009-2014) ................ 103 
Gráfico 11 – Unidades Contratadas vis-à-vis Unidades Entregues na RMN (2009-2014) .... 104 
 
 
 
LISTA DE QUADROS 
 
Quadro 1 – Descrição dos componentes do déficit habitacional .............................................. 35 
Quadro 2 – Público alvo do PMCMV ...................................................................................... 69 
 
 
 
LISTA DE TABELAS 
 
Tabela 1 – Variação no número de empregos formais (2009-2014): setores selecionados. .... 97 
Tabela 2 – Parâmetros e resultados do cálculo amostral ........................................................ 106 
Tabela 3 – Unidades contratadas por bairro em Ceará Mirim/RN (2009-2014) .................... 110 
 
 
 
LISTA DE SIGLAS 
 
BNH Banco Nacional da Habitação 
CADMUT Cadastro Nacional de Mutuários 
CEF Caixa Econômica Federal 
CMN Conselho Monetário Nacional 
CMP Central de Movimentos Populares 
COFINS Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social 
CSLL Contribuição Social sobre o Lucro Líquido 
FAR Fundo de Arrendamento Residencial 
FCP Fundação Casa Popular 
FGHAB Fundo Garantidor de Habitação 
FGTS Fundo de Garantia pelo Tempo de Serviço 
FJP Fundação João Pinheiro 
FNHIS Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social 
FNHIS Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social 
FPM Fundo de Participação dos Municípios 
IAPs Institutos de Aposentadoria e Previdência 
IDH Índice de Desenvolvimento Urbano 
IRPJ Imposto sobre Renda de Pessoa Jurídica 
LABCIDADES Laboratório Direito a Cidade e Espaço Público 
MI Ministérioda Integração Nacional 
MPO Ministério do Planejamento e Orçamento 
PAC Plano de Aceleração do Crescimento 
PAIH Plano de Ação Imediata para a Habitação 
PASEP Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público 
PBQP-H Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat 
PIB Produto Interno Bruto 
PIS Programa de Integração Social 
PLANHAB Plano Nacional de Habitação 
PMCMV Programa Minha Casa Minha Vida 
PNDU Política Nacional de Desenvolvimento Urbano 
PNH Política Nacional de Habitação 
PNHR Programa Nacional de Habitação Rural 
 
 
PNHU Programa Nacional de Habitação Urbana 
PNOT Política Nacional de Ordenamento Territorial 
PP Política Pública 
PSH Política Setorial de Habitação 
RMN Região Metropolitana de Natal 
SBPE Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo 
SBPE Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos 
SEAC Secretaria de Habitação e Ação Comunitária 
SECOBENERGIA Secretaria de Fiscalização de Obras de Energia e Saneamento 
SEPURB Secretaria de Política Urbana 
SEPURB Secretaria de Política Urbana 
SFH Sistema Financeiro de Habitação 
SFHM Subsistema de Financiamento de Mercado 
SFS Sistema Financeiro de Saneamento 
SHIS Subsistema de Habitação de Interesse Social 
SHM Subsistema de Habitação de Mercado 
SIACI Sistema Integrado de Administração de Carteiras Imobiliárias 
SNDU Sistema de Desenvolvimento Urbano 
TCU Tribunal de Contas da União 
TTS Trabalho Técnico Social 
UNMM União Nacional de Movimentos de Moradia 
 
 
 
 
RESUMO 
 
Em virtude das rápidas e crescentes transformações das cidades, as discussões acerca 
do urbano, especialmente no Brasil, a partir de 2009 com a difusão dos programas da Política 
Nacional de Habitação (PNH), têm assumido destaque na agenda pública, bem como nos 
estudos científicos. Inserida nesse contexto, a presente pesquisa investiga as Políticas Públicas 
Habitacionais no Brasil, mas particularmente sua implementação e desdobramentos em Ceará 
Mirim-RN no período de 2009 a 2014. Assim, neste estudo pretende-se: i) discutir a PNH sob 
a perspectiva do Planejamento Territorial Urbano, atentando para a problemática do déficit 
habitacional no Brasil; ii) compreender a importância da Política Nacional de Habitação, 
especialmente como base em Programas recentes como o Programa Minha Casa Minha Vida; 
iii) problematizar e explicar a relação entre política social e economia de mercado, observando 
a participação dos atores e agentes que interagem nesse processo; iv) avaliar a efetividade e os 
resultados do programa Minha Casa Minha Vida na cidade de Ceará Mirim-RN no período de 
2009 a 2014. Considera-se ainda o urbano no contexto da Região Metropolitana de Natal 
(RMN), no sentido de se interpretar a dinâmica urbana, em seu aspecto habitacional, em curso 
na cidade de Ceará Mirim-RN. Assim, subsidiada pela revisão de literatura, pela coleta de dados 
secundários e primários, a pesquisa traz o debate sobre a questão do déficit habitacional, bem 
como investiga em que medida a política pública habitacional interfere no planejamento 
territorial urbano. Os resultados da investigação evidenciam que ocorre em Ceará Mirim-RN 
uma saturação da área urbana central, impulsionando a ocupação das áreas periféricas da 
cidade, provocando uma notória periferização. Essa dinâmica por sua vez, denota baixa 
efetividade da PNH e, por conseguinte, requer do planejamento urbano uma maior preocupação 
com as carências e vulnerabilidades sociais existentes em Ceará Mirim-RN, sobretudo, quando 
da implementação dessa política pública dada a sua relevância. 
Palavras-chave: Programa Minha Casa, Minha Vida. Ceará Mirim-RN. Avaliação de 
Efetividade. Planejamento Territorial Urbano. 
 
 
 
ABSTRACT 
 
Due to the increasing and rapid transformations of cities, discussions about urban, 
especially in Brazil, from 2009 with the dissemination programs of the National Housing Policy 
(NHP), have assumed prominence in the government plan, as well as in scientific studies. 
Inserted in this context, this research investigates the Public Housing Policies in Brazil, but 
particularly its implementation and developments in Ceará Mirim-RN in the period from 2009 
to 2014. Thus, in this study it is intended: i) discuss the NHP in the urban planning perspective, 
paying attention to the problem of housing shortage in Brazil; ii) understand the importance of 
the National Housing Policy, especially based on recent programs as the Program Minha Casa, 
Minha Vida; iii) to discuss and to explain the relationship between social policy and the market 
economy, noting the participation of actors and agents that interact in this process; iv) evaluate 
the effectiveness and results of the Program Minha Casa, Minha Vida in the city of Ceará 
Mirim-RN in the period 2009 to 2014. The still considered urban in the context of the Região 
Metropolitana de Natal (RMN), to interpret the dynamics urban in housing aspect, in the city 
of Ceará Mirim-RN. Thus, subsidized by the literature review, the secondary and primary data 
collection, the research brings the debate on the question of the housing shortage as well as 
investigates to what extent the Public Housing Policy interferes in the Urban Land Planning. 
The results of the investigation show that occurs in Ceará Mirim-RN a saturation of the central 
urban area, boosting the occupation of the peripheral regions of the city, causing a notorious 
spatial and social segregation. This process in turn denotes low effectiveness of NHP and 
therefore requires urban planning a greater concern with the social and needs vulnerabilities 
that exist in Ceará Mirim-RN, especially when implementing this public policy given its 
relevance. 
Palavras-chave: Program Minha Casa, Minha Vida. Ceará Mirim-RN. Evaluation of 
Effectiveness. Urban Land Planning. 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS .......................................................................................... 14 
2 A POLÍTICA HABITACIONAL E O PLANEJAMENTO TERRITORIAL NO 
BRASIL: ASPECTOS TEÓRICOS ...................................................................................... 20 
2.1 O DIÁLOGO CONCEITUAL ENTRE POLÍTICA PÚBLICA E TERRITÓRIO ........ 23 
2.2.1 O Território das Políticas Públicas Habitacionais .............................................. 28 
2.2 A QUESTÃO DO DÉFICIT HABITACIONAL NO BRASIL ...................................... 33 
2.3 PLANEJAMENTO TERRITORIAL: UMA CONTEXTUALIZAÇÃO ....................... 37 
2.3.1 Planejamento, Gestão e Ordenamento Territorial.............................................. 38 
2.3.2 Governança, participação popular e descentralização de políticas sociais ....... 43 
3 A POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO NO BRASIL: ASPECTOS 
HISTÓRICOS E NORMATIVOS ........................................................................................ 48 
3.1 BREVE HISTÓRICO ..................................................................................................... 50 
3.2 A “NOVA” POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO (PNH) .................................. 57 
3.3 O PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA (PMCMV) ........................................ 69 
4 A POLÍTICA SOCIAL E A ECONOMIA DE MERCADO NO BRASIL: O 
PROBLEMA DA HABITAÇÃO ........................................................................................... 78 
4.1 A HABITAÇÃO NO CONTEXTO DA POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL ................ 79 
4.2 OS AGENTES-ATORES E O DISCURSO NA POLÍTICA HABITACIONAL .......... 83 
4.3 A HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E A HABITAÇÃO DE MERCADO ...... 91 
5 A POLÍTICA HABITACIONAL E O PLANEJAMENTO TERRITORIAL NO 
MUNICÍPIO DE CEARÁ MIRIM - RN .............................................................................. 96 
5.1 A CONFIGURAÇÃO TERRITORIAL VINCULADA À HISTÓRIA ......................... 97 
5.2 O PMCMV EM CEARÁ MIRIM-RN ..........................................................................101 
5.3 O PLANEJAMENTO TERRITORIAL REVELADO PELO PMCMV ...................... 104 
5.3.1 Aspectos metodológicos........................................................................................ 105 
5.3.2 Apresentação e análise dos resultados ................................................................ 107 
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................ 116 
REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 120 
APENDICE A: DADOS COLETADOS A PARTIR DA PLATAFORMA PGI ............ 129 
 
 
14 
 
1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
 
O rápido desenvolvimento das cidades, a aparente expansão do perímetro urbano, o 
dinamismo dos negócios imobiliários e do setor da construção civil têm impulsionado de 
maneira crescente pesquisas relacionadas à expansão territorial.1 Aliado a tais aspectos, assiste-
se ao acumulado de programas e financiamentos de caráter social que envolvem a habitação e 
a moradia2, assim como os problemas advindos dessa urbanização imediatista. 
A universalização da moradia digna se configura como uma das questões urbanas mais 
prementes no Plano Nacional de Habitação (PlanHab) (BRASIL, 2015d). Este plano elenca 
ações dirigidas à habitação que contemplam não apenas a casa, mas os equipamentos urbanos 
que atendam integralmente as necessidades dos beneficiários. Contudo, nem sempre essas 
necessidades são atingidas a contento (BRASIL, 2013a). 
Engels (1887) já considerava o tema da habitação no século XIX e os problemas 
relacionados a esta. Ponderando sobre a classe operária, suas condições de vida e de moradia 
tidas como precárias e a perpetuação dessas condições ao longo do tempo que atingia de 
maneira similar todas as classes oprimidas. Assim, o autor aponta que “Aquilo que hoje se 
entende por falta de habitação é o agravamento particular que as más condições de habitação 
dos operários sofreram devido à repentina afluência da população às grandes cidades; [...]” 
(ENGELS, 1887, p. 17). 
Segundo Engels (1887), tal afluência foi motivada pela industrialização crescente, pela 
modernização e “limpeza” da cidade. Desde então, a classe trabalhadora foi afastada do campo, 
que lhes oferecia o mínimo de infraestrutura básica. As colônias que ficavam no campo foram 
cercadas em sua maioria pela expansão esmagadora da indústria e de casas, a qual trouxe 
consigo a constituição de um déficit habitacional e problemas ambientais. 
Sem condições de habitar com qualidade no campo, que se transformava com a 
industrialização, o número de habitações precárias e coabitações cresceram nas cidades do 
século XIX. Engels (1887) considera que a habitação seja, antes de mais nada, uma questão 
histórica e econômica. 
 
 
1 Neste contexto, vale a pena as leituras de Shimbo (2012); Santos (2013); Steinberger (2013); Dantas (2014); 
Amore, Shimbo e Rufino (2015). 
2 À exemplo do financiamento de eletrodomésticos e móveis para quem é beneficiário do Programa Minha Casa 
Minha Vida. Esse financiamento, lançado em junho de 2013, constitui-se em uma linha de crédito especial 
destinadas às famílias que independente da renda, participem do programa, podendo financiar até R$ 5 mil, com 
juros de 5% ao ano e tendo até 48 meses para pagar ou um desconto de 5% na Nota Fiscal incidentes sobre os 
preços à vista. (Http://www.cidades.gov.br) 
15 
 
O processo de industrialização no Brasil também provocou mudanças semelhantes às 
ocorridas no mundo. A cidade torna-se locus do desenvolvimento e da expansão do capitalismo 
industrial. O capital imobiliário tem a cidade como motor para seu crescimento. O urbano toma 
outras proporções e a reforma sanitária e estética da cidade determinam as regras do mercado 
imobiliário. A população marginalizada constitui-se em obstáculo, assim, torna-se inevitável 
sua expulsão das áreas centrais e sua segregação aos espaços periféricos (MARICATO, 1995 e 
MOREIRA, 1994). O pós-30 será de muitas transformações para o cenário nacional no contexto 
da habitação. 
Nesse sentido, é, pois, a partir do financiamento habitacional que se encontra associado 
ao Sistema Financeiro de Habitação (SFH), cuja estruturação data de 1964 e centrou-se na 
criação do Banco Nacional da Habitação (BNH) e de duas fontes que até hoje são as mais 
expressivas – o fundo de Garantia do tempo de Serviço (FGTS – Lei nº. 5.107/1966) e o Sistema 
Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE / 1967), que foram lançadas as bases para a 
Política Nacional de Habitação (PNH). 
A PNH, a fim de dirimir as demandas apresentadas pelo déficit3, em seu documento 
original, prevê investimentos habitacionais por faixa de renda, consistindo em financiamentos 
para a casa própria, alcançando as famílias de renda baixa e em situação de vulnerabilidade 
social. Inicialmente, a faixa 1 compreendia famílias de até 2 salários mínimos, faixa 2 de até 3 
salários mínimos e a faixa 3 de até 5 salários mínimos. 
Atualmente, a faixa 1 contempla famílias que ganham até 1.800 reais, assim como 
também as famílias que se enquadram nas faixas 2 até 3.600 reais e 3 até 6.500 reais. O 
PMCMV, programa de destaque na agenda pública quanto à habitação, assumiu a 
responsabilidade por criar mecanismos de incentivo à produção e aquisição de novas unidades 
habitacionais ou requalificação de imóveis urbanos e produção ou reforma de habitações rurais. 
Segundo Shimbo (2012), o PMCMV apresentava quatro modalidades de financiamento, 
a saber: i) habitação para famílias com renda até três salários mínimos; ii) habitação para 
famílias com renda acima de três e até dez salários mínimos; iii) operações coletivas urbanas e 
rurais em parceria com associações e cooperativas sem fins lucrativos; e, iv) crédito corporativo 
para infraestrutura. Percebe-se, assim, que não há mais a divisão por faixa definida pela 
quantidade de vezes do salário mínimo, mas com base em um valor específico definido por 
faixa. Permanece ainda o segmento de financiamento para áreas urbanas e outro para áreas 
rurais. 
 
3 Serão apresentados alguns aspectos a posteriori. 
16 
 
Dessa maneira, o segmento de financiamento para áreas urbanas tem como uma das 
exigências a construção de casas apenas em áreas urbanas, o que poderia estar provocando a 
expansão do perímetro urbano, embora outra exigência para participação dos municípios seja a 
da existência do plano diretor, como forma de inibir esse processo e uma urbanização sem 
critérios claros, em decorrência da falta de planejamento territorial. Assim, o estudo da política 
habitacional e do PMCMV na cidade de Ceará Mirim-RN se dá pela necessidade de elementos 
que subsidiem o Planejamento Territorial local. 
É nesse contexto, portanto, que se dá a Política Pública, que resulta em uma ação 
pública, sobre um espaço humano, espaço habitado, onde o Estado não é o único a imprimir 
suas marcas, conquanto sua participação seja decisiva em alguns aspectos, como tem se 
mostrado na questão habitacional desde então. 
O Planejamento Territorial torna-se instrumento nas mãos do Estado para ordenar e/ou 
reordenar este território segundo a política e a estratégia estabelecida. As ações desenvolvidas 
neste contexto para se tornarem de fato Política Pública precisam envolver toda a sociedade, 
para então se falar em Governança. Ordenamento e Gestão do Território constituem parte de 
um mesmo processo organizativo do espaço. 
Assim, a partir dos conceitos de Território (usado), Política Pública e Planejamento 
Territorial buscar-se-á compreender a dinâmica que hora se instala em Ceará Mirim-RN, a partir 
dos seguintes questionamentos: a Política Habitacional no Brasil tem sido efetiva no 
atendimento da população prioritária e no enfrentamento das situações de segregaçãosocioespacial, por meio da mitigação do déficit habitacional? O Programa Minha Casa, Minha 
Vida no município de Ceará Mirim-RN revela uma Política Pública voltada para o 
Planejamento Territorial? 
Dessa maneira, a presente pesquisa investiga as Políticas Públicas Habitacionais no 
Brasil, mas particularmente sua implementação e desdobramentos em Ceará Mirim-RN no 
período de 2009 a 2014. Assim, pretende-se: i) discutir a PNH sob a perspectiva do 
Planejamento Territorial Urbano, atentando para a problemática do déficit habitacional no 
Brasil; ii) compreender a importância da Política Nacional de Habitação, especialmente como 
base em programas recentes como o Programa Minha Casa, Minha Vida; iii) problematizar e 
explicar a relação entre política social e economia de mercado, observando a participação dos 
atores e agentes que interagem nesse processo; iv) avaliar a efetividade e os resultados do 
programa Minha Casa, Minha Vida na cidade de Ceará Mirim-RN no período de 2009 a 2014 
do ponto de vista do Planejamento Territorial. 
17 
 
O município (Figura 1) integra a Região Metropolitana de Natal-RN e apresenta um 
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 0,646, o 52º do Estado4. Nos últimos dez anos 
sua população cresceu 8% chegando a 68.141 habitantes, cuja estimativa para 2015 estava em 
72.878 habitantes (BRASIL, 2015a). Desmembrado de Natal, o município faz parte da 
Microrregião Macaíba e da Zona Homogênea Litoral Oriental, possuindo uma área de 739,686 
km², equivalente a 1,40% da superfície estadual (RIO GRANDE DO NORTE, 2016). A taxa 
de urbanização está compreendida em 52,09%. 
 
Figura 1 – Mapa de localização do município de Ceará Mirim-RN 
 
Fonte: IBGE (2010); Ceará Mirim (2016a). 
 
Quantos aos aspectos físicos, o clima é tropical chuvoso com verão seco. Precipitação 
pluviométrica anual (2008) normal de 1.548,3mm, cujo período chuvoso compreende os meses 
de março a agosto. Temperatura média anual de 25,3 °C. Umidade relativa média anual de 79%. 
Há uma predominância dos solos de Gley Eutrófico cuja fertilidade natural é alta, textura 
argilosa, mal drenados, relevo plano e rasos ideal para o cultivo da cana de açúcar, porém 
precisam ser drenados em razão da alta quantidade de água (RIO GRANDE DO NORTE, 
2015). 
 
4 Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) para os municípios do Brasil em 2003. 
18 
 
Além do estabelecimento do vínculo de identificação com o município, por tratar-se do 
local de habitação da pesquisadora, o município de Ceará Mirim-RN foi eleito como recorte 
espacial empírico, a princípio pela notoriedade da expansão da construção de unidades 
habitacionais vinculadas ao PMCMV, a partir de observações iniciais na dinâmica habitacional 
do município e de visitas técnicas ao 1º Ofício de Notas e Registro de Imóveis de Ceara-Mirim. 
O período de análise corresponde ao interstício entre 2009 e 2014, que compreende a 
fase de execução do programa em tela5 – segunda metade do 2º governo Lula e 1º governo 
Dilma. Ao passo que, ao abarcar a série dos seis primeiros anos de implementação do PMCMV, 
além do alcance dos objetivos inerentes a pesquisa, este período proporcionará a percepção da 
evolução do programa, bem como a dinâmica expressa por ele ao longo dos anos. 
Os procedimentos metodológicos propostos aportam-se numa abordagem exploratória, 
orientada pelos delineamentos bibliográfico e documental. O exame bibliográfico decorre da 
verificação do estado da arte no que se refere a literatura sobre Política Habitacional e 
Planejamento Territorial. O levantamento documental diz respeito a consulta de arquivos 
públicos, sejam os documentos oficiais relacionados a PNH e ao PMCMV, seja os dados de 
registro de Cartório, especificamente os contratos referentes a aquisição de imóveis financiados 
pelo Programa. 
Dessa maneira, além desta introdução e das considerações finais, a presente dissertação 
compõe-se de outros quatro capítulos. O capítulo 2 apresenta uma discussão teórica conceitual 
a acerca da Política Pública, Território e Planejamento, bem como as faces que compõem este, 
de modo a não só auxiliar todo o debate futuro trazido pelo trabalho, mas jogar luz sobre a 
questão do déficit habitacional no Brasil, subsidiada por pesquisa secundária ao sítio da 
Fundação João Pinheiro, responsável pelo cálculo do déficit utilizado pelo Governo Federal. 
O capítulo 3, seguinte, compreenderá como o Território é revelado pela Política Pública, 
pela PNH e pelo PMCMV. Especificamente no caso da PNH, as leituras de seus principais 
documentos regulatórios e legais como o plano, a resolução 3.253 e as leis 10.392/2004, 
11.124/2005 e 11.977/2009 serão fundamentais. 
O capítulo 4 problematizará e explicará a relação entre a habitação no contexto da 
Política Social e a Economia de Mercado, identificando agentes e atores por meio da análise do 
discurso inserido na PNH, bem como a participação destes dentro dessa problematização. 
 
5 O governo Dilma pretendeu dar prosseguimento a esta agenda com a criação do MCMV 3, lançado no primeiro 
semestre de 2016, porém o MCMV 2 se manteve até o fim do segundo semestre de 2015, funcionando como 
programa de transição. Para mais esclarecimentos acessar Ministério do Planejamento: 
http://www.planejamento.gov.br. 
19 
 
O quinto capítulo diz respeito a um estudo de caso na cidade de Ceará Mirim-RN, 
avaliando a efetividade do PMCMV no período de 2009 a 2014, considerando o Planejamento 
Territorial, subsidiado pela consulta aos dados contratuais do 1º Ofício de Notas e Registro de 
Imóveis de Ceará Mirim-RN e do banco de dados Plataforma de Indicadores (PGI), do 
Ministério das Cidades. 
No que concerne a Política Pública, Souza (2009, 2010) e Steinberger (2013) trazem 
importantes contribuições a fim de esclarecer seu significado, entendendo esta como uma ação 
pública, em razão do envolvimento da sociedade, ou seja, dos sujeitos afetados, cujas estratégias 
partem de suas necessidades e interesses. Deve, portanto, ser expressão da interação entre os 
atores coletivos e individuais. 
O segundo ponto esclarece o conceito geográfico de Território, assim como a categoria 
território usado, além de sua relação com a política pública, o Estado e o Modelo de 
Governança, a partir de autores como Santos (1993, 1996, 1998, 1999, 2002, 2003, 2007, 2012); 
Santos e Silveira (2001); e Mc Gee (2010). Segundo Santos (1998) e Santos e Silveira (2001), 
o Território por si só não constitui categoria de análise do espaço geográfico, e sim seu uso que 
permite fazer análises sociais, porque o Território é estático, mas o Território usado é 
compreendido como objetos e ações. 
A PNH, que suscitou, dentre outras, as leituras de Rolnik (2015a, 2015b) e Maricato 
(2005, 2011) trazem uma abordagem para além da política, identificando as necessidades 
habitacionais que não compreendem apenas a habitação, mas o saneamento, o transporte, os 
serviços urbanos públicos ou privados. Trazem ainda para esta discussão os conceitos de 
habitação e moradia, além de um contexto histórico, político e econômico que envolve a 
habitação. 
Assim, definidos os procedimentos metodológicos, a metodologia e o estudo teórico 
envolvidos na construção do trabalho, norteados pelos objetivos delimitados e apresentados 
nesta introdução, além da apresentação do que constará em cada capítulo, tem-se, nas 
considerações finais, sintetização dos achados e limites da pesquisa, além das perspectivas para 
estudos futuros. 
 
20 
 
2 A POLÍTICA HABITACIONAL E O PLANEJAMENTO TERRITORIAL NO 
BRASIL: ASPECTOS TEÓRICOS 
 
Importante instrumento para a implementação da então Nova Política Nacional de 
Habitação delimitada a partir de 2005, o PlanHab foi elaborado, sob a coordenação da Secretaria 
Nacional de Habitação do Ministério das Cidades,pela consultoria do Consórcio PlanHab, 
formado pelo Instituto Via Pública, Fundação para a Pesquisa em Arquitetura e Ambiente 
(Fupam), Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos (LabHab) da Faculdade de 
Arquitetura e urbanismo da Universidade de São Paulo (FAUUSP) e Logos Engenharia, 
objetivando a formulação de estratégias que possam equacionar as necessidades habitacionais 
do país, universalizando o acesso a moradia por meio de quatro eixos que articulam a PNH: 
modelo de financiamento e subsídio; política urbana e fundiária; arranjos institucionais e cadeia 
produtiva da construção civil (BRASIL, 2015d). 
Antes, porém, torna-se imperativo esclarecer a diferença existente entre os termos 
política, plano e programa que se encontram, assim, em grau decrescente de abrangência. 
Retomando o conceito de política pública, tem-se que é aquela “que se desenvolve em esferas 
públicas da sociedade – e não no plano privado e interno das instituições ou organizações da 
sociedade” embora não se restrinjam a políticas estatais ou de governo desde que preservem o 
caráter público já citado (DRAIBE, 2001, p.17). 
O plano é um instrumento para a implementação de uma política, congregando 
propostas e metas para a execução da política. Já o programa é a efetivação do que foi 
determinado como premissas e metas no plano, são as ações em que se desdobram aquela 
política (DRAIBE, 2001). 
Os eixos citados anteriormente ficarão claros quando forem considerados os aspectos 
normativos e regulatórios sob a forma de leis e resoluções, apontando para um planejamento 
habitacional com intuito de firmar a habitação como Política Social. O principal indicador das 
necessidades habitacionais utilizadas pelo governo é o Déficit Habitacional elaborado pela 
Fundação João Pinheiro (FJP). Busca-se, portanto, com o PlanHab, uma articulação mais 
concreta entre a política social e o desenvolvimento econômico do País. 
Assim, busca-se discutir a PNH sob a perspectiva do Planejamento Territorial Urbano, 
observando como o déficit é considerado para fins de entendimento da problemática 
habitacional no Brasil, subsidiada por discussão teórica de conceitos e categorias de análise, 
bem como a análise de dados secundários coletados da FJP, fonte de dados utilizados pelo 
Governo Federal para veiculação do déficit. 
21 
 
Como o enfoque dado pela política incide sobretudo no urbano, e como pela própria 
dimensão e diversidade do país os municípios trazem características diferentes e especificidades 
próprias, de modo que, para as ações no âmbito habitacional serem mais efetivas o PlanHab 
adotou o estudo elaborado pelo Observatório das Metrópoles para o Ministério das Cidades, em 
2005, intitulado Tipologia das Cidades Brasileiras, que congrega indicadores como número de 
habitantes, importância metropolitana, polarização regional, variáveis socioeconômicas, níveis 
de pobreza etc. (Figura 2) 
 
Figura 2 – Indicadores por tipologia para seleção de áreas urbanas 
 
Fonte: BRASIL (2015d). 
 
A ocupação no caso do PMCMV segue uma lógica regular/concentrada, considerando 
os fatores distância e acessibilidade, segundo o PlanHab, objetivando promover maior e melhor 
acesso a transporte e ao abastecimento de água e energia elétrica, equipamentos básicos. O 
Plano aponta ainda que a justificativa do BNH em 1985 para as fragilidades dos equipamentos 
públicos foi em razão de menos de 10% dos terrenos adquiridos estarem dentro da malha 
urbana. Há com isso, um incentivo ao avanço da mancha urbana ou a opção preferencial por 
22 
 
áreas urbanas como se percebe na figura 2. Contudo, segundo o PlanHab, as habitações devem 
possuir pelo menos infraestrutura básica. 
Segundo Gomes (2013), os formuladores da PNH admitem ser a falta de habitação um 
problema estrutural que afeta prioritariamente a população com menor renda, o que direciona a 
política para áreas com graves desigualdades sociais e altos índices de pobreza. Além disso, os 
maiores déficits habitacionais estão localizados em cidades. As áreas urbanas estão em maior 
número, haja vista que é onde se concentra maior parte da população. Isso significa que a 
política precisará resolver muitos problemas estruturais nestas cidades relacionados a qualidade 
de vida. 
Mesmo a PNH tendo forte apelo social, não se deve desconsiderar seu caráter espacial 
em razão de que esta encontra-se atrelada a políticas urbanas, ambientais, de ordenamento 
territorial, regionais e rurais. Portanto, devem manter o diálogo a fim de suas ações serem 
transversais, afastando os entraves advindos da fragmentação e setorização. A Política não deve 
apenas prever os equipamentos urbanos necessários, mas dispô-los aos beneficiários, caso 
contrário a política habitacional será confundida com política de geração de emprego, sobretudo 
na área da construção civil (ROLNIK, 2015b). 
Ainda segundo o PlanHab, a obrigatoriedade de elaboração de Planos Urbanísticos de 
Expansão Urbana subordinados ou integrantes ao Plano Diretor impedirá a lógica usual de 
expansão dos perímetros urbanos dos municípios sem planejamento. O fato é que se tornou 
comum a aprovação por meio da criação de leis que permitem a ampliação da área urbana nos 
municípios. Entretanto, uma inquietação é premente: qual o benefício direto alcançado por estas 
prefeituras? 
O PlanHab prevê que os municípios sejam pontuados positivamente quanto ao índice 
de Capacidade Industrial e Gestão Urbana o que lhes dará condições privilegiadas para acessar 
recursos do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) desde que estes utilizem 
os instrumentos urbanísticos adequados para ampliar o acesso à terra urbana. Assim, o uso 
regulado, planejado do território poderá lhe conferir maior ordenamento. O planejamento 
precede o ordenamento, ou pelo menos assim o ordenamento seria mais eficiente, mas o 
ordenamento não subverte o planejamento. E aqui um ponto que se precisa tocar é quanto à 
gestão, que deve ser pensada como parte do planejamento, considerando a dinamicidade do 
território e suas especificidades. 
Outro entrave à dinâmica habitacional diz respeito ao custo das moradias. É inegável 
que dentre as consequências da produção das unidades está o mercado especulativo que age de 
forma determinante no valor da terra. Os planos diretores e os municípios podem e devem atuar 
23 
 
nesse sentido, destinando um percentual de terra para a habitação de interesse social ou de 
mercado popular, como pondera o PlanHab, contudo pouco tem acontecido neste sentido. 
As alternativas a estas questões compreendem desde a inserção da produção 
habitacional prioritariamente dentro da área urbana ou imediatamente contígua a ela e a 
fiscalização por meio das operadoras de financiamento que no caso do PMCMV é a Caixa 
Econômica Federal (CEF) quanto a qualidade e padrão dos imóveis, até mais rigor na liberação 
dos empreendimentos e das construtoras. “Trata-se de um modelo de urbanização baseado na 
expansão horizontal e na ampliação permanente das fronteiras, na subutilização da 
infraestrutura e da urbanidade já instaladas e na mobilidade centrada na lógica do automóvel 
particular” (BRASIL, 2015e). 
Assim, a título de primeiras considerações, observa-se que o planejamento e as medidas 
regulamentadoras são importantes para o pleno desenvolvimento da Política Habitacional, bem 
como da Política Pública como um todo, e sua implementação carece de um substrato capaz de 
acomodar as diversas relações e agentes/atores, como o Território. 
 
2.1 O DIÁLOGO CONCEITUAL ENTRE POLÍTICA PÚBLICA E TERRITÓRIO 
 
Em consonância com o crescimento das cidades, o extremo enfoque dado à urbanização 
e à expansão do mercado imobiliário, a literatura tem se aprofundado na análise das políticas 
de habitação, a exemplo de Souza et al (1993), o qual afere que, historicamente, a intervenção 
do Estado na questão habitacional não tem se mostrado capaz de garantir o direitouniversal à 
moradia, dada a descontinuidade das políticas implementadas e os entraves políticos, sociais e 
econômicos advindos da setorialização. 
Os programas habitacionais, a exemplo PMCMV, têm assumido destaque na agenda das 
políticas públicas no Brasil e integram os estudos voltados ao planejamento urbano, aos quais 
segundo Jobert e Muller apud Souza (2010) são identificadas como o Estado em ação, por ser 
uma visão predominante. Embora predominante, a política pública não diz respeito apenas ao 
Estado. Seria equivocada e reducionista esta afirmação e por isso alguns autores preferirem 
tratá-la como ação pública. 
Assim, o conceito de PP delineia-se como ação pública, em razão do envolvimento da 
sociedade, segundo Souza (2009), propondo como uma das características principais desse 
conceito, tratado por Meny e Thoenig (1992), “a competência social com atos de disposição 
afetando os administrados” (SOUZA, 2009, p.15). Para aqueles autores, o estudo da política 
pública deveria considerar, dentre outras questões, o grau de universalidade e os sujeitos 
24 
 
afetados (SOUZA, 2010). O conceito de política pública surge em razão do envolvimento 
coletivo dos cidadãos segundo Souza (2009). 
Contudo, este autor aponta para uma abordagem generalizada quando conceitua PP 
como política estatal e governamental em termos amplos e complementa esta concepção citando 
Meny e Thoenig (1992) que apontam que PP é uma competência social voltada para os 
administrados, ou seja, compete a sociedade, onde estão incluídos os governantes e volta-se 
para a sociedade, pois é de onde partem as necessidades que orientam para a criação de políticas 
específicas, considerando, portanto, sua abrangência e os sujeitos afetados. O Estado, assim, 
teria poder decisório. 
 
O poder público tem modelado o meio construído como principal responsável pela 
criação e manutenção das infra-estruturas de transporte, energia e telecomunicações, 
bem como da normatização do uso do solo. Nas relações entre os dois circuitos da 
economia urbana, o Estado intervém, direta ou indiretamente, por meio da regulação 
dos salários e das condições de trabalho, das tarifas de transporte e do estímulo ao 
crédito, entre outras medidas (ARRAYO, p.1, 2008). 
 
Assim, a política pública compete à sociedade por meio de ações e para ela volta em 
forma de resultados, ou pelo menos deveriam voltar. Essas ações podem se dar no âmbito das 
ideias e manifestações que resultam no exercício da cidadania e luta por direitos, bem como na 
criação e manutenção de equipamentos urbanos e serviços e sobretudo na normatização quanto 
ao uso do solo, ainda mais quando o contexto é habitação, e neste caso o poder público é o 
principal responsável. 
Se considerarmos que uma política consiste em um conjunto de estratégias oriundas de 
atores com poder de decisão e que público diz respeito ao plural de pessoas, coletivo de 
cidadãos; que ambos os conceitos, adjetivamente são sinônimos de ação coletiva, conclui-se, 
portanto, que PPs são estratégias voltadas para os afetados pelas transações sociais, cujas 
estratégias partem de suas necessidades e interesses. Deve, assim, ser expressão da interação 
entre os atores coletivos e individuais, hegemônicos e não hegemônicos de maneira que se 
relacionem estrategicamente a fim de fazerem valer e articular suas diferentes ações. 
Muller e Surel (2002) apud Souza (2009) propõem outro modelo, não muito diferente, 
enfatizando a especificidade do Estado, mas não restringindo a este o poder decisório, mas 
envolvendo o conjunto de atores. Embora, este modelo não descarte a contradição que é inerente 
à política pública, considerando que esta seja resultado de decisões. Assim, considerando tais 
atores e o poder que deles emana, claro que em proporções diferentes, pode-se transpor para a 
situação da habitação a definição de poder que segundo Taylor e Thrift (1982) é a capacidade 
25 
 
de uma organização em controlar os recursos que lhe são necessários, mas que também são 
necessários a outras organizações. 
Tais organizações se fortalecem ainda mais quando têm apoio dos governos e esse 
fortalecimento pode levar ao que Santos e Silveira (2014) chamam de desvalorizações e 
revalorizações que obedecem a uma mesma lógica haja vista que o território é uno. Enquanto 
certas parcelas do território se valorizam em dado momento, outras se desvalorizam ao mesmo 
tempo e por consequência. A valorização de dada porção do território pelo grande capital torna-
se, concomitantemente, de menor valor para os homens. Portanto, o tipo de produto dirá como 
fração do território pode ser aproveitada e atribuirá valor a este para uns em detrimento de 
outros. 
O Estado como apoiador das empresas e do grande capital, o que pode provocar tal 
esquizofrenia do território, só acentua a necessidade de compreender a política pública como 
ação pública que não se limita às ações estatais (SANTOS, 2008). Para isso, Rosanvallon (1997) 
afirma que é importante extinguir com a dicotomia público e estatal. Habermas (1984) 
considera que a ação pública se associa ao poder público e envolve também as ações coletivas 
dos cidadãos. 
Draibe (1997) ao considerar as PPs e, de modo mais específico, a política social na 
América Latina recente, ressalta a multiplicação dos espaços públicos não estatais, ou seja, 
resultado de parcerias e participação social que visam construir espaços de amplitude e alcance 
social. Assim, entende-se política pública como ação pública onde os diversos agentes podem 
participar de ações que pensem o bem comum. Os Espaços públicos não estatais não dizem 
respeito às iniciativas do Estado, mas de todos os interessados, apontando para o conceito de 
ação pública. 
Segundo Souza (2009), a atuação do Estado se faz presente desde a acumulação 
primitiva do capital, ou seja, antes mesmo do capitalismo existir, o Estado se estabelecia 
enquanto regulador na figura de um rei absolutista. Embora não houvesse um banco central, o 
Estado determinava os impostos, controlava o mercado e incentivava a indústria, no período do 
mercantilismo já no fim da Idade Média. s 
Para Brunhoff (1991) é só a partir de 1930 que política econômica ou de modo amplo, 
PP, viria a ser criada, de fato. Antes disso, existiam ações estatais que não eram propriamente 
políticas públicas. Como então, surgem, de fato, as políticas públicas? A partir da crise de 1929, 
da Revolução Soviética de 1917 e do New Deal americano combinado à intervenção estatal 
monetária e financeira, bem como, envolvendo o papel dos sindicatos. Portanto, as políticas 
públicas de modo amplo surgem a partir de intervenções econômicas e participação dos 
26 
 
sindicatos, sendo decisiva para a configuração atual de política que consta de participação 
social. 
Após a Segunda Guerra (1939-1945), sob a forma de economias mistas, assumidas pelos 
países desenvolvidos, o Estado tem maior conotação econômica cuja política econômica ou 
política pública de modo geral, passou a funcionar como política financeira, monetária e social. 
O Estado deixa de simplesmente ser um gestor da burguesia para constituir-se em condensador 
de lutas de classes, o que já direciona para a atual compreensão de como deve ser uma política 
pública, envolvendo ampla participação, embora isto algumas vezes não ocorra, permitindo que 
o Estado aja em benefício prioritariamente do grande capital (OLIVEIRA, 1998). 
Na verdade, segundo Santos (2008), nos países subdesenvolvidos, o Estado se apresenta 
como aliado do circuito moderno da economia, dando-se de modo discreto ou não, mas levando 
invariavelmente ao aprofundamento da dependência externa e dos impostos. É a partir disto que 
o próprio Estado investe em “condições de circulação indicadas como indispensáveis para a 
chamada “abertura” ao comércio externo. Estes são os corredores do Brasil em Ação, 
sustentando a tese do desenvolvimento endógeno. Trata-seisto sim de uma verdadeira sangria 
do território brasileiro” (SOUZA, p. 3, 2002). 
“Neste sentido podemos dizer que o Estado governa mais para o interesse hegemônico 
do que para a sociedade Brasileira, pois é fantástico o processo de tecnificação do território 
brasileiro, nos últimos anos. Não se trata de contrapor a modernidade dada pela técnica ao 
atraso” (SOUZA, p. 2, 2002). Tal “aliança” ocorre em detrimento da população das camadas 
mais desfavorecidas e de diversas formas: 
 
[...] proteção concedida à concentração e aos monopólios, financiamento direto ou 
indireto das grandes firmas através da construção de infra-estrtuturas caras, a 
formação profissional, a promoção das indústrias de base, os subsídios à produção e 
a exportação e todas as formas de acordos com as firmas dominantes da economia, 
tais como legislação discriminatórias, leis de investimento e planos de 
desenvolvimento. Tudo isso certamente reduz a capacidade de investimento dos 
Estados nacionais nos setores que interessam diretamente à população (SANTOS, 
p.161, 2008). 
 
Por tudo isso, o Estado paga o alto preço da dependência e a redução do seu poder de 
decisão porque tem de responder aos “anseios” da modernização cumulativa, enquanto que a 
população não tem sua necessidade plenamente atendida, haja visto que o Estado investe o 
capital público na indústria privada ou na criação de indústrias de base nacionais como é o caso 
da construção civil, tornada fundamental no caso do PMCMV. 
27 
 
Contudo, o “Estado possui uma grande capacidade de arrecadar recursos para investir 
na criação de programas de geração de emprego e de renda e na realização de políticas públicas 
de melhoramento da infra-estrutura urbana” (SOUZA, 2004, p.70). A sociedade civil se bem 
organizada pode fiscalizar e exigir dele o cumprimento das leis, além de propor e elaborar 
projetos e ações que objetivem a redução das desigualdades. 
Meny e Thoenig (1992) desconsideram o diálogo com a sociedade e as políticas que 
partem de diversos seguimentos da própria sociedade. Steinberger (2013) esclarece ainda a 
respeito da existência de uma classificação para as PPs que incluem as espaciais e dentro destas 
a ambiental, a de ordenamento territorial, a regional, a urbana e a rural, além de outras 
configuradas como econômicas, sociais e setoriais. Como exemplo da classificação social, 
segundo a autora, destaca-se a PNH e o PMCMV. 
Isso posto, torna-se factível resgatar o entendimento do que venha a ser uma política 
destinada ao social, que na verdade se refere a uma ação governamental dedicada a classe 
trabalhadora, isto é, a chamada classe dominada. De fato, esse tipo de política pode se 
apresentar na forma de uma política salarial, de emprego, dentre outras, conforme atesta 
Brunhoff (1985). A Política Social será ainda abordada de forma mais explícita no capítulo 
quatro. 
Dessa maneira, a desigualdade que caracteriza o sistema capitalista, deve ser interesse 
do Estado minorar essa dicotomia sistêmica e atender à sociedade integralmente e, sobretudo, 
os mais necessitados, embora ele encerre em si o poder da classe dominante. Logo, o contexto 
econômico atual influencia decisivamente os contornos das políticas orientadas às camadas 
sociais menos favorecidas, investigando-se como tais dinâmicas sociais e econômicas que 
ocorrem no Território são considerados pelos principais textos normativos da política em 
questão, expressando de fato o território. 
Com efeito, Silva et al. (2013) mostram que diante de um quadro econômico de 
referência, no qual os capitalistas auferem renda cada vez mais elevada, seja no contexto 
produtivo, via lucros ou no financeiro, via juros, as ações de governo geram repercussões na 
sociedade, não sendo objetivo deste capítulo examinar tais contradições do ponto de vista da 
gênese das políticas, restando apenas discutir o território é revelado na PNH e no PMCMV, isto 
é, o território das políticas públicas. 
 
28 
 
 
2.2.1 O Território das Políticas Públicas Habitacionais 
 
As Políticas Públicas necessitam promover uma ampla assistência e ações globais que 
se concretizem no território por meio de objetos e ações, pois de outro modo, “são ações 
essencialmente paliativas, em vez de preventivas contra os males e catástrofes sociais – como 
a fome; elas são impeditivas à expansão de capacidades” (AZEVEDO, 2007, p. 131). 
Deve-se considerar, assim, que as PPs se expressam no território, embora não expressem 
o território porque na verdade as políticas no Brasil são mais setoriais que territoriais, embora 
isto não justifique a falta de diálogo entre setores, como por hipótese ocorre também na PNH. 
O fato é que esta política possui efeito territorial provocado pelos novos usos, pelo 
estabelecimento de novas ordens no espaço, pelo fortalecimento do poder dos atores 
hegemônicos, pelo aprofundamento de relações conflitantes, novas leis e diversos acordos 
econômicos. 
Portanto, o território é concebido como extensão apropriada e usada (SANTOS; 
SILVEIRA, 2001), por isso fala-se em território usado cujos usos, caracterizados por estes 
autores, permitem analisar a relação dos conceitos e das noções, evidenciando a relação entre 
poder, governo e território. Toda essa composição ou o que Santos (1988) chama de 
configuração territorial, mostra-se como totalidade, um sistema permeado por fluxos e fixos, 
possibilitando a formação de redes e malhas. Assim, o território constituir-se-ia em um todo 
complexo com relações complementares e conflitantes (SANTOS et al., 2000). 
Segundo Santos e Silveira (2001, p.247) “o Território em si não constitui categoria de 
análise de espaço geográfico nas ciências sociais. [...] Devemos levar em conta a 
interdependência e a inseparabilidade entre materialidade, que inclui natureza, e o seu uso, que 
inclui a ação humana, isto é, o trabalho e a política”. Portanto, o território usado é aquele das 
infraestruturas postas, do dinamismo econômico e social refletido nos movimentos da 
população, da indústria e dos serviços e nas normas configuradas nas legislações que, por meio 
da cidadania, dão nova função ao espaço geográfico. 
Santos (1998) considera que é o uso do território que permite a partir dele se fazer 
análises sociais. Ele não é estático e o que permanece é o que o autor chama de quadro de vida. 
Considera o território como forma e o território usado como objetos e ações, ou seja, aquilo que 
confere dinamicidade ao espaço geográfico, pois mediados pela ação humana e assim, o 
território se configura como sinônimo de espaço humano, espaço habitado. 
29 
 
Fato é que as PPs se dão no território porque necessitam de um substrato no qual 
subentendem relações sociais, políticas e econômicas por meio da apropriação de um espaço 
que não se dá de modo aleatório, pois atende aos interesses antes de tudo do capital hegemônico 
para daí alcançar os que serão considerados como beneficiados diretos. Embora essa relação 
hierárquica se mostre aparente, dada a veiculação de que as políticas, de modo geral, se voltam 
primeiro para o atendimento das necessidades sociais, a sociedade precisa se dar conta de que 
também é um instrumento político e por isso capaz de interferir. 
O Território é, portanto, a apropriação de um espaço cujo fim e o meio são o poder, que 
se consolida e se concretiza por relações que não envolvem apenas o homem, mas também o 
Estado-nação, tecendo redes em um campo de forças em suas múltiplas dimensões, onde malhas 
se constituem em superfícies do sistema territorial para delimitar campos operatórios e 
funcionais. A ocupação deste espaço apropriado pode ocorrer segundo duas ordens: aleatória, 
regular ou concentrada, respondendo ao fator distância e acessibilidade onde se observa uma 
diferenciação funcional que obedece a um princípio hierárquico dado pelos indivíduos e/ou 
grupos. Isso possibilita um controle daquilo que pode ser distribuído, alocadoe/ou possuído 
(RAFFESTIN, 1993). 
Santos e Silveira (2014) ponderam sobre a prática neoliberal quanto ao uso do território 
do ponto de vista econômico assumidos pelas empresas, sendo possível compatibilizar tal 
situação para o caso da habitação. Os autores afirmam que o neoliberalismo acarreta mudanças 
na utilização do território ao tornar o seu uso mais seletivo do que antes, desfavorecendo assim, 
as populações mais pobres e mais distantes dos centros produtivos. 
Exemplificando, as localizações mais favoráveis do ponto de vista do Estado e das 
empresas para o PMCMV são, geralmente, os mais desafiadores para a população mais pobre, 
pois o acesso a bens e serviços, quando existem, são escassos6. “Desse modo a acumulação, em 
certos pontos, das respectivas atividades pode conduzir a maiores dificuldades quanto ao acesso 
aos respectivos produtos, sejam eles bens ou serviços” (SANTOS; SILVEIRA, 2014, p. 302). 
Harvey (1980) auxilia na compreensão do que é acessibilidade quando então se 
considera que esta diz respeito às condições dadas aos indivíduos de ter acesso aos 
equipamentos urbanos públicos, os serviços, o lazer, os bens culturais, as vias de ingresso às 
 
6 Segundo estudo desenvolvido por Analúcia de Azevedo Silva em 2014 para a Região Metropolitana de Natal em 
relação aos empreendimentos residenciais do PMCMV pesquisados, dos municípios que a compõe, oito estão 
distantes em média de 3km dos seus centros, além de Natal que dista 12 km e Parnamirim que dista 8km de seus 
centros, considerando os pontos de referência adotados pela autora. Outro ponto considerado por Silva (2014) é 
que entre os 32 empreendimentos do PMCMV Faixa 1 na RMN foram erguidos nas franjas urbanas dos 
municípios, exigindo medidas que atendam ao fator acessibilidade. Para mais esclarecimentos consultar sua 
dissertação em http://repositorio.ufrn.br:8080/jspui/handle/123456789/16440. 
30 
 
áreas urbanas, o transporte público coletivo7, isto é, o acesso direto à cidade. O acesso a esses 
elementos parece ter um custo muito alto, sobretudo para os pobres. 
 
Deveria ser auto-evidente que assim como mudamos a forma espacial da cidade (por 
relocação de residências, vias de transporte, oportunidades de emprego, fontes de 
poluição, etc.) também mudamos o preço de acessibilidade e o custo de proximidade 
de qualquer moradia (HARVEY, 1980, p. 45). 
 
Os moradores dos empreendimentos residenciais do PMCMV em Ceará Mirim-RN, 
prioritariamente os da Faixa 1, ao necessitarem de transporte para deslocar-se para o centro da 
cidade e até mesmo para chegar ao ponto de ônibus mais próximo para pegar outra condução 
que os levem ao trabalho, geralmente na capital Natal-RN, enfrentam uma série de dificuldades, 
a começar pela ausência de linhas de transporte público que os contemplem. As políticas 
urbanas necessitam acompanhar as demandas que surgem com os novos rearranjos das cidades8. 
 
As cidades cresceram muito nos últimos vinte anos ou mais, e esse crescimento 
resultou em algumas mudanças significativas na sua forma espacial. Houve, assim, (e 
presumivelmente sempre haverá) uma reorganização na localização, e distribuição de 
algumas atividades no sistema urbano. É muito fácil encarar essas mudanças como, 
“naturais” e “justas”, e como, simples, manifestação de ajustamento do sistema 
urbano a mudanças em tecnologia, mudanças em padrões de demanda e outras. Do 
ponto de vista político, contudo, deveria estar claro que esses ajustamentos na forma 
espacial da cidade provavelmente contribuem para produzir uma variedade de formas, 
de redistribuição de renda (HARVEY, 1980, p.48). 
 
Na verdade, não há uma nova segregação sócioespacial, há a permanência desta, visível 
nos empreendimentos residenciais construídos pelo PMCMV espalhados pelo Brasil. Pesquisas 
como: “Ferramentas para avaliação da inserção urbana dos empreendimentos do Programa 
Minha Casa Minha Vida”, desenvolvida pelo Laboratório Direito à Cidade e Espaço Público da 
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo (LabCidade – FAU/USP) 
em conjunto com uma rede nacional formada por onze instituições de pesquisa e veiculado em 
2014, aponta essas questões. 
 
A análise da distribuição espacial dos empreendimentos do PMCMV em nossos 
estudos de caso nas regiões metropolitanas de São Paulo e Campinas aponta para o 
inegável predomínio da inserção de novos conjuntos habitacionais de Faixa 1 em áreas 
periféricas. Se o programa passou a atingir uma camada da população historicamente 
não atendida pelas iniciativas federais na área habitacional, não chegou a interferir em 
seu “lugar” histórico nas cidades, reproduzindo o padrão periférico. 
 
 
7 Que engloba a mobilidade urbana, mas que não será enfocada neste trabalho. 
8 Apreensão resultante de conversas informais com moradores que se enquadram na faixa de renda 1 quando 
questionados a respeito dos pontos negativos de suas habitações. O aspecto localização foi o mais criticado, o 
que atenta para a reflexão das questões urbanas e de acessibilidade. 
31 
 
Este estudo foi desenvolvido no Estado de São Paulo, contudo, tantos outros, como 
também considerado no estudo de Silva (2014) para a Região Metropolitana de Natal-RN, 
apresentam graves gargalos como a constituição de “novas” periferias e “novos” espaços 
segregacionados. “Novos” porque apesar de parecer que o lugar do pobre historicamente 
continua sendo a periferia, há uma reprodução desses espaços pelo país, em certa medida, sendo 
alimentado pelas políticas públicas e no caso específico, pelo PMCMV. 
Portanto, de que forma é abordado o território na PNH? Segundo Gomes (2013) o 
território abordado na PNH assume conotação de mero receptáculo das ações sociais o que tem 
provocado o acúmulo de inúmeras críticas, talvez para assumir uma pretensa lógica de 
reprodução do capital sem compreender a repercussão teórica e prática no espaço. Além disto, 
o diálogo entre os setores do governo é importante. 
“A provisão de moradia adequada nas cidades requer um diálogo efetivo com a política 
urbana, porque somente assim é possível oferecer à população desabrigada as condições de 
estabelecer vínculo e identidade com o meio urbano” (GOMES, 2013, p.280). Na verdade, o 
que se tem hoje, sobretudo na PNH, é uma política setorial, ou até mesmo uma política 
econômica porque encontra-se fragmentada em órgãos, em esferas, em setores e ainda há a 
necessidade de participação da sociedade civil organizada. 
 
Nossa política urbana é fragmentada e setorial, além de marcada pela temporalidade 
dos ciclos eleitorais. Fragmentada porque está disseminada em órgãos e esferas de 
gestão nos vários níveis da federação – municípios, estados e União – e setorial porque 
está em pedaços do desenvolvimento urbano como, por exemplo, habitação, 
saneamento, transportes, patrimônio, etc. Mas estes dois campos de atuação não 
dialogam entre si, sem que haja uma base planejada, pactuada com cidadãos, para dar 
sustentação (ROLNIK, 2015a). 
 
A habitação por si não é capaz de atender as necessidades de um cidadão. Produzir 
habitação é, segundo Carlos (2007), permitir a reprodução da vida dos homens por meio de 
escolas, assistência médica, transporte, água, luz, esgoto, telefone, além de atividades voltadas 
para o lazer. Isto é território usado e, portanto, por esse entendimento deveria perpassar a 
compreensão da PNH. Contudo, tal entendimento vai ainda além do provimento técnico, de 
objetos, mas incorpora o sentimento de pertencimento àquilo que o pertence, numa relação de 
identidade, porque o “território é o fundamento do trabalho, o lugar da residência, das trocas 
materiais e espirituais e do exercício da vida” (SANTOS, 1999, p. 8). 
É, dessa maneira, que a categoria território usado é suscitada nesta pesquisa. Segundo 
Santos (1999, p.8) “o território usado é o chão mais a identidade. A identidade é o sentimento 
de pertencer àquilo que nos pertence”. A relação de pertencimento exige mais que 
32 
 
equipamentos, objetos. Assim, a habitação que não dispensa as condições físicas necessárias ao 
exercício da cidadania, além da casa em si, não deve dispensar também aquilo que identifica o 
homem em seu espaço, onde a vida acontece, nos apontando para o conceito de moradia. São 
as ações sociais que dão vida as habitações (STEINBERGER, 2009). Isto é moradia. 
Rolnik (2015a) afirma que moradia “significa a inserção dessa moradia em um bairro, 
em um pedaço da cidade com toda a infraestrutura completa, com acesso direto e fácil a 
equipamentos de educação, saúde e culturais, a oportunidade de desenvolvimento humano e a 
emprego”. E quando nem uma, nem outra é garantida a população? Santos (2007) alerta para a 
confusão ideológica imposta entre o direito a habitar e a morar a partir de um discurso que 
distancia da proposta ideal. 
O direito de habitar resume-se apenas em casas tão pequenas que terminam por abrigar 
e reproduzir situações sociais e urbanas problemáticas. O lucro e a reprodução do capital 
fustigam as reais necessidades dos espaços públicos. “Temos de comprar o ar puro, os bosques, 
os planos de água, enquanto se criam espaços privados publicizados, como os playgrounds ou, 
ainda mais sintomático, os condomínios fechados [...] O lazer da cidade torna-se igualmente o 
lazer pago [...]” (SANTOS, 2007, p.62), restringindo esse prazer àqueles que podem pagar, 
quando do contrário deveriam ser essenciais. 
Maricato (2004) complementa esta ideia afirmando que não há como pensar a habitação 
sem considerar o saneamento, o transporte, os serviços urbanos públicos ou privados. E ainda, 
que a moradia não tem autonomia, sobretudo, no meio urbano porque não se mora apenas na 
moradia, se esta estiver no meio urbano, mas mora na cidade. A moradia, segundo a autora, 
nesse sentido não tem autonomia. Portanto, se vive todos os aspectos que circundam o viver na 
cidade, dentre elas a identificação e a subjetividade. 
Assim, o objetivo da PNH deveria centrar-se na moradia, considerando o uso do 
território, o que resultaria em uma política mais efetiva e que geraria menos transtornos sociais 
e urbanos. Além disso, o aparente aumento do perímetro urbano aponta para o forte esquema 
de estoque de terras, como se nota “no processo de ampliação das periferias urbanas através 
dos projetos de assentamentos urbanos, os quais nem sempre oferecem condições de vida e 
habitat desejáveis, pelas carências que apresentam em serviços básicos como saúde, educação, 
lazer, segurança e trabalho” (AZEVEDO, p.17, 2016). 
Quanto a isto, Maricato (2004) considera que mesmo o mercado imobiliário sendo uma 
referência importante para as políticas urbanas no Brasil, por isso mesmo não deve deixar-se 
conduzir por interesses empresariais privados. Pondera ainda sobre a preocupação que as 
políticas públicas devem ter sobre a unidade habitacional, tendo como referência o conceito de 
33 
 
habitat que englobam questões amplas como as fundiárias e urbanas e, portanto, se 
assemelhando ao que aqui se trata por moradia. 
Aliado ao conceito de habitat encontra-se o de habitabilidade que compõe juntamente 
com mais seis elementos o documento do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais 
da Organização das Nações Unidas (1991) em seu Comentário Geral nº 4 que estabelece pontos 
direcionados ao direito da moradia. Tal Comitê não concebe a moradia como um abrigo 
composto apenas por um teto e quatro paredes e elenca pontos para sua real efetivação, a saber: 
habitabilidade; disponibilidade de serviços, infraestrutura e equipamentos públicos; localização 
adequada; adequação cultural; acessibilidade; segurança da posse; e custo acessível. 
Dessa maneira e a partir desses elementos, seria possível uma compreensão mais 
territorial da PNH, cujas ações amplas e universais compreenderiam e resultaria neste mesmo 
território, principalmente no que diz respeito à concretização de um dos programas de maior 
relevo quanto a habitação que é o PMCMV, haja vista que o território não é mero receptáculo 
de ações e de objetos, mas resulta da relação destes. O território assim é humano, resultado do 
exercício da vida. 
 
2.2 A QUESTÃO DO DÉFICIT HABITACIONAL NO BRASIL 
 
As políticas habitacionais trazem consigo a justificativa de mitigar o déficit habitacional 
acumulado, bem como sua demanda futura estimada em 25 milhões de unidades. De modo que 
a universalização da moradia digna se configura como uma das questões urbanas mais 
prementes no PlanHab (BRASIL, 2015d). Dessa maneira, é recorrente a afirmação da não 
efetividade do Estado, dada a sua incapacidade de atender à população de baixa renda – que 
compreende 90% (noventa por cento) desse déficit. 
O atual modelo de Política Habitacional brasileiro foi sendo configurado ao longo de 
anos, alcançando diversas estruturas de governo e governantes. Governo após governo, desde 
a primeira metade do século XX, são desenvolvidas ações no âmbito habitacional e criadas 
secretarias, políticas e planos. Contudo, foi a criação e a extinção não exitosa e contínua a cada 
governo de programas, planos e secretarias que limitou as ações e promoveu gastos 
desnecessários. 
Partindo de uma concepção ampla de necessidades habitacionais, a metodologia 
desenvolvida pela FJP para tratar dessa problemática trabalha com duas tipologias: o déficit 
habitacional e a inadequação de moradias. Enquanto o primeiro refere-se à necessidade de 
incremento no estoque de moradias (quantitativo), o segundo reflete a inadequação das 
34 
 
especificidades internas deste estoque (qualitativo) e que, portanto, precisam de reposição, dada 
a precariedade e o desgaste estrutural. 
O campo habitacional é um dos mais desafiantes de se tratar por considerar que 
mensurar suas necessidades não é tarefa simples. “Não se pode chegar a uma conclusão sobre 
a necessidade de casas por meio da comparação entre o número de total de unidades residenciais 
num país e a população total” (MARSHALL, 1967, p.196). A distribuição geográfica das 
moradias não é equiparável com a distribuição demográfica. 
Este autor elenca uma série de problemas relacionados ao cálculo da demanda 
habitacional: 1) distribuição geográfica não coincidente com a distribuição demográfica; 2) 
superpopulação e subocupação podem conviverem lado a lado; 3) composição etária e estrutura 
social: se as pessoas casam cedo e têm famílias reduzidas, pode aumentar o número de unidades 
residenciais; 4) o aumento da expectativa de vida gera maior tempo de posse de unidades 
residenciais; 5) aumento de divórcio também aumenta a demanda por mais moradias, até que 
volte a casar. 
Segundo Marshall (1967) o objetivo de uma PNH é suprir a demanda e estimular a 
economia a partir do controle da oferta e da procura. Embora a moradia seja considerada um 
bem durável com capital inicial que pode ser superior ao que muitos podem pagar, a procura é 
estimulada pelos financiamentos, como se vê atualmente. Outro fator que controla a oferta é o 
fato da produção se dar de modo lento e drenar muitos recursos, embora técnicas de pré-
fabricação e produção em massa estejam constantemente evoluindo. 
A produção habitacional não deve estar relacionada apenas ao déficit, mas deve-se 
considerar casos mais urgentes como a substituição de casas obsoletas e remoção de favelas. O 
fato da disponibilidade total de unidades residenciais não deve ser o centro. Embora o déficit 
seja o principal estímulo à produção habitacional utilizado pelo governo e fonte de críticas, o 
cálculo considera questões como essas e as demográficas. 
A ideia desse índice, segundo Santos (2012), se constitui em um parâmetro dinâmico, a 
ser analisado e configurado pelo momento histórico, cultural e tecnológico. Tal dinamicidade 
se faznecessária haja vista os entraves já considerados por Marshall e que tornam a definição 
do índice algo complexo, mas possível de ser calculado. 
Assim, tomando como referência o método adotado pelo Ministério das Cidades, o qual 
é proposto pela FJP9, o déficit habitacional é calculado como a soma de quatro componentes: 
 
9 Uma metodologia alternativa pode ser encontrada em Prado e Pelin (1993). 
35 
 
a) domicílios precários; b) coabitação familiar; c) ônus excessivo com aluguel urbano; e d) 
adensamento excessivo de domicílios alugados.10 
 
Quadro 1 – Descrição dos componentes do déficit habitacional 
Componente Descrição/subcomponentes 
Domicílios precários 
Domicílios rústicos: aqueles sem paredes de alvenaria ou madeira aparelhada; e, 
domicílios improvisados: locais e imóveis sem fins residenciais e lugares que 
servem como moradia alternativa. 
Coabitação familiar 
Domicílios particulares compostos por um ou mais aposentos (cômodos); famílias 
conviventes: famílias secundárias que dividem a moradia com a família principal e 
desejam constituir novo domicílio. 
Ônus excessivo com 
aluguel urbano 
Número de famílias urbanas, com renda familiar de até 3 salários mínimos, que 
moram em casa ou apartamento e que gastam 30% ou mais de sua renda com 
aluguel. 
Adensamento excessivo 
de domicílios alugados 
Domicílios alugados com um número médio superior a três moradores por 
dormitório. 
Fonte: adaptado a partir de FJP (2014). 
 
Assim, conforme o quadro 1, ao analisar o déficit habitacional deve-se levar em 
consideração a pluralidade das tipologias que constituem esse indicador, dado que cada um 
destes possui dinâmica e características singulares. Assim, um estudo que envolva déficit requer 
um maior aprofundamento e detalhamento. Entretanto, o objetivo aqui é apontar como é feito 
e considerado tal dado pelo governo ao veicular informações relacionadas a PNH. 
 
Gráfico 1 – Déficit absoluto (mil unidades) e Déficit relativo (2007-2009/2011-2014) 
 
Fonte: Elaboração própria, a partir da Fundação João Pinheiro (2014; 2016). 
 
10 Para detalhes veja: Déficit Habitacional no Brasil 2011 e 2012: resultados preliminares (FJP, 2014). 
10,8% 9,8% 10,4% 9,5% 9,1% 9,0% 9,0%
6.102 
5.687 
6.143 
5.889 
5.793 
5.846
6.068
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
5.000
5.200
5.400
5.600
5.800
6.000
6.200
6.400
2007 2008 2009 2011 2012 2013 2014
U
n
id
ad
es
 H
ab
it
ac
io
n
ai
sM
ilh
ar
es
Anos Pesquisados
Déficit Total Relativo Déficit Total Absoluto
36 
 
Ao analisar o período de 2007 a 201411, conforme Gráfico 1, observa-se que em termos 
absolutos, embora tenham apresentado reduções sistemáticas ao longo dos anos pesquisados, 
em 2014 o déficit habitacional retornou aos patamares de 2009 (início do PMCMV), isto é, a 
necessidade de cerca de 6,1 milhões de unidades habitacionais. Esse resultado, por sua vez, 
sinaliza a necessidade premente de avaliação das estratégias de execução do programa, no 
intuito de aumentar a efetividade da política habitacional. 
Contudo, quando analisado em termos relativos, isto é, considerando o crescimento 
populacional e o consequente aumento da demanda por moradia, a série estudada revela que, 
excetuando o ano de 2009, assiste-se a uma redução gradativa do déficit habitacional. Enquanto 
em 2007 esse déficit era de 10,8%, em 2008 ele foi reduzido para 9,8% e em 2011 foi reduzido 
para 9,5% para seguir mantendo a redução até 2014. Assim, ao avaliar os resultados da política 
nacional, instrumentalizada pelo PMCMV, deve-se considerar, inclusive, a dinâmica 
demográfica pela qual o país é disposto, de modo a traduzir o perfil do déficit. 
Nesse sentido, analisando o déficit por componente, observa-se a predominância da 
coabitação familiar e do ônus excessivo com aluguel. Juntos eles vêm representando em média 
76% do déficit total ao longo dos anos. Contudo, quando observado o padrão dessa evolução, 
esses componentes apresentam dinâmicas distintas, tendo como marco de inflexão o ano de 
2009. Isto é, enquanto o déficit por coabitação familiar representava 41% em 2009 e, partir de 
então foi reduzindo sua participação, chegando em 2014 a 32%, o déficit representado pelo 
ônus excessivo com aluguel saltou de 35% para 48%, nesse mesmo intervalo, conforme denota 
o Gráfico 2, seguinte. 
 
Gráfico 2 – Perfil do Déficit habitacional no Brasil (em %) (2007-2009/2011-2014) 
 
Fonte: elaboração própria, a partir de FJP (2014). 
 
11 Exclusive o ano de 2010, dada a não realização da PNAD. 
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
2007 2008 2009 2011 2012 2013 2014
Habitação Precária Coabitação Familiar Ônus Excessivo com Aluguel Adensamento Excessivo
37 
 
O adensamento excessivo e a habitação precária vêm mantendo sua participação, de 
cerca de 6,5% e 17,9%, respectivamente. Nesse contexto, merece destaque o déficit por 
habitação precária. Como demonstra o Gráfico 2, acima presentado, enquanto em 2007 sua 
participação era de 20,7% (1.274.414), em 2014 passou a representar 14% (863.030) do déficit 
habitacional total, resultado significativo do ponto de vista da qualidade da moradia disponível 
a população brasileira, e consequente efetividade da política nacional. 
Contudo, nesse cenário de manutenção do déficit habitacional absoluto, nota-se um fato 
que pode se configurar como a justificativa ou a solução para tal problema. Trata-se da 
manutenção pari-passu da quantidade de domicílios particulares vagos. A aparente contradição 
demonstrada pelo Gráfico 3, em que o déficit de moradias se coloca ao lado da expressividade 
no número de imóveis vagos é sempre uma fonte de questionamento. 
 
Gráfico 3 – Déficit Habitacional x Domicílios Vagos – em mil (2007-2009/2011-2014) 
 
Fonte: elaboração própria, a partir de FJP (2014; 2016). 
 
Diante do exposto, observa-se que embora tenha havido sua manutenção em termos 
absolutos, o perfil do déficit habitacional brasileiro vem se modificando, o que (por hipótese) 
reflete as características da política habitacional recente – representada notadamente pelo 
PMCMV. 
 
2.3 PLANEJAMENTO TERRITORIAL: UMA CONTEXTUALIZAÇÃO 
 
Santos (2013) afirma que segundo Jean-Michel Roux (1980) as transformações no 
território são resultado da pressão socioeconômica, mas também são resultado da imposição 
7.076
7.290 7.247
7.595
7.198 7.231 7.241
6.102
5.687
6.143
5.889
5.793 5.846
6.068
2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4
ANOS PESQUISADOS
Domicílios Vagos Déficit Habitacional absoluto
38 
 
dos detentores do poder. Fala-se em poder se referindo ao Estado que de acordo com estes 
autores, em se tratando de planejamento do território, possuem quase que um monopólio das 
reflexões sobre essa questão, controla a maior parte dos investimentos para a organização do 
espaço e concentra as decisões expressas em suas determinações. 
O planejamento urbano segue atendendo mais a uma lógica capitalista de mercado que 
uma perspectiva social. Santos (2013) fala sobre a dicotomia entre a cidade econômica e a 
cidade social haja vista que as receitas públicas se destinam mais em direção àquela. O 
marketing urbano se encarrega de encarecer construções e terrenos. Há uma ampliação das 
diferenças em todos os aspectos. A PNH e antes disso, o BNH geraram expectativas na 
população, sobretudo na mais pobre. 
Assim, os “novos” moradores do urbano necessitam despender mais recursos, 
considerando o aumento da malha urbana e por serem empurrados para as periferias. Há na 
verdade um aprofundamento da escassez, da especulação e de espaços vazios dentro das 
cidades. Neste caso, o modelo de produção de casas não é compatível com os espaços deixados 
dentro da cidade. Essa situação “empobrece ainda mais os mais pobres, forçados