Tributacaoinstrumentopolitica-Silva-2022

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE 
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS 
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA 
MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO PÚBLICA 
 
 
 
 
 
 
 
JONAS ABDIAS SOUZA SILVA 
 
 
A TRIBUTAÇÃO COMO INSTRUMENTO DA POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL: 
Os incentivos fiscais às energias renováveis no Estado do Rio Grande do Norte 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
NATAL/RN 
2022 
JONAS ABDIAS SOUZA SILVA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A TRIBUTAÇÃO COMO INSTRUMENTO DA POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL: 
Os incentivos fiscais às energias renováveis no Estado do Rio Grande do Norte 
 
 
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Gestão Pública (PPGP) da 
Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como 
requisito parcial para obtenção do grau de Mestre. 
 
ORIENTADORA: LILIA ASUCA SUMIYA, DRA. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
NATAL/RN 
2022 
 
Silva, Jonas Abdias Souza.
 A tributação como instrumento da política pública ambiental:
os incentivos fiscais às energias renováveis no Estado do Rio
Grande do Norte / Jonas Abdias Souza Silva. - 2022.
 132f.: il.
 Dissertação (Mestrado Profissional em Gestão Pública) -
Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências
Sociais Aplicadas, Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública.
Natal, RN, 2022.
 Orientadora: Profa. Dra. Lilia Asuca Sumiya.
 1. Meio ambiente - Dissertação. 2. Tributação - Dissertação.
3. Políticas públicas ambientais - Dissertação. 4. Energias
renováveis - Dissertação. 5. Políticas de incentivos fiscais -
Dissertação. I. Sumiya, Lilia Asuca. II. Universidade Federal do
Rio Grande do Norte. III. Título.
RN/UF/Biblioteca CCSA CDU 336.1:352
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN
Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA
Elaborado por Eliane Leal Duarte - CRB-15/355
JONAS ABDIAS SOUZA SILVA 
 
 
A TRIBUTAÇÃO COMO INSTRUMENTO DA POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL: Os 
incentivos fiscais às energias renováveis no Estado do Rio Grande do Norte 
 
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Gestão Pública (PPGP) da 
Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como 
requisito parcial para obtenção do grau de Mestre. 
 
Dissertação apresentada e aprovada em: ____/____/______ 
 
BANCA EXAMINADORA 
 
 
_______________________________________________________ 
Lilia Asuca Sumiya, Dra. – Orientadora 
 
 
_______________________________________________________ 
Maria Arlete Duarte de Araújo, Dra. – Avaliador Interno – PPGP/UFRN 
 
 
___________________________________________________________ 
José Mairton Figueiredo de França, Dr. – Avaliador Externo – UERN 
 
 
 
AGRADECIMENTOS 
 
Sou grato a Deus por me permitir, mesmo diante das adversidades, concretizar mais um 
sonho, com saúde, paz e resiliência. 
A minha família, em especial, minha esposa Edna Abdias e meus filhos João Manoel, 
Pedro Caynan e Brenda Ellen, pela paciência, compreensão e pelas energias positivas durante 
essa longa jornada. 
À Assembleia Legislativa e a Escola da Assembleia por terem me proporcionado o 
privilégio de estudar gestão pública, em nível de mestrado. 
Ao Deputado Estadual Tomba Farias, que autorizou a minha participação no processo 
seletivo, além do incentivo e confiança. 
A renomada UFRN pelo suporte e qualidade do ensino. 
Ao Governo do Estado do Rio Grande do Norte pelas valiosas contribuições ao presente 
estudo. 
Aos professores pelo dom do ensino, e aos demais servidores, os quais foram 
imprescindíveis para o meu aprendizado, especialmente em um período de pandemia em que 
todos nós fomos obrigados a nos adaptar às aulas remotas. 
Aos colegas de turma, especialmente Alex, Bárbara, Marília Rocha e Vanderson, que 
compartilharam comigo vários momentos de alegria, entusiasmo e descontração e, também, de 
muita ansiedade. Somos todos vencedores. 
A minha orientadora, professora Lilia, por sempre me incentivar nos momentos de 
incertezas, com paciência, empatia e zelo. 
A professora Maria Arlete, ao professor Fábio Resende e ao professor Mairton França, 
pelas significativas contribuições. 
Aos amigos pelo apoio e compreensão. 
 
A TODOS, MUITO OBRIGADO! 
 
 
 
 
 
 
 
RESUMO 
 
O objetivo central do presente trabalho é analisar os incentivos fiscais-tributários concedidos 
às energias renováveis no Estado do Rio Grande do Norte como instrumentos de políticas 
públicas ambientais. Quanto aos objetivos específicos, propõem-se verificar quais são os 
instrumentos tributários de estímulo ao desenvolvimento das energias renováveis utilizados no 
Estado do Rio Grande do Norte, discutir os possíveis óbices existentes para a efetiva aplicação 
dos incentivos fiscais às energias renováveis no Estado do Rio Grande do Norte, e abordar as 
contribuições das políticas de incentivos fiscais concedidos às energias renováveis no Estado 
do Rio Grande do Norte para economia e o meio ambiente. A pesquisa é classificada como 
aplicada, com uma abordagem qualitativa. No que se refere aos objetivos, é classificada como 
descritiva. Quanto aos procedimentos, consistiu prioritariamente em pesquisa bibliográfica, 
documental, eletrônica e de estudo de caso. Utilizou-se de entrevistas semiestruturadas como 
técnica e procedimento empregados para a coleta de dados. Como principais resultados, 
constatou-se que, das três principais normas que preveem a concessão de incentivos às energias 
renováveis existentes no Rio Grande do Norte, o PROEDI (Programa de Estímulo ao 
Desenvolvimento Industrial) não revelou, ainda, seu potencial como política pública ambiental 
local. Já o Convênio ICMS 101/1997 CONFAZ, apesar de ser uma política nacional, pode ser 
considerada a principal política de incentivo fiscal adotada pelo Estado do Rio Grande do Norte, 
uma vez que, concede isenção do ICMS nas operações com equipamentos e componentes para 
o aproveitamento das energias solar e eólica. E, finalmente, no que se refere ao Convênio ICMS 
16/2015 CONFAZ, verificou-se que, esta política pública vem beneficiando milhares de 
usuários ao conceder isenção do ICMS a energia gerada por meio fotovoltaico e injetada na 
rede de distribuição. Assim, conclui-se que, a tributação pode, e deve, ser utilizada como 
instrumento de proteção ambiental e promoção do desenvolvimento sustentável, entretanto, 
mediante a implementação de políticas públicas efetivas, consistentes e racionais, corrigindo as 
falhas, encarando as peculiaridades do cenário local, além da participação ativa da sociedade, 
com intuito de disseminar e concretizar a consciência ecológica almejada, orientada pelos 
princípios ambientais correspondentes. 
 
 
Palavras-chave: meio ambiente; tributação; políticas públicas ambientais; energias 
renováveis. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ABSTRACT 
 
The central objective of this work is to analyze the tax-tax incentives granted to renewable 
energies in the State of Rio Grande do Norte as instruments of environmental public policies. 
As for the specific objectives, it is proposed to verify what are the tax instruments to stimulate 
the development of renewable energies used in the State of Rio Grande do Norte, discuss the 
possible obstacles for the effective application of tax incentives to renewable energies in the 
State of Rio Grande do Norte, and to address the contributions of tax incentive policies granted 
to renewable energies in the State of Rio Grande do Norte for the economy and the environment. 
The research is classified as applied, with a qualitative approach. Regarding the objectives, it 
is classified as descriptive. As for the procedures, it consisted primarily of bibliographic, 
documental, electronic and case study research. Semi-structured interviews were used as a 
technique and procedure for data collection. As main results, it wasfound that, of the three main 
rules that provide for the granting of incentives to renewable energies existing in Rio Grande 
do Norte, PROEDI (Program to Stimulate Industrial Development) has not yet revealed its 
potential as an local environmental public policy. The ICMS Agreement 101/1997 CONFAZ, 
despite being a national policy, can be considered the main fiscal incentive policy adopted by 
the State of Rio Grande do Norte, since it grants exemption from ICMS in operations with 
equipment and components for the use of solar and wind energy. And finally, with regard to 
the ICMS Agreement 16/2015 CONFAZ, it was found that this public policy has benefited 
thousands of users by granting exemption from ICMS to energy generated by photovoltaic 
means and injected into the distribution network. Thus, it is concluded that taxation can, and 
should, be used as an instrument of environmental protection and promotion of sustainable 
development, however, through the implementation of effective, consistent and rational public 
policies, correcting the flaws, facing the peculiarities of the local scenario, in addition to the 
active participation of society, with the aim of disseminating and achieving the desired 
ecological awareness, guided by the corresponding environmental principles. 
 
 
Key words: environment; taxation; environmental public policies; renewable energy. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE ILUSTRAÇÕES 
 
Quadro 1 – Instrumentos de política pública ambiental – Classificação e exemplos ............. 26 
 
Figura 1 – Emissões de CO2 evitadas por mês (Toneladas) .................................................... 51 
Figura 2 – Matriz elétrica brasileira 2021 ............................................................................... 52 
Figura 3 – Expansão da Matriz Elétrica Brasileira 2021 ........................................................ 53 
Figura 4 – Participação de renováveis na matriz elétrica brasileira em 2021 ......................... 54 
Figura 5 – Capacidade instalada nacional em 2021 ................................................................ 54 
Figura 6 – Micro e Minigeração Distribuída em 2021 ............................................................ 55 
Figura 7 – Geração por Estado – 2021 (MWmed) .................................................................. 57 
Figura 8 – Mapa eólico do RN (velocidade média anual do vento) ........................................ 57 
Figura 9 – Energia Solar Fotovoltaica (Geração Distribuída e Centralizada) ........................ 58 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 
 
ABEEólica – Associação Brasileira de Energia Eólica 
ABSOLAR – Associação Brasileira de Energia Solar Fotovoltaica 
ADCT – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias 
ALB – Amazônia Legal Brasileira 
Aneel – Agência Nacional de Energia Elétrica 
ANP – Agência Nacional do Petróleo 
CEP – Comitê de Ética em Pesquisa 
CIDE-combustíveis – Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico 
CLT – Consolidação das Leis do Trabalho 
CNAE – Classificação Nacional de Atividades Econômicas 
CODIT – Coordenadoria de Desenvolvimento Industrial 
COMEAS – Coordenadoria de Meio Ambiente e Saneamento 
CONFAZ – Conselho Nacional de Política Fazendária 
COSERN – concessionária de energia elétrica 
CTN – Código Tributário Nacional 
EPP – Empresas de Pequeno Porte 
FAPERN – Fundação de Apoio à Pesquisa do Estado do Rio Grande do Norte 
GW – Gigawatts 
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis 
ICMS – Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de 
serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação 
IDEMA/RN – Instituto de Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente do Rio Grande do 
Norte 
INDC – Intended Nationally Determined Contribution 
INPE – Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais 
IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano 
IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores 
IQE – Índice Municipal de Qualidade Educacional 
IQM – Índice Municipal de Qualidade do Meio Ambiente 
IQS – Índice Municipal de Qualidade da Saúde 
ITR – Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural 
ME – microempresas 
MEC – Ministério de Educação 
MMGD – Micro e Minigeração Distribuída 
NCM/SH – Nomenclatura Comum do Mercosul – Sistema Harmonizado 
NDC – Contribuição Nacionalmente Determinada 
PCHs – pequenas centrais hidrelétricas 
PNMA – Política Nacional do Meio Ambiente 
PROEDI – Programa de Estímulo ao Desenvolvimento Industrial 
RICMS – Regulamentos do ICMS 
SCG – Superintendência de Concessões e Autorizações de Geração 
SEDEC – Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econômico 
SEEC – Secretaria de Estado da Educação, da Cultura, do Esporte e do Lazer 
SEMARH – Secretaria de Estado do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos 
SET – Secretaria de Estado da Tributação 
STJ – Superior Tribunal de Justiça 
TCFA – Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental 
TPA – Taxa de Preservação Ambiental de Fernando de Noronha 
UFIRN – Unidade Fiscal de Referência do Estado 
UFRN – Universidade Federal do Rio Grande do Norte 
UNFCCC – United Nations Framework Convention on Climate Change 
 
 
SUMÁRIO 
 
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 11 
2 MEIO AMBIENTE E POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL ........................................ 17 
2.1 Meio Ambiente .................................................................................................................. 17 
2.2 Princípios do Direito Ambiental ..................................................................................... 19 
2.2.1 Princípio da precaução .................................................................................................... 20 
2.2.2 Princípio da prevenção .................................................................................................... 21 
2.2.3 Princípio do poluidor-pagador e do usuário-pagador ...................................................... 21 
2.2.4 Princípio do protetor-recebedor ...................................................................................... 23 
2.2.5 Princípio do desenvolvimento sustentável ...................................................................... 23 
2.3 Gestão e Política Pública Ambiental............................................................................... 24 
3 A TRIBUTAÇÃO COMO INSTRUMENTO DA POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL
 .................................................................................................................................................. 28 
3.1 Tributação ambiental ....................................................................................................... 28 
3.2 Exemplos de tributos ambientais no Brasil.................................................................... 32 
3.2.1 Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE-combustíveis) ................ 32 
3.2.2 Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) - “IPVA Verde” ......... 34 
3.2.3 Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) ...................................................... 35 
3.2.4 Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS) – “ICMS 
ecológico” ................................................................................................................................. 36 
3.2.5 Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) – “IPTU verde” ....................................... 38 
3.2.6 Taxas ambientais ............................................................................................................. 40 
4 O ICMS E SUA FUNÇÃO EXTRAFISCAL .................................................................... 43 
4.1 Aspectos gerais do ICMS .................................................................................................43 
4.2 Extrafiscalidade no ICMS ............................................................................................... 46 
4.3 A seletividade como critério implementador da extrafiscalidade ................................ 47 
5 ENERGIA RENOVÁVEIS ................................................................................................. 50 
5.1 Energias renováveis no Rio Grande do Norte ............................................................... 56 
6 POLÍTICAS DE INCENTIVOS FISCAIS ÀS ENERGIAS RENOVÁVEIS NO 
ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE ......................................................................... 60 
6.1 Incentivos fiscais ............................................................................................................... 60 
6.2 Programa de Estímulo ao Desenvolvimento Industrial (PROEDI): concessão de 
crédito presumido no ICMS .................................................................................................. 64 
6.3 Convênio ICMS 101/1997: isenção do ICMS nas operações com equipamentos e 
componentes para o aproveitamento das energias solar e eólica ....................................... 66 
6.4 Convênio ICMS 16/2015: isenção do ICMS a energia gerada por meio fotovoltaico e 
injetada na rede de distribuição ............................................................................................ 68 
7 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ..................................................................... 71 
8 ANÁLISE DE RESULTADO ............................................................................................. 75 
8.1 Aspectos ambientais e energias renováveis no RN ........................................................ 75 
8.2 Gestão das políticas públicas de incentivos fiscais às energias renováveis no RN ..... 78 
8.3 Instrumentos tributários de estímulo às energias renováveis no RN .......................... 83 
9 CONCLUSÃO ..................................................................................................................... 90 
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 93 
APÊNDICES ........................................................................................................................ 102 
Apêndice A – Levantamento de dados e informações ......................................................... 102 
Apêndice B – Roteiro de entrevistas – SEDEC/RN E SET/RN ........................................... 107 
Apêndice C – Roteiro de entrevista – SEMARH/RN .......................................................... 111 
ANEXOS...............................................................................................................................114 
 
 
 
 
11 
1 INTRODUÇÃO 
 
Um dos principais problemas que aflige o mundo contemporâneo está diretamente 
relacionado à degradação do meio ambiente. Algumas dessas questões possuem dimensões 
globais, o que requer ações coletivas que visem minimizar as suas consequências para as futuras 
gerações. 
As poluições do ar, do solo e da água, além do desmatamento e a utilização indiscriminada 
dos recursos naturais, por exemplo, vêm provocando inúmeros danos ao meio ambiente há 
séculos. 
No que pese a relevância do assunto, foi em Estocolmo, em 1972, que ocorreu a 
Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento e o Meio Ambiente, com a introdução 
do tema meio ambiente na agenda internacional. (SACHS, 2009). 
Apesar de importantes conferências sobre o clima realizadas no decorrer das últimas 
décadas, tais como a “Rio 92” e “Rio + 20” realizadas no Brasil e, recentemente (2021), a 
Conferência das Nações Unidas sobre as mudanças climáticas (COP26) em Glasgow (Escócia), 
os avanços ainda são tímidos se comparado à dimensão dos atuais problemas ambientais. 
No âmbito da Gestão Pública brasileira, a Agenda Ambiental na Administração Pública 
(A3P), que é um programa do Ministério do Meio Ambiente, objetiva estimular os órgãos 
públicos do país a implementarem práticas de sustentabilidade e se destina aos órgãos públicos 
das três instâncias e aos três Poderes da República. A adoção da A3P demonstra a preocupação 
do órgão em obter eficiência na atividade pública enquanto promove a preservação do meio 
ambiente e, em consequência, consegue reduzir seus gastos.1. 
No Brasil, segundo dados oficiais obtidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e 
Estatística (IBGE/2010), mais de 90% (noventa por cento) dos municípios brasileiros informam 
a ocorrência frequente e impactante de alguma alteração ambiental. As queimadas, 
desmatamentos e assoreamento de corpos d’água foram as mais citadas.2 
Quanto ao desmatamento na Amazônia Legal Brasileira (ALB), o valor consolidado da 
área desmatada por corte raso, que é divulgado anualmente pelo Instituto Nacional de Pesquisas 
Espaciais (INPE), vinculado ao Ministério de Ciência, Tecnologia e Inovações, foi de 10.851 
km2 (dez mil oitocentos e cinquenta e um quilômetros quadrados) no período de 1 de agosto de 
2019 e 31 de julho de 2020. A taxa foi calculada utilizando o resultado da análise das 229 
 
1 Aderir ao Programa Agenda Ambiental na Administração Pública-A3P. Disponível em: https://www.gov.br/pt-
br/servicos/agenda-ambiental-na-administracao-publica-a3p. Acesso em 11/09/2022. 
2 Censo 2010. Disponível em: http://censo2010.ibge.gov.br/noticiascenso.html?. Acesso em 09/04/2021. 
12 
imagens que recobrem toda a ALB. Este valor representou um aumento de 7,13% em relação a 
taxa de desmatamento apurada pelo Projeto de Monitoramento do Desmatamento na Amazônia 
Legal por Satélite (PRODES) em 2019 que foi de 10.129 km2 para os nove estados da ALB.3 
Já a poluição atmosférica mata aproximadamente 51 mil brasileiros todos os anos. Os 
dados são segundo o estudo “O Estado da Qualidade do Ar no Brasil”4, elaborado por cientistas 
e especialistas no tema de diversas áreas, com coordenação do WRI Brasil de janeiro de 2021: 
 
Em 2018, a OPAS divulgou que a poluição do ar é responsável, anualmente, por 51 
mil mortes no Brasil (OPAS, 2018b), número muito superior às 32.121 mortes no 
trânsito que aconteceram no mesmo ano, de acordo com a base de dados do Ministério 
da Saúde, o DataSUS (BRASIL, 2019). 
 
Estes dados revelam apenas alguns dos vários problemas ambientais presentes no Brasil, 
onde, somente a implantação de políticas públicas consistentes pode contribuir para a 
minimização das iminentes consequências. 
A Constituição Federal brasileira, promulgada em 1988, traz em seu bojo o direito ao 
meio ambiente ecologicamente equilibrado para todos, considerando-o um bem comum do 
povo e essencial à sadia qualidade de vida, devendo a coletividade e o Poder Público promover 
a sua defesa e preservação (BRASIL, 1988). 
Entretanto, antes do ordenamento jurídico pátrio alçar o direito ao meio ambiente 
ecologicamente equilibrado para todos ao nível de norma constitucional, a Lei nº 6.938/1981 já 
tratava sobre a Política Nacional do Meio Ambiente-PNMA (BRASIL, 1981). 
Este Diploma Legal, que foi recepcionado pela Constituição Federal, estabelece diretrizes 
e instrumentos para preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental. O texto legal 
também traz o conceito de meio ambiente, definindo-o como “o conjunto de condições, leis, 
influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida 
em todas as suas formas” (art. 3º, I). 
Para José Afonso da Silva (2007, p. 20) “o meio ambiente é, assim, interação do conjunto 
de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da 
vida em todas as formas”. O autor ressalta, ainda, que “a integração busca assumir uma 
concepção unitária do ambiente, compreensiva dos recursos naturais e culturais”. 
No contexto dessa problemática, depara-se, ainda, com a predominância de fontes 
poluidoras para geraçãoe energia elétrica em todo o mundo. 
 
3 Disponível em: http://www.inpe.br/noticias/noticia.php?Cod_Noticia=5811. Acesso em: 1 out. 2021. 
4 O estado da Qualidade do Ar no Brasil. Disponível em: https://www.wribrasil.org.br/publicacoes/o-estado-da-
qualidade-do-ar-no-brasil. Acesso em: 1 out. 2021. 
13 
A busca por fontes limpas e renováveis é crucial para minimizar a poluição atmosférica 
e outras consequências danosas ao meio ambiente. 
A utilização de fontes de energias renováveis vem crescendo nos últimos anos, 
especialmente no Brasil, que já possui uma matriz elétrica predominantemente advinda de 
fontes renováveis, como a hidráulica, a biomassa, a eólica e a solar fotovoltaica. 
No Brasil, segundo a Aneel (Agência Nacional de Energia Elétrica), a capacidade 
instalada em eólicas em 2021 correspondeu quase à metade (48,85%) do acréscimo total de 
potência no período. As usinas termelétricas responderam por uma expansão de 2.449,69 MW 
(32,39%) e as solares fotovoltaicas, de 1.299,46 MW (17,18%). As pequenas centrais 
hidrelétricas (PCHs) agregaram à matriz 114,14 MW, 1,51% do total do ano. 
O Rio Grande do Norte é destaque na geração de energia elétrica por meio de fontes 
renováveis, especialmente, a eólica. Segundo dados da Superintendência de Concessões e 
Autorizações de Geração (SCG) da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), o RN é o 
principal gerador de energia eólica no Brasil com capacidade produtiva de 6,7 Gigawatts (GW), 
responsável, atualmente, por 30% de toda energia produzida pelos ventos no país. 
Nesse contexto, a busca por instrumentos que permitam aprimorar os objetivos da 
conservação ambiental, além da sensibilização das sociedades quanto à relevância de alinhar 
desenvolvimento econômico e preservação do meio ambiente, é constante. O tributo pode ser 
um importante aliado para a preservação, conservação e restauração do meio ambiente. 
No ano de 1920, o economista Arthur C. Pigou desenhou um imposto decorrente de uma 
externalidade negativa. Isto é, para cada atividade comercial que gerasse um dano, haveria 
incidência do tributo, que ficou conhecido como “Pigouvian Tax”, ou, no português, “Imposto 
Pigouviano”. Essa prática se encaixa nas atuais definições de tributo verde, porquê da produção 
da indústria, comércio e outros, nota-se uma extremidade benéfica relacionada ao suprimento 
da demanda, e outra maléfica (negativa), que ofende a natureza. (SILVAI, 2020). 
O tributo, quando é utilizado para fins de angariar receitas para o Estado, revela sua face 
fiscal. Nesse sentido, Paulo de Barros Carvalho (2012, p. 248) ensina que: 
 
Fala-se, assim, em fiscalidade sempre que a organização jurídica do tributo denuncie 
que os objetivos que presidiram sua instituição, ou que governam certos aspectos da 
sua estrutura, estejam voltados ao fim exclusivo de abastecer os cofres públicos, sem 
que outros interesses — sociais, políticos ou econômicos — interfiram no 
direcionamento da atividade impositiva. 
 
O montante arrecadado pode, inclusive, financiar projetos e programas de proteção 
ambiental. 
14 
Entretanto, é a função extrafiscal do tributo que terá ênfase do presente estudo, por se 
tratar de um instrumento indutor de comportamentos os quais podem impactar positivamente 
na preservação ambiental. 
A extrafiscalidade tornou-se uma importante ferramenta de que se vale o Estado para 
atingir metas que não sejam apenas arrecadatórias e exterioriza-se de várias formas, como 
através de incentivos fiscais, desoneração da folha de pagamento, tratamento diferenciado às 
microempresas e empresas de pequeno porte e, principalmente, na alteração de alíquotas e base 
de cálculo de alguns impostos. (COSTA, 2016). 
Essa finalidade visa ao cumprimento da função social do tributo, que deve ser utilizada 
respeitando os princípios constitucionais, especialmente, observando os limites ao poder de 
tributar, o pacto federativo, a capacidade contributiva e a efetivação dos direitos fundamentais, 
respaldado na busca do retorno de políticas públicas em favor da sociedade. 
Muitos tributos, portanto, não foram criados tão somente para financiar os cofres 
públicos, mas para intervir no meio social e na economia privada. Pode ser utilizado, então, 
como um importante instrumento de proteção ambiental, com vistas a dar cumprimento às 
garantias insculpidas na Constituição Federal brasileira de 1988. 
Portanto, a extrafiscalidade tributária, em suas várias formas, pode ser considerada um 
importante instrumento para incentivar os cidadãos e as pessoas jurídicas a se envolverem nas 
causas ambientais, estimulando-os a participar direta ou indiretamente de ações voltadas à 
proteção ambiental e ao desenvolvimento sustentável. 
Nesse contexto, os incentivos fiscais-tributários concedidos às energias renováveis 
podem ser considerados instrumentos das políticas públicas ambientais no Estado do Rio 
Grande do Norte? 
Assim, como objetivo central do presente estudo, busca-se analisar os incentivos fiscais-
tributários concedidos às energias renováveis no Estado do Rio Grande do Norte como 
instrumentos de políticas públicas ambientais. 
Quanto aos objetivos específicos, propõem-se: 
a) Verificar quais são os instrumentos tributários de estímulo ao desenvolvimento das 
energias renováveis utilizados no Estado do Rio Grande do Norte; 
b) Discutir os possíveis óbices existentes para a efetiva aplicação dos incentivos fiscais 
às energias renováveis no Estado do Rio Grande do Norte; 
c) Abordar as contribuições das políticas de incentivos fiscais concedidos às energias 
renováveis no Estado do Rio Grande do Norte para economia e o meio ambiente. 
15 
O estudo que se pretende desenvolver é relevante, uma vez que serão abordados os 
aspectos atinentes à tributação como instrumento da política pública ambiental, especialmente, 
dos incentivos fiscais às energias renováveis no Estado do Rio Grande do Norte. 
A principal motivação para sustentar o presente estudo, reside na indiscutível importância 
que o tema possui do ponto de vista ambiental, político, econômico e social. 
Assim, considerando que as questões ambientais são, atualmente, um grande desafio para 
a sociedade, a utilização da tributação como mecanismo de preservação do meio ambiente, 
alinhada às outras ações que envolvem investimento, principalmente, em energia limpa, além 
de outras políticas públicas de combate ao desmatamento, despoluição de mananciais, redução 
de gases que provocam o efeito estufa, tratamento de resíduos, e outros, devem ser prioridade 
como política pública de Estado. 
A busca por novas alternativas para a solução da problemática ambiental se tornou algo 
cada vez mais presente no nosso cotidiano. Nesse contexto, o estímulo tributário à adoção de 
práticas ambientais é fundamental para que o Brasil e o mundo preservem seus recursos 
naturais, reduzam o impacto de suas atividades sobre o clima e promovam o desenvolvimento 
sustentável. 
Cumpre destacar que, o presente estudo não irá abordar os aspectos técnicos das energias 
renováveis, ou seja, não adentrará em questões peculiares quanto forma de geração de energia 
elétrica por meio de fontes renováveis, mas, serão analisadas a sua relevância como meio de 
preservação do meio ambiente, discutindo, tão somente, as questões que possuem pertinência 
com o desenvolvimento do tema proposto. 
Dessa forma, a pesquisa será desenvolvida sob a ótica da Gestão Pública, subsidiada pelos 
ramos do direito tributário e ambiental. 
Sobre o método, a pesquisa é classificada, quanto à natureza, como aplicada. No que tange 
a abordagem do problema, é do tipo qualitativa. No que se refere aos objetivos, a pesquisa é 
classificada como descritiva. Quanto aos procedimentos, consistiu prioritariamente em pesquisa 
bibliográfica (artigos científicos publicados em periódicos, livros, teses e dissertações); 
pesquisa documental (documentos, normas, pareceres, jornais, revistas,discursos, estatísticas, 
dentre outros, além da legislação e respectivos regulamentos, que versem sobre a temática); 
pesquisas eletrônicas (sites institucionais e outros endereços eletrônicos); e estudo de caso 
(incentivos fiscais concedidos às energias renováveis no Estado do Rio Grande do Norte). As 
técnicas e procedimentos, empregados para a coleta de dados, com o intuito de materializar os 
objetivos da pesquisa e fundamentar os conceitos aqui utilizados, foram realizadas por meio de 
entrevistas semiestruturadas. 
16 
No primeiro capítulo, serão discutidos o conceito de meio ambiente, além dos 
fundamentos constitucionais que versam sobre a garantia ao direito ao meio ambiente 
ecologicamente equilibrado para todos, posteriormente, serão analisados os princípios do 
direito ambiental que possuem pertinência com a temática abordada e, finalmente, a gestão e a 
política pública ambiental, com vistas a introduzir a temática do presente trabalho. 
No segundo capítulo, será abordada a tributação como instrumento da política pública 
ambiental, aprofundando-se no instituto da tributação ambiental e suas vertentes, além de 
discorrer, suscintamente, sobre alguns exemplos de tributos ambientais no Brasil. 
O terceiro capítulo adentrará nos aspectos gerais acerca do ICMS (Imposto sobre 
operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte 
interestadual e intermunicipal e de comunicação) com ênfase em sua função extrafiscal, uma 
vez que, o referido tributo é utilizado como instrumento para concessão de incentivos fiscais às 
energias renováveis no Rio Grande do Norte. 
O quarto capítulo discorrerá, brevemente, sobre energias renováveis, com destaque para 
as energias eólica e solar, 
No quinto capítulo, será analisada, num recorte mais específico em esfera local, os 
incentivos fiscais concedidos às energias renováveis no Estado do Rio Grande do Norte, com 
ênfase no Programa de Estímulo ao Desenvolvimento Industrial (PROEDI): Concessão de 
crédito presumido no ICMS; no Convênio ICMS 101/1997 (concede isenção do ICMS nas 
operações com equipamentos e componentes para o aproveitamento das energias solar e eólica); 
e no Convênio ICMS 16/2015 (concede isenção do ICMS a energia gerada por meio 
fotovoltaico e injetada na rede de distribuição). 
O sexto capítulo detalha os procedimentos metodológicos utilizados, o sétimo capítulo 
discorrerá sobre a análise de resultados e, finalmente, o oitavo capítulo traz a conclusão da 
presente pesquisa. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
17 
2 MEIO AMBIENTE E POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL 
 
2.1 Meio Ambiente 
 
O meio ambiente, estudado por vários ramos do conhecimento, tem sido bastante 
discutido atualmente, uma vez que, a sua proteção é condição fundamental à manutenção da 
vida na Terra. 
No Brasil, a legislação que versa sobre a temática é diversificada e foi se aperfeiçoando 
ao longo do tempo. Embora as Constituições anteriores tenham trazido em seu texto a matéria 
ambiental, foi na Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) que este tema foi fortemente 
introduzido no Sistema Jurídico. 
A atual Constituição Federal (CF/88), além de dedicar um capítulo específico sobre o 
meio ambiente, traz dispositivos esparsos em seu texto, tornando-se uma das constituições mais 
avançadas no assunto. A CF/88 incorporou ao ordenamento jurídico pátrio a necessidade de 
proteção ao meio ambiente, impondo esta obrigação tanto ao poder público quanto a 
coletividade. 
No texto constitucional, dois dispositivos distinguem com maior importância a defesa do 
meio ambiente, notadamente, nos arts. 1705 e 2256. O primeiro artigo demonstra que a defesa 
do meio ambiente foi alçada ao patamar de princípio fundamental de observância à ordem 
econômica, devendo igualar-se aos demais princípios do art. 170, em prol de uma existência 
digna a todos e da justiça social. Já o art. 225 garante a todos o direito ao meio ambiente 
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, 
impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as 
presentes e futuras gerações. 
São os artigos 170 e 225 da Constituição os responsáveis por direcionar os moldes do 
desenvolvimento das atividades econômicas do Estado, informando que estas devem se basear, 
essencialmente, numa vertente de desenvolvimento sustentável. 
Os primeiros diplomas normativos que apresentaram conteúdo mais inclinado à proteção 
ambiental surgiram a partir de 1930. O Regulamento de Saúde Pública, o Código Florestal, o 
 
5 Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim 
assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: [...] 
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos 
produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; 
6 Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e 
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-
lo para as presentes e futuras gerações. 
18 
Código de Águas, o Código de Mineração, a Lei de Tombamento, entre outros. Em 1940, o 
Código Penal tipificou a poluição das águas e o incêndio, bem como a Consolidação das Leis 
do Trabalho (CLT) disciplinou o ambiente de trabalho (OLIVEIRA; VALIM, 2018). 
Em 1981, antes da atual Constituição Federal, a Lei nº 6.938/1981(BRASIL, 1981), que 
dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente-PNMA, já definia o meio ambiente como 
sendo “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e 
biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas” (art. 3º). 
Considerando a sistematização dada pela Constituição Federal de 1988, pode-se afirmar 
que o conceito de meio ambiente dado pela Lei da Política Nacional do Meio Ambiente foi 
recepcionado pela Carta Magna de 1988, uma vez que esta buscou tutelar, além do meio 
ambiente natural, o meio ambiente artificial, o cultural e o do trabalho. É ampla a definição de 
meio ambiente, pois, o legislador optou por trazer um conceito indeterminado. (FIORILLO, 
2020). 
Celso Antônio Pacheco Fiorillo (2020) traz quatro aspectos inerentes ao conceito de meio 
ambiente, com vistas a facilitar a identificação da atividade degradante e do bem imediatamente 
agredido, quais sejam: 
▪ meio ambiente natural: constituído pela atmosfera, elementos da biosfera, pelas águas, 
solo, subsolo e pela fauna e flora; 
▪ meio ambiente artificial: compreendido pelo espaço urbano, ou seja, pelo conjunto de 
edificações e pelos equipamentos públicos; 
▪ meio ambiente cultural: previsto no art. 2167 da Constituição Federal; e 
▪ meio ambiente do trabalho: que compreende o local onde as pessoas desenvolvem suas 
atividades laborais, remuneradas ou não, e que estão relacionadas à sua saúde, cujo 
equilíbrio está baseado na salubridade do meio e na ausência de agentes que 
comprometam a incolumidade físico-psíquica dos trabalhadores. 
Para José Afonso da Silva (2007, p. 20), o meio ambiente é: 
 
[...] interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem 
o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as formas. A integração busca 
assumir uma concepção unitária do ambiente, compreensiva dos recursos naturais e 
culturais. 
 
 
7 Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados 
individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos 
formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: I - as formas de expressão; II - os modos de criar, fazer 
e viver; III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas; IV - as obras, objetos, documentos,edificações e 
demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais; V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, 
paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico. 
19 
Neste sentido, a existência condiga exige um meio circundante sadio, pois, não é possível 
imaginar uma vida condigna em um ambiente poluído, cinzento, com a flora e a fauna 
destruídas. O ambiente degradado ofende diretamente à integridade física e à saúde, física e 
mental. O texto constitucional afirma categoricamente que a proteção ao meio ambiente 
ecologicamente equilibrado é “[...] essencial à sadia qualidade de vida [...]” – conforme 
preceitua o art. 225, da CF. (CALIENDO; CAVALCANTE, 2016). 
O art. 23, VI e VII, da CF/88 dá à União, Estados, DF e Municípios, a competência 
comum de proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, assim 
como, proteger as florestas, a fauna e a flora. 
No que tange à competência legislativa, o art. 24, VI e VIII, da CF/88, dispõe que compete 
à União, aos Estados e ao DF legislar concorrentemente sobre: florestas, caça, pesca, fauna, 
conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e 
controle da poluição; responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e 
direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. 
Portanto, aqui resta a responsabilidade e o dever da Administração Pública e dos entes 
Políticos de implantar medidas e legislações direcionadas à sustentabilidade do 
desenvolvimento econômico-político-social e meios que minimizem os impactos adversos da 
atividade econômica sobre o meio ambiente. 
 
2.2 Princípios do Direito Ambiental 
 
É fundamental que sejam abordados, ainda que suscintamente, alguns dos princípios que 
regem o direito ambiental e que possuem relação ao tema do presente trabalho, com intuito 
embasar os institutos que serão estudados. 
Sobre o conceito de princípio, Miguel Reale (1986, p. 60) ensina que: 
 
Princípios são, pois verdades ou juízos fundamentais, que servem de alicerce ou de 
garantia de certeza a um conjunto de juízos, ordenados em um sistema de conceitos 
relativos à dada porção da realidade. Às vezes também se denominam princípios 
certas proposições, que apesar de não serem evidentes ou resultantes de evidências, 
são assumidas como fundantes da validez de um sistema particular de conhecimentos, 
como seus pressupostos necessários. 
 
Princípios, nos dizeres de Luís Roberto Barroso (1999, p. 147), “são o conjunto de normas 
que espelham a ideologia da Constituição, seus postulados básicos e seus fins”. 
Apesar da relevância de todos os princípios do direito ambiental, a seguir, serão 
abordados os princípios da precaução, da prevenção, do poluidor-pagador e usuário-pagador, 
20 
do protetor recebedor e do desenvolvimento sustentável, os quais possuem pertinência com o 
objeto do presente estudo, sem prejuízo de eventuais referências a outros princípios da seara 
tributária-ambiental no decorrer do trabalho. 
 
2.2.1 Princípio da precaução 
 
Paulo de Bessa Antunes (2020, p. 54) destaca que, entre os princípios do Direito 
Ambiental, o princípio da precaução é objeto das mais acirradas polêmicas e debates, com 
repercussões nos foros judiciais, na imprensa e em toda sociedade. Assim, há tendência de se 
adotar “uma definição negativa do princípio”, ou definição do “que ele não é”: 
 
Para evitar mal-entendidos e confusões, é útil refletir sobre o que o PP não é. O PP 
não é baseado em ‘risco zero’, mas pretende alcançar riscos ou riscos mais baixos ou 
mais aceitáveis. Não é baseado em ansiedade ou emoção, mas é uma regra de decisão 
racional, baseado na ética, que tem como objetivo usar o melhor dos ‘sistemas de 
ciências’ de processos complexos para tomar decisões mais sábias. Finalmente, como 
qualquer outro princípio, o PP em si não é um algoritmo de decisão e, portanto, não 
pode garantir a consistência entre os casos. Assim como em casos judiciais legais, 
cada caso será um pouco diferente, tendo os seus próprios fatos, incertezas, 
circunstâncias e tomadores de decisão e o elemento de julgamento não pode ser 
eliminado (UNESCO, 2005, p. 16). 
 
Celso Antônio Pacheco Fiorillo (2020) por sua vez, destaca que, a Constituição Federal 
(art. 225) estabelece efetivamente o princípio da prevenção, sendo que o “princípio da 
precaução” estaria inserido dentro do princípio constitucional da prevenção. Entretanto, traz em 
sua obra que, o princípio da precaução, conforme estabelecido pelo Supremo Tribunal Federal 
no âmbito do contexto em que foi interpretado (RE 627.189): 
 
é um critério de gestão de risco a ser aplicado sempre que existirem incertezas 
científicas sobre a possibilidade de um produto, evento ou serviço desequilibrar o 
meio ambiente ou atingir a saúde dos cidadãos, o que exige que o Estado analise os 
riscos, avalie os custos das medidas de prevenção e, ao final, execute as ações 
necessárias, as quais serão decorrentes de decisões universais, não discriminatórias, 
motivadas, coerentes e proporcionais. (FIORILLO, 2020, documento online). 
 
A precaução pode ser caracterizada, portanto, como uma ação antecipada diante do risco 
desconhecido, ou seja, envolve perigo abstrato ou potencial. 
 
21 
2.2.2 Princípio da prevenção 
 
Quanto ao princípio da prevenção, este foi adotado expressamente pela Constituição 
Federal, nos termos do caput do art. 225, que estabelece que é dever do Poder Público e da 
coletividade proteger e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. 
Antes da Constituição Federal, o princípio da prevenção aparece na Lei 6.938/81, 
instituidora da Política Nacional do Meio Ambiente, que, em seu art. 2º, prevê que: 
 
A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e 
recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, 
condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional 
e à proteção da dignidade da vida humana [...]. 
 
Celso Antônio Pacheco Fiorillo (2020) considera o princípio da prevenção como um dos 
mais importantes que norteiam o direito ambiental. Segundo o autor, a prevenção é preceito 
fundamental, pois, os danos ambientais são, na maioria das vezes, irreversíveis e irreparáveis. 
Enfoca, ainda, a adoção do princípio da prevenção do dano ao meio ambiente como sustentáculo 
do direito ambiental, ante a impotência do sistema jurídico e sua incapacidade de restabelecer, 
em igualdade de condições, uma situação idêntica à anterior. 
Este princípio pode ser considerado um dos pilares que sustentam a extrafiscalidade 
tributária, com viés ambiental. 
 
2.2.3 Princípio do poluidor-pagador e do usuário-pagador 
 
O princípio do poluidor-pagador tem como objetivo viabilizar a internalização pelo 
processo produtivo das externalidades negativas, conforme previsto no Princípio 16 da 
Declaração do Rio de 1992: 
 
As autoridades nacionais devem procurar garantir a internalização dos custos 
ambientais e o uso de instrumentos econômicos, considerando o critério de que, em 
princípio, quem contamina deve arcar com os custos da descontaminação e com a 
observância dos interesses públicos, sem perturbar o comércio e os investimentos 
internacionais. 
 
A base legal do princípio está prevista no art. 4º, VII, da Lei nº 6.938/81, ao dispor que a 
Política Nacional do Meio Ambiente visará “à imposição ao poluidor e ao predador da 
obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados”. 
O princípio do poluidor pagador estabelece que, o condutor da atividade econômica 
efetiva ou potencialmente degradadora deve suportar os custos decorrentes da prevenção da 
22 
poluição e do controle do uso dos recursos naturais, além dos custos da reparação dos danos 
ambientais não evitados (“custos da poluição”), devendo, portanto, internalizaros custos da 
poluição ao invés de externalizá-los para o Estado e, consequentemente para toda sociedade. 
(BECHARA, 2017). 
Este princípio procura assegurar a reparação econômica de um dano ambiental quando 
não for possível evitá-lo. No entanto, o princípio do poluidor-pagador não se reduz à finalidade 
de apenas compensar o dano ao meio ambiente, deve também englobar os custos necessários 
para a precaução e prevenção destes danos, bem como a sua adequada repressão. 
Assim, considerando que é possível se valer da tributação ambiental para direcionar 
comportamentos, o princípio do poluidor-pagador pode ser usado para alcançar tal objetivo. 
Quanto ao princípio do usuário-pagador, este está previsto no art. 4º, VII (parte final), da 
Lei nº 6.938/81, ao dispor que a Política Nacional do Meio Ambiente visará “à imposição, ao 
usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos”. 
Este princípio, portanto, não possui caráter punitivo, já que, independentemente da 
ilegalidade do comportamento do usuário, ele pode ser cobrado pelo mero uso do bem 
ambiental. 
Nesse sentido, é importante destacar a diferença entre este princípio (usuário-pagador) 
em relação ao princípio do poluidor-pagador, conforme os ensinamentos de Antônio Beltrão 
(2009, p. 50): 
 
Diferentemente do princípio do poluidor-pagador, que tem uma natureza reparatória 
e punitiva, o princípio do usuário-pagador possui uma natureza meramente 
remuneratória pela outorga do direito de uso de um recurso natural. Não há ilicitude, 
infração. 
No princípio do usuário-pagador há uma relação contratual, sinalagmática, em que o 
usuário paga para ter uma contraprestação, correspondente ao direito de exploração 
de um determinado recurso natural, conforme o instrumento de outorga do Poder 
Público competente. 
 
O princípio do usuário-pagador decorre do próprio princípio do poluidor-pagador em sua 
acepção preventiva, uma vez que, o pagamento pela utilização de recursos ambientais visa 
colocar em evidencia a ideia de que tais recursos são de titularidade difusa, e, portanto, o seu 
uso deve ser racional e adequado, evitando desperdícios por parte dos usuários individuais. 
 
 
23 
2.2.4 Princípio do protetor-recebedor 
 
A Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos - Lei nº 12.305/2010 (BRASIL, 2010), 
no art. 6º, II8, contempla o princípio do “protetor-recebedor”. 
Segundo Paulo Affonso Leme Machado (2017, p. 669), a “relação proteger-receber visa 
a incentivar a proteção sem ser injusta nos gravames ao protetor”. 
O princípio protetor-recebedor pode ser considerado o inverso do entendimento do que 
tem sido adotado para o princípio do poluidor-pagador, uma vez que se volta para a 
compensação daqueles que prestam “serviços ambientais” para a coletividade e, por isso, 
merecem pagamento pela ação desempenhada. 
 
2.2.5 Princípio do desenvolvimento sustentável 
 
Com a terminologia empregada pela primeira vez na Conferência Mundial do Meio 
Ambiente, em Estocolmo em 1972, o princípio do desenvolvimento sustentável foi repetido nas 
demais conferências sobre o meio ambiente, inclusive, na ECO-92, que empregou o termo em 
onze de seus vinte e sete princípios. (FIORILLO, 2020). 
O art. 225 da CF/88, ao preconizar que o meio ambiente ecologicamente equilibrado tem 
de ser defendido e preservado para as presentes e futuras gerações, está determinando que a 
utilização do meio ambiente deve ser feita de forma racional, ou seja, mantendo as mesmas 
opções e possibilidades atuais de uso para as futuras gerações. 
Míriam Ludmila Costa Diógenes Malala (2016, p. 39), em sua dissertação apresentada ao 
Programa de Pós-graduação em Direito da UFRN, traz o entendimento do que seja 
“desenvolvimento sustentável” com alicerce na Constituição Federal de 1988: 
 
O desenvolvimento sustentável é, portanto, com fulcro no texto constitucional o que 
norteia toda e qualquer atividade econômica, tem como objetivo a proteção do meio 
ambiente quanto ao uso racional dos recursos naturais disponíveis, de maneira que as 
gerações futuras também possam se desenvolver, devendo assim ser objeto de 
intervenção dos Estados Nações no intuito de promovê-lo. 
 
Por sua vez, Celso Antônio Pacheco Fiorillo (2020, documento online) destaca que: 
 
[...] o princípio do desenvolvimento sustentável tem por conteúdo a manutenção das 
bases vitais da produção e reprodução do homem e de suas atividades, garantindo 
igualmente uma relação satisfatória entre os homens e destes com o seu ambiente, 
 
8 Art. 6o São princípios da Política Nacional de Resíduos Sólidos: [...] II - o poluidor-pagador e o protetor-
recebedor; 
24 
para que as futuras gerações também tenham oportunidade de desfrutar os mesmos 
recursos que temos hoje à nossa disposição. 
 
O desenvolvimento sustentável pode ser considerado “o desenvolvimento capaz de suprir 
as necessidades da geração atual, sem comprometer a capacidade de atender as necessidades 
das futuras gerações. É o desenvolvimento que não esgota os recursos para o futuro”9. 
A compreensão de alguns dos princípios do direito ambiental é imprescindível para o 
desenvolvimento da temática do presente estudo, uma vez que, fundamenta a discussão quanto 
à necessidade de se alinhar a tributação e a preservação ambiental, no âmbito da gestão pública, 
conforme será abordado adiante. 
 
2.3 Gestão e Política Pública Ambiental 
 
A Constituição Federal, que consagra o meio ambiente ecologicamente equilibrado como 
direito de todos, bem de uso comum e essencial à sadia qualidade de vida, atribuiu a 
responsabilidade de sua preservação e defesa não apenas ao Poder Público, mas, também, à 
coletividade (art. 225, CF). 
Cabe ao Poder Público, que é o principal responsável pela proteção ambiental no Brasil, 
por meio de suas diferentes esferas, evitar que os interesses de determinados atores sociais 
(madeireiros, empresários de construção civil, industriais, agricultores, moradores, etc.) 
provoquem alterações no meio ambiente e ponham em risco a qualidade de vida das pessoas 
afetadas. A gestão ambiental é vista como um processo de mediação de conflitos e interesses 
entre atores sociais que agem sobre os meios físico-natural e construído, com vistas a garantir 
o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, nos termos da Constituição Federal. 
(QUINTAS, 2005, p. 30). 
No Brasil, a gestão ambiental pública é regida pela Política Nacional do Meio Ambiente 
(PNMA), estabelecida pela Lei nº 6.938/81 (BRASIL, 1981). 
Para Paulo de Bessa Antunes (2020, p. 105), a Política Nacional do Meio Ambiente 
“resulta da combinação de um contexto internacional complexo, no qual a proteção ao meio 
ambiente tornou-se cada vez mais relevante, com a existência de reflexos internos que, 
igualmente, contribuíram decisivamente para a sua elaboração”. 
 
9 Essa definição surgiu na Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, criada pelas Nações 
Unidas para discutir e propor meios de harmonizar dois objetivos: o desenvolvimento econômico e a conservação 
ambiental. Disponível em: 
www.wwf.org.br/natureza_brasileira/questoes_ambientais/desenvolvimento_sustentavel/. Acesso em: 8 ago. 
2022. 
25 
São objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente a preservação, melhoria e 
recuperação da qualidade ambiental com vistas a assegurar condições ao desenvolvimento 
socioeconômico, interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, 
considerando o meio ambiente como um patrimônio público que deve ser necessariamente 
assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo. (FERREIRA, 2009). 
A gestão ambiental pública é caracterizada como a ação do poder público de acordo com 
uma política pública ambiental, que por sua vez dispõe de diretrizes e instrumentos de ação que 
visam alcançar a melhoria do meio ambiente. (BARBIERI, 2007). 
As políticas públicas são formadas por um conjunto de ações edecisões tomadas por 
atores diversos com a finalidade de resolver problemas definidos politicamente como público. 
(SUBIRATS, 2008) 
Uma política pública “é uma diretriz elaborada para enfrentar um problema público” 
(SECCHI, 2010, p. 2). 
Entretanto, “um problema torna-se público a partir do momento em que os atores sociais 
estimam que algo deve ser feito para mudar uma situação” (LASCOUMES; LE GALÉS, 2012, 
p. 141). 
Celina Souza (2006, p. 24), ao citar vários estudiosos, destaca que não existe uma única, 
nem melhor, definição sobre o que seja política pública: 
 
Não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja política pública. Mead 
(1995) a define como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à 
luz de grandes questões públicas e Lynn (1980), como um conjunto de ações do 
governo que irão produzir efeitos específicos. Peters (1986) segue o mesmo veio: 
política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou 
através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. Dye (1984) sintetiza a 
definição de política pública como “o que o governo escolhe fazer ou não fazer”.3 A 
definição mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decisões e análises 
sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, 
por quê e que diferença faz. 
 
Nesse sentido, “as políticas públicas representam o ‘Estado em ação’”, ou seja, 
“envolvem a tomada de decisões públicas no âmbito do processo político decisório, com base 
em debates e conflitos de ideias e interesses entre diferentes grupos e atores” (DALMON; 
SIQUEIRA; BRAGA, 2018, p. 63). 
O conceito de política pública também pode ser encontrado na enciclopédia jurídica da 
PUC/SP, que assim dispõe: 
 
Política pública consiste em programa de ação governamental, do qual se extrai a 
atuação do Estado na elaboração de metas, definição de prioridades, levantamento do 
orçamento e meios de execução para a consecução dos compromissos constitucionais, 
26 
que se exterioriza mediante arranjos institucionais. (NUNES, 2017, extraído da 
Internet). 
 
Assim, as políticas públicas envolvem diversas ações as quais são estrategicamente 
selecionadas com objetivo de implementar as decisões tomadas. Ou seja, embora uma política 
pública implique uma decisão política, nem sempre uma decisão política se torna uma política 
pública. 
O problema somente se torna público quando os atores sociais envolvidos resolvem atuar 
efetivamente para o seu enfrentamento. Assim, algo pode incomodar, gerar insatisfação, 
prejudicar muitos indivíduos, mas, não chegar a constituir um item da agenda pública, ou seja, 
não se tornar prioridade para os detentores do poder de decisão. 
Então, porque alguns problemas tornam-se parte dos programas de ação das autoridades 
públicas e outros não? Algumas causas essenciais são as limitações de recursos econômicos e 
humanos, falta de legislação sobre o assunto, falta de vontade política, de “pressão” adequada 
por parte da comunicação ou dos setores envolvidos, dentre outras. (SUBIRATS, 2008). 
A participação mais intensa dos Estados nas questões ambientais, além da diversidade 
dessas questões, proporcionou o surgimento de vários instrumentos de políticas públicas 
ambientais das quais podem se valer o Poder Público para evitar novos problemas ambientais, 
bem como eliminar ou reduzir os já existentes. Os instrumentos de políticas públicas ambientais 
são explícitos ou implícitos, sendo que estes últimos alcançam os efeitos ambientais pela via 
indireta, tendo em vista que não foram criados para isso. Assim, quando se fala em instrumentos 
de política pública ambiental, em regra, se quer indicar aqueles que visam diretamente às 
questões ambientais, ou seja, os instrumentos explícitos. (BARBIERI, 2007) 
José Carlos Barbieri (2007) classifica os instrumentos explícitos em três grandes grupos: 
instrumentos de comando e controle; econômicos; e outros, conforme se verifica no quadro a 
seguir: 
 
Quadro 1 – Instrumentos de política pública ambiental – Classificação e exemplos 
Gênero Espécies 
 
 
 
 
 
Comando e controle 
▪ Padrão de emissão 
▪ Padrão de qualidade 
▪ Padrão de desempenho 
▪ Padrões tecnológicos 
▪ Proibições e restrições sobre produção, comercialização e uso de produtos 
e processos 
▪ Licenciamento ambiental 
27 
▪ Zoneamento ambiental 
▪ Estudo prévio de impacto ambiental 
 
 
 
 
 
 
Econômico 
▪ Tributação sobre poluição 
▪ Tributação sobre uso de recursos naturais 
▪ Incentivos fiscais para reduzir emissões e conservar recursos 
▪ Remuneração pela conservação de serviços ambientais 
▪ Financiamentos em condições especiais 
▪ Criação e sustentação de mercados de produtos ambientalmente saudáveis 
▪ Permissões negociáveis 
▪ Sistema de depósito-retorno 
▪ Poder de compra do Estado 
 
 
 
Outros 
▪ Apoio ao desenvolvimento científico e tecnológico 
▪ Educação ambiental 
▪ Unidades de conservação 
▪ Informações ao público 
 
Fonte: Adaptado pelo autor a partir de Barbieri (2007, p. 73). 
 
José Carlos Barbieri (2007) destaca que, os instrumentos econômicos, os quais procuram 
influenciar o comportamento das pessoas e das organizações em relação ao meio ambiente, 
utilizando medidas que representam benefícios ou custos adicionais para elas, podem ser de 
dois tipos: fiscais e de mercado. Na concepção do Autor, os instrumentos fiscais, que são 
realizados por meio de transferências de recursos entre os agentes privados e o setor público, 
podem ser tributos ou subsídios. Estes últimos são compreendidos como quaisquer tipos de 
renúncia ou transferência de receita dos entes estatais aos agentes privados, para que reduzam 
a degradação ambiental, com vistas a estimular práticas ambientais específicas. Quanto aos 
tributos ambientais, estes transferem recursos dos agentes privados para o setor público em 
decorrência de algum problema ambiental. 
Importante destacar que, os instrumentos não se confundem com a política pública 
propriamente dita. Os instrumentos são mecanismos, ou seja, são ações que compõem a política 
pública. 
Portanto, o presente trabalho não busca discutir políticas públicas ambientais de forma 
generalizada, uma vez que, tal tarefa seria inesgotável, mas, pretende trazer questões pertinentes 
a utilização da tributação como instrumento destas políticas implementadas no Estado do Rio 
Grande do Norte e voltadas às energias renováveis. 
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3 A TRIBUTAÇÃO COMO INSTRUMENTO DA POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL 
 
3.1 Tributação ambiental 
 
Se faz necessário discorrer, brevemente, sobre alguns conceitos da seara tributária, para 
que, posteriormente, a tributação seja discutida no âmbito ambiental. Dessa forma, será possível 
compreender melhor a relevância da tributação para a proteção e restauração do meio ambiente, 
o que pode ser denominada “tributação ambiental”, “tributação verde” ou “tributação 
ecológica”, dentre outras nomenclaturas. 
Quanto ao conceito de tributo, apesar de ser atribuição da doutrina trazer conceitos e 
classificações de institutos do direito, a Constituição Federal de 1988 consagrou em seu texto 
que cabe à lei complementar, entre outras tarefas, a função de estabelecer a “definição de 
tributos” (art. 146, III, “a”)10. 
Portanto, o art. 3º do Código Tributário Nacional-CTN estabelece que: “Tributo é toda 
prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não 
constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa 
plenamente vinculada”. 
Luciano Amaro (2012, documento online) critica o conceito de tributo constante da norma 
(CTN) e traz a sua própria definição, ao estabelecer que “tributo é a prestação pecuniária não 
sancionatória de ato ilícito, instituída em lei e devida ao Estado ou a entidades não estatais de 
fins de interesse público”. 
A tributação é inerente ao Estado,seja ele totalitário ou democrático, pois, é histórica a 
busca de recursos privados para sua manutenção. (PAULSEN, 2014). 
Assim, o Estado tem o tributo como uma de suas principais fontes de recursos, os quais 
são pagos pelo contribuinte consistindo em uma “prestação pecuniária compulsória”, destinada 
a financiar as atividades do Estado e a prestar serviços em prol da coletividade, que o cidadão 
individualmente seria incapaz de realizar. 
O tributo quando é utilizado para fins de arrecadar receitas para o Estado, revela sua 
função fiscal, que é mais conhecida. 
Quanto a função fiscal do tributo, Paulo de Barros Carvalho (2012, p. 248) ensina que: 
 
 
10 Art. 146. Cabe à lei complementar: [...] III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, 
especialmente sobre: a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados 
nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes; 
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Fala-se, assim, em fiscalidade sempre que a organização jurídica do tributo denuncie 
que os objetivos que presidiram sua instituição, ou que governam certos aspectos da 
sua estrutura, estejam voltados ao fim exclusivo de abastecer os cofres públicos, sem 
que outros interesses — sociais, políticos ou econômicos — interfiram no 
direcionamento da atividade impositiva. 
 
Assim, precipuamente, aos tributos cabe a função de angariar fundos aos cofres das 
pessoas políticas (União, Estado, Distrito Federal e Municípios), cujos recursos podem, 
inclusive, ser destinados ao financiamento direto de políticas públicas de preservação, 
conservação e restauração do meio ambiente. 
Já a extrafiscalidade tem expressiva relevância atualmente, pois, seus objetivos são 
usados pelo Poder Público em prestígio às demandas sociais crescentes, as crises econômicas 
nacionais e mundiais e, ainda, a dinâmica da globalização. 
Paulo de Barros Carvalho (2012, p. 248) também discorreu sobre a extrafiscalidade, da 
seguinte maneira: 
 
A experiência jurídica nos mostra, porém, que vezes sem conta a compostura da 
legislação de um tributo vem pontilhada de inequívocas providências no sentido de 
prestigiar certas situações, tidas como social, política ou economicamente valiosas, às 
quais o legislador dispensa tratamento mais confortável ou menos gravoso. A essa 
forma de manejar elementos jurídicos usados na configuração dos tributos, 
perseguindo objetivos alheios aos meramente arrecadatórios, dá-se o nome de 
extrafiscalidade. 
 
O autor pondera que existem tributos que se prestam para a introdução de expedientes 
extrafiscais e outros se inclinam mais para a fiscalidade. Assevera que não existem tributos 
puramente fiscais ou extrafiscais, pois, os dois objetivos convivem harmonicamente na mesma 
figura impositiva, entretanto, por vezes, um predomina sobre o outro. (CARVALHO, 2012). 
Hugo de Brito Machado (2004, p. 75) preleciona que “o objetivo do tributo sempre foi o 
de carrear recursos financeiros para o Estado”, entretanto, no mundo moderno, o tributo vem 
sendo amplamente utilizado com o objetivo de interferir na economia privada, através do 
estímulo a determinadas atividades, setores econômicos ou regiões, além do desestímulo ao 
consumo de certos bens, produzindo os efeitos mais diversos na economia. “A esta função 
moderna do tributo se denomina função extrafiscal”, complementa o autor. Ressalta, ainda, que 
dificilmente um tributo é utilizado apenas como instrumento de arrecadação, que pode até ser 
o seu principal objetivo, mas não o único. 
A extrafiscalidade se caracteriza pela utilização de instrumentos tributários inibitórios ou 
incentivadores de comportamentos, com vistas a atingir finalidades não apenas arrecadatórias, 
mas, sociais, políticas ou econômicas, constitucionalmente contempladas. (COSTA, 2014). 
30 
Portanto, da necessidade de se buscar alternativas que propiciem a conservação dos 
recursos naturais, além das já existentes, surge a possibilidade de se conciliar a obrigatoriedade 
do pagamento do tributo, com desenvolvimento econômico e a preservação do meio ambiente. 
Mas, como alinhar temáticas aparentemente tão distintas? 
A tributação ambiental pode ser considerada como modalidade de intervenção no 
domínio econômico, com vistas a interferir nas decisões dos agentes econômicos de modo a 
estimular a adoção de medidas ecologicamente mais adequadas às premissas do 
desenvolvimento sustentável incentivando atividades não-poluidoras, por meio de instrumentos 
tributários e econômicos, em detrimento das poluidoras. 
Os tributos ambientais não buscam punir, mas, associar o custo socioambiental decorrente 
da atividade, com a obtenção de receitas para reparar os prejuízos ambientais e, ao mesmo 
tempo, induzir o comportamento dos contribuintes para que estes adotem soluções econômicas 
e ambientalmente sustentáveis. 
Fernando Magalhães Modé (2003, p. 81-83) explica que: 
 
Desta forma, verifica-se que a tributação ambiental, em regra, não se estrutura, como 
ocorre nos mecanismos de comando, em face de uma dicotomia: permitido/proibido. 
A tributação ambiental, ao revés, parte do pressuposto de que todas as atividades 
econômicas que comportem a incidência de um tributo ambiental são lícitas, pois, se 
razão houvesse para tê-las como ilícitas, deveriam ser assim tratadas por normas de 
conteúdo proibitivo, e não pela tributação ambiental. [...] a razão motivadora da 
tributação ambiental não é a mesma sobre as quais se fundam as sanções. A aplicação 
da tributação ambiental não tem por objetivo punir o descumprimento de um comando 
normativo (proibitivo); ao contrário, a partir do reconhecimento de uma atividade 
econômica é necessária à sociedade (seja por fornecer produtos indispensáveis à vida 
social, seja por garantir empregos e renda a determinada comunidade, ou por outra 
razão qualquer) busca ajustá-la a uma realização mais adequada do ponto de vista 
ambiental, desincentivando (pelo reflexo econômico negativo que impõe) que o 
comportamento de um determinado agente econômico ou conjunto de agentes, se 
modifique para o que tenha por ambientalmente correto. 
 
O âmbito de incidência dos tributos ambientais se restringe apenas às atividades toleradas 
pelo ordenamento jurídico, mediante determinadas condições, em razão da sua necessidade para 
o desenvolvimento econômico da sociedade. 
Desestimular dado comportamento não implica penalidade ou sanção por ato ilícito, vez 
que o art. 3º do Código Tributário Nacional expressa que o tributo não se confunde com multa. 
Com isso, o comportamento desestimulado não é ilícito, só não atende aos objetivos 
econômico-sociais do Estado naquele momento (FABRETTI, 2003, p. 54). 
Assim, em relação às condutas nocivas ao meio ambiente, deverá o Estado sancionar o 
agente por meio de multa ou qualquer outra pena prevista pelo sistema jurídico, não por meio 
da tributação, ante a expressa vedação contida no art. 3º do CTN. 
31 
Os tributos ambientais podem contribuir com o atendimento dos objetivos traçados pelo 
desenvolvimento sustentável, com a implementação de projetos e políticas efetivas de 
prevenção de eventuais danos ambientais e na recuperação daquilo que já foi degradado. 
Nesse contexto, é possível, por exemplo, a concessão de incentivos fiscais à indústria que 
instale filtros que impeçam ou reduzam a quantidade de resíduos sólidos lançados no ar, 
fomentando também a elaboração de novas tecnologias de produção não poluentes. 
A tributação ambiental surge, atualmente, como um verdadeiro instrumento de políticas 
públicas que oferece a possibilidade de minimizar os danos ambientais, estimulando a redução 
da poluição e a utilização racional dos meios naturais renováveis ou não. 
Sarah Maria Linhares de Araújo (2014, p. 38) destaca o papel da democracia na 
elaboração de políticas públicas tributárias ambientais: 
 
O Estado, no caso, atuaria redistribuindoriquezas e provocando uma adequação 
social, como uma espécie de ente que tenta corrigir os problemas sociais, e tal atuação 
ocorreria por meio dos tributos. Tal ideia se encaixa, perfeitamente, na proposta de 
um país que preserve o meio ambiente por meio de políticas públicas, regulando a 
utilização por meio da questão tributária. Ora, a democracia seria concretizada, então, 
com a existência de uma sociedade desenvolvida que, para ser enquadrada como tal, 
necessita da preservação do meio ambiente. 
 
Atuando o Estado por meio do tributo e distribuindo as externalidades negativas para os 
que provocam e os riscos ambientais suportados por aqueles que os causam, “isso nada mais é 
que uma questão de justiça e de conceder o tratamento adequado aos reais causadores dos 
danos”. (ARAÚJO, 2014, p. 38). 
A tributação ambiental pode ser vista em dois aspectos. O primeiro é arrecadatório e se 
mostra como o emprego de instrumentos tributários para gerar os recursos necessários à 
prestação de serviços públicos de natureza ambiental. O segundo é regulatório e surge como 
meio legislativo para direcionar o comportamento dos contribuintes à proteção do meio 
ambiente. (COSTA, 2005). 
É nesse contexto que surgem políticas públicas por parte dos governos com objetivo de 
estreitar a distância entre o desenvolvimento econômico e as ideias de preservação ambiental. 
Dentre estas, chama a atenção, ante a sua aceitação perante a literatura especializada, a 
extrafiscalidade tributária como política pública capaz de promover atitudes voltadas à proteção 
do meio ambiente. (SILVA, M., 2015). 
Ainda sobre o aspecto regulatório dos tributos ambientais, a CF/88 diz que a proteção 
ambiental se dá mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos 
e serviços e de seus processos de elaboração e prestação. Portanto, o próprio princípio da defesa 
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do meio ambiente nos fornece o discernimento necessário para que não haja afronta ao princípio 
da isonomia no campo tributário, quando a legislação prevê tratamento diferenciado e melhor 
para quem polui menos. 
Nesse sentido, Luís Eduardo Schoueri (2005, p. 97) destaca que “constitui a defesa do 
meio ambiente campo fértil para o emprego de normas tributárias indutoras”. 
Com isso, a atividade menos poluidora e protetora está apta a receber tratamento distinto 
da atividade mais poluidora. Fato que justifica a imposição de norma tributária indutora 
concessora de vantagem fiscal, baseada no ideal do protetor-recebedor. Assim, o Estado pode, 
tendente a desestimular condutas, majorar tributos ou a fim de estimular condutas, promover a 
exoneração tributária. 
Muitos tributos, portanto, não existem tão somente para financiar os cofres públicos 
(função fiscal), mas, também, para intervir no meio social e na economia privada (função 
extrafiscal). 
 
3.2 Exemplos de tributos ambientais no Brasil 
 
Embora a Constituição Federal de 1988 não tenha estabelecido nenhum tributo ambiental 
específico, possibilita, no seu texto, a utilização das espécies tributárias já existentes para 
proteção, conservação e restauração do meio ambiente. 
No Brasil, os tributos já são utilizados como instrumentos para várias políticas públicas 
ambientais, especialmente, por meio da extrafiscalidade. 
A seguir, serão discutidos, brevemente, exemplos de políticas públicas tributárias-
ambientais desenvolvidas por alguns entes federados brasileiros. 
 
3.2.1 Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE-combustíveis) 
 
A CF/1988 prevê em seu art. 149 a Contribuição para Intervenção no Domínio 
Econômico (CIDE) de competência exclusiva da União que, a rigor, pode ser direcionada para 
qualquer setor econômico em que haja atuação do particular. Nesse aspecto, pode-se afirmar 
que a referida contribuição pode ser estabelecida no setor de exploração e produção de petróleo, 
gás natural e biocombustíveis, a chamada CIDE-combustíveis. 
A CIDE-combustíveis foi instituída pela Lei nº 10.336, de 19 de dezembro de 2001 
(BRASIL, 2001), com a finalidade de assegurar um montante mínimo de recursos para 
investimento em infraestrutura de transporte, em projetos ambientais relacionados à indústria 
33 
de petróleo e gás e em subsídios ao transporte de álcool combustível, de gás natural e derivados, 
e de petróleo e derivados.11 
Um ano depois, a Lei nº 10.636, de 30 de dezembro de 2002 (BRASIL, 2002), estabeleceu 
os critérios e diretrizes para aplicação dos recursos arrecadados pela CIDE-combustíveis e 
dispôs que os projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás a serem 
contemplados serão administrados pelo Ministério do Meio Ambiente, que abrangem: 
▪ o monitoramento, controle e fiscalização de atividades efetiva ou potencialmente 
poluidoras; 
▪ o desenvolvimento de planos de contingência locais e regionais para situações de 
emergência (o que não exclui a obrigatoriedade dos produtores e exploradores de 
hidrocarbonetos de os desenvolverem); 
▪ o desenvolvimento de estudos de avaliação e diagnóstico e de ações de educação 
ambiental em áreas ecologicamente sensíveis ou passíveis de impacto ambiental; 
▪ o apoio ao desenvolvimento de instrumentos de planejamento e proteção de unidades 
de conservação costeiras, marinhas e de águas interiores; 
▪ o fomento a projetos voltados para a preservação, revitalização e recuperação 
ambiental em áreas degradadas pelas atividades relacionadas à indústria de petróleo e 
de seus derivados e do gás e seus derivados, sem excluir eventual responsabilidade 
objetiva do concessionário pelos danos causados; 
▪ o fomento a projetos voltados à gestão, preservação e recuperação das florestas e dos 
recursos genéticos em áreas de influência de atividades relacionadas à indústria de 
petróleo e de seus derivados e do gás e seus derivados; 
▪ o fomento a projetos voltados à produção de biocombustíveis, com foco na redução 
dos poluentes relacionados com a indústria de petróleo, gás natural e seus derivados. 
A hipótese de incidência tributária da CIDE-combustíveis é sobre a importação ou a 
comercialização de combustíveis, ou seja, produtos poluidores, os quais são responsáveis pela 
maior parte das emissões de CO2
12 na atmosfera. 
Os valores arrecadados com o tributo em tela não poderão ser aplicados em projetos e 
ações definidos como de responsabilidade dos concessionários nos respectivos contratos de 
 
11 Agência Senado. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/entenda-o-assunto/cide. Acesso em: 7 
jul. 2022. 
12 O dióxido de carbono (CO2), também conhecido como gás carbônico, é um composto químico gasoso que 
provoca graves desequilíbrios no efeito estufa do planeta Terra. Em condições normais, esse gás não apresenta 
cheiro ou sabor, sendo de difícil detecção. Disponível em: https://www.ecycle.com.br/co2/. Acesso em: 26 jul. 
2022. 
34 
concessão firmados com a ANP (Agência Nacional do Petróleo), uma vez que, o Estado não 
deve assumir a responsabilidade do particular, devendo ocupar-se de ações voltadas ao interesse 
público. 
Entretanto, observa-se que as finalidades da CIDE-combustível não vêm sendo 
satisfatoriamente cumpridas, pois, os recursos arrecadados têm sido empregados para atingir as 
metas fiscais, o que não guarda relação com as finalidades primordiais, dentre elas, o 
financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria de petróleo e gás. (VINHA, 
2006). 
Assim, constata-se que a CIDE-combustíveis pode ser enquadrada, apesar das críticas, 
como uma espécie de tributo ambiental, já que o aumento da carga tributária sobre a 
comercialização e importação de combustíveis deveria, em tese, desencorajar o consumo desses 
produtos em razão da onerosidade (função extrafiscal) e, por outro lado, estabelece que, parte 
das receitas oriundas do tributo devem ser destinados às ações, projetos e políticas públicas de 
preservação, conservação e restauração do meio ambiente