AULA 5

Prévia do material em texto

AULA 5 
CAPTAÇÃO DE RECURSOS E 
PARCERIAS PARA PROJETOS 
SOCIAIS 
Prof. Rafael Araújo Bonatto 
 
 
2 
Outrora garantida pela Constituição Federal Brasileira de 1988, a 
organização político-administrativa do Estado brasileiro abrange a União, os 
estados, o Distrito Federal e os municípios, garantindo-lhes autonomia às suas 
ações. 
Dita autonomia se reflete na organização política, administrativa, tributária, 
orçamentária e institucional dos entes administrativos, limitada por outras 
disposições constitucionais ou legais dela decorrentes (CGU, 2008). 
É essencial lembrar que a União, o estado, o Distrito Federal e o município 
praticam os poderes que lhes foram confiados pela Constituição da República de 
1988, segundo suas alçadas: o território nacional, o estadual e o municipal – pelo 
seu aparelhamento próprio, que deve ser convenientemente estruturado para o 
perfeito atendimento das necessidades do serviço público (Meirelles, 1995). 
Igualmente, instituições não governamentais responsáveis pelo suporte às 
ações promotoras dos processos de cidadania e de bem-estar social e qualidade 
de vida, previstos na Constituição Federal, são pilares do funcionamento da 
nação. 
Nesta perspectiva, a transferência de recursos da União aos entes 
governamentais e não governamentais se faz necessária à execução das suas 
agendas e missões constitucionais, sendo imprescindível à sua própria 
sustentabilidade como instituições e à promoção do bem-estar social. 
TEMA 1 – MODALIDADES DE TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS 
Os municípios dispõem de fontes financeiras procedentes da taxação de 
impostos e do seu patrimônio (lucros de suas empresas, aluguéis de imóveis de 
sua propriedade e outros), com as transferências de recursos estaduais e federais 
para suprir as demandas de suas populações por serviços públicos (Cândido, 
2004). No tocante aos tipos de transferências de recursos, os municípios dispõem 
das seguintes modalidades (Cândido, 2004): 
 Constitucionais; 
 Legais; 
 Do Sistema Único de Saúde (SUS); 
 Direta ao cidadão; e 
 Voluntárias. 
 
 
3 
A partir da descentralização das competências do Estado desde a 
Constituição Federal de 1988, houve uma divisão das receitas tributárias, 
estabelecendo competências tributárias exclusivas dos estados e municípios e, 
ainda, determinando cotas de participação desses entes nos tributos de 
competência da União (Brasil, 2008). 
Os recursos que a União transfere aos estados e municípios por 
determinação da Constituição intitulam-se transferências constitucionais. São 
exemplos dessa tipologia (Brasil, 2008): 
 Fundo de Participação dos Municípios (FPM) – CF art. 159; 
 Fundo de Participação dos Estados (FPE) – CF art. 159; 
 Transferências para Municípios – Imposto Territorial Rural (ITR) – CF art. 
158. 
A modalidade de transferências legais é referente àquelas previstas em leis 
específicas. Dita legislação determina os pré-requisitos para habilitação, 
transferência, aplicação dos recursos e, finalmente, modo de sua prestação de 
contas (CGU, 2005). 
O Sistema Único de Saúde (SUS) abarca todas as ações e serviços de 
saúde estatais das esferas federal, estadual, municipal e distrital, bem como os 
serviços privados de saúde contratados ou conveniados (CGU, 2005). No repasse 
fundo a fundo, os valores são depositados diretamente do Fundo Nacional de 
Saúde aos fundos de saúde estaduais, do Distrito Federal e dos municípios (CGU, 
2005). 
As transferências diretas ao cidadão abrangem programas que concedem 
benefício monetário mensal, sob a forma de transferência de renda diretamente à 
população-alvo do programa (CGU, 2005). Nesse cenário, o município é a 
entidade responsável pela operacionalização dos programas, inclusive pelas 
ações de credenciamento dos cidadãos junto ao governo federal, mantendo dito 
cadastro e instituindo os conselhos de controle social de programas e outros 
(CGU, 2005). 
Como exemplo desta modalidade de transferência, podemos enumerar os 
seguintes: 
 Programa Bolsa Família, responsável pela agregação dos seguintes 
programas: 
 Bolsa Escola; 
 
 
4 
 Bolsa Alimentação; 
 Programa Nacional de Acesso à Alimentação; e 
 Programa Auxílio-Gás. 
 Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI). 
Finalmente, a modalidade referente às transferências voluntárias: 
consistem na entrega pela União de recursos correntes ou de capital a 
outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência 
financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os 
destinados ao [SUS], por meio da formalização de convênios ou 
contratos de repasse. (CGU, 2010) 
TEMA 2 – GENERALIDADES SOBRE AS TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS 
Atualmente, existem distintos métodos, princípios e processos financeiros 
por meio dos quais os governos federal, estadual, distrital e municipal 
desempenham suas funções: alocativas, distributivas e estabilizadoras 
(CONASS, 2005). 
A seguir, apresentamos as generalidades sobre o tópico (Conass, 2005): 
 Função alocativa: processo pelo qual o governo divide os recursos para 
utilização nos setores público e privado, oferecendo bens públicos, 
semipúblicos ou meritórios, como rodovias, segurança, educação, saúde, 
dentre outros, aos cidadãos. 
 Função distributiva: distribuição, por parte do governo, de rendas e 
riquezas, buscando assegurar uma adequação àquilo que a sociedade 
considera justo, tal como a destinação de parte dos recursos provenientes 
de tributação ao serviço público de saúde, essencialmente utilizado por 
indivíduos de menor renda. 
 Função estabilizadora: aplicação das diversas políticas econômicas, pelo 
governo, a fim de promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, 
diante da incapacidade do mercado em assegurar o cumprimento desses 
objetivos. 
A organização do Estado brasileiro define quem são os entes públicos e 
suas responsabilidades, e as finanças públicas indicam a maneira como esses 
entes deverão trabalhar para atingir seus fins, planejando, executando e 
prestando contas das receitas e dos gastos realizados pelo Estado (CONASS, 
2005). 
 
 
5 
A partir disso, o Estado dispõe de mecanismos de planejamento, como o 
Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei 
Orçamentária Anual (LOA). Abaixo, especificamos cada um dos instrumentos 
mencionados (Senado Federal, 2012): 
 O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento de planejamento de amplo 
alcance, cuja finalidade é estabelecer os programas e as metas 
governamentais de longo prazo. Atualmente sua vigência é de quatro anos, 
e uma das suas características é a regionalização, pois serve de 
instrumento para diminuir as desigualdades entre as diferentes regiões. 
 A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é um instrumento intermediário 
entre o PPA e a LOA que antecipa as diretrizes, as prioridades de gastos, 
as normas e os parâmetros que devem orientar a elaboração do Projeto de 
Lei Orçamentária para o exercício seguinte. 
 A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o plano de trabalho para o exercício a 
que se refere, expresso por um conjunto de ações a realizar, com fim de 
atender às demandas da sociedade e indicar os recursos necessários à 
sua execução. No Brasil, as finanças públicas são disciplinadas, dentre 
outros, pela Constituição Federal, pela Lei nº 4.320, de 17 de março de 
1964, e pela Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000 – Lei de 
Responsabilidade Fiscal. Esses normativos definem as linhas de atuação 
dos governos federal, estadual, distrital e municipal, principalmente quanto 
ao planejamento das receitas e despesas públicas que constituem o 
orçamento público. 
Segundo Crepaldi (2013), o orçamento público dos governos federal, 
estadual, distrital e municipal compreende a previsão de todas as receitas que 
serão arrecadadas dentro de determinado exercício financeiro e a fixação de 
todos os gastos(despesas) que os governos estão autorizados a executar. 
Ainda segundo o autor, a elaboração do orçamento público é obrigatória e 
tem periodicidade anual. Segundo a Lei n° 4.320/1964, que estatui Normas Gerais 
de Direito Financeiro para Elaboração e Controle dos Orçamentos e Balanços da 
União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal, o orçamento conterá a 
discriminação da receita e da despesa de forma a evidenciar a política econômico-
financeira e o programa de trabalho do governo. 
Segundo estudo feito pelo Tesouro Nacional, grande parte dos municípios 
brasileiros têm elevada dependência dos estados e do governo federal para fechar 
 
 
6 
as contas. As transferências estaduais e federais representam aproximadamente 
60% do total de recursos disponível para as prefeituras (CLP, 2018). 
De acordo com esse mesmo estudo, em 2016, essas transferências 
corresponderam a mais de três quartos do orçamento dos municípios em 82% dos 
casos (CLP, 2018). 
Por conta disso, é necessário que existam transferências de recursos 
financeiros entre os entes da federação para que estes consigam cumprir com 
suas responsabilidades (IPEA, 2018). 
No caso brasileiro, essas transferências ocorrem, normalmente, no sentido 
dos municípios. Ou seja, a União transfere recursos para os estados e municípios, 
e os estados transferem recursos para os municípios (IPEA, 2018). 
Figura 1 – Nível de dependência dos estados brasileiros e do Distrito Federal 
referente às receitas orçamentárias de transferências 
 
Fonte: adaptado de IPEA, 2018. 
Sustentando o exposto anteriormente, dada a essencialidade das 
transferências estaduais e federais aos municípios, faz-se fundamental aos 
gestores públicos municipais estarem aptos à captação eficiente de recursos de 
outras esferas do governo (Crepaldi, 2017). 
Dita captação pode ser concretizada por meio de distintos programas e 
linhas, sendo as mais relevantes (Crepaldi, 2017): 
 Cota parte ICMS – para tentar equilibrar a distribuição da receita do Imposto 
sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) entre os municípios, a 
 
 
7 
Constituição Federal estabelece que 25% da receita de ICMS de um estado 
deve ser transferida aos seus municípios, transação conhecida como cota 
parte ICMS. 
 A Constituição também estabelece que 75% da cota deve ser distribuída 
proporcionalmente ao valor adicionado no município e 25% com base 
em critérios estabelecidos em lei estadual. 
 Fundo de Participação dos Municípios (FPM) – de acordo com o art. 159 
da Constituição Federal, 22,5% da arrecadação do Imposto de Renda (IR) 
e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) deve ser transferida da 
União para os municípios. 
 Essa transferência, conhecida como Fundo de Participação dos 
Municípios, é feita de acordo com o número de habitantes onde são 
fixadas faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um coeficiente 
individual. 
 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de 
Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). 
 O Fundeb é um fundo especial, de natureza contábil, formado 
principalmente por recursos vinculados à educação e provenientes dos 
impostos e transferências dos estados, do Distrito Federal e dos 
municípios, de acordo com o art. 212 da Constituição Federal. 
TEMA 3 – TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS 
Conforme apontamos na anteriormente, o Portal do Tribunal de Contas da 
União (TCU, 2010), em seu art. 25, define as transferências voluntárias. 
A operacionalização das transferências voluntárias ocorre mediante a 
celebração de convênios, contratos de repasse e termos de parceria. As 
transferências voluntárias foram criadas para dar conta da grande diversidade e 
do tamanho geográfico que o Brasil tem (CLP, 2018). 
Essas transferências funcionam como um mecanismo para que os 
governos federal ou estadual possam transferir recursos para os municípios com 
base em demandas específicas dessas localidades. Por sua natureza, são 
normalmente condicionais, pois exigem contrapartida dos municípios, que 
também precisam cumprir com algum requisito legal e formalizar essa 
transferência via contrato ou algum tipo de convênio com esses outros entes da 
federação (CLP, 2018). 
 
 
8 
Uma ferramenta que pode auxiliar nesse sentido é o Serviço Auxiliar de 
Informações para Transferência Voluntárias – SAITV: trata-se de um site, 
organizado pelo governo federal, em que cada município pode averiguar se está 
habilitado ou não a receber uma série de transferências voluntárias (CLP, 2018). 
TEMA 4 – DESAFIOS DO ACESSO ÀS FONTES DE RECURSOS PARA PROJETOS 
DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL 
Segundo Delgado (2016) a disponibilidade de recursos financeiros é o 
maior desafio a proposição, execução e gestão de projetos de desenvolvimento 
local. A primeira dificuldade na captação de recursos públicos está relacionada à 
capacidade de identificação dos editais de financiamento. 
O apoio via recursos públicos pode ocorrer de forma direta ou indireta. Na 
forma direta, o governo aporta recursos diretamente em empresas, órgãos 
públicos ou institutos de pesquisa para desenvolvimento de projetos em parceria 
(CPL, 2018b). 
A captação de recursos externos (indiretos) para projetos cofinanciados 
tem um processo que, apesar de ser complexo e demandar muita atenção dos 
gestores, pode ser dividido em algumas etapas básicas a serem cumpridas 
(Lardizabal, 2017): 
 Planejamento prévio para a organização de um projeto bem estruturado. 
 Identificação do organismo ideal para o pleito de financiamento. 
 Acompanhamento minucioso e eficiente na demonstração dos resultados e 
contrapartidas. 
Nas atividades de identificação das potenciais fontes financeiras úteis ao 
suporte de iniciativas de desenvolvimento social, faz-se imperioso avaliar qual é o 
financiamento ideal para a sua necessidade (educação, saúde, agricultura, meio 
ambiente, saneamento básico, energia, transporte etc.) (Lardizabal, 2017). 
Da mesma forma, deve-se considerar as características das linhas de 
crédito disponíveis e ponderar em qual situação se encaixa o projeto a ser 
materializado. Cada projeto cofinanciado se enquadra em uma linha de crédito 
específica, de acordo com a sua natureza, havendo um leque de opções em cada 
instituição, em que é possível fazer a consulta prévia (Lardizabal, 2017). 
 
 
9 
TEMA 5 – INSTRUMENTOS UTILIZADOS NAS TRANSFERÊNCIAS DE 
RECURSOS FEDERAIS – PROJETOS DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL 
Os instrumentos utilizados nas transferências de recursos federais aos 
municípios são os seguintes: transferências automáticas, transferências fundo a 
fundo, transferências por meio de convênio e transferências por meio de contrato 
de repasse (CGU, 2005). 
O que vai determinar a forma como as transferências ocorrerão são os atos 
normativos que regem cada tipo de transferência (CGU, 2005). 
As principais características de cada forma de transferência são (CGU, 
2005): 
 Transferências automáticas: são aquelas feitas sem a utilização de 
convênio, ajuste, acordo ou contrato. São realizadas mediante o depósito 
em conta-corrente específica, para a descentralização de recursos em 
determinados programas na área de educação (disciplinada pela Medida 
Provisória nº 2.178-36, de 24 de agosto de 2001). Atualmente abrange os 
seguintes programas: Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE); 
Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e Programa de Apoio a 
Estados e Municípios para a Educação Fundamental de Jovens e Adultos 
(CGU, 2005). 
 Transferências fundo a fundo: caracterizam-se pelo repasse, por meio da 
descentralização, de recursos diretamente de fundos da esfera federal para 
fundos da esfera estadual, municipal e do Distrito Federal, dispensando a 
celebração de convênios. As transferências fundo a fundo são utilizadas 
nas áreas de assistência social e de saúde (CGU, 2005). 
 Convênio: disciplina a transferência de recursospúblicos e tem como 
partícipe órgão da administração pública federal direta, autárquica ou 
fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista que esteja 
gerindo recursos dos orçamentos da União, visando à execução de 
programas de trabalho, projeto, atividade ou evento de interesse recíproco 
com duração certa, em regime de mútua cooperação, ou seja, com 
contrapartida do município, sendo ele corresponsável pela aplicação e pela 
fiscalização dos recursos (CGU, 2005). 
 Contrato de repasse: instrumento utilizado para repasse de recursos da 
União para estados, Distrito Federal e municípios, por intermédio de 
 
 
10 
instituições ou agências financeiras oficiais federais, destinados à 
execução de programas governamentais. Na área de assistência social, 
compreende o Fundo Nacional de Assistência Social. As principais 
disposições normativas que disciplinam essas transferências são a Lei nº 
9.604, de 5 de fevereiro de 1998, e o Decreto nº 2.529, de 25 de março de 
1998, que a regulamenta. Na área de saúde, compreende o Fundo 
Nacional de Saúde, que descentraliza os recursos do Sistema Único de 
Saúde (SUS). As principais disposições normativas que disciplinam essas 
transferências são a Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, o Decreto nº 
3.964, de 10 de outubro de 2001, que a regulamenta, e ainda a Norma 
Operacional Básica do SUS (NOB-SUS) e a Norma Operacional de 
Assistência à Saúde do SUS (CGU, 2005). 
 
 
 
11 
REFERÊNCIAS 
BENEVIDES, R. P. de S. e. As transferências de recursos do Fundo Nacional de 
Saúde para os fundos estaduais e municipais de saúde em 2016. IPEA. Disponível 
em: <http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&
id=32186:nota-tecnica-2018-janeiro-numero-46-
disoc&catid=192:disoc&directory=1>. Acesso em: 23 fev. 2019. 
BRASIL. Transferências governamentais constitucionais. Tribunal de Contas da 
União. Disponível em: <https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp
?fileId=8A8182A24D6E86A4014D72AC815C53B0&inline=1>. Acesso em: 23 fev. 
2019. 
CÂNDIDO, C. J. Tributação: um estudo do Brasil. 55 f. Monografia (Pós-
Graduação em Finanças e Gestão Corporativa) – Universidade Cândido Mendes, 
Rio de Janeiro, 2004. Disponível em: 
<http://www.avm.edu.br/monopdf/22/CLAUDIO%20JOSE%20CANDIDO.pdf>. 
Acesso em: 23 fev. 2019. 
CGU – CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Manual para os agentes 
municipais sobre gestão de recursos federais. Disponível em: 
<http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/auditoria-e-
fiscalizacao/arquivos/cartilhagestaorecursosfederais.pdf>. Acesso em: 23 fev. 
2019. 
CONASS – CONSELHO NACIONAL DE SECRETÁRIOS DA SAÚDE. Guia de 
Apoio à gestão estadual do SUS. Disponível em: 
<http://www.conass.org.br/guiainformacao/a-gestao-financeira-e-o-ciclo-
orcamentario/>. Acesso em: 23 fev. 2019. 
CLP – Centro de Liderança Pública. O que são e para que servem as 
transferências de recursos para os municípios? 2018. Disponível em: 
<https://www.clp.org.br/o-que-sao-e-para-que-servem-as-transferencias-de-
recursos-para-os-municipios/>. Acesso em: 23 fev. 2019. 
CREPALDI, S. A.; CREPALDI, G. S. Orçamento público: planejamento, 
elaboração e controle. São Paulo: Saraiva, 2013. 
_____. Orçamento público. São Paulo: Saraiva, 2017. Disponível em: 
<https://books.google.com.br/books?hl=pt-
 
 
12 
BR&lr=&id=m4VnDwAAQBAJ&oi=fnd&pg=PT6&dq=GUILHERME+SIMOES+CR
EPALDI,SILVIO+APARECIDO+CREPALDI++OR%C3%87AMENTO+&ots=g3ge
73LdDI&sig=f9y7i3VTeleJlOs9NDMMpaIidiA#v=onepage&q=GUILHERME%20SI
MOES%20CREPALDI%2CSILVIO%20APARECIDO%20CREPALDI%20%20OR
%C3%87AMENTO&f=false>. Acesso em: 23 fev. 2019. 
DELGADO, M. V. A. Plano de mobilização de recursos para organizações do 
terceiro setor como requisito para a sustentabilidade: estudo de caso da 
Associação Amigos na Cultura. 152 f. Monografia (Graduação em Administração) 
–Universidade Federal Fluminense, Volta Redonda, 2014. 
LARDIZABAL, G. S. Captação de recursos externos: saiba onde buscar verbas. 
E-Gestão Pública. Disponível em: <https://www.e-
gestaopublica.com.br/captacao-de-recursos-externos/>. Acesso em: 23 fev. 2019. 
SENADO FEDERAL. Manual de obtenção de recursos federais para os 
municípios. Disponível em: <http://www2.senado.leg.br/bdsf/item/id/385453>. 
Acesso em: 23 fev. 2019. 
TCU – Tribunal de Contas da União. Transferências voluntárias para o 
setor privado. Disponível em: <https://portal.tcu.gov.br/tcu/paginas/contas_gover
no/contas_2010/fichas/Ficha%204.4_cor.pdf>. Acesso em: 23 fev. 2019.