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SISTEMA DE ENSINO
DIREITO 
FINANCEIRO
Orçamento Público, Ciclo Orçamentário
Livro Eletrônico
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Orçamento Público, Ciclo Orçamentário
DIREITO FINANCEIRO
Natalia Riche
Sumário
Orçamento Público, Ciclo Orçamentário .............................................................................................................3
1. Analisando o Orçamento Público .......................................................................................................................3
1.1. Os Principais Conceitos de Orçamento Público .....................................................................................7
1.2. O Orçamento Público sobre Diferentes Aspectos ................................................................................8
1.3. As Diversas Funções do Orçamento Público ........................................................................................ 10
2. Os Diversos Tipos de Orçamento......................................................................................................................11
2.1. Classificando o Orçamento pela Forma de Elaboração ....................................................................11
2.2. O Orçamento de Desempenho e a Ênfase no Desempenho Organizacional .........................11
2.3. O Orçamento Incremental e a Inexistência de Planejamento ......................................................12
2.4. O Orçamento de Base-Zero e a Avaliação dos Gastos a Cada Novo Exercício ..................12
2.5. O Orçamento-Programa e o Planejamento Governamental .........................................................13
2.6. O Orçamento Participativo e a Democracia Participativa .............................................................15
3. As Diversas Teses acerca da Natureza Jurídica do Orçamento......................................................17
4. Orçamento Impositivo X Orçamento Autorizativo e as Recentes Mudanças no 
Orçamento Brasileiro ...................................................................................................................................................19
5. Sintetizando o Ciclo Orçamentário ................................................................................................................32
5.1. Fase de Elaboração ..............................................................................................................................................32
5.2. Fase de Apreciação e Votação ......................................................................................................................33
5.3. Fase de Execução .................................................................................................................................................33
5.4. Controle do Ciclo Orçamentário ..................................................................................................................36
6. Evolução do Controle de Constitucionalidade das Leis Orçamentárias no Brasil .............37
Resumo ...............................................................................................................................................................................39
Questões de Concurso ...............................................................................................................................................53
Gabarito ..............................................................................................................................................................................64
Gabarito Comentado ...................................................................................................................................................65
Referências ....................................................................................................................................................................... 87
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Orçamento Público, Ciclo Orçamentário
DIREITO FINANCEIRO
Natalia Riche
ORÇAMENTO PÚBLICO, CICLO ORÇAMENTÁRIO
1. AnAlisAndo o orçAmento Público
O nosso tema de hoje é o orçamento público. Nessa parte aparecem mais questões doutri-
nárias, o que não é tão comum em nossa matéria.
Vamos esgotar todos os conceitos e classificações que podem ser cobrados em provas e 
ao final dessa aula você estará pronto para resolver qualquer questão sobre o tema.
Espero que já tenha despertado seu interesse sobre Direito Financeiro e que já tenha con-
seguido fazer algumas conexões dos temas que estudamos com alguns acontecimentos em 
nosso cenário político e econômico.
Para entender melhor o tema, vamos voltar à Antiguidade Clássica, quando não havia a 
ideia de orçamento, uma vez que o patrimônio do imperador confundia-se com o patrimô-
nio estatal.
Da mesma forma, na Idade Média não havia essa distinção entre os patrimônios nem qual-
quer norma que limitasse os gastos/despesas. Entretanto, já nessa época iniciou-se um pro-
cesso de controle da arrecadação, com a Magna Carta de 1215, por meio da qual os barões 
ingleses impuseram algumas limitações ao Rei João I.
Na era moderna é que houve um maior reforço da ideia de limitação dos atos dos gover-
nantes, principalmente devido à cobrança exacerbada de tributos. Nesse contexto, destacam-
-se a Declaração de Direitos da Inglaterra (Bill of Rights) que submetia ao parlamento a criação 
de tributos, bem como as Revoluções Francesa e Americana que tiveram como embrião, dentre 
outras insatisfações, a cobrança abusiva de impostos e a ausência de controle dos gastos dos 
governantes.
A título ilustrativo, cito o dispositivo da Constituição Americana de 1776 que determinava 
que “dinheiro algum poderá ser retirado do Tesouro senão em consequência da dotação deter-
minada em lei”. (art. I, seção 9).
A ideia de orçamento público e de um Estado Orçamentário surge de modo pleno e expres-
so com o advento do liberalismo econômico trazendo uma peça orçamentária simples que 
continha uma mera autorização de gastos.
A intervenção do Estado na economia ainda era bastante reduzida, pois as teses liberais no 
campo econômico ainda eram bastante fortes. Acreditava-se que quanto mais liberdade fosse 
garantida aos agentes privados no desempenho de suas atividades econômicas, maior seria o 
crescimento econômico do país.
Aqui, damos destaque a famosa ideia da mão invisível de Adam Smith, que com certeza 
você já estudou (mesmo que tenha sido no colégio): o mercado é guiado pela lei da oferta e da 
procura e encontra seu equilíbrio pela atuação dos próprios agentes econômicos. Em outras 
palavras, o mercado se autorregula, sendo desnecessária a intervenção do Estado.
E como se deu a evolução do orçamento público no Brasil?
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Orçamento Público, Ciclo Orçamentário
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De início, não havia qualquer dispositivo formal acerca da elaboração do orçamento e do 
controle dos gastos públicos no período colonial. Somente após a independência as Constitui-
ções passaram a abarcar normas orçamentárias.
Nesse contexto, a Constituição de 1824 foi a primeira a prever a exigência de elaboração 
de orçamentos formais por parte das instituições, determinando que só a lei poderia autorizar 
o gasto e que ela deveria ser votada pelo parlamento.
Veja o queprevia o art. 172:
O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os orçamentos relativos 
às despesas de suas repartições, apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta 
estiver reunida, um balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, 
e igualmente o orçamento geral de todas as despesas públicas do ano futuro e da importância de 
todas as contribuições e rendas públicas.
Note que a elaboração do orçamento incumbia ao Poder Executivo e a aprovação ao 
Legislativo.
Nessa época já podíamos falar em orçamento público?
Ainda não!! Somente a partir da revolta popular com a cobrança de tributos e com o livre 
dispêndio do patrimônio pelo monarca, sem compromisso com as necessidades públicas é 
que surgiu o cenário que daria origem ao surgimento do primeiro orçamento brasileiro.
Esse orçamento foi aprovado por meio de um Decreto em 1830 fixando a despesa e orçan-
do a receita das antigas províncias para o exercício de 1831.
A próxima Constituição, datada de 1891, foi seguida pela Proclamação da República e 
trouxe a previsão de que a elaboração do orçamento seria privativa do Congresso Nacional, 
com iniciativa da Câmara dos Deputados, nos seguintes termos:
Art. 34. Compete privativamente ao Congresso Nacional orçar a receita, fixar a despesa federal anu-
almente e tomar as contas da receita e despesa de cada exercício financeiro.
Posteriormente, foi promulgado o Decreto n 4536 de 1922 instituindo o Código de Conta-
bilidade da União.
Já a Carta de 1934 previu que cabia ao Presidente da República a elaboração da proposta 
orçamentária, ficando a votação a cargo do Legislativo, nos seguintes termos:
Art. 39. Compete privativamente ao Poder Legislativo, com a sanção do Presidente da República:
1) decretar leis orgânicas para a completa execução da Constituição;
2) votar anualmente o orçamento da receita e da despesa, e no início de cada Legislatura, a lei de 
fixação das forças armadas da União, a qual nesse período, somente poderá ser modificada por 
iniciativa do Presidente da República;
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Art. 50. O orçamento será uno, incorporando-se obrigatoriamente à receita todos os tributos, rendas 
e suprimentos dos fundos e incluindo-se discriminadamente na despesa todas as dotações neces-
sárias ao custeio dos serviços públicos.
§ 1º O Presidente da República enviará à Câmara dos Deputados, dentro do primeiro mês da sessão 
legislativa ordinária, a proposta de orçamento.
Sob a égide de um regime autoritário, a Constituição de 1937, deslocou as competências 
para que fossem concentradas no âmbito do poder Executivo. Assim, o orçamento passou a 
ser elaborado por um departamento administrativo ligado à Presidência e votado pela Câmara 
e pelo Conselho Federal (com membros nomeados pelo Presidente).
Posteriormente, a Constituição de 1946 trouxe o reflexo da redemocratização, devolvendo 
a elaboração do orçamento pelo Executivo e de votação e emendas pelo Legislativo.
Durante sua vigência, foi criada a Lei n. 4.320/1964, estabelecendo normas gerais para o 
orçamento público.
A situação prevista na Constituição anterior foi mantida pela Carta de 1967, entretanto, re-
duziu-se expressivamente a possibilidade de emendas ao orçamento decorrentes de aumento 
de despesas. Veja:
Art. 65. O orçamento anual dividir-se-á em corrente e de capital e compreenderá obrigatoriamente 
as despesas e receitas relativas a todos os Poderes, órgãos e fundos, tanto da Administração Direta 
quanto da Indireta, excluídas apenas as entidades que não recebam subvenções ou transferências 
à conta do orçamento.
§ 1º A inclusão, no orçamento anual, da despesa e receita dos órgãos da Administração Indireta 
será feita em dotações globais e não lhes prejudicará a autonomia na gestão dos seus recursos, nos 
termos da legislação especifica.
E finalmente temos a Constituição de 1988, que devolveu ao legislativo a possibilidade de 
elaboração de emendas. Destaco outros aspectos significativos:
i) previsão de que a elaboração de planos plurianuais deve abranger obrigatoriamente as 
despesas de capital e demais programas de duração continuada.
ii)o encaminhamento anual ao Legislativo do projeto de lei de diretrizes orçamentárias tor-
nou-se obrigatório.
iii)capítulo próprio para as finanças públicas dentro do título tributação e orçamento.
iv) seção própria para o orçamento público dentro do capítulo de finanças públicas (art. 
165 a 169).
v) introdução da Lei de Diretrizes Orçamentárias-LDO.
vi)substituição dos orçamentos fiscal e Sest pelo Orçamento Anual (abrangendo orçamen-
to fiscal, orçamento de investimentos e orçamento da seguridade social).
vii) o orçamento monetário deixa de existir como peça autônoma
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Por fim, é importante lembrar que a Lei de Responsabilidade Fiscal foi instituída sob a égi-
de da atual Constituição.
Antiguidade Clássica
=>não havia a ideia de orçamento.
=>o patrimônio do imperador confundia-se com o 
patrimônio estatal.
Idade Média
=>não havia distinção entre os patrimônios nem 
limitação de gastos/despesas.
=>iniciou-se um processo de controle da 
arrecadação, com a Magna Carta de 1215.
Era moderna
=>houve um maior reforço da ideia de limitação 
dos atos dos governantes, principalmente devido à 
cobrança exacerbada de tributos.
=> Declaração de Direitos da Inglaterra (Bill of 
Rights), Revoluções Francesa e Americana.
Advento do liberalismo econômico
=>surge a ideia de orçamento público e de um 
Estado Orçamentário.
=> peça orçamentária simples que continha uma 
mera autorização de gastos.
Evolução do orçamento público no Brasil
Constituição de 1824
=>primeira a prever a exigência de elaboração de orçamentos formais 
por parte das instituições.
=> gasto autorizado por lei (votada pelo parlamento).
Constituição de 1891
=>seguida pela Proclamação da República.
=>a elaboração do orçamento passou a ser privativa do Congresso 
Nacional, com iniciativa da Câmara dos Deputados.
Carta de 1934 => cabia ao Presidente da República a elaboração da proposta 
orçamentária, ficando a votação a cargo do Legislativo.
Constituição de 1937
=> regime autoritário
=>o orçamento passou a ser elaborado por um departamento 
administrativo ligado à Presidência e votado pela Câmara e pelo 
Conselho Federal (com membros nomeados pelo Presidente).
Constituição de 1946
=>car viés de redemocratização =>estabeleceu novamente a 
possibilidade de elaboração do orçamento pelo Executivo e de votação 
pelo Legislativo (inclusive, com possibilidade de emendas).
Carta de 1967
=>manteve a aprovação e a elaboração do orçamento pelo Legislativo 
e Executivo, respectivamente.
=>reduziu expressivamente a possibilidade de emendas ao orçamento 
decorrentes de aumento de despesas.
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Constituição de 1988
=>devolveu ao legislativo a possibilidade de elaboração de emendas.
=> previsão de que a elaboração de planos plurianuais deve abranger obrigatoriamente as 
despesas de capital e demais programas de duração continuada.
=>o encaminhamento anual ao Legislativo do projeto de lei de diretrizes orçamentárias tornou-se 
obrigatório.
=>capítulo próprio para as finanças públicas dentro do título tributação e orçamento.
=>seção própria para o orçamento público dentro do capítulo de finanças públicas (art. 165 a 169).
=> introdução da Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO.
=>substituição dos orçamentos fiscal e Sest pelo Orçamento Anual (abrangendo orçamento fiscal, 
orçamento de investimentos e orçamento da seguridade social).
=> o orçamento monetário deixa de existir como peça autônoma
A evolução histórica do orçamento ficou clara, agora passamos ao estudo do seu conceito.
1.1. os PrinciPAis conceitos de orçAmento Público
Nessa parte introdutória, veremos os dois principais conceitos para o orçamento: clássico 
e moderno. Essa classificação aparece com bastante frequência nas provas e é o ponto de 
partida para entendermos outras classificações que serão estudadas mais adiante:
a) Conceito clássico ou tradicional: o orçamento como uma lei de meios
Nesse primeiro ponto, entende-se o orçamento como um mero documento financeiro des-
critivo, que se limita à previsão de receitas e à fixação de despesas.
Nessa fase, não existe vinculação ou preocupação com o planejamento governamental ou 
com a vinculação de recursos à satisfação das necessidades públicas.
Temos uma lei de meios que descreve qual gasto será realizado em contrapartida a um 
ingresso de recursos nos cofres públicos.
Bastava que esse documento descritivo contivesse um pedido de autorização de gastos 
para fazer frente às despesas relacionadas à estruturação da máquina estatal, prevalecendo a 
ideia liberal de mínima intervenção do estado.
b) Conceito moderno: o orçamento ligado ao planejamento
A partir daqui o orçamento passa a ter uma clara vinculação ao planejamento governamen-
tal. O documento descritivo e estático torna-se dinâmico e passa a ter como principais objeti-
vos a satisfação das necessidades públicas, o funcionamento dos serviços e a realização da 
política econômica do país.
Os ideias liberais saem do cenário e a livre iniciativa cede lugar ao Estado intervencionista.
O novo papel do orçamento público é nitidamente de instrumento de ação governamental 
e representativo da vontade popular, caracterizando-se como documento de natureza econô-
mica e política.
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Esse conceito pode ser assim resumido:
Lei de iniciativa do Poder Executivo, aprovado pelo Legislativo, que prevê receitas e fixa despesas 
para um determinado período e envolve todos os órgãos que integram o governo.
001. (CESPE/JUIZ FEDERAL/TRF 5 REGIÃ/2017/ADAPTADA) A concepção moderna de or-
çamento público enfatiza seu aspecto contábil e gerencial, distanciando-se da avaliação de 
eficiência e efetividade.
O item trata justamente da diferença entre orçamento tradicional x orçamento moderno.
Como vimos, a concepção tradicional; é que enfatiza o aspecto contábil e gerencial. Por sua 
vez o orçamento moderno caracteriza-se pelo seu dinamismo e por privilegiar a eficiência e a 
efetividade. Veja que a questão considerou como moderno o orçamento vigente no Brasil, qual 
seja, o orçamento programa, que estudaremos logo abaixo.
Errada.
Orçamento clássico/tradicional Orçamento moderno
=> estático
=>lei de meios
=>mero documento financeiro
=> previsão de receitas e fixação de despesas
=>não há preocupação com o planejamento
=>não há comprometimento entre o uso dos 
recursos e as necessidades públicas
=>despesas relacionadas à estruturação da 
máquina estatal.
=> dinâmico
=>ligado ao planejamento
=>documento de natureza econômica e 
política.
=>prevê receitas e despesas com o fim de 
proporcionar o funcionamento dos serviços 
públicos
=>instrumento de ação governamental e 
representativo da vontade popular
1.2. o orçAmento Público sobre diferentes AsPectos
Pelo aspecto político, o orçamento constitui basicamente um instrumento representativo 
do consentimento popular, refletindo o plano de ação governamental elaborado com base em 
uma decisão política.
Trata-se de um meio utilizado pelo Poder Legislativo, legitimado pelo povo, para autorizar 
os gastos públicos e os respectivos meios de financiamento, observando as necessidades 
coletivas. É nesse aspecto, por exemplo, que se verifica a execução dos direitos fundamentais.
Nesse aspecto também se verifica a realização do controle da administração, que ficará 
adstrito aos limites impostos pelo legislativo.
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EXEMPLO
A comissão mista permanente prevista no art. 166 da CF, que examina e emite parecer sobre 
os projetos de LOA bem como a possibilidade emenda parlamentar nos termos do art. 166, 
§§2 e 3 demonstram claramente a incorporação da função de controle ao aspecto político do 
orçamento.
O aspecto econômico traz a ideia de atuação estatal no domínio econômico, por meio da 
diminuição (ou do aumento) de gastos públicos, produção, consumo etc. Assim, será realizado 
o correto balanceamento das receitas e despesas como instrumento de atuação do estado.
Esse aspecto demonstra quais são as áreas prioritárias para o investimento do governo e 
se revela um importante instrumento pra distribuição de renda.
EXEMPLO
Vamos entender esse aspecto na prática.
Imagine que um elevado investimento orçamentário do governo pode gerar aumento do número 
de empregos e da renda agregada. Por outro lado, baixos investimentos por parte do governo 
provocam a diminuição da taxa de emprego e a queda da economia.
De acordo com esse aspecto, a depender da situação econômica e da política orçamentária 
adotadas, o orçamento poderá ser deficitário (endividamento público) ou superavitário.
Note que o orçamento tem como principal função a de otimizar os recursos financeiros, 
compatibilizando necessidades públicas com valores efetivamente arrecadados.
O aspecto regulador está ligado aos ideais de justiça distributiva que busca reduzir desi-
gualdades sociais. Por meio desse aspecto, o orçamento possibilita a alocação de recursos 
para os mais necessitados, oferece incentivos fiscais etc.
O aspecto técnico traz a necessidade de observância das regras e técnicas orçamentárias, 
das classificações corretas e claras das receitas e despesas. Além disso, é possível verificar 
o grau de endividamento da Administração e determinar se ainda podem ser contraídas ou-
tras dívidas.
Por fim, o aspecto jurídico diz respeito à materialização do orçamento por meio de leis: 
PPA, LDO e LOA (art. 165 da CF). Esse aspecto também está relacionado à existência de vários 
princípios orçamentários: exclusividade, universalidade, unidade etc.
Repare que esses aspectos demonstram que o orçamento atua em diferentes direções. 
Não existe apenas uma finalidade ou foco, o documento é dinâmico, ligado às ideias de pla-
nejamento, concretização de políticas públicas, correção de falhas e regulaçãodo mercado, 
manutenção da estabilidade econômica; equalização da distribuição de renda e da alocação 
de recursos; controle da oferta de moeda, da taxa de juros etc.
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1.3. As diversAs funções do orçAmento Público
Separei esse tópico para tratarmos de uma classificação feita pelo autor Richard Musgra-
ve, que já apareceu em provas algumas vezes.
Esse autor entende que a principal forma de atuação do Estado na economia é por meio 
do orçamento público e identifica três funções fiscais: alocativa, estabilizadora e distributiva.
As duas primeiras referem-se à alocação dos gastos públicos, enquanto a última trata de 
medidas econômicas buscam manter a estabilidade da economia.
A função alocativa depende da atuação do setor privado, podendo complementá-la for-
necendo à população serviços e bens que não são oferecidos suficientemente ou supri-la, 
quando não houver o fornecimento. Além disso, é possível que a atuação seja indireta, propor-
cionando condições para o setor privado realize a prestação.
A nomenclatura alocativa refere-se as duas atividades acima descritas que buscam jus-
tamente alocar os recursos públicos da melhor maneira possível, aplicando o orçamento em 
infraestrutura e bens necessários à coletividade.
A função distributiva tem como finalidade principal a redução das desigualdades sociais, 
possibilitando que todas as camadas sociais tenham igual acesso a bens e serviços.
Essa função pode ser exercida de diferentes formas:
i) pela oneração dos que tem maior renda: lembre-se do Imposto de Renda progressivo, 
que tem a alíquota diferenciada conforme a renda do indivíduo, portanto, quanto maior a renda 
(base de cálculo do imposto) maior será a alíquota incidente.
ii) pela realocação de receitas para programas populares que propiciam moradia e educa-
ção aos mais necessitados.
iii) pela concessão de subsídios aos bens de consumo populares.
Por fim, identificamos a função estabilizadora que tem o escopo de manter a economia 
estável e propiciar seu crescimento.
Nesse sentido, o orçamento será direcionado à minimização dos efeitos de flutuações ou 
de inflação; à estabilidade do nível de preços e à elevação do nível de emprego.
Como afirmei no início desse tópico, ao contrário das duas primeiras funções, aqui não tra-
tamos da destinação de recursos, mas sim de um orçamento direcionado para evitar os efeitos 
das oscilações das principais variáveis econômicas: inflação, emprego e crescimento.
Funções do 
orçamento
Alocativa: busca suprir ou complementar a atuação do setor privado, 
investindo em infraestrutura e bens necessários à coletividade.
Distributiva: busca a redução das desigualdades sociais, corrigindo as falhas 
do Mercado.
Estabilizadora: busca a estabilidade e o crescimento econômicos, minimizando 
os efeitos de flutuações ou de inflação
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Aspectos do 
orçamento
Político: instrumento representativo do consentimento popular, refletindo o 
plano de ação governamental elaborado com base em uma decisão política.
Econômico: forma de atuação estatal no domínio econômico por meio do 
correto balanceamento das receitas e despesas.
Regulador: instrumento de justiça distributiva, ou seja, de redução das 
desigualdades sociais
Técnico: relacionado à obrigatoriedade de observância das técnicas 
orçamentárias
Jurídico: materialização do orçamento por meio de leis: PPA, LDO e LOA (art. 
165 da CF).
2. os diversos tiPos de orçAmento
O nosso tema ainda tem algumas nuances que devem estar na ponta da língua para que 
você enfrente qualquer prova de concurso que exija o conhecimento de orçamento público.
Além da distinção clássica entre orçamento tradicional e moderno e das classificações 
doutrinárias acerca das funções e dos aspectos orçamentários, ainda precisamos definir os di-
versos tipos de orçamento. Faremos isso por meio de uma evolução dos conceitos, chegando 
ao atual orçamento brasileiro: o orçamento programa.
2.1. clAssificAndo o orçAmento PelA formA de elAborAção
a) Orçamento Legislativo
=>a elaboração, votação e aprovação ficam a cargo do Legislativo, cabendo ao Executivo 
realizar a execução. É típico dos países que adotam o parlamentarismo.
b) Orçamento Executivo:
=>a elaboração, votação e aprovação são de competência exclusiva do Executivo. É utiliza-
do, em regra, por governos autoritários.
c) Orçamento Misto:
=>a elaboração e a votação são de competência do executivo, sendo a aprovação e contro-
le exercidos pelo legislativo. É utilizado no Brasil.
2.2. o orçAmento de desemPenho e A ÊnfAse no desemPenho 
orgAnizAcionAl
Você se lembra das características do conceito clássico de orçamento que falamos aci-
ma? Pois é! O orçamento de desempenho pode ser considerado uma evolução desse conceito.
Isso porque as ideias liberais fundadas na livre iniciativa e na propriedade privada e a de-
fesa de um estado mínimo acabaram dando lugar ao reconhecimento da necessidade de um 
Estado que interviesse de forma mais assertiva na economia.
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E como ocorreu essa transição de ideias?
Sinteticamente, com o cenário de impacto econômico gerado em vários países após a 
Segunda Guerra Mundial. O reconhecimento da insuficiência do liberalismo para suprir esses 
graves problemas deu destaque ao pensamento de autores como Keynes, que defendia a inter-
venção estatal como forma de ajustar a oferta à demanda e manter a estabilidade da econo-
mia e as taxas de emprego. 
A ênfase do orçamento sai dos recursos que são gastos e passa a ser no resultado de tais 
gastos, abarcando a definição de metas que possam avaliar o desempenho do governo.
Veja que a evolução ocorrida nesse tipo de orçamento ainda é tímida, pois não prevê a 
existência de um planejamento efetivo. Observa-se aqui a relação entre gastos e objetivos 
alcançados e a existência de um programa de trabalho contendo as ações desenvolvidas (de-
sempenho organizacional),mas sem qualquer vinculação das ações do governo ao orçamen-
to público.
2.3. o orçAmento incrementAl e A inexistÊnciA de PlAnejAmento
Nesse tipo de orçamento é proposto um aumento percentual para o ano seguinte, conside-
rando-se apenas o aumento ou a diminuição de gastos (incorpora-se acréscimos em cada item 
das despesas já previstas no orçamento anterior).
Nos termos do glossário da STN, o Orçamento Incremental é feito por meio de ajustes mar-
ginais nos seus itens de receita e despesa.
2.4. o orçAmento de bAse-zero e A AvAliAção dos gAstos A cAdA 
novo exercício
Vamos começar esse tópico entendendo o porquê da nomenclatura base zero?
Bom, esse nome é utilizado pois na elaboração de um novo orçamento não se toma o an-
terior como base para determinar um valor inicial mínimo do gasto.
O que isso significa? Significaque a cada exercício os gastos que constarão no orçamento 
devem ser justificados e avaliados novamente e serão elaborados partindo de uma base zero ( 
já que não parte de valores do orçamento anterior).
A Secretaria do Tesouro Nacional define esse tipo de orçamento da seguinte forma:
Principais características: análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não ape-
nas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programas devem ser 
justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.
Com todas as informações acima já podemos concluir que o orçamento base zero verifica 
quais são efetivamente os recursos e objetivos necessários para o governo a cada novo 
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exercício, não havendo vinculação com montante prévio de dispêndios ou com valores do 
exercícios anterior.
Por fim, é importante destacar que alguns autores entendem o orçamento base zero como 
uma técnica para elaboração do orçamento programa e não como um tipo específico de 
orçamento.
002. (CESPE/PROCURADOR/PGM – JOÃO PESSOA/2018) O orçamento base-zero constitui 
uma técnica de elaboração do orçamento em que há o reexame crítico dos dispêndios de cada 
área governamental, de modo que não há compromisso com o montante de dispêndios do 
exercício anterior.
O item está correto. Por meio do orçamento base zero é feita uma análise dos recursos e dos 
objetivos e necessidades de cada área governamental, não havendo compromisso com qual-
quer montante de dispêndios.
Dessa forma, a cada novo exercício, o administrador deve justificar detalhadamente os recur-
sos que solicitou.
O nome base-zero se justifica pela necessidade de que os gastos sejam justificados e avalia-
dos a cada novo exercício, portanto, não se toma o orçamento anterior como base para deter-
minar um valor inicial mínimo.
Certo.
2.5. o orçAmento-ProgrAmA e o PlAnejAmento governAmentAl
O orçamento programa muitas vezes é cobrado nas provas em contraposição ao conceito 
de orçamento tradicional, por essa razão já citamos algumas características no tópico destina-
do ao orçamento tradicional e moderno.
Nesse tipo de orçamento, que é utilizado no Brasil, existe uma forte vinculação com a ideia 
de planejamento e ação governamental. Isso quer dizer que a destinação dos recursos públi-
cos baseia-se em objetivos e metas de um programa definido pelo governo.
A peça orçamentária é vista como um verdadeiro instrumento de concretização do planeja-
mento das ações e gastos do governo, identificando programas, projetos e atividades que são 
destinados a um resultado definido.
Existem algumas fases que devem ser observadas na elaboração do orçamento programa:
i) estabelecimento de metas: planejamento
ii) definição das atividades a serem realizadas: programação
iii) estimação dos recursos de trabalho necessários: projeto
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iv) avaliação dos programas por meio de indicadores de desempenho.
Essa última fase deixa nítida a preocupação com que as ações atendam de modo efetivo 
às necessidades coletivas.
A definição de programa é dada pela Portaria n. 42/1999 do Ministério do Orçamen-
to e Gestão:
o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos preten-
didos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual.
Já a estrutura é dada pelo artigo 2 do Decreto n. 2.829/1998:
Cada Programa deverá conter:
I – objetivo;
II – órgão responsável;
III – valor global;
IV – prazo de conclusão;
V – fonte de financiamento;
VI – indicador que quantifique a situação que o programa tenha por fim modificar;
VII – metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o objetivo;
VIII – ações não integrantes do Orçamento Geral da União necessárias à consecução do objetivo;
IX – regionalização das metas por Estado.
Parágrafo único. Os Programas constituídos predominantemente de Ações Continuadas deverão 
conter metas de qualidade e de produtividade, a serem atingidas em prazo definido.
A Constituição Federal também contém normas que indicam a utilização desse tipo de 
orçamento:
Art. 165 (...)
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objeti-
vos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorren-
tes e para as relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pú-
blica federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a 
elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabe-
lecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Vamos finalizar traçando a distinção entre orçamento programa e orçamento tradicional, 
pois como afirmado no início desse tópico, esse tema é bastante cobrado em provas.
Orçamento-programa Orçamento Tradicional
• Vinculação entre planejamento e orça-
mento
• Objetivos, metas e resultados
• Utilização de indicadores de desempenho 
para aferição dos resultados
• Dissociação entre planejamento e 
orçamento
• aspectos contábeis (meios)
• Não há aferição de resultados
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003. (PAULIOPREV/PROCURADOR AUTÁRQUICO/2018) O orçamento-programa visa a pro-
mover incentivos às unidades orçamentárias, por meio da ampliação dos recursos destina-
dos a ações com bom desempenho em anos anteriores, colocando ênfase no objeto do gas-
to público.
O item está incorreto, pois traz o conceito de orçamento desempenho. O orçamento programa 
enfatiza o planejamento, como vimos logo acima.
Errado.
2.6. o orçAmento PArticiPAtivo e A democrAciA PArticiPAtivA
Como o próprio nome indica, esse tipo de orçamento busca assegurar a participação social 
na elaboração da peça orçamentária( por meio de assembleias locais, negociação direta com 
o governo etc.).
A grande vantagem é que isso torna possível que se discuta a prioridade que será dada 
aos gastos públicos, permitindo que a alocação dos recursos esteja de acordo com as reais 
demandas da sociedade. Assim, concretiza-se a ideia de uma democracia participativa.
Esse modelo não é incompatível com o orçamento programa, na verdade busca apenas 
aprimorá-lo por meio de uma maior proximidade entre o legislativo e pelos seus representados.
Entretanto, essa participação não garante que as decisões sejam executadas. Lembre-se 
que, apesar de o art. 61 da CF prever a possibilidade de iniciativa popular para leis em geral, 
o art.165 dispõe expressamente que a elaboração do orçamento é competência privativa do 
chefe de poder Executivo.
Existe previsão da participação popular no processo de elaboração das leisorçamentárias 
na Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 48, Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participa-
ção popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discus-
são dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.
O Brasil já se utilizou desse tipo de orçamento em alguns municípios (ex.: Porto Alegre, São 
Paulo) e estados (ex.: Rio Grande do Sul). No último caso, foi ajuizada uma ADIN no STF ques-
tionando a inclusão de fase obrigatória de consulta popular com efeito vinculante (ADI 2037).
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O autor Harrison Leite traz o conceito de princípio participativo orçamentário que consiste
“ na necessária consulta prévia feita aos cidadãos acerca dos gastos públicos que querem ver rea-
lizados, antes que aludido projeto vá ao Legislativo para o debate e aprovação. Assim, é uma forma 
de aproximar o cidadão dos gastos públicos, incutir-lhe a ideia de que nem todas as despesas são 
possíveis, já que há um plexo de demandas em outras áreas, bem como informar-lhe do seu poder 
de participar ativamente das atividades envolvendo Administração orçamentária”. (LEITE, HARRI-
SON, Manual de Direito Financeiro, 6 edição-2017)
Abaixo, segue uma síntese dos fundamentos favoráveis e contrários ao orçamento par-
ticipativo.
=>Favoráveis:
i) fortalecimento da democracia deliberativa.
ii) possibilidade de alocar os recursos de acordo com as necessidades principais e concre-
tas do local.
iii) maior transparência do orçamento.
=>Contrários:
i) diminuição da representação política, que deve ser feita pelos representantes eleitos pelo 
povo, em consonância com o modelo representativo de democracia adotado no Brasil.
ii) possibilidade de manipulação do orçamento para atender necessidades individuais ou 
de grupos específicos.
iii) a participação popular direta deve ocorrer somente nas hipóteses expressamente pre-
vistas na Constituição Federal.
iv) inexistência de conhecimento técnico da população para avaliação e análise das 
propostas.
Orçamento de 
desempenho
Orçamento 
base-zero
Orçamento-
programa
Orçamento 
participativo
Orçamento
Incremental
ênfase no 
resultado dos 
gastos.
metas para 
medir o 
desempenho do 
governo.
os gastos são 
justificados e 
avaliados a cada 
novo exercício.
não se toma 
como base o 
orçamento 
anterior.
identifica os 
programas, 
projetos e 
atividades 
estabelece 
metas e 
resultados
permite que 
os cidadãos 
participem 
efetivamente 
da elaboração 
dos orçamentos 
públicos
incorpora 
acréscimos 
em cada item 
das despesas 
já previstas 
no orçamento 
anterior. 
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Orçamento de 
desempenho
Orçamento 
base-zero
Orçamento-
programa
Orçamento 
participativo
Orçamento
Incremental
evolução no 
que se refere 
ao conceito 
tradicional
maior atuação 
do Estado na 
economia
alguns autores 
o definem como 
uma técnica 
para elaboração 
do orçamento 
programa
forte 
vinculação 
entre 
orçamento e 
planejamento.
é utilizado no 
Brasil
é utilizado no 
âmbito municipal 
e estadual
não há 
compromisso com 
planejamento.
3. As diversAs teses AcercA dA nAturezA jurídicA do orçAmento
Esse tema é um pouco controvertido na doutrina, mas não existem muitas dificuldades 
para sua compreensão. Normalmente, as bancas exigem que o aluno tenha conhecimento das 
teses dos três principais autores que tratam do tema.
Outra observação relevante a ser feita é que esses três autores criaram suas teses com 
base no ordenamento jurídico próprio de seus países, por isso não há como transportá-las para 
o Brasil cuja realidade é diversa.
Hoennel: o orçamento é elaborado por um órgão legiferante, revestido sob a forma de lei e 
caracterizado como preceito jurídico e por essas razões tem conteúdo de lei.
O autor define o conteúdo a partir da origem da norma, portanto, o orçamento é lei formal 
(devido a sua forma) mas não é lei em sentido material (pois seu conteúdo não dispõe da ge-
neralidade e a abstração necessárias).
Gaston Jèze: o orçamento não é uma lei propriamente dita, mas sim um ato administrativo 
a ser observado como condição para a realização do gasto público.
Em outras palavras, já existe previsão legal das receitas e despesas, sendo o orçamento 
apenas um ato-condição para a realização daquelas.
Por fim, Leon Duguit entende que o orçamento não pode ser considerado um ato único e 
deve ser dividido da seguinte forma:
=>ato administrativo: no que se refere ás despesas e receitas originárias.
=>ei em sentido material: no que se refere à autorização para cobrança de receitas deri-
vada, pois gera obrigações abstratas e genéricas ao contribuinte. Como já afirmei no início do 
tópico, o cenário jurídico no qual essas teses foram concebidas é diverso do realidade brasi-
leira. A tese de Leon Duguit, por exemplo, foi elaborada com base na existência da anualidade 
tributária, que não se aplica no Brasil.
Vamos relembrar rapidamente o que é a anualidade tributária?
Esse princípio determina que a lei orçamentária deve autorizar a cobrança de tributos. No Bra-
sil, foi substituído pelo princípio da anterioridade, segundo o qual é vedada a cobrança de 
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tributos no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou 
aumentou e antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os 
instituiu ou aumentou. Cuidado para não confundir a anualidade tributária com a anualidade 
orçamentária, que estudaremos na próxima aula.
A melhor definição para o orçamento brasileiro é a que se baseia no fato de que em nosso 
país tanto as receitas como as despesas decorrem de leis, contratos etc., sendo o orçamento 
um pré-requisito para realização das despesas. Cito, por oportuno, o conceito dado por Ricardo 
Lobo Torres1.
lei formal, que apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos, sem criar direitos 
subjetivos e sem modificar leis tributárias e financeiras
Importante destacar que a Constituição Federal confere ao orçamento natureza de lei, nos 
termos do art. 165, III e §5,6 e 8. Confira:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
(...)
5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da adminis-
tração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a 
maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a elavinculados, 
da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo 
Poder Público.
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, 
sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de 
natureza financeira, tributária e creditícia.
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, 
terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da 
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e 
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Pelo exposto, concluímos que as disposições constitucionais e legais do ordenamento 
jurídico brasileiro tratam o orçamento como uma lei ordinária (aprovada por maioria simples) 
e temporária (com vigência limitada).
1 Lobo Torres, Ricardo. Curso de Direito Financeiro e Tributário, 18 ed. Renovar.
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Existe uma minoria que entende que o orçamento é lei em sentido material, sob o funda-
mento de que a lei orçamentária é expressão da vontade popular, alterando a realidade jurídica, 
permitindo a exigência de tributos e a imposição de restrições e obrigações por parte da Ad-
ministração Pública.
Também identificamos autores que identificam o orçamento como uma lei especial, devi-
do às seguintes características peculiares:
=>prazo próprio para encaminhamento ao Legislativo (atualmente, regulado pelo art. 
25 do ADCT)
=> conteúdo restrito à receitas e despesas, nos termos do princípio da exclusividade (art. 
165, §8 da CF)
=>as emendas são limitadas às hipóteses previstas no art. 166, §3 da CF.
=>prazo determinado.
Não confunda as leis orçamentárias previstas no artigo 165, I, II e III, com a lei prevista no artigo 
165, § 9 º, ambos da Constituição Federal.
PPA, LDO E LOA (Art. 165, I, II e III)
Lei que deverá dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização 
das leis orçamentárias (Art.165, § 9 º)
Temporária
não tem vigência limitada
leis ordinárias
lei complementar
004. (ESAF/PROCURADOR DA FAZENDA NACIONAL/PGFN/2015/ADAPTADA) A natureza 
jurídica do orçamento público, consoante o jurista alemão Hoennel, é de ato administrativo, 
não tendo sequer o status de lei formal.
O enunciado busca confundir o entendimento de Duguit com o do jurista alemão Hoennel que 
acabamos de estudar.
Errado.
4. orçAmento imPositivo x orçAmento AutorizAtivo e As recentes mu-
dAnçAs no orçAmento brAsileiro
Para finalizar nossos estudos sobre as diversas classificações orçamentárias, vamos tratar 
de um tema que teve alteração recente e por isso há grandes chances de ser objeto de provas.
Primeiro, preciso esclarecer que o orçamento brasileiro, para a maioria da doutrina e com 
base na inexistência de dever legal de implementá-lo, era visto como autorizativo.
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O orçamento autorizativo é aquele que prevê despesas, mas não gera obrigação de exe-
cutá-las, prevalecendo a discricionariedade do poder público para analisar se os recursos são 
suficientes para fazer frente aos gastos e se tais gastos se ajustam às necessidades sociais.
A necessidade de previsão da despesa é inquestionável, dado o princípio da legalidade. A con-
ceituação de um orçamento como autorizativo se dá em razão da obrigatoriedade de sua efe-
tivação, portanto, não confunda as duas situações.
Em regra, as despesas só serão realizada se houver previsão orçamentária, entretanto, isso 
não significa que sua execução obrigatória.
Conclusão: No orçamento autorizativo, a despesa realizada tem que ser prevista, mas nem 
toda despesa prevista tem que ser realizada.
O STF considerava o orçamento autorizativo, nos termos do julgado abaixo, entretanto, 
trata-se de acórdão anterior às alterações que veremos logo abaixo.
JURISPRUDÊNCIA
CONCEITO DE LEI ORÇAMENTÁRIA. O SIMPLES FATO DE SER INCLUÍDA UMA VERBA DE 
AUXILIO, NO ORÇAMENTO, QUE DEPENDE DE APRECIAÇÃO DO GOVERNO, NÃO CRIA 
DIREITO A SEU RECEBIMENTO. (RE 34581/DF – STF)
Também não se pode confundir a elaboração com a execução orçamentária. No primeiro 
caso, trata-se de fase prévia que deverá observar regras constitucionais e legais, mas também 
será afetada por decisões políticas. No segundo caso, temos uma fase posterior, que poderá 
ser caracterizada por uma maior liberdade ou impositividade.
A EC n. 86/2015 trouxe normas de nítido caráter impositivo, ao prever a obrigatoriedade de 
execução de despesas relacionadas às emendas parlamentares. Apesar disso, ainda prevale-
cia a tese do orçamento autorizativo ou pelo menos de um orçamento híbrido/dúplice.
Os principais pontos previstos pela EC 86/15 (bem como sua recente alteração pela EC 
126/22 ) seguem abaixo descritos:
i) as emendas individuais dos parlamentares ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no 
limite de 1,2%* da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo.* 
(percentual alterado pela EC 126/22)
A previsão dessa reserva orçamentária de 1,2 % da RCL faz com que as emendas individu-
ais não precisem ser decorrentes de anulação de despesas indicadas pelo Executivo.
• metade do percentual acima será destinada a ações e serviços públicos de saúde.
• os valores serão computados no limite constitucional de despesas com ações e servi-
ços públicos de saúde, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos 
sociais.
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DIREITO FINANCEIRO
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O §9º do art.166 foi recentemente alterado pela EC 126/22, passando a constar o percentual 
de 2% da RCL para as emendas individuais:
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% (dois 
por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, obser-
vado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. (Reda-
ção dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)
Além disso, foi incluído o §9-A:
§ 9º-A Do limite a que se refere o § 9º deste artigo, 1,55% (um inteiro e cinquenta e cinco centésimos 
por cento) caberá às emendas de Deputados e 0,45% (quarenta e cinco centésimos por cento) às de 
Senadores. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)
ii) é obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações derivadas das emendas 
parlamentares, em montante correspondente a 1,2%* da receita corrente líquida realizada no exer-
cício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidosem lei 
complementar. .*(percentual alterado pela EC 126/22)
• a execução só deixará de ser obrigatória nos casos de impedimento de ordem técnica e 
legal previstos em lei complementar.
O §11 do art. 166 foi alterado pela EC 126/22, passando a constar o seguinte:
§ 11 É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações oriundas de emendas 
individuais, em montante correspondente ao limite a que se refere o § 9º deste artigo, conforme os 
critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º 
do art. 165 desta Constituição, observado o disposto no § 9º-A deste artigo. (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 126, de 2022)
iii) o repasse pela União, de verbas oriundas das emendas parlamentares individuais dos Estados, 
Distrito Federal e dos Municípios é transferência obrigatória.
• a transferência independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não inte-
grará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de 
despesa de pessoal.
005. (FGV/ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO RIO DE JANEIRO/PROCURADOR/2017) A Emen-
da Constitucional n. 86/2015 (que torna obrigatória a execução de emendas individuais ao 
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DIREITO FINANCEIRO
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projeto de lei orçamentária no limite de 1,2% da receita corrente líquida prevista no projeto 
encaminhado pelo Executivo, sendo que a metade desse percentual será destinada a ações 
e serviços públicos de saúde), veio a consagrar, ainda que parcialmente, aquilo que em sede 
doutrinária convenciona-se denominar orçamento:
a) facultativo;
b) discricionário;
c) impositivo;
d) autorizativo;
e) formal.
O item C é o correto. Como vimos, a EC n. 86/2015 (que alterou os artigos 165, 166 e 168 da 
Constituição Federal) acabou instituindo um certo caráter impositivo para determinadas des-
pesas (relacionadas às emendas parlamentares).
Vale lembrar que atualmente, o percentual de 1,2% passou a ser de 2% após a alteração do art. 
166,§9 da CF pela EC 126/22.
Letra c.
Feitas as observações pertinentes acerca da EC n. 86/2015, vamos falar sobre a PEC do 
orçamento impositivo (PEC n. 34/2019) transformada na EC 100/2019, responsável por uma 
grande mudança no cenário atual do orçamento brasileiro.
Essa Emenda Constitucional diminuiu o poder do governo federal e aumentou o poder das 
bancadas parlamentares, tornando o orçamento dos entes nitidamente impositivo. As altera-
ções ocorreram ns artigos 165 e 166 da Constituição Federal.
Posteriormente, tivemos a EC 102/19 que acrescentou mais parágrafos ao art. 165 e EC 
126/22 que alterou alguns parágrafos do art. 166 e acrescentou o §9-A.
A questão é recente, mas muitos doutrinadores têm se manifestado acerca da predomi-
nância de um orçamento impositivo em nosso país, uma vez que a EC n. 100/2019 torna obri-
gatória a execução da programação orçamentária proveniente de emendas de bancada de 
parlamentares de Estado ou do Distrito Federal.
Veja recente decisão do STF que tratou do orçamento impositivo:
JURISPRUDÊNCIA
É inconstitucional norma estadual que tenha criado impositividade da lei orçamentária 
antes do advento das Emendas Constitucionais 86/2015 e 100/2019.(STF-ADI 5274/SC, 
DJ em 18/10/21 (Info 1034)
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DIREITO FINANCEIRO
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Ao contrário do limite previsto para as emendas parlamentares individuais (EC 126/22 que 
alterou o limite anteriormente previsto na EC 86/15), aqui o limite máximo que será liberado 
para as emendas parlamentares coletivas é de 1% da RCL.
Vale lembrar que antes da alteração do art. 166, §9 pela EC 126/22 o limite das emendas 
individuais era de 1,2% da RCL, nos termos da EC 86/15.
A EC 126/22 acrescentou, aind a, o §9-A com a seguinte redação:
Art. 166, § 9º-A Do limite a que se refere o § 9º deste artigo, 1,55% (um inteiro e cinquenta e cinco 
centésimos por cento) caberá às emendas de Deputados e 0,45% (quarenta e cinco centésimos por 
cento) às de Senadores. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)
Para facilitar seu estudo, segue um esquema das alterações/inclusões realizadas pelas 
EC n. 100/2019 e EC n. 102/2019. Você irá notar que em alguns casos houve alteração do 
conteúdo dos parágrafos, mas em muitos casos a atual redação não consta no parágrafo cor-
respondente.
Por isso, coloquei ambas as informações nas tabelas comparativas: alteração de conteúdo 
em relação à mesma matéria e comparação da redação anterior e atual de cada parágrafo.
Além disso, acrescentei a mais recente atualização realizada pela EC 126/22.
Artigo: Art. 165,§9, III
Como era antes?
Cabe à lei complementar:
(...)III – dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de 
procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos 
legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das 
programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto no 
§ 11 do art. 166. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, de 2015)
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Artigo: Art. 165,§9, III
Como ficou?
(...)III – dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de 
procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos 
legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das 
programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto 
nos §§ 11 e 12 do art. 166.
Emenda 
responsável pela 
alteração:
EC n. 100/2019
Artigo: Art. 165, §10
Como era antes? Sem correspondência anterior
Como ficou?
§ 10. A administração tem o dever de executar as programações 
orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, 
com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e 
serviços à sociedade.
Emenda responsável 
pela inclusão: EC n. 100/2019
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Artigo Art. 165,§§ 11 a15
Como era antes? Sem correspondência anterior
Como ficou?
§ 11. O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da lei de diretrizes 
orçamentárias:
I – subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e 
legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e não 
impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais;
II – não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica 
devidamente justificados;
III – aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.§ 12. Integrará a lei de diretrizes orçamentárias, para o exercício a 
que se refere e, pelo menos, para os 2 (dois) exercícios subsequentes, 
anexo com previsão de agregados fiscais e a proporção dos recursos 
para investimentos que serão alocados na lei orçamentária anual 
para a continuidade daqueles em andamento.
§ 13. O disposto no inciso III do § 9º e nos §§ 10, 11 e 12 deste artigo 
aplica-se exclusivamente aos orçamentos fiscal e da seguridade 
social da União.
§ 14. A lei orçamentária anual poderá conter previsões de despesas 
para exercícios seguintes, com a especificação dos investimentos 
plurianuais e daquele sem andamento.
§ 15. A União organizará e manterá registro centralizado de projetos 
de investimento contendo, por Estado ou Distrito Federal, pelo 
menos, análises de viabilidade, estimativas de custos e informações 
sobre a execução física e financeira.” (NR)
Emenda responsável 
pela inclusão: EC n. 102/2019
Artigo Art. 166,§ 12
Como era antes?
§ 12. As programações orçamentárias previstas no 
§ 9º deste artigo não serão de execução obrigatória 
nos casos dos impedimentos de ordem técnica. 
(Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, de 2015)
Como ficou o artigo 
correspondente?
§ 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste 
artigo aplica-se também às programações incluídas 
por todas as emendas de iniciativa de bancada de 
parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, 
no montante de até 1% (um por cento) da receita 
corrente líquida realizada no exercício anterior.
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Artigo Art. 166,§ 12
Como ficou o tema 
correspondente?
§ 13. As programações orçamentárias previstas 
nos §§ 11 e 12 deste artigo não serão de execução 
obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem 
técnica.
Emenda responsável pela 
alteração
EC n. 100/2019 (a redação do §12 da EC n. 86/2015 
foi substituída pelo §13 da EC n. 100/2019)
Artigo Art. 166,§ 13
Como era antes?
§ 13. Quando a transferência obrigatória da União, para 
a execução da programação prevista no §11 deste artigo, 
for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, 
independerá da adimplência do ente federativo destinatário e 
não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para 
fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata 
o caput do art. 169. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, 
de 2015)
Como ficou o artigo 
correspondente?
§ 13. As programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 
deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos 
impedimentos de ordem técnica.
Como ficou o tema 
correspondente?
§ 16. Quando a transferência obrigatória da União para a 
execução da programação prevista nos §§ 11 e 12 deste artigo 
for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, 
independerá da adimplência do ente federativo destinatário e 
não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para 
fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata 
o caput do art. 169.
Emenda responsável 
pela alteração
EC n. 100/2019 (a redação do §13 da EC n. 86/2015 foi 
substituída pelo §16 da EC n. 100/2019)
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Artigo Art. 166,§ 14
Como era 
antes?
§ 14. No caso de impedimento de ordem técnica, no empenho de despesa 
que integre a programação, na forma do § 11 deste artigo, serão adotadas as 
seguintes medidas: (Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, de 2015)
I – até 120 (cento e vinte) dias após a publicação da lei orçamentária, o Poder 
Executivo, o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério Público 
e a Defensoria Pública enviarão ao Poder Legislativo as justificativas do 
impedimento; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, de 2015)
II – até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder 
Legislativo indicará ao Poder Executivo o remanejamento da programação cujo 
impedimento seja insuperável; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, de 
2015)
III – até 30 de setembro ou até 30 (trinta) dias após o prazo previsto no inciso 
II, o Poder Executivo encaminhará projeto de lei sobre o remanejamento 
da programação cujo impedimento seja insuperável; (Incluído pela Emenda 
Constitucional n. 86, de 2015)
IV – se, até 20 de novembro ou até 30 (trinta) dias após o término do prazo 
previsto no inciso III, o Congresso Nacional não deliberar sobre o projeto, o 
remanejamento será implementado por ato do Poder Executivo, nos termos 
previstos na lei orçamentária.
Como ficou?
§ 14. Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo, os órgãos 
de execução deverão observar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, 
cronograma para análise e verificação de eventuais impedimentos das 
programações e demais procedimentos necessários à viabilização.
I – (revogado);
II – (revogado);
III – (revogado);
IV – (revogado).
Emenda 
responsável 
pela alteração
EC n. 100/2019
Artigo Art. 166,§ 15
Como era antes?
§ 15. Após o prazo previsto no inciso IV do § 14, as programações 
orçamentárias previstas no § 11 não serão de execução obrigatória 
nos casos dos impedimentos justificados na notificação prevista no 
inciso I do § 14. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, de 2015)
Como ficou? § 15. (Revogado).
Emenda responsável 
pela alteração EC n. 100/2019
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Artigo Art. 166,§ 16
Como era antes?
§ 16. Os restos a pagar poderão ser considerados para fins de 
cumprimento da execução financeira prevista no § 11 deste artigo, até 
o limite de 0,6% (seis décimos por cento) da receita corrente líquida 
realizada no exercício anterior. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 
86, de 2015)
Como ficou o artigo 
correspondente?
§ 16. Quando a transferência obrigatória da União para a execução 
da programação prevista nos §§ 11 e 12 deste artigo for destinada a 
Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência 
do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da 
receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de 
pessoal deque trata o caput do art. 169. 
Como ficou o tema 
correspondente?
(redação dada pela 
EC 100/19 e nova 
redação dada pela EC 
126/22
Art. 166 § 17. Os restos a pagar provenientes das programações 
orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 poderão ser considerados para 
fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 0,6% (seis 
décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício 
anterior, para as programações das emendas individuais, e até o limite 
de 0,5% (cinco décimos por cento), para as programações das 
emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou 
do Distrito Federal.
§ 17 Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias 
previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser considerados 
para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 
1% (um por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior 
ao do encaminhamento do projeto de lei orçamentária, para as 
programações das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco 
décimos por cento), para as programações das emendas de iniciativa 
de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal. 
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)
Emenda responsável 
pela alteração
EC n. 100/2019 (a redação do §16 da EC n. 86/2015 foi substituída pelo 
§17 da EC n. 100/2019) e posteriormente pela redação da EC 126/22)
Artigo Art. 166,§ 17
Como era antes?
§ 17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá 
resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida 
na lei de diretrizes orçamentárias, o montante previsto no § 11 deste 
artigo poderá ser reduzido em até a mesma proporção da limitação 
incidente sobre o conjunto das despesas discricionárias. (Incluído pela 
Emenda Constitucional n. 86, de 2015)
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc86.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc86.htm#art1
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Artigo Art. 166,§ 17
Como ficou o artigo 
correspondente? 
(redação dada pela 
EC 100/19 e nova 
redação dada pela EC 
126/22
Art. 166 § 17. Os restos a pagar provenientes das programações 
orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 poderão ser considerados para 
fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 0,6% (seis 
décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício 
anterior, para as programações das emendas individuais, e até o limite 
de 0,5% (cinco décimos por cento), para as programações das emendas 
de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito 
Federal.
§ 17 Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias 
previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser considerados para 
fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 1% (um 
por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do 
encaminhamento do projeto de lei orçamentária, para as programações 
das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por 
cento), para as programações das emendas de iniciativa de bancada de 
parlamentares de Estado ou do Distrito Federal. (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 126, de 2022)
Como ficou o tema 
correspondente?
§ 18. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá 
resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida 
na lei de diretrizes orçamentárias, os montantes previstos nos §§ 11 e 
12 deste artigo poderão ser reduzidos em até a mesma proporção da 
limitação incidente sobre o conjunto das demais despesas discricionárias.
Emenda responsável 
pela alteração EC 100/19 (a redação do §17 foi substituída pelo §18 da EC 100/19 )
Artigo Art. 166,§ 18
Como era antes?
§ 18. Considera-se equitativa a execução das programações de 
caráter obrigatório que atenda de forma igualitária e impessoal às 
emendas apresentadas, independentemente da autoria. (Incluído 
pela Emenda Constitucional n. 86, de 2015)
Como ficou o artigo 
correspondente?
§ 18. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa 
poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal 
estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, os montantes 
previstos nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser reduzidos em 
até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das 
demais despesas discricionárias.
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Artigo Art. 166,§ 18
Como ficou o tema 
correspondente? 
(redação dada pela EC 
100/19 e nova redação 
dada pela EC 126/22
Art. 166 §19 Considera-se equitativa a execução das programações 
de caráter obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais 
e que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas 
apresentadas, independentemente da autoria.
§ 19 Considera-se equitativa a execução das programações de 
caráter obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais e que 
atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, 
independentemente da autoria, observado o disposto no § 9º-A 
deste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, 
de 2022)
Emenda responsável pela 
alteração
EC 100/19 (a redação do §18 da EC 86/15 foi substituída pelo §19 
da EC 100/19) e posteriormente pela EC 126/22)
Artigo Art. 166,§ 19
Como era antes? sem correspondência anterior
Como ficou? redação 
dada pela EC 100/19 e 
nova redação dada pela 
EC 126/22
Art. 166 §19 Considera-se equitativa a execução das programações 
de caráter obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais 
e que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas 
apresentadas, independentemente da autoria.
§ 19 Considera-se equitativa a execução das programações de 
caráter obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais e que 
atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, 
independentemente da autoria, observado o disposto no § 9º-A 
deste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, 
de 2022)
Emenda responsável pela 
inclusão: EC 100/19 e alteração pela EC 126/22
Artigo Art. 166,§ 20
Como era antes? sem correspondência anterior
Como ficou?
§ 20. As programações de que trata o § 12 
deste artigo, quando versarem sobre o início de 
investimentos com duração de mais de 1 (um) 
exercício financeiro ou cuja execução já tenha sido 
iniciada, deverão ser objeto de emenda pela mesma 
bancada estadual, a cada exercício, até a conclusão 
da obra ou do empreendimento.”(NR)
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