Princípios do Direito Administrativo 2

Prévia do material em texto

Princípios do Direito Administrativo: 
legalidade, supremacia do interesse 
público e publicidade
APRESENTAÇÃO
O Direito é formado por um conjunto de normas, regras e princípios. 
Os princípios, mais especificamente, servem para nortear a compreensão de determinada 
disciplina. Juntos, os princípios pertencentes à determinada matéria auxiliam na formação da 
estrutura do próprio ordenamento jurídico. No ramo do Direito Administrativo, existem diversos 
princípios que norteiam a atuação da Administração Pública e de seus agentes.
Nesta Unidade de Aprendizagem, você aprenderá alguns princípios 
do Direito Administrativo. Conhecerá o conceito e o que representa 
o princípio da legalidade. Logo em seguida, analisará o princípio da supremacia do interesse 
público. Por fim, reconhecerá a importância 
do princípio da publicidade.
Bons estudos.
Ao final desta Unidade de Aprendizagem, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
Descrever o princípio da legalidade.•
Explicar o princípio da supremacia do interesse público.•
Definir o princípio da publicidade.•
INFOGRÁFICO
O Direito Administrativo é formado por um conjunto de regras e de princípios que orientam a 
compreensão da disciplina e auxiliam na interpretação e na aplicação do Direito aos casos 
concretos. No entanto, muitos acreditam, erroneamente, que regras e princípios tenham o 
mesmo significado e função. Cada uma dessas espécies integra o Direito Administrativo, 
incidindo diretamente na atuação da Administração Pública.
Confira no Infográfico em que consiste cada uma dessas espécies, as quais juntas integram o 
Direito Administrativo, incidindo diretamente na atuação da Administração Pública.
CONTEÚDO DO LIVRO
Os princípios são norteadores da interpretação e da aplicação do Direito. Assim como nas 
demais disciplinas, o Direito Administrativo tem seus princípios, os quais estão presentes tanto 
na Constituição Federal quanto em leis esparsas. É importante que o ente público atue de modo 
correto, de acordo com a lei. Assim como também é importante que o interesse de todos esteja 
acima do interesse de particulares. Ademais, todos os atos praticados pelo Poder Público devem 
ser oficialmente publicados.
No capítulo Princípios do Direito Administrativo: legalidade, supremacia do interesse público e 
publicidade, da obra Direito Administrativo, você aprenderá um pouco mais a respeito dos 
princípios da legalidade, da supremacia do interesse público e da publicidade. Afinal, o estudo 
dos referidos princípios é fundamental para a boa compreensão desse ramo do Direito.
Boa leitura.
DIREITO 
ADMINISTRATIVO
Maytê Ribeiro Tamura Meleto Barboza
Princípios do Direito 
Administrativo: legalidade, 
supremacia do interesse 
público e publicidade
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Descrever o princípio da legalidade.
  Explicar o princípio da supremacia do interesse público.
  Definir o princípio da publicidade.
Introdução
No Direito Administrativo, assim como nas demais disciplinas, é muito 
importante o estudo dos princípios que o norteiam. Isso porque são 
eles que orientam a atuação da Administração Pública; ou seja, como 
o Estado deve proceder no trato com os administrados e vice-versa. Os 
princípios auxiliam na compreensão dessa matéria e fazem ser possível 
acompanhar os ditames do seu regime jurídico.
Neste capítulo, você vai ler sobre alguns princípios do Direito Adminis-
trativo, como o da legalidade, o da supremacia do interesse público e o 
da publicidade. É essencial saber como toda a atuação da Administração 
Pública deve ter fundamento na legislação, bem como entender que o 
interesse público é superior ao dos seus administrados, além de compre-
ender a real importância de se dar publicidade a todos os atos praticados.
Princípio da legalidade
A atuação da Administração Pública deve se dar de acordo com o estabelecido 
em lei. O Estado, representado pelos seus administradores, não pode simples-
mente agir segundo a sua própria vontade, isto é, conforme aquilo que entenda 
ser o correto. Toda a sua atuação deve ser pautada na legislação, o que confere 
segurança jurídica não apenas à própria Administração Pública, mas também 
a todos aqueles que por ela são administrados. Segundo Carvalho (2016, p. 61):
Com efeito, o administrador público somente pode atuar conforme determina 
a lei, amplamente considerada, abarcando todas as formas legislativas, desde 
o próprio texto constitucional até as leis ordinárias, complementares e dele-
gadas. É a garantia de que todos os conflitos sejam solucionados pela lei, não 
podendo o agente estatal praticar condutas que considere devidas, sem que 
haja embasamento legal específico. Dessa forma, no Direito Administrativo, 
se aplica o princípio da subordinação à lei. Não havendo previsão legal, está 
proibida a atuação do ente público e qualquer conduta praticada ao alvedrio 
do texto legal será considerada ilegítima.
Assim, o administrador não pode agir de modo contrário às leis, nem 
mesmo fazer algo que nelas não esteja previsto. Tudo o que a Administração 
Pública se propuser a realizar deve ter embasamento legal; isto é, deve ser 
previamente estabelecido pelo legislador. Entretanto, há a discricionariedade 
do agente público, que não pode ser descartada. Mas como é possível falar 
em discricionariedade se tudo o que a Administração Pública pode fazer 
deve estar contido nas leis? Há de se ponderar que nem sempre é possível ao 
legislador prever todos os casos possíveis na esfera administrativa. 
Destarte, é possível que, em determinadas situações, o agente público 
possa, pautando-se pelos critérios de conveniência e oportunidade, esco-
lher a melhor forma de atuação, tendo em vista o melhor para o interesse 
público. Tal princípio se originou com o fim do Estado Absolutista, que 
antecedeu o Estado de Direito. Neste último, o que se prioriza é a criação 
de direitos e deveres por meio de leis, de forma diferente do que ocor-
ria anteriormente, já que todo o poder era concentrado na figura do rei 
(SCATOLINO; TRINDADE, 2016). Nesse sentido, temos as palavras de 
Carvalho (2016, p. 62):
Neste diapasão, se faz necessário lembrar que a Legalidade não exclui a atuação 
discricionária do agente público, tendo essa que ser levada em consideração, 
quando faz análise da conveniência e da oportunidade em prol do interesse 
público. Como a administração não pode prever todos os casos onde atuará, 
deverá valer-se da discricionariedade para atender a finalidade legal, devendo, 
todavia, a escolha se pautar em critérios que respeitem os princípios constitu-
cionais como a proporcionalidade e razoabilidade de conduta, não se admitindo 
a interpretação de forma a que o texto legal disponha um absurdo. Com efeito, 
Princípios do Direito Administrativo: legalidade, supremacia do interesse público e publicidade2
pode-se definir que há apenas uma ressalva a ser feita à discricionariedade 
do administrador, quanto à sua análise de conveniência e oportunidade, no 
que tange ao respeito dos princípios constitucionais aplicáveis à matéria. 
Isso porque a prática de atos discricionários é completamente o oposto de 
atos arbitrários, os quais representam um abuso, haja vista serem praticados 
fora dos limites da lei. Portanto, só é legítima a atividade do administrador 
se estiver condizente com o dispositivo legal.
Assim, mesmo quando age discricionariamente, o administrador deve 
guiar-se à luz dos princípios constitucionais que orientam a matéria. Mesmo 
quando a decisão for discricionária, não poderá ser arbitrária, abusiva, de modo 
que sempre haverá um respeito às leis, ainda que indiretamente.
O respeito à legislação é o cerne do princípio da legalidade. Para que a 
atuação do agente público não seja considerada arbitrária e tenha legitimidade, 
é preciso que cumpra os parâmetros estabelecidos pelo legislador, porém, 
de acordo com Carvalho (2016), o próprio Texto Constitucionalmenciona 
situações excepcionais e admite que, nestes casos, a Administração Pública 
possa deixar de cumprir o que diz a lei. São elas: 
  edição de medidas provisórias;
  situações de estado de defesa;
  estado de sítio.
As medidas provisórias estão previstas no art. 62 da Constituição Federal. 
Elas são adotadas pelo Presidente da República, em situações excepcionais, que 
possuam relevância e requeiram urgência; posteriormente devem ser enviadas 
para a apreciação do Congresso Nacional (CARVALHO, 2016). Vejamos o que 
diz o caput do dispositivo constitucional retromencionado: “Art. 62 Em caso 
de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas 
provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso 
Nacional” (BRASIL, 1988, documento on-line).
As medidas provisórias possuem força de lei, mas, se não forem convertidas em lei 
no prazo de 60 dias (que poderá ser prorrogado uma vez, por igual período), perdem 
a eficácia. 
3Princípios do Direito Administrativo: legalidade, supremacia do interesse público e publicidade
Já o Estado de Defesa é um instrumento do Estado e sua previsão está 
contida no art. 136 da Constituição Federal. Vejamos o que diz a Carta Magna 
a esse respeito:
Art. 136 O Presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e 
o Conselho de Defesa Nacional, decretar estado de defesa para preservar ou 
prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pública 
ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional 
ou atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza (BRASIL, 
1988, documento on-line).
O Estado de Defesa se trata, portanto, de um mecanismo de defesa do 
Estado, que visa preservar ou restabelecer, em locais restritos e determinados, 
a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade 
institucional ou, ainda, por calamidades ocasionadas pela natureza. 
O § 1º do art. 136 menciona que o decreto que instituir o Estado de Defesa 
deve determinar o tempo de sua duração (sendo que este não será superior a 
30 dias, podendo ser prorrogado uma vez, por igual período, se persistirem 
as razões que justificaram a sua decretação), especificando as áreas a serem 
abrangidas e indicando as medidas coercitivas a vigorarem, como restrições 
de direitos, bem como ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos, 
na hipótese de calamidade pública, respondendo a União pelos danos e custos 
decorrentes (BRASIL, 1988).
Outra situação que excetua a observação de legislação por parte da 
Administração Pública sem retirar-lhe a legitimidade de sua atuação é o 
estado de sítio. Sua utilização deve ocorrer em casos considerados mais 
graves, mas o objetivo é praticamente o mesmo do Estado de Defesa, ou seja, 
proteger o próprio Estado e a ordem pública. Sua previsão consta no art. 137 
do Texto Constitucional, que estabelece que o Presidente da República pode, 
após ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, 
solicitar ao Congresso Nacional autorização para decretar o estado de sítio 
nos seguintes casos:
Art. 137 [...]
I — comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que com-
provem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa;
II — declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira 
(BRASIL, 1988, documento on-line).
Princípios do Direito Administrativo: legalidade, supremacia do interesse público e publicidade4
Scatolino e Trindade (2016) atentam para o fato de que o princípio da lega-
lidade pode ser compreendido em dois sentidos: amplo e estrito. A legalidade 
em sentido estrito é atuar de acordo com a lei. Já a legalidade em sentido 
amplo significa respeitar não apenas as leis, mas também os princípios de 
moralidade e do interesse público, de modo que esse sentido é mais abrangente, 
como a própria denominação sugere. 
O princípio da legalidade, portanto, refere-se ao fato de que o administrador 
público deve basear sua atuação na legislação. Assim, o administrador público 
não pode agir de acordo com sua própria vontade caso esta seja contrária ao 
previsto em lei. Apesar de ser possuidor de discricionariedade, deve ainda 
assim respeitar os princípios constitucionais, não podendo cometer abusos. 
O Texto Constitucional menciona as situações excepcionais e admite que, nesses casos, 
a Administração Pública pode deixar de cumprir o que diz a lei. São elas: a edição de 
medidas provisórias, as situações de estado de defesa e o estado de sítio.
Princípio da supremacia do interesse público
O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado signifi ca que o 
interesse da Administração Pública sempre prevalecerá sobre o interesse dos 
particulares. Isso se deve ao fato de que o Poder Público é de interesse de todos, 
de modo que o interesse de um particular não pode ser colocado acima dele.
A doutrina divide o interesse público entre primários e secundários. De acordo com 
Scatolino e Trindade (2016), os interesses públicos primários se referem à sociedade 
em geral, protegidos pelo ordenamento jurídico. Os interesses públicos secundários 
se referem aos interesses específicos do Estado em si. 
5Princípios do Direito Administrativo: legalidade, supremacia do interesse público e publicidade
De acordo com Scatolino e Trindade (2016, p. 77):
Por exemplo: se uma autoridade de trânsito convoca seus agentes para fazer 
blitz na cidade, apenas com fins arrecadatórios, sem ter por fim o interesse 
público de manter o trânsito seguro, estará praticando ato ilegal, pois foi 
executado visando apenas o interesse público do Estado (secundário) e não 
o interesse da coletividade (primário). Do mesmo modo, quando o Estado 
não faz corretamente o pagamento de precatórios, ou não confere a justa 
indenização exigida pela Constituição no caso de uma desapropriação, 
está na busca, apenas, de seu próprio interesse (secundário). Igualmente, 
a criação de empresas públicas ou sociedades de economia mista para 
exploração de atividade econômica sem que tenha por motivo o relevante 
interesse coletivo ou segurança nacional não visa ao interesse público 
primário. Se o Estado pretende criar essas entidades somente com fim 
lucrativo, sem atentar para as exigências constitucionais, estará buscando 
apenas o interesse do Estado, e não o da sociedade. Esses atos são violadores 
do ordenamento jurídico.
Não faz sentido que o interesse específico de particulares se sobreponha 
sobre os interesses de toda uma coletividade. Dessa forma, o interesse 
público secundário deve coincidir com o interesse público primário, pois, 
se não for desse modo, a atuação da Administração Pública carece de 
legitimidade. Afinal, a Administração Pública deve lutar pelo povo e 
pela sociedade como um todo, assim, os interesses das pessoas devem ser 
seus próprios interesses. Dessa forma, o interesse privado jamais poderá 
prevalecer em detrimento do interesse público, que, como o próprio nome 
do princípio sugere, é supremo.
Toda a atuação do Estado deve objetivar o bem geral da sociedade, assim, 
os agentes públicos não devem jamais atuar em seu próprio benefício ou 
benefício exclusivo da Administração Pública. Os interesses secundários 
só podem ser legítimos quando objetivam resguardar os interesses da 
população, que são os interesses primários, ou seja, os que possuem maior 
relevância.
Quando houver conflito entre o desejo de um cidadão específico e o desejo 
de toda a sociedade, obviamente deverá prevalecer o interesse da coletividade. 
Assim, sempre deverá ser considerado o interesse geral e nunca um interesse 
específico de um particular. De acordo com Carvalho (2016, p. 56):
Princípios do Direito Administrativo: legalidade, supremacia do interesse público e publicidade6
O interesse público é supremo sobre o interesse particular, e todas as condutas 
estatais têm como finalidade a satisfação das necessidades coletivas. Nesse 
sentido, os interesses da sociedade devem prevalecerdiante das necessidades 
específicas dos indivíduos, havendo a sobreposição das garantias do corpo 
coletivo, quando em conflito com as necessidades de um cidadão, se analisado 
isoladamente. Em razão desta busca pelo interesse público, a Administração 
se põe em situação privilegiada, quando se relaciona com os particulares.
Ainda de acordo com Carvalho (2016), a supremacia do interesse público 
consiste em uma série de prerrogativas que a Administração Pública possui 
e que inegavelmente lhe confere muitas vantagens, como: 
  possibilidade de revogar seus atos quando forem inoportunos ou in-
convenientes, o que se consubstancia na autotutela; 
  possibilidade de desapropriação; 
  prazos processuais diferenciados.
O interesse público é supremo e, portanto, superior ao interesse privado, 
porque o que se espera é que o interesse público represente o interesse 
de todos. Se o interesse for apenas do Estado e não representar nenhum 
benefício para os cidadãos e para a sociedade, o ato praticado pela Adminis-
tração Pública será ilegal. Assim, o interesse público e o interesse coletivo 
devem coincidir. 
Princípio da publicidade
O princípio da publicidade refere-se ao fato de que todos os atos praticados 
pela Administração Pública devem ser devidamente divulgados e publicados 
para que toda a coletividade tome conhecimento do que é feito.
Ou seja, a publicidade, de acordo com Scatolino e Trindade (2016, p. 66), 
“[...] é a divulgação oficial do ato, para conhecimento do público e para o 
início da produção de seus efeitos (eficácia), bem como permitir o acesso 
às condutas administrativas”. Segundo os autores, a publicidade não é um 
elemento formativo do ato, mas um requisito de eficácia e moralidade. É uma 
condição para que o ato seja eficaz, uma vez que apenas produzirá efeitos se 
houver a divulgação pelo órgão oficial. 
7Princípios do Direito Administrativo: legalidade, supremacia do interesse público e publicidade
A publicidade não deve ser confundida com a publicação do ato em si, uma vez que 
esta é apenas uma das formas de se fazer a divulgação. Destarte, o ato apenas produzirá 
efeitos se tiver sido devidamente divulgado.
De acordo com os precedentes do Supremo Tribunal Federal (STF) e do 
Superior Tribunal de Justiça (STJ), se o “[...] município não possui órgão de 
imprensa oficial, é válida a publicação das leis e dos atos administrativos 
municipais através da afixação na sede de prefeitura” (BRASIL, 1999, do-
cumento on-line).
Assim, é proibido que o poder público pratique atos sem que os cidadãos 
possuam conhecimento. Como a Administração Pública age em prol da socie-
dade, esta possui o direito de saber exatamente o que está se passando, pois 
é diretamente afetada. De acordo com Carvalho (2016, p. 69):
Com efeito, pode-se estipular que a principal finalidade do princípio da 
publicidade é o conhecimento público acerca das atividades praticadas no 
exercício da função administrativa. Em um Estado Democrático de Direito, 
não se pode admitir que assuntos da Administração, que são do interesse de 
todos, sejam ocultados. A publicidade tem grande abrangência, não só pela 
divulgação oficial mas também para conhecimento e fiscalização interna de 
seus agentes. Para assegurar tal prerrogativa, a Constituição da República, no 
seu art. 5º, XXXIII, garante o direito à informação, além do art. 5º, LXXII, 
que nos confere a garantia do habeas data como remédio para solucionar 
qualquer controvérsia violadora deste direito. Da mesma forma, o art. 5º, 
XXXIV, b, confere o direito à certidão.
Por essa razão, todos os atos praticados pela Administração Pública devem 
ser oficialmente publicados. O cidadão tem todo o direito de saber o que está 
se passando na Administração Pública e quais medidas têm sido tomadas. Só 
com o conhecimento do que vem sendo realizado, a sociedade pode cobrar 
as autoridades e até mesmo fiscalizá-las, a fim de verificar se tudo é feito de 
modo legal.
Princípios do Direito Administrativo: legalidade, supremacia do interesse público e publicidade8
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, 
5 out. 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/consti-
tuicao.htm. Acesso em: 2225 set. 2019.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça (2ª Turma). Recurso Especial 148315/RS. Relator: 
Min. Adhemar Maciel, 1 out. 1998. Diário da Justiça, 1 fev. 1999. Disponível em: https://
stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/19722013/recurso-especial-resp-148315-rs-1997-
-0065161-4?ref=juris-tabs. Acesso em: 25 set. de 2019.
CARVALHO, M. Manual de Direito Administrativo. 3. ed. Salvador: JusPODIVM, 2016.
SCATOLINO, G.; TRINDADE, J. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. Salvador: JusPO-
DIVM, 2016.
9Princípios do Direito Administrativo: legalidade, supremacia do interesse público e publicidade
DICA DO PROFESSOR
O Direito Administrativo é constituído de vários princípios que orientam o estudo da matéria. É 
importante saber que existem aqueles princípios que estão previstos de maneira expressa no 
artigo 37 da Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, e também aqueles que 
estão expressos no artigo 2.º da Lei Federal n.° 9.784, de 29 de janeiro de 1999, a Lei do 
Processo Administrativo Federal.
Veja na Dica do Professor um pouco mais sobre o princípio da legalidade no Direito 
Administrativo.
Conteúdo interativo disponível na plataforma de ensino!
SAIBA MAIS
Para ampliar o seu conhecimento a respeito desse assunto, veja abaixo as sugestões do 
professor:
O dever de observância aos princípios constitucionais pelos agentes públicos
É extremamente importante que o agente público auxilie no combate à corrupção e combata atos 
que possam ser caracterizados como improbidade administrativa. Veja no link a seguir um artigo 
a este respeito.
Conteúdo interativo disponível na plataforma de ensino!
AGU explica: supremacia do interesse público
Sabe-se que o princípio da supremacia do interesse público representa a superioridade do 
interesse da Administração Pública em detrimento de seus administrados. Veja a seguir um 
vídeo que exemplifica este princípio.
Conteúdo interativo disponível na plataforma de ensino!
Publicidade e transparência são conceitos complementares
Os atos administrativos devem ser públicos e também transparentes. Para o autor do artigo a 
seguir, publicidade e transparência são conceitos que se complementam.
Conteúdo interativo disponível na plataforma de ensino!