Baixe o app para aproveitar ainda mais
Prévia do material em texto
Prof. Marcelo Soares Aula 07 1 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal Aula 07 Administração Pública para Receita Federal Prof. Marcelo Soares 2020 Prof. Marcelo Soares Aula 07 2 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal Sumário SUMÁRIO ..................................................................................................................................................2 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................................................... 3 CONCEITO ............................................................................................................................................................. 3 OBJETIVOS DO CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .............................................................................................. 3 ORIGEM DO CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .................................................................................................. 3 CARACTERÍSTICAS DO CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .................................................................................... 4 Controle como direito fundamental dos indivíduos ............................................................................................ 5 Natureza Jurídica ............................................................................................................................................. 5 Indisponibilidade e alcance do controle ............................................................................................................. 6 Definitividade atribuída ao Poder Judiciário ...................................................................................................... 7 ESPÉCIES DE CONTROLE .......................................................................................................................................... 8 Quanto ao momento ........................................................................................................................................ 8 Quanto ao aspecto da atividade a ser controlada .............................................................................................. 9 Quanto ao posicionamento do órgão controlador (Quanto a origem) ................................................................. 9 Quanto ao órgão ........................................................................................................................................... 16 SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS ...................................................................................................................... 18 AUTOTUTELA E REVISÃO JURISDICIONAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS .......................................................................... 21 O PAPEL DA CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO - CGU ............................................................................................. 22 MINISTÉRIO PÚBLICO ............................................................................................................................................ 26 QUESTÕES COMENTADAS PELO PROFESSOR ......................................................................................... 28 LISTA DE QUESTÕES............................................................................................................................... 43 GABARITO .............................................................................................................................................. 50 RESUMO DIRECIONADO ......................................................................................................................... 51 REFERÊNCIAS ......................................................................................................................................... 55 Prof. Marcelo Soares Aula 07 3 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal Controle da Administração Pública Conceito O controle da Administração Pública pode ser definido como o “poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico”.1 De maneira muito similar, José dos Santos Carvalho Filho2 propõe que o controle da Administração Pública consiste no “conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder.” A partir desses conceitos, conseguimos extrair lições importantes, quais sejam: O controle da Administração Pública fiscaliza e revisa a atividade estatal. O controle da Administração Pública tem por objetivo assegurar conformidade da atuação do Estado. O controle da Administração Pública é exercido pelo Poder Judiciário, Legislativo e Executivo. Objetivos do controle da Administração Pública O controle da Administração Pública possui relação intrínseca com o instituto da garantia jurídica. Embora caiba à Administração a tarefa de buscar o interesse coletivo, ela não é livre para fazê-lo de qualquer forma. Pelo contrário, a Administração deve atuar sempre em conformidade com os padrões fixados na lei. Dessa forma, constitui objetivo do controle assegurar a garantia dos administrados e da própria Administração no sentido de ver o interesse coletivo alcançado sem que haja violação dos direitos subjetivos dos indivíduos ou das diretrizes administrativas.3 Nas palavras Augustinho Paludo, o objetivo do controle da Administração Pública é “garantir que ela atue em conformidade com a legislação e princípios vigentes e, assim, efetivamente cumpra a sua missão de contribuir para a concretização dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil”. Assim, segundo esse autor, o principal controle que incide sobre a Administração Pública é o controle de legalidade.4 Origem do controle da Administração Pública Não existe um consenso dentre os historiadores acerca das primeiras instituições responsáveis pelo controle das riquezas do Estado. Existem exemplos da atuação de organizações de controle no antigo Egito, entre os hindus, chineses, sumérios e em instituições presentes na Atenas do Século de Ouro (V a.C).5 A antiguidade do controle justifica-se pela intolerância dos governantes, seja em um regime monárquico absolutista ou em uma democracia social, quanto aos desvios dos recursos arrecadados. Ademais, com a eclosão dos movimentos constitucionalistas, além da preocupação com os desvios dos recursos públicos, surge o anseio social de conter os excessos do Estado. 1DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p.921 2 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 33 ed. São Paulo: Atlas, 2019, p. 1000. 3 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 33 ed. São Paulo: Atlas, 2019. 4 PALUDO, Augustinho Vicente. Administração Pública. 9 ed. Salvador: JusPodivm, 2020 5 LIMA, Luiz Henrique. Controle Externo: teoria e jurisprudência para os tribunais de contas. 7 ed. São Paulo, Método. Prof. Marcelo Soares Aula 07 4 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal Os movimentos constitucionalistas marcam o esforço de obrigar o Estado a atuar dentro de certos limites. Dentro desse esforço, destacam-se: a Carta de Coroação do Rei Henrique I em 1100 e a Magna Carta imposta ao Rei João Sem Terra em 1215. Entretanto, foi a partir da Declaração francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 que o controle da Administração Pública assumiu os contornos semelhantes ao nosso atual ordenamento jurídico. Por oportuno para o nosso estudo, destacamos abaixoos artigos 8, 14 e 15 desse marco6: Art. 8º - A lei só deve estabelecer penas estritamente e evidentemente necessárias, e ninguém pode ser punido senão em virtude de uma lei estabelecida e promulgada anteriormente ao delito, e legalmente aplicada. Art. 14 - Todos os cidadãos têm o direito de constatar, por si mesmos, ou por seus representantes, a necessidade da contribuição pública, de consenti-la livremente, de acompanhar o seu emprego e de determinar-lhe a quota, a base, a cobrança e a duração. Art. 15 - A sociedade tem o direito de exigir a prestação de contas de todo o agente público da sua administração. Perceba que o art.8º define limites para a aplicação de penas por parte do Estado à medida que define a necessidade de uma lei anterior ao delito. O art.14, por outro lado, faculta aos cidadãos o direito de constatar (acompanhar) a cobrança, bem como o emprego das contribuições públicas. Por fim, o art. 15 estabelece o dever de prestação de contas por todo agente público. Características do Controle da Administração Pública A partir da doutrina, é possível identificar algumas características do Controle da Administração Pública. Dentre essas características, destacamos: 1. Trata-se de um direito fundamental dos indivíduos 2. Possui natureza jurídica de um princípio fundamental 3. Trata-se de um poder-dever/ caráter de indisponibilidade 4. Tem grande alcance 5. Não depende de hierarquia 6. Trata-se de um poder-dever 7. Em regra, é exercido com definitividade pelo Poder Judiciário. 6 Disponível em: < http://corvobranco.tripod.com/law_dirhufranca.htm> Prof. Marcelo Soares Aula 07 5 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal Controle como direito fundamental dos indivíduos Na clássica obra de Jorge Ulysses Jacoby Fernandes7, o autor sustenta que o controle é um direito fundamental em razão do direito de acesso à informação (art. 5º, inciso XXXIII, CF), direito de petição (art. 5º, XXXIV, CF) e da existência da ação popular (art.5º, LXXIII, CF). XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado; (Regulamento) (Vide Lei nº 12.527, de 2011) XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder; b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal; LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência; Natureza Jurídica Segundo José dos Santos Carvalho Filho, o controle possui natureza jurídica de princípio fundamental da Administração Pública. Essa é a natureza atribuída ao controle pelo art.6º do Decreto nº.200/1967. Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: I - Planejamento. II - Coordenação. III - Descentralização. IV - Delegação de Competência. V - Contrôle. Vale ressaltar que, embora o Decreto nº 200/67 estabeleça regras para a Administração Federal, prevalece na doutrina que o princípio do controle deve ser observado por todas as demais entidades 7 FERNANDES, Jorge Ulysses Jacoby. Tribunal de Contas do Brasil: jurisdição e competência. 4 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2016. Prof. Marcelo Soares Aula 07 6 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal federativas porque a gestão de interesses alheios implica naturalmente a prestação de contas de ações e resultados dos interesses, no caso a coletividade.8 MOVENS – Prefeitura de Manaus – Analista (Administração) – 2010) NÃO é considerado um Princípio Fundamental da Administração Pública no Brasil o(a) a) Coordenação. b) Centralização. c) Planejamento. d) Controle. COMENTÁRIO: Nos termos do art.6º do Decreto nº.200/67, os princípios fundamentais da Administração Federal são: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle. A alternativa “B” apresenta centralização, enquanto o correto é descentralização, por isso é o gabarito da questão. Gabarito: B Indisponibilidade e alcance do controle Novamente, recorremos ao Decreto nº.200/67 para definirmos o alcance do controle da Administração Pública. Sobre o tema, é indispensável a leitura do art. 13: Art. 13 O contrôle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente: a) o contrôle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado; b) o contrôle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares; c) o contrôle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria.) Do disposto no art.13, percebe-se três aspectos fundamentais sobre o controle da Administração Pública: a) trata-se de um poder-dever da Administração (“deverá”), ou seja, o controle possui caráter de indispensabilidade, não podendo ser recusado por nenhum órgão administrativo; b) possui um alcance 8 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 33 ed. São Paulo: Atlas, 2019. Prof. Marcelo Soares Aula 07 7 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal amplo (“em todos os níveis e em todos os órgãos”); b) independe da existência de hierarquia podendo ser exercido pelos órgãos próprios de cada sistema. O alcance amplo do controle é reforçado ainda pela Constituição Federal, a qual torna o dever de prestar constas indissociável do exercício da função pública9 e aspecto inerente ao Estado de Direito10, nos termos descritos no art.70, parágrafo único: Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. A desnecessidade de hierarquia para efetivação do controle torna-se evidente quando se avalia, por exemplo, a atuação dos tribunais de contas, do Ministério Público e do Poder Judiciário. Nesses casos, em razão de atribuições definidas na própria Constituição Federal, existe o controle da atividade administrativa, ainda que não haja hierarquia. Apesar do amplo alcance, o controle não deve possuir natureza meramente formal ou um custo superior ao risco que se pretende coibir. Essa característica é descrita na doutrina como princípio do custo-benefício e consta no art.14 do Decreto nº 200/67: Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de contrôles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco. Definitividade atribuída ao Poder Judiciário No Brasil, adota-se o sistemada unidade de jurisdição, também conhecido como sistema de monopólio de jurisdição ou sistema inglês. Nesse sistema, todos os litígios, administrativos ou de caráter privado, são sujeitos à apreciação e à decisão do Poder Judiciário. Assim, no sistema de unidade de jurisdição (uma lex uma jurisdictio), apenas os órgãos do Poder Judiciário proferem decisões com caráter de definitividade (res iudicata). Existem raríssimas exceções contempladas na Constituição que conferem a função jurisdicional ao Congresso Nacional, o que não desconfigura o monopólio da jurisdição pelo Judiciário consagrado nos termos do art. 5º, XXXV: 9 PALUDO, Augustinho Vicente. Administração Pública. 9 ed. Salvador: JusPodivm, 2020. 10 NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 9 ed. São Paulo: Atlas, 2019. Prof. Marcelo Soares Aula 07 8 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito; Espécies de Controle De acordo com a lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, podemos utilizar vários critérios para classificar as modalidades de controle. Quanto ao momento Quanto ao momento em que ocorre, o controle pode ser prévio (ex ante, a priori, perspectivo), concomitante (pari-passu, concomitante ou prospectivo) e posterior (a posteriori ou retrospectivo). Na Constituição Federal, existem inúmeros de controle prévio, quando se sujeita à autorização ou aprovação prévia do Congresso Nacional ou de uma de suas Casas determinados atos do Poder Executivo. Vejamos alguns exemplos citados na obra de Maria Sylvia Zanella Di Pietro11: Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: II - autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar; III - autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, quando a ausência exceder a quinze dias; XV - autorizar referendo e convocar plebiscito; XVI - autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais; XVII - aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares. O controle concomitante acompanha a atuação administrativa no momento em que ela ocorre. É o que acontece, por exemplo, no acompanhamento da execução orçamentária pelo sistema de auditoria ou com a fiscalização feita quanto aos serviços prestados em escolas, hospitais e outros órgãos públicos. O controle posterior objetiva rever atos já praticados no intuito de corrigi-los, desfazê-los ou apenas confirma-los. Classificam-se como controle posterior, por exemplo, os atos de homologação, anulação, renovação e convalidação. 11 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019. Prof. Marcelo Soares Aula 07 9 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal Quanto ao aspecto da atividade a ser controlada Quanto ao aspecto da atividade a ser controlada, segundo Di Pietro, podemos classificar o controle em controle de legalidade ou controle de mérito. O controle de legalidade pode ser exercido pelos três Poderes e tem como foco a verificação da conformidade dos procedimentos administrativos com normas e padrões preestabelecidos. É o corolário do princípio da legalidade, que permeia a atuação da Administração Pública. O controle de mérito cabe, em regra, à própria Administração que editou o ato e tem como foco a análise da conveniência e da oportunidade das ações administrativas. Trata-se, portanto, de uma atuação discricionária exercida sobre atos discricionários. O professor Luiz Henrique Lima12 propõe ainda outro tipo de controle nessa classificação, qual seja: controle de gestão. Segundo ele, o controle de gestão “examina os resultados alcançados e os processos e recursos empregados, contrastando-os com as metas estipuladas à luz de critérios como eficiência, eficácia, efetividade e economicidade.” Quanto ao posicionamento do órgão controlador (Quanto a origem) Quanto ao posicionado do órgão controlador, o controle pode ser interno ou externo. Controle Interno O controle interno caracteriza-se pela presença do agente controlador na estrutura da administração objeto do controle. Segundo Di Pietro, é o “controle que cada um dos Poderes exerce sobre seus próprios atos e agentes.”13. O controle interno é uma decorrência da autotutela, ou seja, do poder-dever da Administração anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, ou revogá-los, por motivos de conveniência ou oportunidade. Vejamos o que dispõe o Art.70 da Constituição Federal: Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Esse artigo é muito explorado em provas, pois ele define as áreas de atuação do controle interno e externo (contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial), bem como identifica o tipo de análise a ser realizada em cada uma dessas áreas (legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas). Memorize! 12 LIMA, Luiz Henrique. Controle Externo – Teoria e Jurisprudência para os Tribunais de Contas. 7 ed. São Paulo: Método, 2018. p.5 13 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019. p.922 Prof. Marcelo Soares Aula 07 10 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal Outro artigo constitucional importante é o Art.74. Nesse artigo, temos a definição das finalidades do controle interno: Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. § 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. § 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. As finalidades do controle interno relevam a natureza eminentemente preventiva e a sua importância como medida estratégica para substancial redução de fraudes e irregularidades na gestão. Por oportuno, vejamos algumas formas de conceituar o controle interno14: É todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria Administração (...). É, na sua plenitude, um controle de legalidade, conveniência, oportunidade e eficiência. (Hely Lopes Meirelles) Conjunto de procedimentos adotados no âmbito de cada um dos Poderes do Estado, ou órgãos e entidades que neles se integrem para, resumidamente, comprovar a legalidade e avaliar os resultados (Lincoln Magalhães daRocha). Controle interno da Administração Pública é a fiscalização que a mesma exerce sobre os atos e atividades de seus órgãos e das atividades descentralizadas que lhe estão vinculadas (Dias Costa). Controle de natureza administrativa, exercido sobre funcionários encarregados de executar programas orçamentários e de aplicação de dinheiros públicos, por seus superiores hierárquicos (José Afonso da Silva). 14 LIMA, Luiz Henrique. Controle Externo: teoria e jurisprudências para tribunais de contas. 7 ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método,2018. Prof. Marcelo Soares Aula 07 11 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal FEPESE – TCE/SC – Procurador do Ministério Público – 2005) A função fiscalizadora, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, em relação à atividade financeira da União será exercida pelo: a) Tribunal de Contas. b) Congresso Nacional e Tribunal de Contas. c) Congresso Nacional e sistema de controle interno de cada poder. d) Tribunal de Contas e sistema de controle interno de cada entidade. e) Sistema de controle interno de cada entidade. COMENTÁRIO: Questão formulada a partir da literalidade do Art. 70 da Constituição Federal. Vejamos: Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder Gabarito: C Controle Externo O controle externo caracteriza-se pelo fato de o agente controlador não integrar a estrutura da administração objeto do controle. Quando, por exemplo, o Congresso Nacional julga as contas prestadas pelo Presidente da República, teríamos um exemplo de controle externo exercido pelo Poder Legislativo sobre atos do Poder Executivo. Segundo Hely Lopes Meirelles15, o controle externo é o que se realiza por órgão estranho à Administração responsável pelo ato controlado e visa a comprovar a probidade da Administração e a regularidade da guarda e do emprego dos bens, valores e dinheiros públicos, bem como a fiel execução do orçamento. Frederico Pardini16 preleciona o controle externo a partir das seguintes características: a) é externo porque é exercido pelo Parlamento sobre a administração pública direta e indireta e sobre as atividades de particulares que venham a ocasionar perda, extravio ou dano ao patrimônio público b) é controle porque lhe compete examinar, da forma mais ampla possível, a correção e a regularidade e a consonância dos atos de Administração com a lei e com os planos e programas; c) é múltiplo, pois examina, simultaneamente, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos que lhe compete controlar; 15 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 22 ed. São Paulo: Malheiros, 1997. 16 Apud LIMA. Luiz Henrique. Controle Externo: teoria e jurisprudências para tribunais de contas. 7 ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método,2018 Prof. Marcelo Soares Aula 07 12 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal d) tem múltiplas incidências, pois são submetidos ao controle externo os aspectos contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial; e) atua em momentos diversos. Embora a regra geral seja a do controle posterior, pode, também, ser prévio, concomitante ou misto; f) efetua-se por dois órgãos distintos e autônomos: o Parlamento e o Tribunal de Contas; Sobre a classificação de controle externo é preciso ter alguns cuidados, os quais destacamos a seguir: a) Conceito constitucional de controle externo b) Abrangência do conceito de mesma estrutura De acordo com a terminologia adotada pela Constituição Federal (art.70 a 75, CF), o termo “controle externo” é específico para designar o controle exercido pelo Poder Legislativo. Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: Perceba, portanto, que a Constituição Federal adota um significado mais restrito para o termo “controle externo”. Segundo essa concepção, o controle judicial acerca dos atos administrativos, por exemplo, não seria controle externo, posto que não é exercido pelo Congresso Nacional. Em que pese a Constituição Federal adote essa visão mais restritiva, a doutrina, em geral, compreende a exterioridade do controle uma decorrência de três hipóteses de controle17: Jurisdicional: controle externo exercido por meio de instrumentos judiciais (habeas data, ação popular, mandado de segurança, mandado de injunção). Política: controle externo exercido pelas casas legislativas quanto às decisões políticas do Poder Executivo. Técnica: controle externo exercido pelas cortes de contas e comissões orçamentárias e de fiscalização quanto aos atos de gestão dos recursos públicos 17 LIMA, Luiz Henrique. Controle Externo – Teoria e Jurisprudência para os Tribunais de Contas. 7 ed. São Paulo: Método, 2018 Prof. Marcelo Soares Aula 07 13 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal O segundo cuidado que você precisa ter acerca da classificação de controle externo refere-se à abrangência do conceito de mesma estrutura. Diz-se que o controle externo se caracteriza pelo fato de o agente controlador não integrar a estrutura da administração objeto do controle. Entretanto, questiona-se: qual seria a abrangência do conceito de “mesma estrutura”? Para responder essa pergunta temos duas linhas doutrinárias: 1ª linha doutrinária (Majoritária): a doutrina majoritária compreende “mesma estrutura” como o “mesmo Poder”. Assim, se o agente controlador integra o mesmo Poder, trata-se de controle interno. Integram essa linha doutrinária, por exemplo, Celso Antônio Bandeira de Mello, José dos Santos Carvalho Filho e Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo. Vejamos alguns exemplos dessa linha doutrinária: Controle interno é aquele exercido por órgãos de um Poder sobre condutas administrativas produzidas dentro de sua esfera. Desse modo, o controle que um órgão ministerial exerce sobre os vários departamentos administrativos que o compõem se caracteriza como interno, e isso porque todos integram o Poder Executivo. No Judiciário, por exemplo, é controle interno o que a Corregedoria exerce sobre os atos dos serventuários da Justiça. Esse tipo de controle prescinde de lei expressa, porque a Constituição, no art. 74, dispõe que os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário devem manter, integradamente, sistema de controle interno. (José dos Santos Carvalho Filho)18 Controle interno é aquele exercido dentro ele um mesmo Poder, seja o exercido no âmbito hierárquico, seja o exercido por meio de órgãos especializados, sem relação de hierarquia com o órgão controlado, ou ainda 0 controle que a administração direta exerce sobre a administração indireta de um mesmo Poder. (Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo)19 2ª linha doutrinária: compreende “mesma estrutura” de maneira mais restrita de modo a distinguir aestrutura da Administração Direta da Administração Indireta. Por consequência, classifica o controle exercido pela administração direta sobre as atividades da administração indireta (tutela administrativa, supervisão ministerial) como controle externo. Integra essa segunda linha doutrinária a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro: Controle externo é exercido por um dos Poderes sobre outro; como também o controle da Administração Direta sobre a Indireta. (Maria Sylvia Zanella Di Pietro) 20. Perceba, portanto, que existe controvérsia acerca da classificação do controle exercido pela administração direta sobre as atividades da administração indireta (tutela administrativa, supervisão 18 CAVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 33 ed. São Paulo: Atlas, 2019. p.1003. 19 ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Administrativo descomplicado. 25 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2017. P.949. 20 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019. p.922 Prof. Marcelo Soares Aula 07 14 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal ministerial). Em geral, prevalece a ideia de que se trata de um controle interno, caso seja exercido dentro do mesmo Poder. Segundo Di Pietro, no entanto, trata-se de um exemplo de controle externo. As bancas organizadoras oscilam entre os entendimentos adotados de modo que é preciso que você avalie cada uma das alternativas antes de assinalar. Em uma eventual questão discursiva é interessante que você exponha as divergências. A partir do art.71 da Constituição Federal, temos um conjunto de competências a serem exercidas pelo controle externo, a cargo do Congresso Nacional: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. § 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. Prof. Marcelo Soares Aula 07 15 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal § 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito. § 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo. § 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades. É importante fazer alguns destaques a partir dessas competências. O primeiro desses destaques refere- se à análise das contas. O TCU tem duas competências distintas: competência para julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta. competência para apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República. Quem julga as contas prestadas pelo Presidente da República é o Congresso Nacional (Art.49, IX) Outro aspecto muito explorado em provas são os prazos. No art.71 da Constituição Federal, temos dois prazos importantes: 1º prazo: prazo para elaboração do parecer prévio acerca das contas do Presidente da República. São 60 dias! 2º prazo: prazo para o Congresso Nacional ou o Poder Executivo manifestarem-se acerca de irregularidades e abuso identificados em contratos. São 90 dias! Enquanto concurseiro eu memorizei esses prazos a partir de um mnemônico bobo, mas que talvez te ajude: PARESIX 60 DIAS CONTRANINE 90 DIAS CEBRASPE – TRT 21 – Analista Judiciário – 2010) É da competência exclusiva do Senado Federal julgar anualmente as contas prestadas pelo presidente da República e apreciar os relatórios acerca da execução dos planos de governo. COMENTÁRIO: A competência para o julgamento das contas do Presidente da República é do Congresso Nacional, nos termos do Art.49, IX, da Constituição Federal: Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: IX – julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo; Gabarito: Errado Vale ressaltar que o caráter auxiliar do TCU em relação ao Congresso Nacional não deve ser interpretado como subordinação, segundo doutrina majoritária. Prevalece o entendimento de que o TCU é um órgão autônomo, o qual extrai suas competências diretamente da Constituição Federal. Prof. Marcelo Soares Aula 07 16 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal Quanto ao órgão Quanto ao órgão que o exerce, o controle pode ser classificado em administrativo, legislativo ou judicial. Controle Administrativo O Controle administrativo é “o poder de fiscalização e correção que a Administração Pública (em sentido amplo) exerce sobre sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação. Na esfera federal, esse controle é denominado de supervisão ministerial”.21 O controle administrativo é fundado no poder de autotutela exercido pelo Poder Executivo e pelos órgãos administrativos do Poderes Legislativo e Judiciário acerca de sua atuação administrativa em vista de aspectos de legalidade e também de mérito administrativo (oportunidade e conveniência).22 Sobre o tema, é relevante destacar que o poder de autotutela da Administração consta consolidadona Súmula nº 473 do Supremo Tribunal Federal – STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. A referida súmula confere à Administração poderes para extinguir seus atos de duas maneiras distintas: a) por meio da anulação em decorrência de um controle de legalidade; b) por meio da revogação em decorrência de um controle de mérito (quando o ato se torna inoportuno ou inconveniente). Controle Legislativo A fiscalização da administração pública feita pelo Poder Legislativo é denominada de controle legislativo. Inicialmente, é preciso ressalvar que nem todo controle exercido pelo Poder Legislativo é do tipo legislativo. Isso ocorro porque dentro de suas funções atípicas, o Poder Legislativo também produz atos administrativos, sendo o controle exercido acerca desses atos classificado como controle administrativo. Assim, o controle legislativo aqui referido, na verdade, é o controle externo realizado pelo Poder Legislativo, ou seja, o controle exercido pelo Poder Legislativo dentro de suas funções típicas. De acordo com Carvalho Filho23, o controle legislativo pode ser dividido, conforme a natureza em: controle político e o controle financeiro. 21 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019. p.923. 22 ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Administrativo descomplicado. 25 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2017. Prof. Marcelo Soares Aula 07 17 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal Ainda segundo o autor, o controle político possui como característica a possibilidade de fiscalização e decisão do Poder Legislativo acerca de atos ligados à função administrativa e de organização dos Poderes Legislativo e Judiciário. Dentre os exemplos de controle político, podemos citar os incisos III e X do art.49 da Constituição Federal: Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: III - autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, quando a ausência exceder a quinze dias; X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta; O controle financeiro é o controle exercido pelo Poder Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas, no que se refere à receita, despesa e gestão dos recursos públicos. O controle financeiro está constitucionalmente previsto nos artigos 70 e 74 da Constituição Federal. A partir da obra de José dos Santos Carvalho Filho24, podemos extrair as seguintes características do controle financeiro: Possui ampla abrangência: alcança todos os Poderes da República. Pode ser exercido pelo controle interno e pelo controle externo. Possui cinco áreas de atuação: contábil, financeira (sentido estrito), orçamentária, operacional e patrimonial (Art. 70, CF). Exercido sob cinco aspectos diferentes: 1- quanto à legalidade, 2 – quanto à legitimidade, 3- quanto à economicidade, 4 – quanto à aplicação das subvenções, 5- quanto à renúncia de receitas. Vejamos os respectivos dispositivos constitucionais: Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; 23 CAVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 33 ed. São Paulo: Atlas, 2019. 24 CAVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 33 ed. São Paulo: Atlas, 2019. Prof. Marcelo Soares Aula 07 18 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. § 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. § 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. Controle Judicial O controle judicial é “controle realizado pelos órgãos do Poder Judiciário, no desempenho de atividade jurisdicional, sobre os atos administrativos praticados pelo Poder Executivo, bem como sobre os atos administrativos editados, no exercício de função administrativa, pelo Poder Legislativo e pelo próprio Poder Judiciário.”25 O controle judicial recebeu especial força no ordenamento constitucional em decorrência do sistema de jurisdição única previsto no art. 5º, XXXV: XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito; Dessa forma, todo aquele que se sinta lesado em razão de ato praticado pela Administração poderá buscar socorro junto ao Poder Judiciário, o que caracteriza um dos principais mecanismos de controle recíproco previsto no sistema de freios e contrapesos do nosso ordenamento jurídico. Algumas características tornam o controle judicial peculiar. A primeira delas é uma decorrência do princípio da inércia. O Poder Judiciário deve ser necessariamente provocado. Em outras palavras, o Poder Judiciário não age de ofício (por conta própria). Outra peculiaridade do controle judicial é que ele, em regra, restringe-se à análise da legalidade. Não se pronuncia, portanto, acerca da conveniência ou oportunidade do ato controlado. Em outras palavras, o controle judicial, em regra, não adentra o mérito administrativo. Por consequência, o controle judicial pode declarar nulidade dos atos administrativos, mas não a sua revogação, que é uma faculdade privativa da administração que editou o ato. Sistema de Freios e Contrapesos A doutrina clássica do Estado sempre se ocupou em definir os limites do poder do Estado.26Na Antiguidade grega, Aristóteles, em sua obra Política, vislumbrou a existência de três funções distintas 25 ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Administrativo descomplicado. 25 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2017.p.1015. 26 BOBBIO, Norberto. Estado, governo, sociedade. Fragmentos de um dicionário político. 22 ed. Rio de Janeiro/São Paulo: Paz e Terra,2019. Prof. Marcelo Soares Aula 07 19 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal exercidas pelo poder soberano: a função de editar normas gerais a serem observadas por todos, a de aplicar as referidas normas ao caso concreto (administrando) e a função de julgamento, dirimindo os conflitos.27 O pensamento aristotélico, posteriormente, foi aprimorado por Montesquieu. Na obra O espírito das leis, Montesquieu propõeque as funções do Estado devem estar conectadas a três órgãos distintos, autônomos e independente entre si. Essa teoria surge em contraposição ao absolutismo e serve de base estrutura para diversos movimentos, tais como as revoluções americana e francesa.28 A tripartição (separação) dos poderes é núcleo essencial das democracias ocidentais e serve como instrumento de combate à concentração de poder e de preservação das liberdades individuais. De forma inerente à separação dos poderes, criam-se mecanismos de fiscalização e responsabilização recíproca dos poderes estatais, o que compõe o chamado sistema de freios e contrapesos. Vejamos o que dispõe a jurisprudência acerca do assunto: “EMENTA: (...). A essência do postulado da divisão funcional do poder, além de derivar da necessidade de conter os excessos dos órgãos que compõem o aparelho de Estado, representa o princípio conservador das liberdades do cidadão e constitui o meio mais adequado para tornar efetivos e reais os direitos e garantias proclamados pela Constituição. Esse princípio, que tem assento no art. 2.o da Carta Política, não pode constituir e nem qualificar-se como um inaceitável manto protetor de comportamentos abusivos e arbitrários, por parte de qualquer agente do Poder Público ou de qualquer instituição estatal. (...). O sistema constitucional brasileiro, ao consagrar o princípio da limitação de poderes, teve por objetivo instituir modelo destinado a impedir a formação de instâncias hegemônicas de poder no âmbito do Estado, em ordem a neutralizar, no plano político--jurídico, a possibilidade de dominação institucional de qualquer dos Poderes da República sobre os demais órgãos da soberania nacional” (MS 23.452, Rel. Min. Celso de Mello, j. 16.09.1999, Plenário, DJ de 12.05.2000). “EMENTA: Separação e independência dos Poderes: freios e contrapesos: parâmetros federais impostos ao Estado-Membro. Os mecanismos de controle recíproco entre os Poderes, os ‘freios e contrapesos’ admissíveis na estruturação das unidades federadas, sobre constituírem matéria constitucional local, só se legitimam na medida em que guardem estreita similaridade com os previstos na Constituição da República: precedentes (...)” (ADI 1.905-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 19.11.1998, DJ de 05.11.2004). Ao longo do texto constitucional temos diversos exemplos de mecanismos de freios e contrapesos com objetivo de evitar abusos de poder. Dentre estes, podemos destacar: 27 LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 22 ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2018. 28 LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 22 ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2018. Prof. Marcelo Soares Aula 07 20 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal Nos termos do art. 52, I, compete privativamente ao Senado Federal (Poder Legislativo) processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República (Executivo) nos crimes de responsabilidade. Nos termos do art.62, as medidas provisórias adotadas pelo Presidente de República (Executivo) podem ser rejeitadas pelo Congresso Nacional (Legislativo). Nos termos do art.66, §1º, o chefe do Poder Executivo pode sancionar ou vetar projetos de lei aprovados pelo Congresso Nacional (Legislativo). Nos termos do art.102, I, compete ao Supremo Tribunal Federal – STF declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual (Legislativo). Nos termos do art.48, IX, compete ao Congresso Nacional o julgamento anual das contas do Presidente da República. Nos termos do art.58, §3º, as comissões parlamentares de inquérito (Legislativo), que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, possuem competência para apurar fato determinado e por prazo certo, sendo sua conclusão, se for o caso, encaminhada ao Ministério Público. Esse assunto costuma ser cobrado nas provas de Direito Constitucional. Vejamos um exemplo de questão: FGV – Câmara Municipal de Recife – Consultor Legislativo – 2014) Existem diversas formas pelas quais o controle é efetivado no âmbito da administração pública. Uma delas é o sistema de freios e contrapesos representado pela divisão e independência dos Poderes e pelos diferentes níveis de governo da Federação. O controle do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo se insere no sistema de freios e contrapesos, exercido por meio do(a): a) apreciação e julgamento das contas do chefe do Poder Executivo; b) controle da constitucionalidade das leis e atos administrativos; c) participação na elaboração das leis, por meio da sanção ou veto aos projetos de lei aprovados; d) realização de audiências públicas; e) participação na escolha dos membros dos tribunais superiores. COMENTÁRIO: O enunciado pede para o candidato assinalar um controle do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo. Vamos analisar as alternativas Alternativa A. Certo. O Poder Legislativo, com o auxílio do TCU, é responsável pela apreciação e pelo julgamento das contas do chefe do Poder Executivo. Trata-se de um exemplo de mecanismo de freio e contrapesos. Alternativa B. Errado. O controle de constitucionalidade é um exemplo de controle do Poder Judiciário sobre o Poder Legislativo. Alternativa C. Errado. A sanção e o veto são exemplos de controle do Poder Executivo sobre o Poder Legislativos. Lembre-se que a sanção ou veto são competências do chefe do Poder Executivo. Prof. Marcelo Soares Aula 07 21 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal Alternativa D. Errado. A realização de audiências públicas é um instrumento de participação popular. Não se trata de um mecanismo de freio e contrapesos. Alternativa E. Errado. A participação da escolha dos membros dos tribunais superiores é um exemplo de controle do Poder Legislativo sobre o Judiciário. Gabarito: A Autotutela e revisão jurisdicional dos atos administrativos A autotutela corresponde ao controle que a Administração exerce sobre os próprios atos, com a possibilidade de anular ou convalidar os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos, independentemente de recurso ao Poder Judiciário.29 Trata-se de uma decorrência do princípio da legalidade. Se a Administração Pública está sujeita à lei, cabe-lhe o controle da legalidade dos seus atos. Esse poder/dever da administração pública consta assegurado em duas súmulas do STF: Súmula nº. 346 A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos. Súmula nº. 473 A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. Segundo Di Pietro (2019), a autotutela também designa o “poder que tem a administração pública de zelar pelos bens que integram o seu patrimônio, sem necessidade de título fornecido pelo Poder Judiciário. Ela pode, por meio de medidas de polícia administrativa, impedir quaisquer atos que ponham em risco a conservação desses bens.30 O conhecimento acerca da autotutela, em geral, é cobrado em provas de Direito Administrativo. Vejamos um exemplo: FGV – AL/MT – Técnico Legislativo/Nível Superior – 2013) Uma das formas de extinção do ato administrativo é o reconhecimento de sua invalidade. No que tange à invalidação dos atos administrativos, assinale a afirmativa correta. a) Pode ser reconhecida de ofício pela administração. 29 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019. 30 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p.98. Prof. Marcelo Soares Aula 07 22 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal b) Produz efeitos ex nunc em regra. c) Nãoé viável a convalidação do ato administrativo em nenhuma hipótese. d) Não pode ser declarada pelo judiciário devido à autotutela da Administração Pública. e) A revogação produz o mesmo efeito que a invalidação. COMENTÁRIO: Alternativa A. Certo. A autotutela, poder da administração pública, assegura que a administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. (Súmula nº. 473 do STF). Alternativa B. Errado. A anulação dos atos administrativos produz efeitos retroativos, ou seja, efeitos ex tunc. Alternativa C. Errado. A convalidação dos atos administrativos é possível desde que o defeito seja sanável. Alternativa D. Errado. A autotutela não retira a possibilidade de apreciação judicial dos atos produzidos. Alternativa E. Errado. A revogação, diferentemente de anulação, produz efeitos que não retroagem, ou seja, produz efeito ex nunc. O papel da Controladoria Geral da União - CGU Para compreendermos melhor o papel atual da CGU é importante refazermos o seu histórico. Inicialmente, a CGU foi criada por meio da Medida Provisória nº 2.143-31. Em sua gênese, a CGU nasce como Corregedoria Geral da União, conforme Art. 6º da referida medida: "Art. 6º-A À Corregedoria-Geral da União compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público. Corregedoria pode ser conceituada como uma área específica da Administração Pública voltada, principalmente, para apuração e responsabilização de agentes públicos, em face de possíveis desvios de conduta. Assim, inicialmente, o foco da CGU era a responsabilização dos agentes públicos. Em 2003, a então Corregedoria Geral da União - CGU passa por uma profunda reorientação de seu papel institucional com o advento da Lei nº. 10.683/2003. Por meio dessa lei, a então Corregedoria Geral da União torna-se Controladoria Geral da União – CGU. Muito além da simples mudança de nome, a CGU assume novas atribuições e molda um novo modelo de controle interno governamental formado por quatro macrofunções: corregedoria, auditoria, controle interno e ouvidoria. Prof. Marcelo Soares Aula 07 23 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal Art. 17. À Controladoria-Geral da União compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, às atividades de ouvidoria-geral e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da Administração Pública Federal. Antes da Lei nº. 10.683/2003, as atividades de controle interno eram desempenhadas pela Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), enquanto as atividades de ouvidoria ficavam a cargo da Ouvidoria Geral da União – (OGU). Com essa lei, cria-se um único órgão para coordenar de maneira única as quatro macrofunções (corregedoria, controle interno, auditoria e ouvidoria). Esse modelo das quatro macrofunções é ainda inspiração para a estrutura de grande parte das Controladorias Estaduais e Municipais. A estrutura da CGU foi ainda modificada, posteriormente, pela Lei nº. 13.502/2017 e, por fim, pela Lei nº. 13.844/2019. Atualmente, a Controladoria-Geral da União (CGU) é órgão de controle interno do Poder Executivo Federal. Como tal, é responsável por realizar atividades relacionadas à defesa do patrimônio público e ao incremento da transparência da gestão, por meio de ações de auditoria, correição, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria. Dentre as suas atribuições, nos termos do Art. 51 da Lei nº. 13.844/2019 podemos listar: Art. 51. Constituem áreas de competência da Controladoria-Geral da União: I - providências necessárias à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal; II - decisão preliminar acerca de representações ou denúncias fundamentadas recebidas e indicação das providências cabíveis; III - instauração de procedimentos e processos administrativos a seu cargo, com a constituição de comissões, e requisição de instauração daqueles injustificadamente retardados pela autoridade responsável; IV - acompanhamento de procedimentos e processos administrativos em curso em órgãos ou entidades da administração pública federal; V - realização de inspeções e avocação de procedimentos e processos em curso na administração pública federal, para exame de sua regularidade, e proposição de providências ou correção de falhas; VI - efetivação ou promoção da declaração da nulidade de procedimento ou processo administrativo em curso ou já julgado por qualquer autoridade do Poder Executivo federal e, se for o caso, da apuração imediata e regular dos fatos envolvidos nos autos e na nulidade declarada; VII - requisição de dados, de informações e de documentos relativos a procedimentos e processos administrativos já arquivados por autoridade da administração pública federal; VIII - requisição a órgão ou a entidade da administração pública federal de informações e de documentos necessários a seus trabalhos ou a suas atividades; (Regulamento) Prof. Marcelo Soares Aula 07 24 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal IX - requisição a órgãos ou a entidades da administração pública federal de servidores ou de empregados necessários à constituição de comissões, inclusive das referidas no inciso III do caput deste artigo, e de qualquer servidor ou empregado indispensável à instrução de processo ou procedimento; X - proposição de medidas legislativas ou administrativas e sugestão de ações para evitar a repetição de irregularidades constatadas; XI - recebimento de reclamações relativas à prestação de serviços públicos em geral e à apuração do exercício negligente de cargo, emprego ou função na administração pública federal, quando não houver disposição legal que atribua essas competências específicas a outros órgãos; XII - coordenação e gestão do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo federal; e XIII - execução das atividades de controladoria no âmbito da administração pública federal. § 1º À Controladoria-Geral da União, no exercício de suas competências, cumpre dar andamento às representações ou às denúncias fundamentadas que receber, relativas a lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público, e velar por seu integral deslinde. § 2º À Controladoria-Geral da União, sempre que constatar omissão da autoridade competente, cumpre requisitar a instauração de sindicância, procedimentos e processos administrativos e avocar aqueles já em curso perante órgão ou entidade da administração pública federal, com vistas à correção do andamento, inclusive por meio da aplicação da penalidade administrativa cabível. § 3º À Controladoria-Geral da União, na hipótese a que se refere o § 2º deste artigo, compete instaurar sindicância ou processo administrativo ou, conforme o caso, representar à autoridade competente para apurar a omissão das autoridades responsáveis. § 4º A Controladoria-Geral da União encaminhará à Advocacia-Geral da União os casos que configurarem improbidade administrativa e aqueles que recomendarem a indisponibilidade de bens, o ressarcimento ao erário e outras providências a cargo da Advocacia-Geral da União e provocará, sempre que necessário, a atuação do Tribunal de Contas da União, da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasildo Ministério da Economia, dos órgãos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo federal e, quando houver indícios de responsabilidade penal, da Polícia Federal do Ministério da Justiça e Segurança Pública e do Ministério Público Federal, inclusive quanto a representações ou denúncias manifestamente caluniosas. § 5º Os procedimentos e os processos administrativos de instauração e avocação facultados à Controladoria-Geral da União incluem aqueles de que tratam o Título V da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, o Capítulo V da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, o Capítulo IV da Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, e outros a serem desenvolvidos ou já em curso em órgão ou entidade da administração pública federal, desde que relacionados a lesão ou a ameaça de lesão ao patrimônio público. § 6º Os titulares dos órgãos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo federal cientificarão o Ministro de Estado da Controladoria-Geral da União acerca de irregularidades que, registradas em seus relatórios, tratem de atos ou fatos atribuíveis a agentes da administração pública federal e das quais tenha resultado ou possa resultar prejuízo ao erário de valor superior ao limite fixado pelo Tribunal de Contas da União para efeito da tomada de contas especial elaborada de forma simplificada. § 7º Para fins do disposto no § 6º deste artigo, os órgãos e as entidades da administração pública federal ficam obrigados a atender, no prazo indicado, às requisições e às solicitações do Ministro de Estado da Controladoria-Geral da União e a comunicar-lhe a instauração de sindicância ou processo administrativo, bem como o seu resultado. § 8º As Gratificações de Representação da Presidência da República alocadas na Controladoria-Geral da União em 3 de novembro de 2017 retornarão automaticamente à Presidência da República: Prof. Marcelo Soares Aula 07 25 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal I - na data de publicação da Medida Provisória nº 870, de 1º janeiro de 2019, se desocupadas; ou II - quando finalizado o exercício dos servidores e militares designados para ocupá-las. § 9º Compete à Secretaria de Controle Interno da Secretaria-Geral da Presidência da República atuar como órgão de controle interno da Controladoria-Geral da União no que diz respeito à sua auditoria. Além de todas essas competências, a Controladoria Geral da União – CGU ganhou maior notoriedade ao ser atribuída pela Lei Anticorrupção (Lei nº.12.846/2013) de competência concorrente para instaurar processos administrativos de responsabilização de pessoas jurídicas e de celebrar acordos de leniência no âmbito do Poder Executivo Federal. Art. 8º A instauração e o julgamento de processo administrativo para apuração da responsabilidade de pessoa jurídica cabem à autoridade máxima de cada órgão ou entidade dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, que agirá de ofício ou mediante provocação, observados o contraditório e a ampla defesa. § 1º A competência para a instauração e o julgamento do processo administrativo de apuração de responsabilidade da pessoa jurídica poderá ser delegada, vedada a subdelegação. § 2º No âmbito do Poder Executivo federal, a Controladoria-Geral da União - CGU terá competência concorrente para instaurar processos administrativos de responsabilização de pessoas jurídicas ou para avocar os processos instaurados com fundamento nesta Lei, para exame de sua regularidade ou para corrigir-lhes o andamento. Art. 9º Competem à Controladoria-Geral da União - CGU a apuração, o processo e o julgamento dos atos ilícitos previstos nesta Lei, praticados contra a administração pública estrangeira, observado o disposto no Artigo 4 da Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais, promulgada pelo Decreto nº 3.678, de 30 de novembro de 2000. § 10. A Controladoria-Geral da União - CGU é o órgão competente para celebrar os acordos de leniência no âmbito do Poder Executivo federal, bem como no caso de atos lesivos praticados contra a administração pública estrangeira. Para ser ter ideia da importância institucional das negociações dos acordos de leniência, a Advocacia Geral da União – AGU e a Controladoria Geral da União – CGU, no período de Julho/2017 a Novembro/2019, firmaram onze acordos de leniência com empresas responsabilizadas por desvios de recursos da União e de empresas estatais no âmbito da Lava-Jato. No total, esses acordos chegaram a representar um total de R$13,58 bilhões de reais a serem ressarcidos ao erário a título de multa, dano e enriquecimento ilícito. Prof. Marcelo Soares Aula 07 26 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal Ministério Público A partir da Constituição Federal de 1988, o Ministério Público – MP desvinculou-se do Executivo e foi alçado à função essencial da Justiça. O regramento constitucional do MP vem prescrito em capítulo apartado daqueles que tratam dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, o que evidencia, segundo muitos autores, a renúncia, por parte do constituinte, de definir explicitamente a posição do Ministério Público entre os Poderes do Estado.31 O constituinte optou por conferir ao Ministério Público um amplo feixe de poderes, descritos, principalmente, nos artigos 127 e 129 da Constituição Federal: Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: I - promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei; II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia; III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; IV - promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição; V - defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas; VI - expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva; VII - exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior; VIII - requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais; IX - exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas. Esses artigos revelam a importância do Ministério Público para o controle da Administração Pública. Para assegurar que essas competências possam ser exercidas, a Constituição Federal confere ao MP autonomia administrativa, funcional e autonomia orçamentário-financeira. 31 MOTTA, Sylvio. Direito Constitucional: Teoria, Jurisprudência e Questões. 28 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019. Prof. Marcelo Soares Aula 07 27 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal § 2º Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os por concurso público de provas ou de provas e títulos, a política remuneratória e os planos de carreira; a lei disporá sobre sua organização e funcionamento. § 3º O Ministério Público elaborará sua propostaorçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias. Dessa forma terminamos a parte teórica da aula de hoje. Fique agora com as questões comentadas. Forte Abraço Marcelo Soares Prof. Marcelo Soares Aula 07 28 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal Questões comentadas pelo professor Sistema de Freios e Contrapesos 1. CESPE – FUB – Auditor – 2015) Embora os Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo sejam autônomos, eles apresentam dependência técnica e política entre si, uma vez que, pelo sistema de freios e contrapesos, cada poder tem a prerrogativa de controlar o outro. COMENTÁRIO: Os Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo são independentes entre si, nos termos do art.2º da Constituição Federal: Art. 2º - São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Dessa forma, apesar de existirem mecanismos de controle recíproco (sistema de freios e contrapesos), não podemos afirmar que existe uma dependência técnica e política entre os poderes. Não! Eles estão independentes e harmônicos entre si. Gabarito: Errado 2. CESPE – PRF - Policial Rodoviário Federal – 2013) O mecanismo denominado sistema de freios e contrapesos é aplicado, por exemplo, no caso da nomeação dos ministros do Supremo Tribunal Federal (STF), atribuição do presidente da República e dependente da aprovação pelo Senado Federal. COMENTÁRIO: A nomeação para ministro do Supremo Tribunal Federal – STF é um bom exemplo de mecanismo do sistema de freios e contrapesos. De fato, essa nomeação é realizada pelo presidente da República e depende da aprovação do Senado Federal. Gabarito: Certo 3. CESPE – INSS – Analista do Seguro Social – 2008) As comissões parlamentares de inquérito são conseqüência do sistema de freios e contrapesos adotado pela Constituição Federal. COMENTÁRIO: Como forma de limitar a concentração de poder, a teoria clássica da tripartição dos poderes defende que as funções estatais legislativa, judicial e executiva devem ser distribuídas entre órgãos autônomos entre si. Como forma de garantir que nenhum desses poderes se sobressaia perante os outros, a Constituição Federal de 1988 estabeleceu um conjunto de mecanismos recíprocos de controle. Esses mecanismos são denominados de sistema de freios e contrapesos. Prof. Marcelo Soares Aula 07 29 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal As comissões parlamentares de inquérito, previstas no art.58, §3º, da Constituição Federal, são um exemplo de mecanismo inerente ao sistema de freios e contrapesos. Gabarito: Certo Controle Interno e Externo 4. CESPE – TC/DF – Procurador do Ministério Público – 2013) O julgamento das contas dos administradores públicos é exercido pela Controladoria Geral da União (CGU), órgão central de controle interno do Poder Executivo, e seu resultado deve ser informado ao TCU, dentro dos prazos estabelecidos na legislação vigente. COMENTÁRIO: O julgamento das contas dos administradores públicos é uma competência do Tribunal de Contas da União- TCU, nos termos do Art.71 da Constituição Federal: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: [...] II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; Gabarito: Errado 5. CESPE – DETRAN/ES – Técnico Superior – 2010) O controle que a Controladoria Geral da União exerce sobre o Ministério dos Transportes denomina-se controle externo. COMENTÁRIO: A Controladoria Geral da União – CGU é órgão central do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal. Considerando que compõe a mesma estrutura, o controle exercido pela CCU acerca das atividades do Ministério dos Transportes é do tipo interno (e não externo), por isso o enunciado está errado. Gabarito: Errado 6. FCC – SEMEF – Auditor Fiscal de Tributos Municipais – 2019) Quanto à interação constitucionalmente determinada entre controle externo e controle interno, a) há subordinação hierárquica entre controle interno e controle externo. b) é dever do controle interno apoiar a missão institucional do controle externo. c) o controle de metas previstas no plano plurianual é reservado ao controle externo. Prof. Marcelo Soares Aula 07 30 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal d) o recebimento de denúncias de qualquer cidadão sobre irregularidades é reservado ao controle interno. e) o controle externo funciona como órgão recursal para decisões adotadas no exercício do controle interno. COMENTÁRIO: Alternativa A. Errado. Não há subordinação entre os controles interno e externo. A distinção decorre apenas quando ao posicionamento do órgão controlador. Alternativa B. Certo. A alternativa descreve a literalidade do Art.74, IV. CF: Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Alternativa C. Errado. O controle de metas previstas no plano plurianual é feito pelo controle interno. Não há reserva ao controle externo. Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; Alternativa D. Errado. Nos termos do Art. 74, § 2º, “Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.” Alternativa E. Errado. Não existe hierarquia entre o controle interno e externo. A relação entre os dois é de integração e de apoio no controle da Administração Pública. Gabarito: B 7. FCC – TCM/RJ – Auditor Substituto de Conselheiro – 2015) Uma das áreas de interesse do Controle Interno está relacionada à execução orçamentária. A atuação do Controle Interno, nesse caso, ocorre de forma a) prévia, concomitante e subsequente, uma vez que o Controle Interno participa de todas as fases desse processo. b) concomitante e subsequente apenas, uma vez que o Controle Interno não participa da elaboração da proposta orçamentária. c) subsequente apenas, uma vez que ao Controle Interno cabe exclusivamente o acompanhamento dos atos já realizados. d) prévia apenas, uma vez que o Controle Interno é o responsável por monitorar os atos de planejamento. e) prévia e subsequente apenas, uma vez que os atos de execução têm aspectos discricionários que não estão sob o jugo do Controle Interno. COMENTÁRIO: O controle pode ser classificado, quanto ao momento, em prévio, concomitante e posterior. Prof. Marcelo Soares Aula 07 31 de 55|www.direcaoconcursos.com.br Administração Pública para Receita Federal Durante a execução orçamentária, o controle interno participa de todas as etapas, desde a verificação da proposta orçamentária (prévio), durante e execução orçamentária (concomitante) e depois por meio da certificação/avaliação da prestação de contas (posterior). Assim, temos como correta a alternativa “A”. Gabarito: A 8. FCC – TCE/CE – Técnico de Controle Externo – 2015) A Constituição Federal estabelece que o controle externo está a cargo a) do Congresso Nacional. b) do Poder Executivo. c) do Conselho Nacional de Justiça. d) do Tribunal de Contas da União. e) da Controladoria Geral da União.
Compartilhar